Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 19
1.1. Общие вопросы теории федерализма и бюджета 19-75
1.2. Сущность и принципы бюджетного федерализма, его модели 75-106
1.3. Правовые основы бюджетного федерализма 107-119
ГЛАВА 2. ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ПЕРИОДИЗАЦИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1990-2003 годы) 120
2.1. Становление бюджетного федерализма в Российской Федерации (1990-1993 г.г.) 122-141
2.2. Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации (1993-1999 г.г.) 141-184
2.3. Совершенствование бюджетного федерализма в Российской Федерации (2000-2003 г.г.): проблемы и перспективы 184-211
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 212-216
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И
ЛИТЕРАТУРЫ 217-242
- Общие вопросы теории федерализма и бюджета
- Правовые основы бюджетного федерализма
- Становление бюджетного федерализма в Российской Федерации (1990-1993 г.г.)
Введение к работе
Исследование политико-правовых основ становления и развития бюджетного федерализма в России обусловлено следующими обстоятельствами. Формирование нынешней России как федеративного государства не имело мировых аналогов. После распада СССР, в состав которого входила РСФСР, хотя и являвшаяся формально Федерацией на основе автономии, а фактически тяготевшая к унитаризму, она за исторически короткий период была преобразована в жизнеспособную, устойчивую и правовую Федерацию. Хотя резервы совершенствования федерализма существуют, но основы его вселяют уверенность в то, что Россия свой выбор сделала.
Изменение формы государственного устройства повлекло за собой закономерное изменение всей системы общественных отношений, и бюджетные отношения изменились коренным образом: от бюджетных отношений фактически унитарного государства - до бюджетных отношений Федерации. Понятие «федерализм» стало активно использоваться в отечественной научной среде примерно с начала 90-годов XX в., хотя известно оно было и ранее. Будучи шире понятия «федерация», «федерализм» представляет собой не только форму государственного устройства, но и принцип государственного устройства, а также рассматривается учеными и во множестве других значений. Соединив в себе два понятия - «федерализм» и «бюджет», возникло явление «бюджетный федерализм» - многогранное и динамичное.
Многогранность бюджетного федерализма подтверждается тем, что его изучением занимаются как правоведы, так и экономисты, и политологи. Изучение вопросов бюджетного федерализма представляет
интерес для научного мира и практики не только федеративных, но и унитарных государств. О понятии «бюджетный федерализм» и его сущности речь идет в диссертациях, монографиях и учебниках по различным дисциплинам - «национальные и федеративные отношения», «бюджетная система», «финансы». Вопросы бюджетного федерализма и его развития регулируются федеральными нормативными правовыми актами, подзаконными актами, они находят отражение в федеральных программах, посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Так, принята Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года1. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, содержащие и вопросы развития бюджетного федерализма, свидетельствуют о значительном интересе к этой теме всех уровней государственной власти, а также гражданского общества. Так, из Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 30.03.1999 «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики РФ)»2, следует, что недооценка значимости принципов бюджетного федерализма в реальных бюджетных правоотношениях влечет за собой негативные экономические последствия. Не обойдены стороной вопросы бюджетного федерализма и в последующих президентских посланиях. Но политико-правовая основа бюджетного федерализма закладывалась намного раньше, начиная с Декларации о государственном суверенитете РСФСР3, затем путем подписания в марте 1992 г. Федеративного договора4, основные положения которого вошли в
1 Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.». // «Российская газета»,№ 161,21.08.2001. * «Российская газета», № 160, 31.03.1999.
3 Декларация СНД РСФСР от 12.06.1990 № 22-1 «О государственном суверенитете
Российской Советской Федеративной Социалистической Республики».// «Ведомости
СНД и ВС РСФСР», 1990, № 2, ст. 22.
4 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
Конституцию. Однако следует отметить, что политико-правовые документы того времени базировались скорее на импульсах, вызовах жизни, а не на научных позициях, теории. Положение стало меняться лишь в конце XX в., когда значительная часть научных и политических кругов убедилась в необходимости серьезного, глубокого изучения вопросов бюджетного федерализма.
Это явление, на наш взгляд, носит положительный характер, так как научная обоснованность проведения практических реформ в сфере бюджетного федерализма способствует эффективной государственной деятельности.
Особенно востребованными научные изыскания в области бюджетного федерализма оказываются сегодня, когда проводятся широкомасштабные реформы в сфере государственного строительства. Тем более что, как показал анализ, правовая сторона вопроса мало исследована.
Степень научной разработанности темы.
