Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исторические предпосылки развития федерализма в России как формы государственного устройства 18
1. Формирование России как многонационального государства, поиск форм управления 18
2. Мировой опыт развития и функционирования федерализма и Россия 43
3. Национальный фактор и его влияние на характер федерализма 66
Глава II. Особенности современного этапа федерализма в России, тенденции развития 82
1. Современный этап развития федерализма как переходный к реальному федерализму 82
2. Конституционные основы регулирования федеративных отношений в России 99
3. Совершенствование федеративных отношений как фактора укрепления российской государственности 126
Заключение 149
Список источников и литературы 155
- Формирование России как многонационального государства, поиск форм управления
- Национальный фактор и его влияние на характер федерализма
- Современный этап развития федерализма как переходный к реальному федерализму
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российский федерализм рассматривается в настоящее время как гарант укрепления государства, как естественная форма совершенствования государственного управления в России, как необходимая база, правовая основа социально-экономического взаимоотношения регионов, субъектов федерации.
Основной задачей федерализма в России является сохранение целостности Российского государства. Федерализм понимается также как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничении предметов ведения между федеральным союзом и входящими в его состав субъектами федерации.
В современный период актуальным вопросом, а по сути коренной проблемой укрепления российской государственности выступает состояние и перспективы развития российского федерализма. Идет сложный процесс его становления на качественно новой основе, адекватной задачам демократизации общества. Этот процесс предполагает особый переходный период для решения на правовой основе противоречий и конфликтных ситуаций на территории страны, важнейших задач социально-экономического и культурного развития для построения реального федерализма.
Становление федерализма в России осложняется прежде всего нерешенностью важнейших социально-экономических задач, экономической нестабильностью, усложняющимися многими этнопсихологическими факторами. Поэтому, анализируя состояние российского федерализма, автор исходит из того, что он содержит черты, свойственные переходному периоду, и едва ли сохранится неизменным в процессе совершенствования. Наиболее вероятные
направления этих изменений, по-видимому, будут связаны с правовым положением субъектов Российской Федерации, в частности с неопределенностью взаимоотношений краев и областей с входящими в их состав автономными округами, а также, возможно, с изменением на правовой основе числа субъектов федерации, преодолением экономического неравенства регионов.
Как подчеркивается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. "О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации" от 6 марта 1997 года, "незавершенность формирования федеративных отношений наиболее ярко проявляется в нечетком разграничении предметов ведения Российской Федерации, субъектов федерации и предметов их совместного ведения, неопределенности финансового и ресурсного обеспечения соответствующих полномочий" '. В Послании также подчеркивается, что есть "масса вопросов, которые субъекты федерации, местные сообщества должны решать так, как им подсказывают исторические, культурные, этнические, природные и другие особенности" 2 .
Российская модель федерализма должна строиться с учетом особенностей исторического опыта, ибо фактически в разные периоды развития нашего государства существовали элементы федерализма: усиление центральной власти — с одной стороны, самостоятельности регионов — с другой. Историческая специфика формирования Российского государства путем собирания земель и народов изначально диктовала поиск соответствующих этой специфике форм управления. Сам по себе унитаризм, присущий государственности
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О положении в
стране и основных направлениях политики Российской Федерации", 6 марта 1997 г. М.,
1997, С.54.
2 Там же.
России, сочетался с элементами территориального управления и самоуправления.
Можно сказать, что Россия исторически довлеет к федерализму. По существу федеративный характер носили уже первые договоры между княжествами Руси. "Русь, — справедливо указывал Костомаров, — стремилась к федерализации, и федерализация была формой, в которую она начала облекаться"1. На территории России были известны и другие древние договорные государственные образования. К примеру, история сохранила память о существовании на территории Дагестана древнего конфедеративного образования — Кавказской Албании.
О федеративном устройстве России непосредственно стали говорить еще в первой четверти XIX в. Именно тогда выдвинулась необходимость реформирования государственного строя, развития начал федерализма. Его существенные элементы в форме местного самоуправления на окраинах и земств в Центральной России развивались в течение полувека.
