Содержание к диссертации
Введение
I. Государственно-территориальные образования в системе российского федерализма .
1.1. Области (края) в Российской Федерации - проблемы субъектности . С. 17
1.2. Этапы развития политического статуса областей и краев в Российской Федерации. С. 47
II. Политическое содержание разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти областей (краев) в Российской Федерации .
2.1. Договорное разграничение полномочий между органами власти федерального центра и областей (краев) в Российской Федерации . С. 98
2.2. Законодательное разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере краев и областей). С. 125
III. Взаимоотношения политических структур областей (краев) с федеральным центром в Российской Федерации .
3.1. Становление механизмов федерального контроля в Российской Федерации . С. 148
3.2. Развитие институтов взаимодействия Российской Федерации с ее субъектами в сфере исполнительной власти . С. 178
Заключение. С. 209
Нормативные акты. С. 217
Литература. С. 245
- Области (края) в Российской Федерации - проблемы субъектности
- Договорное разграничение полномочий между органами власти федерального центра и областей (краев) в Российской Федерации
- Становление механизмов федерального контроля в Российской Федерации
- Развитие институтов взаимодействия Российской Федерации с ее субъектами в сфере исполнительной власти
Введение к работе
Масштаб преобразований государственного устройства, происходящий в России последние десять лет диктует необходимость тщательного изучения проблем, связанных с изменением взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Особая роль в этом процессе, на наш взгляд, принадлежит краям и областям, как субъектам федерации основанном исключительно на территориальном принципе.
Процесс формирования политического статуса областей и краев (государственно-территориальных образований) происходит одновременно с процессом политической децентрализации России в целом, и в связи с этим предстает с особой наглядностью. Кроме того, для этого процесса характерна определённая «вторичность», состоящая в том, что края и области в процессе своего развития многое заимствовали у республик и за счёт этого ускорили своё развитие. Но подобная «вторичность» не означает второстепенности. Наоборот, нам представляется, что именно политический статус края и области становиться неким эталоном места, занимаемым субъектом федерации в системе федеративных отношений Российской Федерации. На примере краёв и областей видно, что федерация, как форма государственного устройства не является для России исторической неизбежностью, о чём свидетельствует и дискуссия по этому поводу в научных и политических кругах нашей страны.
Россия принадлежит к числу территориально неоднородных, гетерогенных государств1, где региональные политические процессы более или менее автономны по отношению к общенациональным, но оказывают влияние на ход политических процессов общегосударственного уровня. Таким образом, определённая политическая децентрализация, практически всеми исследователями признаётся абсолютно неизбежным фактором, призванным обеспечить ускоренное социально-экономическое развитие Российской 1 Туровский Р. Основы и перспективы региональных политических исследований. // Полис. - 2001. - № 1. -С. 139. з Федерации. Однако следует отметить, что преимущества именно федеративного государства по сравнению с государством унитарного типа, не всем российским учёным представляются абсолютно бессп :рными, что связано, прежде всего, с тем фактом, что хотя федеративный характер государственности в силу принципа распределения ответственности и взаимозависимости, и «повышает наши шансы на обзаведение стабильной демократической системой», федерализм в России пока не стал аналогом демократии. Локализация власти не сопровождалась локализацией гражданского общества, а федеративные процедуры активно использовались (и в отдельных случаях используются) региональными лидерами для противодействия демократической институализации идущей из центра. Идея унитаризации России имеет под собой серьёзную объективную основу -затянувшийся кризис государственности, протекающей на фоне глубокого экономического кризиса, что объясняет наличие работ, фактически призывающих отказаться от федерализма как от наносного явления.
Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно, более высокую ступень своего развития, выражающийся, по крайней мере, в уменьшении инвариативности этого процесса. В тоже время следует признать, что отношения в системе центр - регионы далеко не стабилизировались, то есть, говорить о каком либо «завершении» процесса формирования федерализма в Российской Федерации не приходится. Федеральная власть мучительно ищет выход из создавшегося положения, часто используя именно края и области в качестве своеобразного «полигона» для поиска новых форм взаимоотношений с регионами. 2 Захаров А.А. Исполнительный федерализм в современной России. // Полис. - 2001. - № 4. - С. 126. 3 Отождествление демократии и федерализма широко распространено в работах американских учёных, что нашло своё отражение в некоторых отечественных исследованиях: Юрганова Л. А. Организационно- экономическая самостоятельность региона - субъекта федерации. Екатеринбург: Б.и., 1998. - С. 21. Ковальский А.А. Власть в условиях федерализма: взаимодействие федерального и регионального уровней. Автореф. дис.канд. полит, наук. М., 1999. - С.15. Горбачев И.Г. Институциональные основы российской модели федеративного государства. Автореф. дис.докт. юрид. наук. Казань. - 2001. - С. 4. 4 Афанасьев М. Проблемы российского федерализма и федеративная политика второго президента. Промежуточные итоги. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 2002. - № 1. - С. 92. s Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. // Полис. - 2000. - № 5. - С. 49. Иванов В.Н. Россия федеративная (кризис и пути его преодоления). М., 1999.
Так, национальные республики, традиционно занимают более прочное по отношению к краям и областям положение в системе федеративных отношений. Отношения республик с органами федеральной власти своеобразны, в ряде случаев они продолжают строиться на договорной основе, причём договоры носят как формальный, так и неформальный характер, федеральная власть, традиционно воздерживается в отношении органов государственной власти республик от «резких движений», несмотря на отдельные нарушения ими федерального законодательства. Политический статус республик в Российской Федерации в меньшей степени зависим от административного давления органов государственной власти федерального центра, поскольку имеет под собой относительно прочную основу - государственную (республиканскую) собственность на средства производства, относительно медленно интегрирующуюся в общефедеральные холдинги и часто находящуюся в руках этнической элиты. Кроме того, сама форма национальной государственности обрела огромную политическую и эмоциональную легитимность. Ряд заявлений о создании советов по национальной политике с неопределёнными функциями (сделанных президентом В.В. Путиным во время посещения Башкортостана в 2001 году), пример Чеченской республики, позволяет нам предположить, что нивелирование политических различий между национальными и территориальными субъектами федерации процесс эволюционный и его результат - дело будущего, юридические же различия, возможно, сохраняться как конституционная реальность.6 Именно поэтому, при рассмотрении политического статуса областей (краев) в Российской Федерации было бы методологически неверным совершенно абстрагироваться от "республиканского материала", так как существование республик, как
Существует, мнение о возможности радикального изменения Российской конституции, предусматривающее ликвидацию ряда «видов» субъектов РФ. См. Краснов М. Конституция России: заповедная территория или среда обитания. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. -1999. - № 4. - С. 138. своеобразных территориальных анклавов - конституционная реальность, в которой система пока в состоянии функционировать.8
В то же время, политический статус краёв и областей становиться своеобразным полюсом притяжения для тех субъектов Российской Федерации, которых можно отнести к числу «нетипичных»: автономной области, городов федерального значения и автономных округов. Подобные тенденции, на наш взгляд, свидетельствуют о постепенной унификации статуса большей части субъектов в Российской Федерации, только края и области, свободные от наследия «социалистического федерализма», могут послужить основой для формирования таких отношений между федерацией и регионами, которые в наибольшей мере отвечают современным потребностям государства.