Нельзя сказать, чтобы вопросы бюджетного федерализма не были предметом научных исследований, тем более, если учесть, что история федеративных государств насчитывает не одно столетие. Но, во-первых, такие научные исследования более активно проводились за пределами Российской Федерации, во-вторых, как правило, представителями неюридических наук. Во всяком случае, трудов правоведов по вопросам
органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Приложение к Конституции (Основному закону) Российской Федерации - России в редакции 1992 года. // М., «Известия», 1993.
бюджетного федерализма меньше, чем трудов экономистов, политологов. В поле зрения зарубежных авторов находились и вопросы бюджетного федерализма в России.
Возможность теоретического изучения бюджетного федерализма за рубежом напрямую связана с рассмотрением значительного практического опыта бюджетных отношений федеративных государств — Германии, Канады, Соединенных Штатов Америки. Кроме того, изучение теоретических вопросов бюджетного федерализма представляет интерес для научного мира не только федеративных, но и унитарных государств, например, Великобритании.
Так, следует отметить работы ряда зарубежных политологов, посвященные проблемам федерализма как способу устройства государственной власти - А. Моммена1, Д. Элейзера2, Ж. Шабо3, В. Острома4, М. Поланьи. Дискуссии о роли государства в экономике, эффективности и направлениях бюджетного регулирования велись и ведутся между представителями различных экономических школ: кейнсианцами (Д. Кейнс5, Д. Хикс, Р. Харрод, Д. Тобин, Д. Патинкин, П. Самуэльсон6, Э. Хансен, Л. Калдер, А. Эйхнер) и монетаристами (М. Фридмен , А. Шварц, К. Бруннер). Многие зарубежные экономисты оказали влияние на разработку теории бюджетного федерализма, например, Б. Адакар, Д. Максвелл, Д. Бьюканен, М. Клемент, А. Скотт, Ч. Тьебо, Р. Масгрейв8, а также П. Самуэльсон и У. Оутс9.
1 А.Моммен. истоки современного российского регионализма. Критический анализ.
//Сравнительный регионализм: Россия - СНГ- Запад. Н. Новгород, 1997.
2 Д. Дж. Элейзер. Сравнительный федерализм.// «Полис», 1995, № 5. С.105-115.
3 Ж.Л. Шабо. Государственная власть: Конституционные пределы и порядок
осуществления.// «Политические исследования», 1993, № 3.
4 В. Остром. Смысл американского федерализма. - М: Арена, 1993.
5 Дж.М. Кейнс. Общая теория занятости, процента и денег. - М.: Прогресс, 1978.
6 Экономика. 16-е издание. П. Самуэльсон , Э. Вильяме, 2001.
7 М. Фридмен. Количественная теория денег. - МКС, 1996.
8 Masgrave R. The Theory of Public Finance: Study in Public Economy. //New-York,
McGraw-Hill, 1959.
9 Oates W. Fiscal Federalism.//New-York, Harcourt Brace Jovanovich, 1972.
Зарубежными учеными проведены практические исследования различных аспектов бюджетного федерализма с учетом специфики конкретных государств:
изучение проблемы межбюджетных отношений - В. Прост, Р. Мэтьюс (Австралия), Т. Курмен, Р. Боудвей (Канада), X. Гроссекетлер, Р. Швегер (Германия), Т. Лехнер (Австрия), Р. Рефьюз, Т. Нечиба (США);
проблема разграничения функций и бюджетных полномочий между органами государственной власти разного уровня - ученые стран Европейского Союза - В. Фирск, У.Хикс;
проблемы рационалистики - Я. Бегг, К. Вивер, Л. Классен, Д. Сире;
проблемы бюджетного федерализма в России - Ф. Нору, А. Маккоуин, Д. Дэвис.
Исследования в сфере бюджетного федерализма также проводились западноевропейскими экспертами (например, Б. Зайделем и М. Шротеном1) по проекту программы ЕС ТАСИС EDRUS 9602, осуществлявшегося в Российской Федерации под руководством группы ученых Германского института экономических исследований и Европейского исследовательского Центра региональной политики.
Вопросы бюджетного федерализма были и являются объектом внимания также советских и современных российских ученых. К примеру, В.Б. Христенко в работе «Межбюджетные отношения и
Зайдель Б., Шротен М. Бюджетный федерализм и финансовые ресурсы регионального развития - модели сотрудничества и конкуренции. Проект ТАСИС EDRUS 9602. Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. /Под ред. В.Е. Селиверстова и Д. Юилла. -Москва-Новосибирск. Экор. Сибирское соглашение, 2000.