В последние годы, в связи с поиском форм самоуправления в современной России, ученые и политики стали чаще обращаться к этой проблеме. Однако некоторые из них, гипертрофируя исторический опыт, считают, что земства могли бы стать той самой системой, которая наиболее полно соответствует традициям россиян. Нам представляется, что исторические кальки общественного развития невозможно целиком и полностью воспроизвести в современных условиях.
В новых реалиях необходимо учитывать поиск и применение форм, которые были бы адекватны интересам народа, воспринимались им и развивались. Игнорирование этих факторов чревато
' Костомаров Н.И. Собр. соч.: В 8 кн. Спб., 1903. Кн.1, С.ЗО
формализацией принимаемых законов, деформациями в их исполнении. В отличие от закона 1864 г. о земствах, который был прямого действия, федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления1 адресуется прежде всего органам государственной власти и органам власти субъектов федерации, определяет их полномочия по отношению к местному самоуправлению, что сдерживает развитие реального самоуправления территорий.
Эта историческая параллель исключительно актуальна для данного диссертационного исследования, имеющего целью рассмотреть становление и развитие федерализма в России как формы государственного устройства, поскольку местное самоуправление в системе федерализма большинства федеративных государств мира играет существенную роль.
Не менее важное значение имеет исследование как негативного, так и позитивного опыта советского федерализма, причин его деформаций, что позволит на современном этапе избежать прошлых ошибок.
Актуальным в исследовании путей развития федерализма в России является анализ мирового развития федерализма. Особое значение при этом приобретает изучение сущности и видов федерации, признаков единства государства при федеративной структуре его устройства, рассмотрение основных элементов правового статуса субъектов федерации и пределов их самостоятельности, изучение соотношения правовых актов федерации и ее субъектов, правовых механизмов обеспечения устойчивости федерации. Нам важно увидеть в зарубежном опыте сам процесс становления федерализма, характер его этапов. К примеру, федерализм в Бельгии, развиваяс постепенно,
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 35.
прошел 30-летний переходный период, имел ряд специфических этапов, регулируемых правовыми актами государства.
Российский федерализм, в отличие от других моделей
федерализма, имеет свою специфику, обусловленную
геополитическими и историческими факторами,
многонациональностыо государства. Поэтому российская форма федерализма основывается на органично сочетающихся национально-государственных и территориальных принципах построения единого федеративного государства, на неукоснительно конституционной основе. В политическом плане — это конституционно-договорная модель федерализма.
Таким образом, исследование исторического опыта развития российской государственности, извлечение всего ценного из этого опыта, функционирования федерализма в зарубежных государствах считаем весьма актуальным для комплексного анализа проблем, связанных с развитием и совершенствованием федерализма в России.
Особенно актуальным, на наш взгляд, является рассмотрение специфики этапов становления федерализма в России, что позволяет раскрыть перспективу его совершенствования.
Актуальными в переходный период являются решение проблемы преодоления неравенства субъектов федерации, снятие потенциальной конфликтности путем приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации конституций и уставов субъектов федерации, проведения государственной региональной политики.
Особую актуальность в развитии российского федерализма представляет национальный фактор. В Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г., имеется специальный раздел, посвященный совершенствованию федеративных
отношений как основному фактору достижения межнациональной стабильности в государстве.
Актуальностью избранной темы исследования определяются структура работы, предмет, цели и задачи исследования.
Предметом исследования являются федеративные отношения в
России как фактор государственного устройства, процесс их
становления и развития. Мы исходим из комплексного подхода к
анализу данного феномена. Учитывая сложность и многомерность
этого явления, федерализм не сводится исключительно к деятельности
государства. Он рассматривается как одна из разновидностей
политической системы многонационального государства,
определенная прежде всего объективными условиями для сохранения и укрепления Российского государства. Федеративные отношения исследуются как составная часть политических, общественных, экономических, межнациональных отношений.
Цели и задачи исследования. Учитывая политико-правовую, практическую и научную актуальность исследуемой проблемы, автором поставлена задача на основании комплексного подхода, используя принцип историзма, рассмотреть процесс развития федерализма в России как формы государственного устройства в переходный период. В данной диссертационной работе автором поставлена цель осуществить политологический анализ сущности, проблем, противоречий основных этапов, процессов и тенденций развития федерализма в России для использования результатов научных обобщений в практической деятельности по совершенствованию федеративных отношений.