Актуальность исследования продиктована и недостаточной изученностью места и роли государственно-территориальных образований в Российской Федерации.
Основное направление диссертационного исследования нашло свое отражение в выдвинутой гипотезе: в настоящее время политический статус областей (краев) в составе Российской Федерации находится в соответствие с социально экономическим положением страны. Области и края как элементы системы подчинены общесистемным связям и закономерностям и их функции меняются по мере развития федеративного государства в целом. В настоящее время политический статус краев и областей в Российской Федерации находится в процессе эволюции и при условии создания эффективных политико-правовых механизмов сотрудничества властных уровней может стать одним из факторов устойчивого развития российской государственности.
Степень научной разработанности проблемы.
Замена крайне неоднозначных федеративных отношений в рамках РСФСР (реальный политический механизм не был основан на федеративных 7 Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях. // Полис. - 2002. -№1.-С. 6. 8 Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Эволюция российского федерализма. // Полис. 2002. -№3.-С. 96.
6 принципах) на сложную систему отношений между Российской Федерацией и её субъектами в целом, между федерацией и национальными республиками, областями (краями), а также крайне противоречивыми отношениями групп субъектов федерации между собой, актуализировала изучение проблем места и функций различных групп регионов в рамках российской политической системы.
Но, можно отметить, что проблематика областей и краёв, как особой группы субъектов Российской Федерации, основанных на территориальном принципе, остаётся на периферии данных исследований. Большое количество научных работ, принадлежит исследователям, выступающим от имени национальных республик, и отстаивающих точку зрения «этнического федерализма», что фактически означает право на самоизоляцию, отождествления этнических прав и гражданского общества, индивидуальных договоров и федерализма, этноса и государственности.9 В тоже время, существуют работы, в той или иной степени призывающие отказаться от этнического принципа в качестве официальной государственной позиции.10
Затрагивая проблему регионов, основанных на территориальном принципе, большинство авторов рассматривают лишь один из аспектов статуса данных субъектов РФ, чаще всего в свете решения проблем «губернизации» и «республиканизации»,11 федерализма и сепаратизма, чаще всего через призму
См. Ургалкин Ю.А. Регионализация национальных отношений в Российской Федерации: философско-методологический аспект. Самара: ИЭКА «Поволжье»: изд-во САМГПУ, 1995. - 164 с. Хакимов Р.С. Об основах асимметричности Российской Федерации. // Асимметрінная федерация: взгляд из центра, республик и областей. / В.В. Амелин, Р.Г. Ахметов, А.Д. Бровин и др. М.: Из-во Ин-та социологии РАН, 2000. - С. 37. Бровин А.Д. Государство и общество в развитии федеративных отношений: пример республики Саха (Як)тия). // Там же. - С. 57. Азнагулов В.Г. Сберечь непреходящие ценности федерализма. // Социально-пманитарные знания. - 2002.- № 1. - С. 41. Халитова З.Г. Договорные отношения в формировании республики Башкортостан, история и современность. // Социально-гуманитарные знания.- 2002.- № 2.- С. 56. 10 См. Ильин В.В., Ким Сан Ван. Российская Федерация: стратегия совершенствования. // Вестник МГУ сер. 12. 1997.- № 3.- С. 57. Саликов М.С. О преимуществах и возможностях создания территориальной федерации. // Полис. - 1998.- N 3.- С. - 207. Михайлов Р.В. Асимметричность федеративного устройства Российской Федерации: политико-правовые аспекты. Автореф. дис.канд. полит, наук. М., 1999. - 24 с. Карменов А.Ю. Дом на песке или несколько мыслей об основах российского федерализма. // Журнал российского права. - 2001.-№4. -С. 74. 11 Камерон Росс. Республиканизация России: федерализм и демократия в переходный период. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1999. - № 4. - С. 9. Саква Ричард. Республиканизация России: суверенитет, федерализм и демократическое устройство. // Там же. - С. 2. отношений федерального центра с республиками в составе России, или асимметричности этих отношений с различными «видами» субъектов РФ. J И это естественно, так как разнообразие культур (а также наличие несоответствий отдельных республиканских конституций и законов федеральному законодательству), создают для исследований надёжную основу для сравнительного анализа.14 Но, кроме того, это является и отголоском своеобразного подхода к проблеме, когда российский федерализм рассматривался исключительно как способ обеспечения «исторических» прав народов, на территории России проживающих.
Разнообразие проблем и созданных в связи этим научных работ можно классифицировать следующим образом. Первую группу составляют произведения теоретико-методологического плана, рассматривающих основные подходы к- теории федерализма и методологический анализ механизма федеративных отношений, главным образом, на материале федераций с многолетней историей. Теории федерализма и- мировой практике федеративных отношений посвятили свои работы: Аболин, О.Ю., Бусыгина И., Бовотов СВ., Бахлов И.В., Васильев В.И., Жигачев И.Ю., Захаров А., Зонова Т.В., Калина В.Ф., Кинг П., Каменская Г.В., Леванский С.А., Меркель В., Натан Р.П., Пернталлер П., Панарин А.С., Саюров Н.Ф., Чиркин В.Е., Элейзер Д.Ж.Ь 12 Юсубов Э.С. Республика как субъект Российской Федерации. Автореф. дис... канд. юрид. наук. Томск. 1997. - 24 с. Демир Бекир. Национально-территориальный принцип в федеративных отношениях в России. Автореф. дис.канд. полит, наук. М., 2001. - 23 с. 13 Лысенко В.Н. Договорные отношения как фактор обострения противоречий краёв и областей с республиками. // Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей. / В.В. Амелин, Р.Г. Ахметов, А.Д. Бровин и др. М.: Из-во Ин-та социологии РАН. 2000. - С. 13. Лысенко В.Н. Развитие федерации и конституция России (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений). // Государство и право. - 1997. - № 8. - С. 14. Лысенко В.Н. Процесс развития федеративных отношений должен быть отражён в конституции. // Журнал российского права. - 1997. - № 4. - С. 33. Ковальский А. А. Власть в условиях федерализма: взаимодействие федерального и регионального уровней. Автореф. дис...канд. полит, наук. М., 1999. -24 с. Усе А.В. Российский федерализм: приоритеты развития. // Журнал российского права. -1999. - № 9. - С. 15. 14 См. Калина В.Ф. Принципы федерализма на российской почве. // Социально-гуманитарные знания. - 2000. - № 1. - С. - 235.
