Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Особенности становления современного российского федерализма: историко-политологический анализ
1. Теоретико-методологические основы анализа становления и развития российского федерализма.
2. Роль международного опыта в становлении российского федерализма
ГЛАВА II. Тенденции развития федерализма в современной России
1. Разграничение предметов ведения и полномочий в процессе совершенствования федерализма в России
2. Регионализация - одна из ведущих тенденций развития российского федерализма
Заключение
Список источников и литературы
- Теоретико-методологические основы анализа становления и развития российского федерализма.
- Роль международного опыта в становлении российского федерализма
- Разграничение предметов ведения и полномочий в процессе совершенствования федерализма в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российский федерализм в новом качестве функционирует почти пятнадцать лет, со дня подписания Федеративного договора. Его позитивные стороны в сохранении и развитии российской государственности, как и частичные социально-политические издержки, определяются в полной мере противоречиями демократизации сфер общественного развития России.
Россия находится на этапе становления федеративной государственности, которая развертывается на фоне сложных и противоречивых социально-экономических, правовых отношений. Страна все еще переживает глубокий системный кризис, охватывающий практически все стороны ее общественной жизни.
Сегодня важно дать объективный анализ процессу становления и
развития федерализма в России во всей его противоречивости,
і характеризующегося борьбой отжившего и нарождающегося в
российской государственности.
Вот почему актуальным являются глубокие его исследования
методологических проблем развития федерализма в России,
исторических его предпосылок. Важно, с позиции некоторой временной
дистанции, всесторонне осмыслить наиболее сложный период в его
становлении - возникновение при всей противоречивости работающей
модели нового федерализма, обеспечивающего сохранение Российского
государства, его целостности и суверенитета, гарантию неповторения
судьбы СССР. При этом нельзя игнорировать исследование роли
Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года,
определившего форму и содержание реального российского федерализма,
основные положения которого были закреплены в Конституции
Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года.
Осуществление конституционных принципов федерализма, обеспечивающих баланс интересов Федерации и ее субъектов было затруднено отсутствием необходимой правовой базы. Последовательное создание такой базы дает стимул для развития федерализма в России, устранению противоречий между федеральным центром и субъектами федерации.
Раскрывая специфику становления российского федерализма, важно определить тенденции его развития, сохранение его региональных особенностей, нарождающейся новой региональной политики.
Безусловно, совершенствование федерализма во многом обусловлено уровнем теоретической и практической компетентности управления, качественно подготовленным кадровым потенциалом, поиском форм участия в управлении в федеральных органах и на местах представителей всех народов страны. Спектр данных проблем в сопоставлении с функционированием различных моделей федерализма в зарубежных государствах может оказаться полезным в деле федеративного строительства в нашей стране.
Определение перспектив развития Российской Федерации требует комплексного подхода к определению тенденций на основе углубления демократизации всех сфер общественного развития. Федерализм необходимо рассматривать не только как фактор сохранения и упрочения российской государственности, а, . прежде всего, как основу удовлетворения экономических, социокультурных, духовных интересов народов, составляющую его социальное содержание.
Поэтому, несмотря на большой объем литературы по проблемам
федерализма как в центре, так и в регионах, научный анализ процессов
его развития всегда будет актуальным. .
Степень научной разработанности проблемы.
Проблема анализа развития федерализма в России привлекает внимание ученых разных специализаций: юристов, политологов,
историков, экономистов, культурологов, этнологов и т.д. Сложилась самостоятельная научная дисциплина «федералистика». Предпринята попытка Р.Г. Абдулатиповым определить самостоятельную научную и учебную дисциплину «федералогию», комплексно отражающую специфику и потенциал теории и практики мирового и российского федерализма1. По его мнению, новая федеративная Россия уже осознала необходимость такого комплексного и предметного подхода к систематизации теории и практики федерализма.
Многие исследователи обращают внимание на то, что специальных, обобщенных работ, посвященных комплексному анализу развития российского федерализма пока нет. А имеющаяся большая исследовательская литература хотя и выступает источником
»
продуктивной информации, но дает немало поводов для поиска концептуальных решений, гипотез и теоретических ориентиров2.