Данная цель реализовывалась через решение следующих задач: — показать исторические предпосылки формирования федерализма в России как формы государственного устройства, учитывая
геополитическую специфику формирования государства и его многонациональность;
— изучить сущность и модели федераций государственных
образований Америки и Европы, накопивших богатый
государственно-правовой опыт управления и опыт урегулирования
межэтнических конфликтов;
— выявить особенности переходного периода федерализма в России
как формы государственного устройства. Дать характеристику
основных этапов его развития на пути к реальному федерализму;
— определить пути разрешения противоречий в реализации
конституционных основ российского федерализма, в частности,
углубления государственной политики, расширения местного
самоуправления, совершенствования межнациональных отношений,
приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации
конституций и уставов субъектов федерации и др.;
раскрыть национальные аспекты российского федерализма и реализацию их в государственном устройстве;
предложить конкретные рекомендации по совершенствованию современного федерализма в России как формы государственного устройства.
Степень разработанности проблемы. Тема исследования в разной степени глубины анализа разрабатывается российскими учеными и политиками. Однако предметом комплексного исследования она пока не стала. Недостаточно работ, анализирующих историческую преемственность форм государственного устройства в России. Хотя следует обратить внимание на то, что к принципу историзма при анализе путей развития федерализма, в выявлении места и роли государства в истории России все чаще стали обращаться не только
историки, но и философы, политологи, специалисты по государству и праву1.
Поиски форм оптимального государственного устройства России, выходы на модель федерализма мы видим у мыслителей прошлого. Среди них труды К.С. и И.С.Аксаковых, С.Ю.Витте, Н.Я.Данилевского, И.О.Ильина, В.О.Ключевского, С.Корфа, К.Н.Леонтьева, Н.К.Михайловского, Г.В.Плеханова, П.Б.Струве, П.А.Столыпина и др.2.
Фундаментально проблемы российской государственности изложены в трудах выдающихся историков Н.М.Карамзина, В.О.Ключевского, В.С.Соловьева.
В историко-познавательном аспекте для нас представляет интерес развитие теории федерализма в начале XX столетия, когда революционное брожение поставило вопрос о необходимости реформирования государства. Среди исследователей — представители разных идейных течений и направлений В.Гессен, М.П.Драгоманов,
1 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России: В 4
кн. М., 1992; Абдулатипов Р.Г. Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994;
Дробижева Л.М. Историческое самосознание как часть национального самосознания
народов // Традиция в современном обществе. М., 1990; Евразия — исторические взгляды
русских эмигрантов. М., 1992; Королева-Конопляная Г.И., Мацнев А.А. и др. Россия: в
поисках формулы национального возрождения // Социально-политический журнал. 1994
№1—2; Королева-Конопляная Г.И. В поисках средства соединения разделенного
федерализма // Федерализм. 1996. №3; Лысенко В.Н. Новый федерализм. М., 1995;
Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового
типа. (Политико-правовые аспекты)//Государство и право. 1994. №3 С.49 — 59 и др.
2 Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. М. 1993.;
Данилевский Н. Россия и Европа. М., 1991; Ильин И.О. Россия. М.,1991; Струве П.Б.
Исторический смысл русской революции и национальные задачи. М. — П.,1918; Ранние
славянофилы: А.С.Хомяков, И.В.Киреевский, К.С. и И.С.Аксаковы. М., 1910; Столыпин
П.А. Нам нужна думская Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и
Государственном Совете. 1906 — 1911. М.,1991; Витте СЮ. По поводу непреложности
законов государственной жизни. Спб., 1914; Леонтьев К. Восток, Россия и Славянство.
Собр. соч. В 6 т. М., 1991. Т.6; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в
России. М., 1908.
С.Займовский, П.Кропоткин, З.Ленский, В.И.Ленин, Г.Новоторжский, А.Пошехонов, С.Семаковский и др.1 .
После 1917 г., особенно в 20-е годы, известны труды ученых,
разрабатывающих концепции "советского федерализма"2.