Аболин. О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы. // Полис. - 1994. - № 5. - С. 142. Бусыгина И. Асимметричность федерации: Россия и опыт Германии. // Мировая экономика и международные отношения. - 1998.- № 12. - С. 142. Бовотов СВ. Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. М, 1997. Бахлов И.В. Современное федеративное государство: (опыт методологического анализа механизма федеративных отношений). - Саранск: Крас. Окт., 1999. - 132 с. Васильев В.И. Некоторые аспекты современной дискуссии о германском федерализме. // Полис. - 2000. - № 1. - С. 161. Захаров А. Федерализм и деволюция, опыт США. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1999. - № 4. - С. 17.
Во вторую группу научных трудов входят работы, имеющие своим предметом федеративные отношения в и процессы регионального структурирования пространства в Российской Федерации. (Абдулатипов Р.Г., Афанасьев М., Батанина И.А., Болтенкова Л.Ф., Васютин Ю.С, Вишняков В.Г., Валентей С.Д., Горбачев И.Г. Дзапшба Ф.З., Карапетян Л.М., Крылов Б.С., Модель Б.С., Саква Р., Страшун Б.А., Турунок С.Г. и др.)16
Третью группу составляют исследования статуса субъекта Российской Федерации в рамках экономического аспекта федеративных отношений в нашей стране, включая основные направления региональной политики, межбюджетных отношений и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия (Берг О.В., Богачева О.Е., Гирфанов В.А., Золоторев B.C., Крохина Ю.А., Коломак Е.А., Клисторин В.И., Любимцев Ю., Петрова Г.В, Полищук Л., Рогачев СВ., Юрганова Л.А. и др. )17
Зонова Т.В. От Европы государств к Европе регионов. // Полис. - 1999. - № 5. - С. 155. Калина В.Ф.
Национальные модели федерализма и особенности их становления // Социально-гуманитарные знания. -1999. - № 2. - С. 198. Кинг П. Классифицирование федераций. // Полис. - 2000. - № 5. - С. 6. Каменская Г.В.
Федерализм: теория и политическая практика. М, 1998. Леванский С.А. Германия: федерализм в мононациональном государстве. // Полис. - 1995. - №5. - С. 116. Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях. // Полис. 2002. - № 1. - С. 6. Натан Ричард П. , Хофман
Эрик П. Современный федерализм. // Международная жизнь. - 1991. - № 4. - С. 34. Пернталлер П. Проблемы федеральных отношений в Австрии. // Полис. - 1994. - № 3. - С. 120. Панарин А.С. Философия политики. М.:
Новая школа, 1996. - 423 с. Саюров Н.Ф. Механизм государственной власти и управления Федеративной республики Германия. Липецк, 1997. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. //
Государство и право. -1994. № 8-9. Элейзер Д.Ж. Сравнительный федерализм. // Полис. 1995. - № 5. - С. 106. 16 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты Федерализма М.: Республика. - 1994. - 317 с. Афанасьев М.
Проблемы российского федерализма и федеративная политика второго президента. Промежуточные итоги. //
Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 2002. - № 1. - С. 91. Батанина И.А. Политическое управление в регионе: состояние, тенденции развития. Тула, 1997. - 166 с. Васютин Ю.С. Регион как субъект политической власти. Москва - Орел: ОРАГС, 2002. - 432 с. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений. // Государство и право. - 1998. - № 12. - С. 20. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. - 180 с. Горбачев И.Г. Институциональные основы российской модели федеративного государства. Автореф. дис....докт. юрид. наук. Казань, 2001. Дзапшба Ф.З.
Федерализм: современная теория и политическая практика. Саратов, 1999. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: НОРМА, 2001. - 352 с. Крылов Б.С. Российский федерализм - гарантия демократии и прав человека. // Журнал российского права. - 2000. - № 1. - С. 7. Модель И.М., Модель
Б.С. Социальное партнёрство при федерализме: в порядке обсуждения проблемы. // Полис. - 2000. - № 2. -
С. 172. Саква Ричард. Российский регионализм, выработка политического курса и государственного развития. //
Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. М., МОНФ, 2000. - С. 8.
Страшун Б. Конституция России - среда обитания, требующая рационального использования. //
Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. - № 4. - С. 145. Туронок С.Г. Федерализм. унитаризм, конфедерализм? Российский опыт в сравнительной перспективе. // Общественные науки и современность. - 2000. - № 2. - С. 49. 17
Берг О.В. О конституционности дефицитов бюджетов и денежной эмиссии. // Журнал российского права. -2001. - № 12. - С. 41. Богачева О.В. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Р.Ф. // Регион: экономика и социология. - 1999. - № 1. - С. 38. Гирфанов В.А. Механизм обеспечения единства Российской Фдерации в банковской сфере. // Журнал российского права. - 2001.- № 3.- С. 73. Золоторев B.C. и др. Экономические условия развития федерализма в России. Ростов н /Д: РГЭА, 1998. -140 с. Крохина Ю.А.
Четвертая группа включает в себя работы, в которых рассматривается, преимущественно, один из аспектов политического статуса субъекта РФ, в том числе и основанных на территориальном принципе. Вопросам взаимоотношений различных уровней государственной власти в Российской федерации уделяли внимание следующие авторы: Бакушев В.В., Безносиков, В.И., Безруков А.В., Валентей С.Д., Ким Сын Чжун, Ковальский А.А., Кот B.C.,
Мельниченко Е.Н., Соловей В.Д., Стоунер-Вайс К., Федосов П.А. Становлению и развитию институтов государственной власти в областях (краях) Российской Федерации и развитию механизмов федерального контроля в нашей стране посвятили свои работы Барциц И.Н., Бельский К.С., Ливеровский А.А., Чиркин В.Е.19
Большое количество работ просвещено проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти в Российской Федерации (на разных этапах развития федеративных отношений). Теоретические проблемы конституционного законодательства были отражены в
Правотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере. // Журнал российского права. 2001. -№ 5.- С. 70. Коломак Е.А., Сумская Т.В. Бюджетная региональная политика и стимулы экономического развития регионов. // Регион экономика и социология. - 2000. - № 3. Клисторин В.И., Селиверстов В.Е.. Суспицин С.А. Концепция межбюджетных отношений в регионе. //Регион: экономика и социология. 2001. - № 3. - С. 21. Любимцев Ю. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений. // Экономист. - 2000. - № 6. Петрова Г.В. О конституционных основах налогово-бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. // Журнал российского права. - 2003. - № 1. - С. 3. Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма». // Вопросы экономики. - 1998. - № 6. - С. 68. Рогачев СВ. Российская государственность в системе трансформационных координат. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000. - 64 с. Юрганова Л.А. Организационно-экономическая самостоятельность региона - субъекта федерации. Екатеринбург, 1998.
Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в России: предпосылки. Системность и механизмы. XX -XXI вв. -М.: Б.и., 2000. - 160 с. Безруков A.B. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма. // Журнал российского права. - 2001. - № 12. - С. 27. Ким Сын Чжун. Российский федерализм в действии. Взаимоотношения центральной и региональной властей в современной России (на примере Приморского края). М, 1999. Мельниченко Е.Н. Центр и регион в политическом пространстве России: динамика, проблемы и перспективы взаимодействия. // Федеративное устройство: проблемы взаимодействия регионов и центра. Волгоград, 1998. - С. 29. Стоунер-Вайс Катрин. Эволюция деволюции: некоторые соображения о слабости институтов и представителях федеральной власти в субъектах федерации. // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. М., 2000. - С. 38. Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: Федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты. // Полис. - 2002. -№ 6. - С. 159. 1 Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер. // Государство и право. - 2001. - № 5. - С. 21. Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. -2001. - № 1. - С. 5. Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство. // Журнал российского права. - 2002. - № 9. - С. 33. Чиркин В.Е. Федеральное принуждение: Россия и зарубежный опыт. // Власть. - 2000. № 6. - С. 16. работах Гошуляк В.В., Варламовой Н. Макру Ж.20 Взгляд на данную проблему «снизу», а также её политико-правовой аспект нашел свое отражение в работах Амелина В.В., Аяцкова Д., Галкина А.А. Манохина В.М. и др.21 Политико-экономической стороне вопроса посвятили ci-ои работы Галкин А.А., Валентей С.Д., Козлов М.С., Лексин В.И., Соловей В.Д., Федосов П.А. Швецов А.Н.22
Правовой аспект разграничения полномочий нашёл отражение в работах Гошуляк В.В., Ермошина Г., Козака Д.Н., Кокотова А.Н. Савицкого В.А. л Разграничению полномочий между властными уровнями на основе Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, уделено внимание в работах Елисеева Б.П., Иванова В.В., Колибаб К.Е., Лексина В., Никитина В.В., Рябова СИ. и др.24 Проблема совместного ведения федерации и субъектов - Заставская Е.Д., Карасев М.Н., Умнова И.А., Чиркин B.C. и др.25 " Гошуляк В.В. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма. М.: Янус - К.. 1999. Варламова Наталья. Конституционная модель российского федерализма // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. - № 4. - С. 113. Макру Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств - членов Совета Европы. // Журнал российского права. - 2002. - № 9. - С. 111. 21 Амелин В.В. К проблеме взаимоотношений субъектов федерации с центром: опыт Оренбургской области. // Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей. Москва. 2000. - С. 98. Аяцков. Д. Динес В. Николаев А. Российский федерализм: взгляд из региона. // Власть. - 1999. - № 1. - С. 3. Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д.. Соловей В.Д. Эволюция российского федерализма. // Полис. - 2002. - № 3. - С.96. Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Саратов. 2000. 22 Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Федерализм и публичная*сфера в России. // Полис. 2001. - № 4.- С. 132. Козлов М.С. Новые тенденции в отношениях субъектов федерации с органами власти центра. // Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей. М., 2000.- С. 49. Лексин В. И.. Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2000. - 368 с. "3 Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации. // Журнал российского права 2001. - № 9. - С. 60. Ермошин Г. Конституционный принцип федерализма и проблема его реализации при создании единого правового пространства России. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. - № 2. - С. 30. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. // Журнал российского права. 2002. - № 5. - С. 3. Савицкий В.А. О проектах федеральных законов об организации публичной власти в Российской Федерации. // Журнал российского права. - 2002. - № 12.- С. 3.
Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем. // Государство и право. - 1999. - № 4. - С. 5. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997. Колибаб К.Е. Договоры Российской Федерации, с её субъектами о разграничении полномочий и предметов ведения: необходимо участие законодателей. // Журнал Российского права. - 1998,- №8. - С 3. Лексин В. Швецов А. Общероссийские реформы и социальное развитие. // Российский экономический журнал. 2001.- № 2. - С. 36. Никитин В.В. Как повысить эффективность регионального экологического законодательства. // Журнал российского права. 2001. -№ 10. - С. 68. Рябов СИ. К вопросу о принципах формирования основ федерализма. // Федеративное устройство: проблемы взаимодействия регионов и центра. Волгоград, 1998. - С. 3. 2S Заставская Е.Д. Проблемы правового регулирования совместной деятельности Российской Федерации и Хабаровского Края. Хабаровск, 2000. Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьёзные изменения. // Журнал российского права. - 2001. - № 9. - С. 37. Умнова И. А. Совместное ведение Р.Ф. и её субъектов как предмет конституционного регулирования. // Журнал
11 В зарубежной политической литературе изучение проблем федерализма имеет многолетнюю историю, и в данной работе используются труды ученых, опубликованные на языке оригинала.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в раскрытии особенностей и динамики политического статуса областей и краев в составе Российской Федерации, как фактора, влияющего на вектор развития российского федерализма. Данная цель предполагает решение следующих исследовательских задач:
Определение особенностей применения понятия «федерализм» к исследованию процесса децентрализации государственной власти через трансформацию связей между центром и периферией, выражающуюся в изменении государственной перераспределительной политики;
Уточнение понятий «политического», «правового» и «конституционного» статуса региона;
Исследование степени вовлеченности и характера участия административно территориальных образований в развитии федеративных отношений в России в период 1990-2000-х годов, выделение основных этапов развития политического статуса областей (краев) в Российской Федерации;
Анализ конституционных основ разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в Российской Федерации;
Характеристика тенденции развития договорных отношений между областями (краями) и федеральным центром и разграничения полномочий на основе федеральных и региональных законов в контексте изменения характера государственной перераспределительной политики; российского права. - 1999. - № 11. - С.22. Чиркин В.Е. Проблемы ведения федерации и её субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность. // Государство и право. - 2002. - № 5. - С. 5. 26 Eelazar. Daniel J. American Federalism: A View From the States. New York: Harper and Row, 1984. Hicks U.K. Federalism: Failure and Success. A comparative study. London; Basingstoke: Macmillan, 1978. Pietro S. Nivola. Docs federalism have a futufe? Public interest, Winter 2001, Issue 142. Radoslav Petkov, Natan M. Shklyar, Power to the Regions. Transition, March 1999. Regan, Michal P. The new federalism. New York, Oxford univ. press, 1972. Riker. William H. Federalism. Origin, operation, significanse. Boston - Toronto, Little, Brown and Co, 1964. Wheare. K.C. Federal Government. London:Oxford University Press, 1963.