Для углубленного, анализа становления и развития федерализма в России нередко привлекаются работы западных исследователей - Д. Дж.Элазара, П. Кинга, Р. Даниэлса, X. Линца, В. Острома, К. Росса, и др . В них исследуется зарубежный опыт федеративных отношений, представлена теория федерализма, анализируются проблемы регионализма, подчеркивается, что федерализм представляет демократическую форму государственного устройства. Труды этих ученых распространялись в научных журналах, использовались в
1 Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004. С. 5.
2 Мухаметшин Ф.Х. Федеративные отношения как фактор социально-политического
развития республики - субъекта Российской Федерации // Автореф. дисс. д.п.н. М.,
2001. С. 7.
3Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: М., 1993; Линц X., Степан А. Государственность, национализм и демократизация // Полис. 1995 № 7; Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5; Кола Д. Противоречия в конституционной истории СССР / Россия и строительство многонационального правового государства // Полис. 1998. № 6; Росс К. Федерализм и демократизация в России // Полис. 1999. № 3; Элазер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5; Ян Э. Государственное и этническое понимание нации: противоречия и сходство // Полис. 2000. № 1.
авторских публикациях. П. Кинг подчеркивает, что «федерацию удобно определять как конституциональную систему, которая являет собой пример разделения (полномочий) между центральным и региональным правительством, и в которой регионам даровано особое представительство в процедурах принятия решений на центральном уровне. Самая характерная черта федерации, - укрепление региональных компонентов таким образом, что они представлены в центре и в этом смысле составляют часть его»1.
В.Остром расширяет функции федерализма, обращая внимание на его взаимосвязь с демократической организацией общества и самоуправлением.
Новейший период российской государственности связан и в теоретико-методологическом, и в практическом аспектах с поиском ответов на многие вопросы политического, экономического, социально-психологического, этнического характера. Многие из этих проблем имеют фундаментальный смысл. По Д.Дж. Элазару - это классификация федеральных систем: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги и различные формы совместного управления и т.д.
Современная российская федералистика базируется на анализе теории и практики зарубежного федерализма. Однако она имеет прочную теоретическую базу, представленную трудами отечественных исследователей федерализма.
Различные аспекты становления и развития федерализма в России были предметом научно-практических исследований многих ученых и политиков. Среди них: Р.Г. Абдулатипов, А.С. Автономов, Л:Ф. Болтенкова, С.Д. Валентей, И.Н. Барциц, В.М. Герасимов,, Н.М. Добрынин, Б.С. Крылов, В.Н. Лысенко, Н.В. Михайлова, А.А. Мацнев,
* *
Н.П. Медведев, М.В. Столяров, И.А. Умнова, В.А. Черепанов^ В.Е.
: ї ,
1 Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5. С. 14-15. ' ;
Чиркин и др. В них присутствует политологический анализ становления российского федерализма за пятнадцатилетний период. Исследовались важнейшие проблемы развития федерализма: асимметрии, этнических аспектов, разграничения предметов ведения и компетенции во властных отношениях центра и субъектов Российской Федерации, экономические проблемы, региональные особенности федерализма, основные этапы становления законодательных основ российского федерализма и другие проблемы.
Исследователи федерализма все чаще опираются на труды ученых предшественников, разрабатывавших теорию федерализма в прошлые века. Среди них А.С. Ященко, П.Драгоманов, Г. Новоторжский, Ф.Ф. Кокошкин и др.
Внимание к проблемам федерализма обусловлено не только необходимостью упрочения государственности и сохранения территориальной целостности России, обращает внимание Р.Г. Абдулатипов, но и укрепления демократии через соблюдение прав и законных интересов различных национальностей, предотвращение межэтнических конфликтов, развитие рыночной экономики на основе
Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2001; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн. М., 1992-1996; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000; Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М., 2000; Герасимов В.М. Разграничение предметов ведения и полномочий. М., 2002; Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997, № 1; Лысенко В.Н. Российская конституция: проблемы совершенствования // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998; Михайлова Н.В. Российский федерализм в контексте мирового опыта. М., 2002; Мацнев А.А.Регион в системе федеративных отношений // Вопросы национальных и федеративных отношений. М., 2000; Медведев Н.П. Политическая регионалистика. Учебное пособие. М., 2005; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. М., 1998; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.
2 Ященко А.С. Теория федерализма: опыт систематической теории права и государства. Юрьев, 1912; Драгоманов М., Новоторжский Г. Национальность, автономия, федерация. М., 1906; Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.