управление региональными финансами. Опыт, проблемы, перспективы»1 кратко перечисляет основных советских ученых-экономистов, занимавшихся вопросами изучения финансовых основ государственного устройства, проблем формирования и использования средств бюджетов различных уровней и их роли в социально-экономическом развитии: Д.А. Аллахвердян, Г.В. Базарова, A.M. Бирман, М.В. Васильева, Е.В. Коломина, Д.С. Моляков, Л.Н. Павлова , Г.Б. Поляк , В.М. Родионова, М.В. Романовский4, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хасин, И.А. Ширкевич. Следует отметить труды В.В. Бесчервных5, С.Д. Цыпкина6, Н.И. Химичевой7, М.И. Пискотина8.
Среди современных отечественных исследователей вопросов бюджетного федерализма следует отметить работы:
В.Б. Христенко в работе «Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. Опыт, проблемы, перспективы». -М.: «Дело», 2002.
A.M. Бабич, Л.Н. Павлова. Государственные и муниципальные финансы. -М.: ЮНИТИ, 2000; A.M. Бабич, Л.Н. Павлова. Финансы, денежное обращение и кредит. -М.: Юрайт, 2002.
3 Бюджетная система России. Учебник для ВУЗов. Под ред. Г.Б. Поляка. - М.:
ЮНИТИ, 2000; Аудит. Учебник для вузов. Подольский В.И., Поляк Г.Б., Савин А.Л и
др. Под ред. Проф. Подольского В.И. - 2-е изд., перераб. и доп., - М.: ЮНИТИ-
ДАНА, 2001.; Швандара В.А.. Поляк Г.Б., Горфинкель В.Я. Предпринимательство. -
М.: ЮНИТИ, 1999; Г.Б. Поляк. Налоги и налогообложение. - М.: ЮНИТИ, 2002;
Финансы предприятий. Поляк Г.Б., Колчина Н.В. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
4 М.В. Романовский. Финансы, денежное обращение и кредит. М.: Юрайт, 2002.
Бесчервных В.В. Развитие советского бюджетного права. - М., 1960; Бесчервных
В.В. Компетенция союза ССР в области бюджета. - М., 1969; Советское финансовое право. Учебник под ред. В.В. Бесчервных., С.Д. Цыпкина. - М., 1982.
6 Советское финансовое право. Учебник под ред. В.В. Бесчервных., С.Д. Цыпкина. -
М., 1982.
7 Советское финансовое право. Под ред. А. Вороновой, Н. Химичевой. - М., 1987;
Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. - Саратов, 1979; Химичева
Н.И. Бюджетные права областных, краевых Советов. - М.: Юр. Лит., 1966; Химичева
Н.И. Бюджетные права районных, городских Советов. - М.: Юр. Лит., 1973; Н.И.
Химичева. Налоговое право. - М.: БЕК, 1997; Финансовое право. Учебник. Отв. ред.
Н.И. Химичева.2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002.
8 Пискотин М.И. Советское бюджетное право: основные проблемы. - М., 1971.
экономистов - А.Г. Игудина1, Г.Б. Поляка, О.И. Бетина2, A.M. Бабич, Л.Н. Павловой, В.П. Лексина и А.Н. Швецова3, С.Д. Валентея4;
философов: Р.Г. Абдулатипова5;
правоведов: Л.Ф. Болтенковой6, И.А. Умновой7, Ю.А. Крохиной8,
Селиверстов В.Е., Игудин А.Г., Подпорина И.В., Клисторин В.И. Бюджетное регулирование финансовых потоков в трехуровневой системе «Федеральный центр -субъекты Федерации - административные районы и муниципалитеты» в интересах сокращения региональной асимметрии. Проект ТАСИС EDRUS 9602. Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. /Под ред. В.Е. Селиверстова и Д. Юилла. - Москва-Новосибирск. Экор. Сибирское соглашение 2000.
2 Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. - М.: Издательство Московского университета, 1999.
Лексин В.Н. Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. Издание подготовлено Российским фондом правовых реформ, проблем федерализма и местного самоуправления. - М.: УРСС, 2001; Лексин В.Н., Швецов А.П., Орлов М.Ю. Правовое обеспечение экономических реформ: Бюджет и межбюджетные отношения: Концепции и рекомендации. 1999; В.П. Лексин, А.Н. Швецов. Новые проблемы российских городов. 2000; Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право статистика (энциклопедический справочник). Т. 1. Лексин В.Н., Швецов А.Н. -УРСС, 2001.
4 Федерализм. Энциклопедический словарь. Гл. ред. С. Д. Валентей. - М.: ИНФРА-М,
1997; С.Д. Валентей, Е.М. Бухвальд, Л.Н. Лыкова и др. Отв. ред. С.Д. Валентей.
Экономические проблемы становления российского федерализма. Рос. акад. наук, Ин-
т экономики. -М.: Наука, 1999.
5 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. - М.: 1994; Р.Г.
Абдулатипов. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы Федеративного
устройства. М, 1996; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Россия: В чем суть твоего
бытия? М., 1994.