Исследование характерных черт становления механизмов федерального контроля в Российской Федерации как важнейшего аспекта изменения характера связей между центром и регионами;
Выявление возможных перспектив развития институтов взаимодействия областей (краев) с российской Федерацией в сфере исполнительной власти.
Объект исследования - политический статус областей (краев) как постоянно изменяющаяся совокупность их прав и обязанностей, включающая целевой, компетенционный и структурно-организационный компоненты.
Предмет исследования - динамика, тенденции и механизмы в развитии взаимоотношений государственно-территориальных образований с федеральным центром в процессе децентрализации государственной власти в Российской Федерации.
Теоретико-методологическая основа исследования. В основе диссертации лежат основополагающие труды по проблемам федерализма таких исследователей как К. Уира, Д. Элазера, Р.Г. Абдулатипова, Л.М. Карапетяна, которые при всём разнообразии трактовок считают, что федерализму изначально ряд определённых принципов: многослойность властного пространства федеративного государства и чёткая, иерархическая взаимосвязь между целым и частями. Политический статус краев и областей рассматривается в рамках корпоративного анализа, условно абстрагируясь от того факта, что государственно-территориальные образования в Российской Федерации внутренне неоднородны. Анализ основывается на системе методов и принципов, применяемых в политологии и связанных с ней дисциплинах: философии, политической истории, конституционном праве. Методы исследования:
Системный подход показал свою эффективность при анализе процесса становления политического статуса краёв и областей, а также развития федеративного устройства Российской Федерации в целом. Он позволил проследить процессы концентрации власти в определенных точках политического пространства и наглядно отобразить внутреннюю структуру Российской Федерации.
Исторический подход важен для понимания предпосылок развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Сравнительный метод используется при сопоставлении федеральных и региональных нормативных актов.
Использование нормативного метода продиктовано необходимостью анализа законов и других нормативных актов краёв и областей, а также федеральных законов и подзаконных актов.
Институциональный подход необходим при исследовании влияния принципов федеративного устройства Российской Федерации на формальные и неформальные нормы.
Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, уставы и законодательство областей и краев в составе Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов законодательной и исполнительной власти РФ, РСФСР и СССР, фундаментальные работы по исследуемым проблемам, публикации в периодической печати с последующим их анализом, материалы сети Интернет, справочники, содержащие социально-экономические показатели развития областей (краев) в составе Российской Федерации.
Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное междисциплинарное исследование актуальной проблемы развития отношений областей (краев) как группы субъектов Российской Федерации с федеральным центром, что нашло отражение в положениях выносимых на защиту:
1. Области (края) в составе Российской Федерации представляют собой несуверенные территориальные образования, оформившиеся в процессе трансформации вертикальных связей между центром и периферией, выразившейся в изменении характера перераспределения ресурсов в рамках системы. В настоящее время отличия между областями и краями не носят ярко выраженного характра, представляющих, таким образом, особую группу субъектов в составе РФ. Повышение статуса административно-территориальных образований до уровня субъектов федерации не являлось исторической неизбежностью, данный результат достигнут в результате развития централизованного государства под влиянием внутрисистемных и внесистемных факторов.
2. Цикличность развития политического статуса областей (краев) продиктована особенностями «политического торга» в Российской Федерации, который идет не о судьбе государства в прямом смысле слова, а лишь по поводу условий и характера перераспределения ресурсов в рамках системы. Очередной виток цикла начинается с системного кризиса, точки, в которой не ясно, сохранит ли центр свою структуру в прежнем виде. Дальнейшее развитие политического статуса государственно-территориальных образований, как носителей дополнительного экономического и политического ресурса, отражает изменение их связи с центром, носящее характер взаимовыгодного компромисса. Каждое изменение в отношениях между центром и регионами в рамках цикла сопровождается их восстановлением в модифицированном виде.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации носит не технический, а политический характер, отражающий представление центра и регионов о сущности федерации и функциях областей (краев) как её субъектов. Функция, принадлежащая исключительно субъектам федерации в России отсутствует, что находит свое отражение в федеральной Конституции. Все сферы общественных отношений, за пределами предметов ведения федерации, подлежат периодическому перераспределению в рамках системы.
В настоящее время, ответственность областного (краевого) уровня государственной власти не вытекает напрямую из наличия или отсутствия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти федерального центра. Данные документы не придали отношениям центра и регионов предсказуемого и стабильного характера, и на современном этапе развития политического статуса областей (краев) возможность договорного регулирования существенно ограничена, что отражает основную тенденцию изменения связей между федеральным центром и большинством субъектол федерации.
5. Возможность практической реализации собственного законодательства областью (краем) в Российской Федерации напрямую зависит от результатов «политического торга», то есть в достаточной степени от воли федерального правительства. Это свидетельствует о том, что основная функция государственно-территориальных образований в России заключается в реализации основных направлений социально-экономической политики центра с учетом местной специфики. Перераспределение ресурсов в рамках федерации является основным рычагом решения общественных задач при безусловном сохранении примата федерального центра. В России полномочия органов государственной власти Федерации и регионов тесно переплетены, что сохраняет возможность и является условием тесного сотрудничества властных уровней. В условиях неразвитости институтов местного самоуправления, разграничения собственности, становления большинства областей (краев) как экономических целостностей, жесткое разграничение полномочий между властными уровнями в Российской Федерации невозможно и неэффективно.
Совокупность политических структур областей (краев) в процессе развития отношений с центром в Российской Федерации все в большей степени подчиняется федеральному контролю. Развитие механизмов федерального контроля свидетельствует о постепенном сближении политического статуса всех субъектов Российской Федерации, но политическая практика показывает, что области (края) имеют свою специфику, выражающейся в более тесной по сравнению с республиками связи с федеральным центром. В то же время, в условиях крайнего экономического разнообразия и ограниченности ресурсов центра, политические процессы на региональном уровне относительно обособлены от политических процессов на уровне федерации.
Институты взаимодействия между уровнями государственной власти в Российской Федерации выполняют функции каналов связи между центром и
16 субъектами федерации, инструментов межрегиональных экономических связей, находятся в процессе непрерывного развития и постепенно приобретают черты инструментов политического планирования по определению предварительных условий перераспределения ресурсов в рамках системы.
Практическая значимость: диссертация может быть использована работниками органов власти и управления регионального уровня в практической деятельности. Теоретические выводы и эмпирический материал диссертации могут найти применение при разработке учебных программ по проблеме развития российской государственности, в научных работах и образовательных курсах по проблемам государственного строительства.