учета особенностей культуры и традиций народов Федерации. «Федерализм, - подчеркивает он, - это своего рода сердцевина национальной политики, если под ней иметь в виду политику по отношению к многочисленным национальностям и территориям России. Главное при этом, чтобы ... соблюдалось равноправие граждан независимо от их национальностей во всех сферах жизни, обеспечивались равноправие и национальная справедливость в функционировании исторических сообществ»1.
Однако в литературе встречается и другая позиция, утверждающая в частности, что национальный признак несовместим с федерализмом. «Федерализм, - пишет Л. Смирнягин, - задуман для того, чтобы совместить преимущества крупного государства с выгодой самостоятельности территориальных общностей людей, которые, согласно принципам федерализма в условиях демократии, обладают неотъемлемыми и равными правами решать свои насущные проблемы самостоятельно по месту проживания...Национальный же вопрос решается в принципе внутритерриториально, так как решение адресуется всем входящим в данную нацию вне зависимости от места проживания в пределах страны, поскольку их право защищаться во всех точках страны вполне одинаково»2. Однако до сих пор в отечественном обществоведении нет единой концепции развития федерализма. Идут теоретические дискуссии о предпочтительности той или иной формы государственного устройства, о путях и тенденциях его развития.
Большое число научных трудов посвящено роли региональной политики в совершенствовании федеративных отношений. Это работы
?
Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы
едеративного устройства. М., 1996. С. 130. ' .' .
Федерализм и региональные отношения (Опыт России и Западной Европьї)ЛМ.,
1999. С. 36-37. ' :
В.Г. Введинского, В.В. Климанова, А.А. Кисельникова, Н.П. Медведева, В.К. Медведевой, Л.А. Смирнягина, А.И. Сухарева, И.А. Умновой и др.
Следует подчеркнуть, что специфика региональных и территориальных проблем российского федерализма как никогда требует более глубокого исследования. Пока еще недостаточно уделяется внимания анализу интегральной модели территориального развития.
Интерес представляют труды ученых в регионах, глубоко и последовательно разрабатывается теория федерализма в Татарстане, Дагестане, Ростове-на-Дону, Новосибирске и др.
Проблемы федерализма стали одними из важнейших исследовательских направлений в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. За последние десять лет только на кафедре национальных, федеративных и международных отношений было подготовлено свыше 30 кандидатских и докторских диссертаций.
Объектом исследования являются федеративные отношения, складывающиеся в Российском государстве.
Предметом исследования является политологический анализ закономерностей становления российского федерализма, выявление исторической взаимосвязи, проявляющейся в его характере, тенденций развития.
Целью исследования является осмысление процессов становления и тенденций развития современного российского федерализма. Для реализации этой цели решаются следующие задачи:
определить теоретико-методологические основы анализа становления и развития российского федерализма;
Введинский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000; Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000; Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. Учебное пособие. М, 1998; Медведев Н.П. Политическая регионалистика. Учебник. М., 2002; Медведева В.К. Региональная политика России в условиях реформирования федеративных отношений. М., 2002; Сухарев А.И. Основы регионологии. Саранск, 1998; Смирнягин Л.А. Концепция региональной системы России. Саранск, 1998.
осуществить историко-политологический анализ особенностей становления современного российского федерализма;
выявить роль и значение международного опыта в развитии федерализма в России;
осмыслить тенденции развития федеративных отношений в России: соотношение централизации и децентрализации:
проанализировать сущностную проблему реализации федеративных отношений - разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти;
- обосновать закономерность регионализации в управлении
федеративными отношениями, его роль в его совершенствовании.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются такие методы исследования, как: метод комплексного анализа, политико-правовой, исторический, системно-структурный, логический и иные методы научного познания. Политико-правовой метод позволил, в частности, проанализировать изменения, происходящие в процессе совершенствования Российской Федерации, выявить тенденции во властных отношениях между федеральным центром и субъектами федерации, между субъектами федерации в процессе осуществления регионализации федеративных отношений.
Источниковой базой исследования стали: Федеративный договор,
Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы и
Послания Президента Российской Федерации, постановления
Правительства Российской Федерации, постановления
Конституционного Суда Российской Федерации, договоры, заключенные между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, материалы Совета Федерации, мониторинговые исследования действенности законодательства Российской Федерации. ,
Научная новизна выявляется в том, что в ней осуществлен" на
: » .