Абстрагируясь от идеологических штампов и господствующей общественно-политической доктрины, авторы показывали позитивные и негативные моменты, правда, чаще все подавалось в приукрашенном виде. Следует подчеркнуть, что советский федерализм с позиции его исторической роли можно оценить как подготовительную ступень на пути к современному федерализму в России.
В 80—90-е годы в поисках путей становления и совершенствования российского федерализма многие ученые обращаются к трудам зарубежных авторов, где эта проблема исследуется издавна. Исследованию зарубежных моделей федерализма и принципов его функционирования посвящены работы Х.Адамса, Е.Блека, Х.Лауфера и др.3. Появились работы, переведенные на русский язык, анализирующие американскую, швейцарскую,
1 См.: Драгоманов М.П. Политические сочинения. Т.1. М., 1908; Новоторжский Г.
Национальный вопрос, автономия и федерация. М., 1906; Гессен В. Автономия, федерация
и национальный вопрос. М., 1906; Займовский С. Российские Соединенные штаты М.,
1917; Ленин В.И. О культурно-национальной автономии. ПСС. Т.24, Он же
Социалистическая революция и право наций на самоопределение. ПСС. М., 1968. T.27;
Кропоткин Я.Федерация — путь к объединению и голос минувшего. 1923. №1; Лазерсон
М.Я. Национальность и государственный строй. 1918; Ленский 3. Национальные
движения. Национальные движения в России в начале XX в. Спб., 1909; Пошехонов А.
Единая Россия // Русское богатство. 1914; №9; Семаковский С. Национальный вопрос в
России. Спб., 1912.
2 См.: Дурденевский Ц.Н. На пути к русскому федеральному праву //Советское право. М.
1923; Плетнев В.Д. Государственная структура РСФСР. Л.; М., 1920; Стучка П.И.
Диктатура пролетариата и советская федерация // Власть Советов. 1922. №10. С.З — 10;
Он же. Учение о государстве и Конституция РСФСР. М., 1922; Трайнин П.И. СССР и
национальные проблемы. М.,1924; Фиолетов Н.Н. Союз Советских Социалистических
Республик, автономные республики и области. М.,1923 и др.
3 См.: Adams Н. Histori of the United States duing Administration of Jefferson and Medison
(1801 — 1817) N.Y., 1891; Black E. The Future of Nonfh America: Canada the United Stats and
Awebek Nationalism. N.Y., 1979: Elisar Exploring Federalism. N.Y., 1987; Jellinek is. Die Lehre
on den Staatenverbindungen. Berlin, 1882; Laufer H. Der Foderalismus die Bunderepublik
Deutschlond. Bonn, 1990; Nussle K. Foderalismus in der Schweiz. Zurich, 1985; Остром В.
Смысл американского федерализма, что такое самоуправляющееся общество. М., 1993.
индийскую, бельгийскую модели федерализма и др., которые представляют определенную научную и практическую ценность для написания диссертации1 .
С начала 90-х годов проблемы государственного устройства России, поиски форм этого устройства находят широкое отражение в научных работах российских обществоведов и правоведов. Особенно возрос интерес к проблемам федерализма в связи с принятием в марте 1992 г. Федеративного договора, продемонстрировавшего рождение, не без осложнений, новой формы российского федерализма, новые региональные структуры.
Это было также обусловленно крупными переменами в развитии республик, краев, областей, автономных образований в составе Российской Федерации, ослаблением центральных тенденций в Российском государстве.
Различные аспекты современного российского федерализма исследованы в работах Абдулатипова Р.Г., Алексеева С.С, Болтенковой Л.Ф., Валентея С.Д., Дробижевой Л.М., Златопольского Д.А., Ильинского И.Н., Лысенко В.Н., Михайлова В.А., Тихомирова Ю.А., Тишкова В.А., Топорнина Б.Н., Ядова В.А. и других.
Анализ научных работ, посвященных современному федерализму, демонстрирует различные подходы и принципы государственного устройства России — от федерализма на западный манер, без учета специфики России, до патриархальной губернизации.
1 См.: Национальный вопрос за рубежом. М., 1989; Национальные проблемы Канады; США — организационные проблемы управления. М., 1976; Топортт Б.Н. Европейские сообщества: право и институты (Динамика развития). М., 1992; Шестопал А. Из мирового опыта федерализма // Общественные науки и современность. 1994. №1; Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. М., 1993; Современный буржуазный федерализм. М., 1978; Современный немецкий конституционализм. М., 1994; Федерация в зарубежных странах. М., 1993.