Апробация работы. Материал и выводы диссертации апробированы в следующих формах: изложение основных положений и выводов работы в ряде статей и выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах: XXVII Гагаринские чтения (2001 г., г. Москва); Циклы (2002 г., г. Ставрополь); Россия на пути к демократии и устойчивому развитию: характер общества и его способность к модернизации (2003 г., г. Тула); использование различных аспектов исследования в процессе семинарских занятий со студентами Тульского государственного университета по курсам политология, политический анализ и прогноз; обсуждение основных направлений диссертационного исследования на кафедрах социологии и политологии Тульского государственного университета и политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы.
Структура работы продиктована общей концепцией, логикой и целями работы. Диссертация включает в себя введение, три главы, заключение, список использованных нормативных актов и литературы.
Области (края) в Российской Федерации - проблемы субъектности
Особую динамику современным политическим процессом придаёт неравномерность, в том числе, и неравномерность регионального развития. Отсюда, процесс передачи части полномочий государства органам власти субнационального уровня представляется достаточно объективным явлением. Данный процесс описывается категорией «децентрализация». Децентрализация характеризуется тем, что органы государственного аппарата на местах или же территориальные образования приобретают структурную автономию по отношению к центру, а также получают, в целях более оперативного решения вопросов в рамках своей компетенции, необходимые полномочия.
С определённой долей условности, можно провести различие между политической и административной или, по другой терминологии, территориальной и функциональной децентрализацией.27 Последний процесс также иногда характеризуется категорией «деконцентрация», хотя следует отметить, что это понятия не идентичные и их трактовка далеко не однозначна. Функциональная децентрализация представляет собой процесс предоставления определённой самостоятельности органам государственного аппарата. В этом случае, объём прав нижестоящего властного уровня расширяется в пределах, определяемых задачами повышения эффективности управления, а децентрализация понимается только лишь как организационная техника, предусматривающая передачу прав на принятие определённых решений тем представителям власти которые «вписаны в вертикаль» и поставлены во главе различных государственных служб. Территориальная децентрализация состоит в передаче прав на принятие решений органам, которые, теоретически, не находятся в прямом иерархическом подчинении центральным органам власти. На практике этот процесс характеризуется предоставлением территориальным образованиям, органы управления которых зачастую избираются заинтересованными гражданами, статуса юридического лица публичного права.
Исторически, тенденция к децентрализации перемежается тенденцией к такому административному порядку, в рамках которого обеспечивается жёсткое подчинение нижестоящих властных уровней вышестоящим, то есть централизацией.
Территориальная децентрализация является эффективной при условии, что на периферии существуют такие сферы общественной жизни, которые отличаются от реалий общенационального уровня. Централизация же даёт возможность государственным органам реализовать свою концепцию общих интересов, в противовес задачам местного значения, если их существование и признается. В теоретическом плане, различие между централизацией и децентрализацией не выявляет очевидных преимуществ того или иного способа управления в рамках конкретной политической структуры. На практике они никогда не встречаются в чистом виде и только их сочетание может служить характеристикой данной системы. С технической точки зрения, выбор между этими доминирующими тенденциями представляет собой программу обеспечения наиболее эффективного управления, но децентрализованное управление, если для него существуют необходимые средства и условия, оказывается более практичным, так как обеспечивает приближение власти к конкретным нуждам населения. Только децентрализация экономики может обеспечить устойчивое развитие, которое не осуществляется равномерно в пространстве, а возникает (по определению А. Сови и Ф. Лерру) в так называемых «точках роста». И только политическая децентрализация может понизить «предел допустимого соперничества» между бюрократическими учреждениями, что не может не способствовать рационализации политики.
С другой стороны - централизация обеспечивает управление, в достаточной степени очищенное от влияния политических споров локального уровня, позволяет управлять с максимальной концентрацией средств в нужном месте и в нужное время.
Проблема выбора между двумя тенденциями на практике чрезвычайно осложнена тем, что децентрализация представляет собой не только способ управления, а её содержание и методы определяются исходя из политических соображений. Провести строгую границу между вопросами политическими и вопросами управления трудно, а содержание этого различия уже «представляет собой политическую проблему и зависит от политических интересов тех, кто его устанавливает»3 . Исходя из подобной точки зрения, мы можем в контексте децентрализации государственной власти рассмотреть и проблему федерализма.
Трактовка этого понятия многозначна. Рассмотрение различных точек зрения показывает, что между учёными наблюдаются серьёзные расхождения в трактовке одних и тех же проблем и многозначность употребления терминов. Существует около двух десятков теорий федерализма. В более широко понимании федерализм является своего рода философской концепцией, идеей разумного согласования интересов различных структурных компонентов общества. В Российской Федерации термин «федерализм» в подобной интерпретации применяется крайне редко. Для этого необходимо наличие особого типа политической культуры, так называемой «федералистской», и хотя её показатели не определены с достаточной чёткостью, наличие такой культура признаётся, в основном, атрибутом политической системы Соединённых Штатов. Поэтому в США получила признание концепция федерализма «обосновывающая прагматичный подход к уравновешиванию гражданских положений, подход, вытекающий из природы англоязычных стран».33 Здесь идея федерализма существует неразрывно с гражданским обществом, то есть с таким положением, когда государство и общество чётко разграничены. Поскольку гражданское общество состоит из ассоциаций, то и государство в этом случае становиться гражданской ассоциацией с наибольшей широтой охвата.
Договорное разграничение полномочий между органами власти федерального центра и областей (краев) в Российской Федерации
Любая федерация состоит из неких структурных единиц - субъектов федерации, каждый из которых выполняет некоторые государственные функции, либо самостоятельно, либо совместно центром. Р. Натан и Э. Хофманн считают подобный аспект деятельности субъектов федерации важнейшим показателем, позволяющим им «сохранять своё лицо».167
Количественный показатель государственных функций, выполняемых краями и областями как субъектами федерации в России чрезвычайно велик. В условиях перманентного кризиса, именно регионы взяли на себя огромную долю государственных функций, и в первую очередь это касается ответственности за решение социально-экономических проблем. И это естественно, так как в процессе преобразований в экономике происходит естественное «замыкание» проблемы обеспечения жизнедеятельности населения на региональный уровень.
Решение проблемы зарплаты работникам бюджетной сферы в достаточной степени зависит от региональных властей. По-прежнему государственная власть краёв и областей датирует оплату коммунальных платежей населением. Велик вклад краёв и областей в дело регулирования земельных отношений - базовые размеры арендной платы за землю, находящуюся в госсобственности, устанавливают органы власти субъектов федерации. Экономика России в достаточной степени финансируется из местных бюджетов, в первую очередь это касается сферы среднего бизнеса. Ряд регионов совместно регулирует цены на энергетический уголь, тарифы на тепловую и электрическую энергию. В некоторых краях и областях создаются компании грузовых перевозок, что косвенно регулирует тарифы на железнодорожные перевозки.