основе политического осмысления противоречивый путь зарождения
современного российского федерализма, преодолеваемый в поступательном его развитии.
Представлен анализ преодоления стихийности,
несбалансированности государственного развития в начале 90-х годов и основных направлений законотворческой деятельности органов государственной власти и представителей научной общественности. В связи с этим, вопреки многим отрицательным оценкам, доказывается и обосновывается роль и значение Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года, который фактически предотвратил Россию от распада вслед за СССР.
По-новому осмыслен процесс вхождения федеративных отношений в конституционное поле в связи с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, что ознаменовало начало этапа стабилизации в развитии российского федерализма.
В диссертации осуществлен анализ поиска путей развития федерализма в России в условиях демократизации страны; значение обращения органов государственной власти к зарубежному опыту, критическое отношение к возможностям его использования в России. В связи с. этим впервые проанализировано содержание ряда международных научно-практических конференций, проводимых Советом Федерации в субъектах Федерации, с участием зарубежных специалистов в области федерализма.
Дана научно-практическая оценка этапов стабилизации российского федерализма и система мер, предусмотренных государственной властью в 2001-2005 гг. по реформированию федеративных отношений, направленных прежде всего, на уточнение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что определило новый уровень его развития.
Осмыслены основные тенденции совершенствования российского федерализма. Выделяются тенденции централизации, обеспечивающей управляемость федеративными отношениями, согласование интересов центра и субъектов Федерации в многонациональном государстве с разноуровневыми территориальными особенностями и тенденции децентрализации, направленной на развитие самоуправления, региональной и местной политики, в их взаимосвязи как приоритетные направления совершенствования федеративных отношений. Рассмотрены проблемы оптимизации изменения субъектного состава.
В связи с осуществлением поставленных задач проанализированы различные мнения ученых федерологов, представлены авторские выводы.
Практическая значимость.
Материалы диссертационного исследования и выводы, сделанные в ней, имеют теоретическое и практическое значение. Они могут быть учтены в практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, других государственных структур, а также в подготовке и повышении квалификации работников органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и руководящих кадров в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Практическая значимость исследования выявляется также в повышении личной компетенции диссертанта, так как он в настоящее время работает в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Апробация работы.
Диссертация подготовлена на кафедре национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения настоящего исследования нашли' отражение .'в публикациях автора и были использованы в учебном процессе, при
разработке методических материалов по курсу «Национальные и федеративные отношения».
Диссертация обсуждалась на заседании кафедры национальных, федеративных и международных отношений в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые состоят из двух параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Теоретико-методологические основы анализа становления и развития российского федерализма.
Рождение российского федерализма носило спонтанный характер. Хотя предпосылки для этого формировались уже на рубеже 1990-х гг., в немалой степени повлияло то, что Первым съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, в которой декларировалось, что РСФСР сохраняет за собой право выхода из СССР в порядке, установленном Союзным договором и основанном на нем законодательстве (п. 7). Фактически было заявлено, что НФСР выходит из состава исторической России, формировавшейся веками и сумевшую сохранить свою целостность после Октябрьской революции, иностранной интервенции и гражданской войны 1917-1920 годов. Фактически закрепил распад СССР Беловежский сговор президентов СССР, Белоруссии и Украины. Россия, как и другие республики СССР, оказались перед фактом нового статуса.
Поэтому научного обоснования путей становления или реформирования советского федерализма в России в новые федеративные отношения не было. Наука шла за событиями, пытаясь комментировать их.
Ученые обращались в прошлое, в истоки российской государственности, в поисках закономерностей федерализации государства. Так появился в 1992-1993 годах трехтомник «.Федерализм в истории России», авторами которого были Абдулатипов Р.Г., Болтенкова"
Л.Ф., Яров Ю.Ф., в котором обосновывались элементы федеративных отношений в древнерусском государстве и в последующие века.
Древнерусское государство, отмечает Л.Ф. Болтенкова, исходя из теории федерализма, можно рассматривать как первую историческую попытку интеграции славянских и неславянских народов в форме конфедерации1.
Обосновывалось федералистское содержание русской национальной государственности, соотношение принципов унитаризма и федерализма в развитии российской государственности в XVIII-XIX вв.