Следует подчеркнуть, что появляется все больше публикаций, рассматривающих пути становления политических, экономических, правовых основ федерализма, достижения политико-правовой культуры во взаимоотношениях федерации и ее субъектов, а также управленческие аспекты федерализма1 .
В контексте изучения современного федерализма в России недостаточно исследуются проблемы развития региональной политики, местного самоуправления. Анализ имеющихся публикаций свидетельствует, что пока еще нет четких научных представлений о концептуальных аспектах региональной политики и местного самоуправления. В большей мере анализируются проблемы политико-правового развития этих процессов2.
Практически в последнее время отсутствуют обобщающие диссертационные работы по этой тематике. Исследуются лишь отдельные стороны развития и совершенствования федеративных отношений, взаимоотношения центральной и местных властей. Но, как правило, эти работы в качестве примера рассматривают лишь какой-то
1 См.: Абдулатипов Р.Г. О федеративной и национальной политике Российского
государства. М., 1995; Абдулатипов Р.Г. Перспективы нашей федерации // Независимая
газета. 1996. 10 января; Атаманчук Г.В. Оптимизация структур и механизма федерального
и регионального управления. М., 1993; Вопросы межнациональных и федеративных
отношений. М., 1995; Валентей С.Д. Российские реформы и российский федерализм //
Федерализм. 1996. №1; Королева-Конопляная Г.И., Мацнев А.А., Тавадов Г.Т. Россия: в
поисках формулы национального возрождения // Социально-политический журнал. 1994.
№1—2.; Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений
нового типа, политико-правовые аспекты // Государство и право. 1994. №3; Проблемы
суверенитета Российской Федерации. М., 1994; Федеративное устройство в России:
история и современность. М., 1994; Чиркин В.Е. Модели современного федерализма:
сравнительный анализ. М., 1993 и др.
2 См.: Барганджия Б.А. Российский федерализм: Разграничение предметов ведения и
полномочий // Социально-политический журнал. 1996. №4 С. 56—67; Государственная
служба Российской Федерации. М., 1995; Гладышев А.Г. Правовые основы местного
самоуправления. М., 1996; Лексин В., Шевцов А. Региональная политика России:
концепция, проблемы, решения // Российский экономический журнал. 1995. №3, 5, 6;
Печенев В.А. Существует ли в Российской Федерации национальная и региональная
политика? Какой ей быть? Майкоп, 1995; Разделит ли Россия участь Советского Союза?
М., 1993; Региональное управление: зарубежный опыт. М., 1993; Шумейко В.Ф.
Региональная политика и российский федерализм // Российская Федерация 1995. №12;
Шумейко В.Ф. Российские реформы и федерализм. М., 1995 и др.
один регион.1 Единственными в своем роде, пожалуй, являются докторские диссертации, защищенные в последнее время по совокупности опубликованных работ рядом российских политиков — В.Н.Лысенко, В.Ф.Шумейко и др.2.
Большое внимание уделяется в центре и на местах анализу национальных аспектов российского федерализма. Острота этой проблемы связана с такими процессами, как суверенизация и этнизация республик, осложняемыми сепаратистскими тенденциями и конфликтами, несоответствием конституций республик с Конституцией Российской Федерации, миграционными процессами и др.3. В связи с этим следует обратить внимание на коллективную монографию "Национальная политика России. История и современность"4. Хотя она и опосредованно касается проблем
1 См.: Смирнов М.В. Политические отношения центр—регион в переходный период.
ДКПН. М., 1995; Никонов А.В. Национальный фактор в социально-экономическом
развитии регионов в границах отечественной государственности (90-е гг. XIX в. - 20-е гг.
XX в.). ДКИН, М., 1995; Гобан А.А. Государственный суверенитет: теоретико-правовые
аспекты. ДКЮН. М., 1993; Ефимов В.И. Система государственной власти. Теоретико-
организационные основы и политическая динамика. ДКПН. М., 1993; Садиков P.P.