Подобные тенденции свидетельствуют о постепенном реальном наполнении принципов федерализма, декларируемых российской конституцией, но в силу объективных обстоятельств является следствием диспропорции в социально-экономическом развитии регионов, что подталкивает их к увеличению своей самостоятельности и субъективной автономности в ходе общего процесса самозамыкания региональных производственных комплексов в кризисный период.
Правовая основа этой деятельности - заложенная в конституции возможность разграничения полномочий между органами государственной власти федерации и краёв, областей. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий существует в любом федеративном государстве, и заключается в разумном балансе задач федерального центра по оптимизации управления, обеспечению единства и целостности государства и задач субъектов федерации.
Полномочия органов власти краёв и областей чрезвычайно велики по широте охвата проблем, но специфика Российской Федерации состоит в том, что эти же полномочия в равной степени принадлежат и федеральным органам власти и даже муниципальным образованиям (например, в вопросе определения размеров платы за услуги ЖКХ). Данное положение отражается на всей системе государственной власти, её эффективности и сбалансированности.
Рассматривая мировой опыт федеративных отношений, мы можем констатировать, что общего подхода к решению данной проблемы не существует. Причина подобного разнообразия заключается в многообразии исторических условий возникновения федераций и политической ситуации, сложившейся в момент принятия соответствующих законов. В федерациях с «большим стажем» распределение предметов ведения, компетенции, ресурсов между федерацией и её субъектами и между соответствующими органами государственной власти стабильно, так как опираются кроме конституции на многолетнюю политическую традицию. Конституция в этом вопросе даже не всегда играет основную роль, что не отражается на силе и жизнеспособности федерализма на политическом уровне.1 8
Конституция Российской Федерации была принята в то время, когда федеральными законами регулировалось мало какая сфера общественных отношений, а сами законодатели не были способны (в силу организационных причин) приступить к активной законотворческой деятельности. Кроме того, так как в России федерализм долгое время был средством решения национального вопроса, то даже в настоящее время по отношения к краям и областям является во многом явлением чуждым - по крайней мере, не имеющем прочной основы в широких слоях общества.
Проблему разграничения полномочий многие исследователи традиционно понимают в формально-юридической плоскости, но в России проблема разграничения полномочий между уровнями власти не является юридической в узком смысле этого слова. Этот вопрос не столько правовой, сколько политический и ответ на него лежит в представлении федеральной власти о сущности федерации и предназначении краёв и областей как её субъектов.
На региональном уровне существует особая форма интеграции власти, задача которой - обеспечивать реализацию областных (краевых) правовых норм. Следовательно, политический статус края, области определяется не столько количеством государственных функций, лежащих на органах власти регионов, а способностью этих регионов, осуществлять их в достаточной степени автономно от органов власти федерального центра.
В данной проблеме, на наш взгляд, может быть выделено несколько аспектов:
1). Динамический аспект проблемы: увеличивается или уменьшается способность краёв и областей регулировать свою преобладающую ответственность с помощью собственного законодательства.
2). Возможность органов власти областей (краёв) реально нести преобладающую ответственность, закреплённую в правовых нормах.
3). Проблема несоответствия законодательства краёв и областей федеральному законодательству, которая также чаще всего освещается с формальных позиций. Многие авторы-юристы считают, что любое несоответствие представляет собой зло, которое необходимо устранить. На наш взгляд, политический аспект данной проблемы состоит в интерпретации федеральной властью принципа необходимой достаточности законодательного регулирования, в представлении того круга вопросов, в отношении которых необходимо принимать решение именно на уровне федерации.
Теоретически, основой компетенции региональных органов государственной власти (представительных, исполнительных, судебных) является разграничение предметов ведения между федерацией и её субъектом, зафиксированное в российской Конституции. Конституция Российской федерации не фиксирует наличное государственное устройство, а описывает его желаемое состояние, предлагает нормативную модель государственности. Ряд исследователей справедливо замечают, что это особенность любой конституции переходного периода.169 Значение российской Конституции, прежде всего в том, что в ней зафиксирована сама идея децентрализации власти, а большего и ожидать трудно, поскольку в случае если распределение власти будет жёстко очерчено в конституции, то федеративное государство
Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1999. - № 4 потеряет все свои преимущества. Система окажется слишком негибкой, не способной реагировать на вновь поступающие требования.
Поэтому Конституция и определяет только сферы общественных отношений, по которым государственные органы федерации и её субъектов в дальнейшем и будут осуществлять правовое регулирование. Предметы ведения субъекта в конституции Российской Федерации не перечислятся, они устанавливаются по остаточному принципу.
Базу, для государственных функций регионального уровня, наряду с федеральной Конституцией, составляют учредительные документы краёв и областей. В данном случае - это Уставы, документы, по сути равные (по своему регулятивному значению) республиканской конституции, но отличающиеся по форме. Особенность наименования обусловлена тем, что Уставы закрепляют самостоятельность края, области как субъекта федерации, отражая процесс-перехода административно-территориальной единицы в ранг государственно-территориального образования.
Становление механизмов федерального контроля в Российской Федерации
Структурно-организационный аспект политического статуса областей (краев) в составе российской федерации характеризует их возможность определять, контролировать и организовывать свои политические структуры, включая Основной закон, основанное на нём законодательство и важнейшие политические институты. Этот аспект политического статуса данной группы субъектов федерации включает и степень воздействия федерального центра на структуру, и функционирование политических институтов области (края).
Под понятием «политические институты» можно понимать и всю совокупность широкого спектра общественных структур, то есть шире, чем понятие «органы государственной власти», охватывая и всю совокупность норм права, регулирующей их деятельность.240 Политические институты - это органы и совокупность норм, относящихся к государственной власти данных субъектов федерации.
Сразу необходимо отметить, что политические структуры областей (краёв), учитывая и известные отличия, подчинены принципу конституционной гомогенности, и хотя в соответствие с Конституцией, система органов государственной власти областей (краёв) как субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, но общие принципы их организации отнесены к совместному ведению федерации и её субъектов, и как все подобные сферы, в процессе развития федеративных отношений, всё в большей степени подчиняются федеральному контролю. Органы государственной власти областей (краёв) в составе России, подконтрольны органам государственной власти Федерации и, таким образом, находятся под «государственной опекой».241
Таких форм федерального контроля множество и среди них можно выделить несколько наиболее часто употребляемых в политической практике.
Наличие определённой процедуры утверждения решений органов государственной власти областей (краёв);
Фактическое право Федерации отменять отдельные решения органов государственной власти субъектов федерации;
Известный финансовый контроль, преследующий, несмотря на многочисленные свои формы, цель стимулирования отдельных проектов на региональном уровне, разумеется, если данный проект укладывается в общую политическую линию федерального центра.