Российская научная мысль обратилась к отражению принципов федерализма в отечественных научных и правовых источниках прошлых веков. Многие исследователи анализировали идеи декабристов. Декабрист Н.И. Муравьев считал, что строительство федеративного государства в России наиболее отвечающее его сущности. П.И. Пестель был противником федерализма. Он считал, что все племена, населяющие Россию, должны быть слиты в один народ2. Были востребованы труды, касающиеся федеративных идей А. С. Алексеева, А.Д. Градовского, Ц.И. Гессена, М.П. Драгоманова, Ф.Ф. Кокошкина, Н.И. Лазаревского, Г. Новоторжского, А.С. Ященко и др.
В центре внимания российских ученых и политиков были работы А.С. Ященко, считающегося классиком российского федерализма, который дал анализ федералистских международных идей в государственном развитии (Макиавелли, Руссо, канта, Фихте и др.).
Заслуживают внимания исследования, посвященные советскому федерализму (А. Рейснер, М.Я. Лазерсон и др.).
Для осмысления сущности и путей развития российского федерализма, внимание исследования зарубежного опыта федерализма, отражению его в теории федерализма, внимание было привлечено к компаративистскому анализу федерализма Даниэля Дж. Элазара. Журнал «Полис» ознакомил общественность с серией его статей . Также осуществлялось ознакомление с трудами П.Кинга, Р. Даниэлса, В.Острома и др.
В России предпринимались попытки не только систематизировать знания. На этой основе ученые-юристы, политологи, этнополитологи, экономисты и социологи создавали теоретико-методологическую базу для развития нового российского федерализма, выявление тенденций этого развития.
Разработка концепции нового российского федерализма требовала интеллектуального «прорыва», объединенных усилий российских ученых, политиков, управленцев.
«Новая федеративная Россия уже почувствовала, осознала необходимость такого комплексного и предметного подхода к систематизации теории и практики федерализма», - обращает внимание Р.Г. Абдулатипов3. Это связано с тем, что в укреплении российской государственности совершенствование федерализма занимает центральное место. Федерализм рассматривается как жизнестойкая и важная для страны форма государственного устройства, как державная, государственная идея для всех, кто стремится сочетать единство и многообразие в государственном устройстве4.
Роль международного опыта в становлении российского федерализма
Поиск путей становления российского федерализма обусловил необходимость глубокого изучения опыта функционирования федерализма в зарубежных государствах. Данная проблема реализовалась как в научной сфере - осуществлялись публикации в российских изданиях известных зарубежных ученых, выходили в свет труды российских ученых, изучавших опыт международного федерализма, что имело большое практическое значение.
Инициирована была задача ознакомления с проблемами функционирования международного федерализма и высшими органами государственной власти.
Так, в 1994 году, спустя два месяца после принятия Конституции РФ, в г. Москве была проведена конференция по федерализму, организованная Советом Европы и Российской Федерацией1.
Вторая международная конференция по федерализму состоялась 16-17 декабря 1997 года. Она была организована Министерством по делам национальностей и федеративных отношений РФ, Министерством иностранных дел РФ, Международной академией регионального развития и сотрудничества при участии Совета Европы, Комиссии европейских сообществ.
Как отметил участник конференции М. Лесаж, Директор Института сравнительных исследований в области государственных институтов и законодательства Национального центра научных исследований (Франция), «за период между конференциями федерализм в России претерпел существенные изменения, но по-прежнему развитие продолжается»1. Произошло изменение в структурах в направлении от асимметрии к равенству.
Темами дискуссий были: распределение компетенций и договорной процесс; законодательный процесс; нормы и процедуры урегулирования конфликтов.
Подчеркивалось, что, к сожалению, федеральные законодатели своевременно не вмешались, когда от них это требовалось, и субъекты федерации принимали такие законы, которые затем оказались противоречащими новому федеральному законодательству.
Одной из проблем для обсуждения было международное сотрудничество субъектов Федерации. Обращалось внимание, что Федерация обладает монополией в области международных отношений, но субъекты федерации могут осуществлять международные связи. Учитывая международный опыт, подчеркивалась актуальность проблемы трансграничного сотрудничества, особенно в тех регионах, которые имеют общие границы с государствами - членами Совета Европы (Норвегия, Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Польша, Украина, государства СНГ).