6 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. - М.: 1994; Абдулатипов Р.
Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Зт. М., 1992-1993;
Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Россия: В чем суть твоего бытия? М., 1994; Л.Ф.
Болтенкова, Г.А. Гаджиев, Б.С. Крылов и др. Федеративный договор: Документы,
Комментарий. М.: Республика, 1992. Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус
ее субъектов. Российская государственность: состояние и перспективы развития
(сборник). - М.: Республика, 1995; Болтенкова Л.Ф. Комментарий к рекомендациям
российско-канадской конференции «Современный федерализм: опыт и
перспективы».// «Панорама-форум». -1996, № 4.
7 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. -
М.:Дело, 1998.
Крохина. Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. - М.: НОРМА, 2002; Ю.А. Крохина. Налоговое право России. Учебник для Вузов. - М.: НОРМА, 2003.
Л.М. Карапетяна1, Н.И. Химичевой, Б.Г. Преображенского, М.В. Блинова, А.Н. Козырина2;
- политологов: Ф.Х. Мухаметшина, М.В. Столярова3.
Отметим еще раз, что наибольшее число монографических исследований, сборников по вопросам бюджетного федерализма сделано учеными-экономистами.
Аналогичная тенденция прослеживается и в диссертационных исследованиях. На апрель 2003 г. в каталогах нами обнаружено защищенных 28 диссертационных исследований (из них - 22 кандидатские диссертации и 6 докторских диссертаций), напрямую посвященных проблемам бюджетного федерализма4, из которых следует отметить работы экономистов В.П. Горегляда, Р.Г. Сомоева, С.Н. Матвеева, В.В. Сильченко и М.П. Придачука; и правоведов Ю.А. Крохиной, Ю.В. Друговой. Все эти работы относятся к временному периоду, начиная с середины 90-х г.г. и заканчивая настоящим временем.
И, наконец, особо следует отметить, что теоретическим и практическим вопросам бюджетного федерализма посвящены фундаментальные научные труды высших должностных лиц Российской
Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. Курс лекций. - М.: ПРИОР, 1999; Карапетян Л.М. Федеративное устройство российского государства. - М., НОРМА, 2001.
2 Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. Под ред.
д.ю.н., профессора А.Н. Козырина (по состоянию на 01.04.2002). // Правовая база
«Консультант Плюс»; А.Н. Козырин. Таможенные режимы. - М.: СТАТУТ, 2000;
А.Н. Козырин. Комментарий к Закону Российской Федерации «О таможенном
тарифе»: по состоянию на 1 июня 1997. - М.: Легат, 1997; А.Н. Козырин. Валютный
контроль внешнеторговой деятельности. Юридический справочник. -М.: Новый
юрист, 1998; А.Н. Козырин. Конкуренция на международных рынках и
антидемпинговое регулирование. - М.: Спарк, 1999 (соавтор).
3 Столяров М.В. Россия в пути. Новая Федерация и Западная Европа. (Сравнительное
исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и
странах Западной Европы). - Казань: Фэн, 1998; Столяров М.В. Федерализм и
державності,: российский вариант. - М.: Славянский диалог, 2001.
Имеются в виду диссертационные исследования, в названии которых речь идет о бюджетном федерализме и связанных с ним «сопутствующих» понятиях.
Федерации - Заместителя Председателя Правительства РФ В. Б. Христенко и бывшего Первого заместителя Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.П. Горегляда.
Таким образом, в отечественной науке уделяется определенное внимание проблемам бюджетного федерализма. Однако работ юридического свойства явно недостаточно. Настоящее диссертационное исследование является попыткой восполнить существующий пробел в науке.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются бюджетные правоотношения в федеративном государстве - Российской Федерации. Предметом исследования является бюджетный федерализм, политические документы и положения, нормативные правовые акты, составившие основу становления и развития бюджетного федерализма, научно-теоретические разработки, исследования, позволившие сформулировать понятия «бюджетного федерализма», его сущности, принципов и моделей, межбюджетных отношений, бюджетного устройства, бюджетной системы).
Хронологические рамки исследования.
Содержание диссертации ограничено периодом 1990-2003 г.г. Это тот период в новейшей истории нашего Российского государства, который позволяет выявить политико-правовые истоки бюджетного федерализма, проанализировать накопленный опыт и определить направление развития.
Цель и задачи исследования.
Исходя из актуальности обозначенной темы, опираясь на имеющиеся разработки в теории бюджетного федерализма, действующие федеральные нормативные-правовые акты в сфере бюджетных отношений, а также принимая во внимание накопленные практические знания о процессе становления и развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, диссертант поставил перед собой цель продолжить научный анализ теоретико-методологических основ, проблем и особенностей российского бюджетного федерализма и осуществить политико-правовую периодизацию становления и развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. На основе проделанной работы вскрыть проблемы и определить направления развития бюджетного федерализма.