Федеральный контроль действует либо как федеральное вмешательство, либо как формальное и неформальное взаимодействие органов государственной власти федерации с органами государственной власти областей (краёв) как её субъектов в рамках функционирования «вертикали власти». Федеральное вмешательство - это экстраординарные действия, уполномоченных по закону органов федеральной власти в связи с ситуацией в конкретном субъекте.242 Суть института федерального вмешательства состоит в том, чтобы на основе законодательно закреплённых процедур отменять или приостанавливать нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также в пресечении действий должных лиц данных регионов, которые были направлены (а практически, могут быть направлены) на воплощение подобных актов в жизнь. Институты, призванные решать вопросы, связанные с федеральным вмешательством, это в первую очередь Суды243, но право практической реализации данных мер по законодательству Российской Федерации 2000-х годов, принадлежит органам власти федерального центра.
Конечно, федеральное вмешательство нельзя сводить только к введению военного и чрезвычайного положения, но применительно к областям (краям) в составе Российской Федерации, чёткая грань между федеральным вмешательством и разнообразными формами повседневного федерального контроля отсутствует. Институт федерального вмешательства в теории отличается от мер политической ответственности, если первый применяется как следствие нарушения органами власти регионов правовых норм федерации, то второй применяется по мотивам «политической целесообразности».244 Но многочисленные «ординарные» формы федерального контроля, применяются федеральными органами государственной власти Российской Федерации, по крайней мере, в отношении субъектов федерации основанными на территориальном принципе, именно по мотивам политической целесообразности, и это в условиях фактического отсутствия прецедентов роспуска региональных законодательных собраний или создания органов прямого федерального правления на местах.
Конституция Российской Федерации наделила Президента громадными полномочиями, но в силу свой универсальности, присущей любой Конституции, изначально лишила его рычагов для выстраивания какой-либо «вертикали». Российская конституция определила формы федерального вмешательства в целом, но скорее в косвенной форме. В первую очередь они выражаются через роль Президента, как гаранта Конституции, но за исключением соответствующих статей о возможности введения чрезвычайного и военного положения она не предусматривает каких-либо реальных форм федерального вмешательства.
Применение механизма чрезвычайного положения заложено в статьях 56 и 88 Конституции, но долгое время, о реальном наполнении данных
Конституционных статей не могло быть и речи, так как продолжали действовать и Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 года245 и Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 года246. Положение изменилось с принятием весной 2001 года нового Федерального конституционного закона, обобщившим новые политические реалии Российской Федерации и восполнившим данный конституционный пробел в конституционном законодательстве.
Развитие институтов взаимодействия Российской Федерации с ее субъектами в сфере исполнительной власти
«Вертикаль исполнительной власти - это группа иерархически установленных законом по прямой линии государственных и муниципальных должностей, которые предоставляют возможность занимающим их лицам осуществлять руководство и контроль на подчинённой территории, имеющей государственные или муниципальные границы. Вертикаль исполнительной власти будет эффективно работающей, если управленческие решения (команды) в форме законов, подзаконных нормативных и индивидуальных актов воспринимается нижестоящими органами управления как обязательные для исполнения».
Это определение юридически безупречно, но в рамках системы жёсткое исполнение вышестоящих решений нижестоящими органами должно дополняться обратной связью, так что правильнее говорить не об иерархической подчинённости, а о взаимодействии властных уровней в сфере исполнительной власти.
Так. как, федерация есть развивающаяся система, то институты взаимодействия между уровнями государственной власти находятся в процессе эволюции, одни каналы связи между центром и регионами трансформируются, другие же исчезают и заменяются новыми.
«Нововведением» стало и образование в Российской Федерации института Полномочных представителей президента в федеральных округах, заменившего институт полномочных представителей в субъектах Российской Федерации. Таким образом, произошло качественное преобразование ранее существующего и в достаточной степени выродившегося института призванное осуществлять связь федерального центра с российскими регионами.280
Права и обязанности Представителя президента в федеральном округе были сформулированы в специальном Положении, утверждённом Указом от 13.05.2000. Изначально, были заложены предпосылки для эволюции этого института из структурного подразделения Президентской администрации в орган, представляющий в регионах федеральный центр в целом, учитывая, что полпред в своей деятельности обязан руководствоваться и поручением Федерального правительства.
Подобным образом, центральная власть приблизилась к регионам, а полномочные представители стали инструментом связи центра и регионов, инструментом согласования темпов и направления их развития.
В их деятельности обозначилось два комплекса задач: 1). Задачи по координации и контролю работы федеральных органов управления в регионах; 2) Задачи по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов федерации, политическими партиями и всем комплексом политических институтов на местах.
Этот комплекс задач включает в себя как задачи экономические, в том числе разработку программ социально-экономического развития групп регионов в рамках федерального округа; а также задачи политические, включающие проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами и органами власти субъектов федерации.
Во имя обеспечения этих задач, полпред Президента в федеральном округе может направлять сотрудников своего аппарата для участи в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также образовывать консультативные совещательные органы.
Третьим направление деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах стало укрепление горизонтальных связей между различными субъектами Российской Федерации в рамках округа, выявление общих интересов и проблем с последующей их трансляцией на уровень федерального центра.
Таким инструментом, с начала 90-х годов являлись Ассоциации экономического взаимодействия, и как нами уже ранее отмечалось, их статус претерпел на протяжении десятилетия определённые изменения, Ассоциации постепенно вписывались в структуру государства, соответственно менялись и их задачи. В конце девяностых был принят даже Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации». Теперь же данные функции постепенно переходят к различным структурам, действующим в рамках федерального округа, хотя следует отметить, что во-первых, границы Федеральных округов и Ассоциаций (несомненно, целенаправленно) не совпадают, а во-вторых, существование федерального округа не исключает и параллельного существования Ассоциации. В отдельных федеральных округах, например, в Сибирском, между ними наблюдается тесное взаимодействие. Характер взаимодействия органов государственной власти областей и краёв в составе Российской Федерации с федеральным центром с использованием механизма федерального округа, несмотря на относительно короткий срок существования института полпредства претерпел определённые изменения, соответственно изменились и задачи полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Издание в мае 2000 года президентского Указа № 849 было воспринято, в том числе, и в многих российских регионах достаточно эмоционально, в качестве первоначального этапа коренной трансформации конституционного устройства Российской Федерации. Подобный взгляд на возможную эволюцию федеральных округов, возможной трансформации их в субъекты федеративных отношений (и даже изменение статуса конкретных личностей, назначенных Президентом своими полномочными представителями), нашёл своё отражение и в ряде научных исследовании.