Местные органы власти и местное самоуправление (теоретические и организационно-
правовые проблемы). ДКЮН. М., 1993.
2 Шумейко В.Ф. Формирование федеративных отношений в России. Экономические
основы и государственное регулирование. ДДЮН. М., 1996; Лысенко В.Н. Основные
черты и тенденции развития федеративных отношений в России на современном этапе.
ДДПН. М., 1995.
3 См.: Абдулатипов Р.Г. Федерализация России и взаимосвязь региональной и
национальной политики // Этнополитический вестник. 1995. №1; Бегданов М.Б.
Общественный кризис и проблемы национального возрождения. Майкоп, 1995; Губогло
М.Н. Национальное право в конституциях республик России // Этнополитический вестник
1995. №6; Дробижева Л.М. и др. Демократизация и образы национализма в Российской
Федерации 90-х годов. М., 1996; Жириков А.А. Этнические факторы политической
стабильности. М., 1995; Зорин В. Национальные аспекты российского федерализма //
Свободная мысль. 1996. №10; Калинина К.В. Институты государства — регуляторы
межнациональных отношений // Этнополитический вестник. М., 1995. №4; Михайлов В.А.
Национальная политика России как фактор государственного строительства. М., 1995;
Тавадов Г.Т., Миронов А.В. Федерация и национальные отношения в современных
условиях; Тишков В.А. Этнонационализм и новая Россия // Свободная мысль. 1992. №4;
Тузмухамедов Р.А. Права и свободы народов // Национально-культурные автономии и
объединения. Историграфия, политика. Практика. Антология. М., 1995, ТЛИ; Шейнис
В.Л. Национальные проблемы и конституционная реформа в Российской Федерации //
Полис. 1993. №3.
4 См.: Национальная политика России: История и современность" М., 1997.
федерализма, однако представляет для данного исследования значительный интерес.
Методологической основой диссертационной работы являются сравнительно-исторические методы и подходы к анализу избранной проблемы. Такие подходы дают убедительную основу в исследовании политических процессов. Кроме этого, использованы принципы конкретного и системного анализа, ориентирующих на комплексное изучение исследуемого вопроса в процессе функционирования и развития общества, федеральных и региональных систем.
Системный подход позволил осуществить политико-правовой анализ федерального законодательства, конституций и уставов субъектов федерации. Широко применялся метод политологического анализа особенностей федерализма в переходный период. Опираясь на указанные методологические подходы, автор осуществил исследование сложной современной проблемы, каковой сегодня является федерализм как форма государственного устройства.
Теоретической и источниковедческой базой стали труды российских ученых, историков, философов, экономистов, политологов, этнологов, правоведов, исследовавших различные аспекты федеративных и национальных отношений. В качестве первоосновы использовались государственные официальные документы — Конституция Российской Федерации и конституции субъектов федерации, Федеративный договор, федеральное законодательство, создающие правовую базу для развития федеративных отношений, нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, Послания Президента РФ Федеральному Собранию. Они отражают официальную точку зрения органов государственной власти, во многом определяют региональную и национальную политику государства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно фактически является одним из первых комплексно рассматривающих становление российского федерализма как формы государственного устройства и управления. В контексте исторического анализа доказывается объективность развития современной модели федерализма в России как территориальной и этнонациональной в их взаимосвязи.
Опираясь на опыт зарубежных федераций (США, ФРГ, Канады, Индии и др.), рассматривается проблема полномочий субъектов федерации в условиях их многовариантности. Утверждается, что федерация остается настоящей федерацией, если существуют единство и целостность ее территорий, верховенство федеральной конституции и законодательства, общая внешняя и оборонная политика, единая финансово-кредитная система и т.д.
В диссертационном исследовании федерализм в России рассматривается как процесс. Содержится авторское обоснование переходного периода федерализма в России, основных этапов его становления в условиях социально-экономической и политической модернизации общества.
На уровне научного анализа и обобщения углубленнее рассматривается совершенствование федеративных отношений в контексте с региональной политикой, проблема рационального сочетания интересов федерации, ее субъектов и территорий, местного самоуправления. В диссертации выявляется и анализируется правовое несоответствие конституций и уставов субъектов федерации Конституции Российской Федерации. Как подчеркивается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О положении в стране и основных направлениях политики Российской
Федерации" от 6 марта 1997 г., "механизм правовой защиты единого пространства России должен заработать в нынешнем году" ' .