Исходя из цели исследования, определен следующий круг задач, подлежащих решению:
- изучить имеющуюся литературу разного направления по
проблемам бюджетного федерализма, проанализировать
диссертационные исследования в этой сфере по разным научным отраслям, выявить имеющиеся политические и нормативные правовые акты, касающиеся проблем бюджетного федерализма, подвергнуть их анализу, обобщению, сопоставлению с теорией и практикой формирования межбюджетных отношений, на этом фоне определить меру возможности, необходимости и новизны юридической диссертационной работы по проблеме бюджетного федерализма;
сформулировать общетеоретические основы бюджетного федерализма, а именно: разработать определение понятий бюджетного федерализма, его принципов и моделей, разграничить понятия «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», «бюджетное устройство», «бюджетная система», «бюджетный процесс» - и показать их взаимосвязь;
- проанализировать процесс использования в нормотворческой
деятельности комплекса правовых, экономических и политических
научных исследований отечественных авторов в области бюджетного
федерализма;
разработать проект нормативной статьи: «бюджетный федерализм», который предложить для включения в главу 3 Бюджетного кодекса РФ (Бюджетная система Российской Федерации).
- на основе ознакомления с теорией и практикой бюджетного
федерализма осуществить политико-правовую периодизацию процесса
его становления и развития;
- рассмотреть и проанализировать процесс становления и развития
российского бюджетного федерализма в соответствии с этапами
построения и развития системы межбюджетных отношений, отличными
друг от друга. При этом особое внимание уделить развитию правовых
основ российского бюджетного федерализма.
Теоретической и методологической основами исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых (правоведов, философов, экономистов и политологов) в области бюджетного федерализма. В диссертационном исследовании использовались
следующие методы научного познания: диалектический, сравнительно-аналитический, системного анализа, исторический, формальнологический и другие; использовался принцип единства общего и частного.
Политико-нормативную основу диссертации составили:
1. Акты законодательной власти, то есть, законы СССР, РСФСР и РФ - конституционные1 и федеральные2, а также акты Федерального Собрания РФ (Постановления Государственной Думы ФС РФ и Совета Федерации ФС РФ3);
1 Конституция Российской Федерации от 12.12.1993, Декларация о государственном
суверенитете РСФСР от 12.06.1990, Федеративный договор от 31.03.1992.
2 Перечислим некоторые основные из этих нормативно-правовых актов:
1). Закон СССР от 30.10.1959 «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик», Закон РСФСР от 16.12.1961 «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных социалистических республик и местных советов народных депутатов РСФСР»; 2). Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998, Налоговый кодекс РФ (часть первая от 31.07.1998, часть вторая от 05.08.2000);
3). Закон РСФСР от 10.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», Закон РФ от 27.12.1991 «Об основах налоговой системы», Закон РФ от 15.04.1993 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ от 24.06.1999 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», ФЗ от 04.07.2003 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3 Постановление Совета Федерации ФС РФ от 18.02.1999 «О мерах по исполнению
Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и дальнейшему
совершенствованию межбюджетных отношений».
2. Акты исполнительной власти - федеральные подзаконные акты
1 *7
(Указы Президента РФ ; Постановления Правительства РФ ), а также внутриорганизационные подзаконные акты (приказы Министерства финансов РФ).
3. Акты судебной власти - Постановления Конституционного Суда
РФ3.
Кроме того, исследовались Послания Президента РФ (в том числе, бюджетные) Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ .
Указы Президента РФ от 08.12.1993 «О федеральном казначействе», от 26.10.1993 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 08.05.1996 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины», от 12.05.1997 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета», от 13.05.2000 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».
2 Постановления Правительства РФ от 28.04.1995 «О программе Правительства
Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997
годах», от 26.02.1997 «О программе социальных реформ в Российской Федерации на
период 1996-2000 годов», от 31.03.1997 «Об утверждении программы Правительства
Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000
годах», от 30.07.1998 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в
1999-2001 годах», от 15.03.1999 «О разработке прогноза социально-экономического
развития Российской Федерации на 2000 год и проекта Федерального закона «О
федеральном бюджете на 2000 год», параметров прогноза социально-экономического
развития Российской Федерации до 2002 года и прогноза основных характеристик и
структуры доходов и расходов федерального бюджета до 2002 года», от 15.08.2001 «О
программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до
2005 года».
3 Постановления Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 «По делу о проверке
конституционности положений абзаца 2 пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона
Российской Федерации от 27.12.1991 «Об основах налоговой системы в Российской
Федерации», от 09.01.1998 «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса
Российской Федерации».