Следующей обсуждаемой проблемой была межрегиональная интеграция и организация исполнительной власти на федеральном и региональном уровне. Подчеркивалось, что существование 89 субъектов Федерации вызывает необходимость, особенно в том, что касается экономического развития, управления более широкими объединениями, на уровне крупных регионов. Эти крупные регионы существуют на уровне сбора статистических данных. Были созданы региональные экономические ассоциации. Но структуры остаются в зачаточном состоянии. ....
Статья 78 Конституции РФ позволяет федеральным органам исполнительной власти при осуществлении их полномочий создавать территориальные органы и назначать соответствующих служащих. Первая мера предусмотрена декретом от 9 июля 1997 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации», который преобразовывал институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации в полномочного представителя Президента РФ в регионах Российской Федерации, который «представляет интересы Президента Российской Федерации на части территории Российской Федерации, включающей в себя один или несколько субъектов Российской Федерации». Регион, в котором полномочный представитель осуществляет свою деятельность, определяется Указом Президента. В Указе уточняется, что полномочный представитель не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, находящихся в соответствующем регионе.
Обсуждался еще один актуальный вопрос - роль судебной власти в развитии федерализма - Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных судов субъектов Федерации - об общей юрисдикции и арбитражных судах.
Для определения важнейших направлений становления федеративных отношений применялись разные формы изучения зарубежного опыта.
Разграничение предметов ведения и полномочий в процессе совершенствования федерализма в России
Приоритетным направлением государственной политики последних лет является разграничение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. «Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации, - подчеркнул Президент России В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию еще в 2001 году, - иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации».
Как подчеркивает М. Шаймиев, в непростом процессе становления федеративного государства, приходится в рамках действующей Конституции искать различные пути достижения согласия и учета интересов субъектов Федерации. Наиболее приемлемым инструментом, как показывает опыт, явялется принцип разграничения полномочий между разными уровнями власти и договорные отношения между центром и субъектами федерации. Если нам через принятие законов удастся разграничить полномочия без тенденций к излишней централизации и вторжение в полномочия регионов, думается, будет найден путь к достижению стабильности в обществе, столь необходимой для продолжения реформ1.
Одной из важнейших проблем федеративных отношений как и в прошлые годы, осталась проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам их совместного ведения.
Размежевание компетенции можно рассматривать как фактор динамики федеративных отношений, ибо оно непосредственно влияет на систему «сдержек и противовесов» при «разделении властей» на уровне федерация - субъекты федерации.
Выдающийся русский правовед А. Ященко полагал, например, что вопросы разграничения компетенции не связаны напрямую с федеративным устройством государства . Однако его же собственные умозаключения позволяют несколько скорректировать данный вывод.
Значительная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств складывается именно по поводу размежевания полномочий, а также их практического осуществления, превращая таким образом федерализм в «систему частично совпадающих юрисдикции и дробления властных полномочий», которая в гораздо большей степени отвечает критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации. Как следствие такого подхода, тексты конституций большинства федеративных государств содержат развернутые перечни предметов ведения и полномочий.
В статье 71 Конституции Российской Федерации закрепляются предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере законодательства, находящиеся в исключительном ведении Российской Федерации.
Статья 72 Конституции Российской Федерации предусматривает совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по многим вопросам, в том числе и в сфере законодательства.
Принципы федерализма достаточно полно проявляются и в статье 73 Конституции Российской Федерации, где говорится о том, что вне пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». При этом согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
На данном этапе речь идет о том, что от федерации политической, декларативной следует перейти к правовой, с четко отработанными компетенциями. Нужны такие законы, которые обеспечили бы на практике как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов Федерации.
Укрепление демократических основ российского федерализма предусматривает формирование единого правового пространства страны. Следует подчеркнуть, что с построением единого правового пространства, о чем неоднократно говорил Президент РФ В. В. Путин, объективно возрастает значение централизованных начал в законодательной работе.
Конституция Российской Федерации заложила базу для такого подхода. Статья 72 Конституции, определившая сферу совместною ведения, не разграничила должным образом полномочия федеральных и региональных органов власти, что на практике привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению ряда полномочий, а с другой - к появлению необеспеченного федерального мандата, т.е. закрепленных федеральными законами обязательств перед эффективно разграничивать рамки конституционных требовала формально населением органов власти субъектов Российской Федерации, не подкрепленных соответствующими материальными и финансовыми ресурсами.