4 Послания Президента Федеральному Собранию от 06.03.1997 «Порядок во власти -
порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики
Российской Федерации)», от 17.02.1998 «Общими силами - к подъему России (О
положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)», от
30.03.1999 «Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях
политики Российской Федерации)», от 04.04.2001 «Не будет ни революций, пи
контрреволюций», от 24.04.2001 «О бюджетной политике на 2002 год», от 30.05.2003
«О бюджетной политике в 2004 году»; Послание Президента РФ Правительству РФ
от 12.04.1999 «О бюджетной политике на 2000 год».
Использовались архивные материалы Министерства финансов РФ, и обеих палат Федерального Собрания РФ.
Научная новизна исследования. К важнейшим результатам, определяющим научную новизну, относятся следующие:
- диссертационное исследование является одной из первых
юридических работ, в которой комплексно рассмотрены теоретико-
методологические, политико-правовые вопросы бюджетного
федерализма в их становлении и развитии;
- обоснованы и уточнены общетеоретические основы бюджетного
федерализма, предложен авторский вариант понятия бюджетного
федерализма, его принципов и моделей, произведено разграничение
понятия: «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения»,
«бюджетное устройство», «бюджетная система», «бюджетный процесс»,
а также показана их взаимосвязь;
впервые проанализирован процесс использования в нормотворческой деятельности комплекса правовых, экономических и политических научных исследований отечественных авторов в области бюджетного федерализма;
разработан и обоснован проект нормативной статьи «бюджетный федерализм», которая может быть включена в главу 3 Бюджетного кодекса РФ (Бюджетная система Российской Федерации);
впервые дана на основе ознакомления с теорией и практикой бюджетного федерализма политико-правовая периодизация процесса его становления и развития;
- рассмотрен и проанализирован в соответствии с данной
периодизацией процесс становления и развития российского
бюджетного федерализма (1990 - 2003 г.г.), системы межбюджетных
отношений.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Вывод о том, что в теоретико-методологическом плане общие
вопросы федерализма и бюджета, федерализма и межбюджетных
отношений, бюджетного устройства, - далеко не исследованы, особенно в
юридическом направлении.
2. Положение о том, что возможно и необходимо четко
разграничить понятия «бюджетный федерализм», «межбюджетные
отношения», «бюджетное устройство», «бюджетная система»,
«бюджетный процесс».
3. Данное автором определение понятия «бюджетный федерализм»
его принципы и модели.
Разработанный диссертантом проект нормативной статьи «бюджетный федерализм», который рекомендуется включить в главу 3 Бюджетного кодекса РФ (Бюджетная система Российской Федерации»).
Политико-правовая периодизация становления и развития бюджетного федерализма (с 1990 по 2003 г.г.).
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в последующих научных исследованиях по вопросам бюджетного федерализма в РФ, а также при совершенствовании действующих федеральных нормативно-правовых актов (например, Бюджетного кодекса РФ) и разработке новых нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения в сфере бюджетного федерализма. Кроме того, содержание диссертационного исследования, фактический и аналитический материал о политико-правовых основах становления и развития бюджетного федерализма в России может использоваться в лекциях, семинарских и практических занятиях по вопросам бюджетного федерализма, а также в учебных
18 программах и спецкурсах соответствующих учебных заведений.
Обоснованность и достоверность результатов исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования решаются на основе изучения и анализа отечественной и зарубежной научной литературы, политических и нормативных правовых актов, архивных документов и материалов, статистических данных министерств и ведомств.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Выводы и основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных 4 статьях общим объемом 2.8. п.л.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Общие вопросы теории федерализма и бюджета
Поскольку бюджетный федерализм в России - явление, как уже отмечалось во введении, недостаточно изученное юристами, к тому же явление сложное и постоянно развивающееся, то имеется необходимость первую главу диссертационного исследования посвятить теоретическим аспектам проблемы.
Теория - это система основных идей, понятий в той или иной отрасли знаний, дающая возможность создать целостное представление о реальной действительности в какой-либо сфере. Применительно к бюджетному федерализму в теорию вопроса можно, и, видимо, необходимо включить определение понятий в сфере бюджетного федерализма, его принципы и модели.
К понятиям в сфере бюджетного федерализма, как явления в целом, относятся и межбюджетные отношения, бюджетное устройство и бюджетная система. Без рассмотрения этих вопросов невозможно раскрыть избранную тему. Точно также не будет полноты исследования без хотя бы краткой характеристики такого явления, как федерализм.
Федерализм и бюджетный федерализм соотносятся как целое (федерализм) и его часть (бюджетный федерализм). Бюджетный федерализм произволен от федерализма и без федерализма невозможен.
В качестве источников изучения понятия «федерализм» воспользуемся рядом монографий отечественных правоведов и политологов, учебниками экономистов и некоторыми статьями.
Хотя на правовом уровне понятие «федерализм» используется часто, оно не получило нормативно-правового закрепления. Сложность и многогранность такого явления, как федерализм, породило множественность точек зрения на понятие и сущность федерализма. Однако прежде чем рассмотреть понятие «федерализм», необходимо дать понятие «Федерация».
Само слово Федерация происходит от латинского foederatio и означает «союз», «объединение»1. Исходя из смысла этого слова, Н.А. Михалева отмечает, что «...федерация — это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом -государством, государственным или территориальным образованием -определенной самостоятельности в рамках единого целого»2. Таким образом, Федерация - это одна из форм государственного устройства (наряду с унитарной и конфедеративной формами).
Понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Он представляет собой не только форму государственного устройства, но и принцип государственного устройства. По мнению И.А. Умновой федерализм как режим и форма государственного устройства «определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве» , а как принцип - «воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне».
Представляется, что указанная позиция И.А. Умновой совершенно справедлива, однако термин «режим» излишен, так как форма государственного устройства определяет разделение властей.
На необходимость разделения понятий «федерация» и «федерализм» указывает и Л.Ф. Болтенкова, удачно отмечая, что «термины «федерация» и «федерализм» в ряде научных исследований и в общественной жизни понимаются как синонимы - договор, союз, объединение. Мы в термин «федерализм» вкладываем более широкий смысл. Это принцип государственного устройства, означающий признание и конституционное закрепление федеративного характера государственности, основанной на договорном разделении предмета ведения и полномочий...»1.
Наличие федерализма можно установить по совокупности его признаков, зачастую определяемых как принципы, а именно:
1. Правовое закрепление федеративного характера государственности.
2. Государственная власть основана на распределении властных полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, закрепленном на конституционной основе.
3. Самостоятельность субъектов Федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий.
4. Равноправие субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с Федерацией.
5. Единство основ государственного строя.
6. Верховенство федерального законодательства.
7. Запрет на сецессию, то есть отделение субъекта Федерации от Федерации и одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.
8. Открытость внутренних границ Федерации.
Правовые основы бюджетного федерализма
Рассмотрев вопрос о сущности, принципах и моделях бюджетного федерализма, обратимся к вопросу о правовых основах бюджетного федерализма.
Для анализа нормативно-правовых актов, в которых используется термин «бюджетный федерализм», необходимо напомнить понятия «правовая норма», а также «нормативно-правовой акт», относящиеся к Теории государства и права.
Норма права представляет собой «образец (модель) типового общественного отношения, который устанавливается государством»1. Нормативно-правовой акт - это официальный акт правотворчества, в котором содержатся нормы права» . Классификация нормативно-правовых актов, проведенная В.Н. Хропанюком, выглядит следующим образом:
1. Акты законодательной власти (Законы - конституционные и обыкновенные);
2. Акты исполнительной власти - подзаконные акты:
1). Общие подзаконные акты:
- Указы Президента;
- Постановления Правительства;
2). Местные подзаконные акты — нормативно-правовые акты органов представительной и исполнительной власти на местах. 3). Ведомственные подзаконные акты; 4). Внутриорганизационные подзаконные акты;
3. Акты судебной власти - решения судебных органов1.
В рамках данного исследования автор рассмотрит акты законодательной власти и акты исполнительной власти (общие подзаконные акты). Это решение мотивируется тем, что вопросы бюджетного федерализма традиционно закрепляются в этих актах в силу своего распространения на бюджетные отношения всех уровней.
К видам норм права относят дефинитивные нормы права и нормы-принципы. К первым относят нормы, «в которых содержатся научно сформулированные определения юридических понятий» ; к вторым -нормы, в которых сформулированы «общие или отраслевые принципы и задачи данной совокупности юридических норм»3. Разделяя позицию В.Н. Хропанюка относительно данной классификации норм права, автор считает, что понятие «бюджетный федерализм» должно быть закреплено в дефинитивных нормах права, а принципы бюджетного федерализма -соответственно, в нормах-принципах.
Значение правового закрепления понятия «бюджетный федерализм» трудно переоценить. Смысл формулирования дефинитивной нормы права, содержащей это понятие, в следующем:
1. бюджетный федерализм представляет собой фундаментальный принцип бюджетного права, который определяет его сущность;
2. понятие «бюджетный федерализм» должно отражать «объективные связи, закономерности существующей бюджетной деятельности государства».
Вопросы правового обеспечения федерализма в настоящее время особенно актуальны. 09.04.2002 г. в Государственной Думе ФС РФ состоялся «круглый стол» на тему: «Проблемы законодательного обеспечения федеральной и региональной политики», на котором рассматривались вопросы правового обеспечения федерализма. Вот мнение по этому вопросу депутата Государственной Думы, члена Комитета по делам Федерации и региональной политики Ю. Конева: «без фундаментального правового обеспечения федерализм в России в лучшем случае превращается в формальную декларацию, а в худшем — легко перерастает в бюрократический унитаризм или конфедерализм с открытыми последствиями конфликтов и трагедий».
Автор диссертации разделяет позицию Ю. Конева и считает, что все вышесказанное им о правовом обеспечении федерализма полностью относится и к правовому обеспечению бюджетного федерализма, как составляющей федерализма.
Следует с сожалением еще раз отметить, что ни в одном нормативно-правовом акте законодательной власти и общих подзаконных актах исполнительной власти, также как и в Посланиях Президента, не имеется определения понятия «бюджетный федерализм». Тем не менее, более чем в 10 нормативно-правовых актах исполнительной власти, в Посланиях Президента упоминаются термины «бюджетный федерализм», «реальный бюджетный федерализм», «принцип (принципы) бюджетного федерализма», «методы бюджетного федерализма», «система бюджетного федерализма», «политика бюджетного федерализма», а также «налоговый федерализм».
Становление бюджетного федерализма в Российской Федерации (1990-1993 г.г.)
Указанный этап был выделен экономистом О.И. Бетиным1, позицию которого диссертант разделяет и полагает, что данный этап можно охарактеризовать на основе изучения ряда нормативно-правовых актов . Этот этап совпадает по времени с распадом СССР, бюджетная система которого к началу 90-х г.г. соответствовала бюджетной системе унитарного, а не федеративного государства. Процессы децентрализации Советского Союза выявили необходимость изменения формы государственного устройства, построения нового государства на подлинных федералистских началах, децентрализации государственного управления и конституционного реформирования.
Следует кратко остановиться на бюджетном устройстве СССР, которое определялось статьей 2 Закона СССР от 30.10.1959 «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»2 - «бюджетное устройство СССР определяется национально - государственным устройством Союза Советских Социалистических Республик как единого союзного многонационального государства, образованного на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик. В соответствии с этим Государственный бюджет СССР объединяет союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик».
Обратим внимание, что, согласно этому определению, принцип «социалистического федерализма» оказывает влияние на бюджетное устройство, которое в СССР было многоуровневым1:
Бюджетное устройство РСФСР можно проследить по Закону РСФСР от 16.12.1961 «О бюджетных правах Российской Советской
Федеративной Социалистической Республики, автономных социалистических республик и местных советов народных депутатов РСФСР»2.
Обратим внимание, что государственный бюджет РСФСР подразделялся на государственный и республиканский бюджеты РСФСР. При этом подразделялся на составные части именно государственный бюджет РСФСР. Внутри государственного бюджета РСФСР имеется другой государственный бюджет-автономной республики.
Бюджетное устройство СССР и РСФСР наглядно иллюстрируют следующий тезис - фактически (и это нашло отражение в союзном и республиканском законодательстве) это бюджетное устройство унитарного государства.
Отличительной чертой бюджетной системы унитарного государства является централизованное регулирование общегосударственных доходов и расходов. В СССР, несмотря на его федеративную «оболочку», оно осуществлялось посредством процесса согласования бюджетов. Вышестоящие органы государственной власти утверждали доходы и расходы административно-территориальных единиц, а затем сводился единый бюджет. При этом все административно-территориальные единицы не имели возможности самостоятельно определять и корректировать свою бюджетную политику в соответствии с региональными особенностями. В случае необходимости (для полного покрытия запланированных расходов) центр выделял дотации и таким образом полностью отвечал за финансовую ситуацию в регионах.
Тем не менее, было бы неверным считать, что СССР вовсе не имел присущих федеративному государству особенностей. Так, В.П. Горегляд, говоря о Российской Федерации, отмечает, что «это в недавнем прошлом сугубо унитарное по сути государство имело весьма развитую федеративную форму территориально - административного устройства, хотя и отличную от общепринятого формирования федерализма»1.
Роль региональных властей в решении собственных территориальных проблем была повышена в середине 80-х г.г. для преодоления возникших социального и экономического кризисов. В результате этих преобразований соотношение отраслевых и территориальных начал управления регионами было изменено в пользу последних. В управление были внедрены новые экономические методы и формы хозяйствования.
Как отмечает И.А. Умнова, к началу 90-х г.г. регионы «не вписывались в систему отношений унитаризма, а тяготели к автономии, присущей федеративным отношениям (то есть, приобретали элементы федеративных и конфедеративных отношений)» .