Автором анализируются национальные аспекты российского федерализма. Доказано, что наряду с обеспечением широкой самостоятельности субъектам федерации в решении внутренних проблем их жизни федеративное многонациональное государство обретает политическую стабильность, когда оно выступает интегратором различных этнических общностей.
Практическое значение работы заключается в том, что проведенное исследование представляет собой попытку ретроспективно рассмотреть процесс становления федерализма в России, выявить содержание этапов переходного периода, раскрыть основные пути его совершенствования. Федерализм в России рассматривается как форма государственного управления. Содержание диссертационной работы, ее выводы могут быть использованы органами государственной власти и управления, в лекционных курсах, при разработке научных исследований.
Апробация результатов исследования. Выводы и наблюдения автора диссертации нашли отражение в публикациях, в аналитических материалах, подготовленных автором для органов государственной власти Российской Федерации, в выступлениях на научных конференциях.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, 6 марта 1997 года. М, 1997, С. 62.
Формирование России как многонационального государства, поиск форм управления
Государство и государственность формируются веками. Идеи федерализма, регионального и местного самоуправления пробиваются в российскую политическую и социально-экономическую жизнь уже не одно столетие. Поэтому будущее российского федерализма определяется не только настоящим, но в значительной мере историческим прошлым. В связи с этим весьма важным, на наш взгляд, является рассмотрение процесса формирования Российского государства как асимметричного государственно-территориального образования с его тенденциями централизма и регионального самоуправления. Изначально Российское государство складывалось как территориальное, охватывая два континента — Европу и Азию и как многонациональное. При всем многообразии путей включения инонациональных территорий в его состав этот процесс имел отличительные особенности в сравнении с процессом формирования крупных колониальных держав нового времени. Его своеобразие заключалось в том, что в большинстве своем (особенно на начальном этапе) демографическая и экономическая интеграция шла рука об руку с политическим присоединением, а зачастую и опережала его. Как следствие — уже в ходе присоединения такие территории превращались в органическую часть страны со значительной долей или даже преобладанием великорусского населения и со сходными социально-экономическими характеристиками. При этом они продолжали в той или иной мере сохранять этнокультурное, социальное и хозяйственное своеобразие, систему местного самоуправления. Однако тенденция ко все более полному вовлечению присоединенных земель в единый народнохозяйственный механизм оставалась устойчивой на протяжении всего времени их вхождения в Российское государство. По мере углубления этого процесса менялся их удельный вес в экономике, в общем развитии государства, что непосредственно влияло и на эволюцию правительственной политики в присоединяемых регионах. В свою очередь, направление и темпы дальнейшей интеграции в немалой степени зависели от проводимой царизмом политики на национальных окраинах.
"Россия не Русь, но союз народов, объединившихся вокруг Руси" — справедливо писал в 20-х годах XX в. русский философ Г.Федотов. Союз этот складывался по-разному: путем добровольного вхождения, мирной колонизации и силой. Возникшая в IX в. в результате объединения восточнославянских племен Киевская Русь — раннефеодальное государственное образование — простиралась от Белого моря на севере до Черного на юге (Тьмутараканское княжество), от Карпатских гор на западе до Волги на востоке.
В процессе укрепления центральной власти в состав этого государства вошли угро-финские, балтийские и тюркские племена, находящиеся на разных ступенях своего развития. По мере расселения восточнославянских племен (а они были земледельцы), с одной стороны, шло их племенное размывание, а с другой — в результате ассимиляции — поглощались отдельные племена, прежде всего балтов и угро-финнов. Так постепенно складывалась древнерусская народность со своими особенностями культуры. Можно предположить, что уже Древняя Русь - конгломерат разноплеменных княжеств — была огромным этногенетическим котлом, в котором активно перемешивались племена и народы, издревле здесь проживающие.
Подтверждение этого мы находим в некоторых источниках. Например, в "Повести временных лет", описывая совершенный в 907 г. поход князя Олега на греков, неизвестный автор перечисляет состав дружины князя: "... взял же с собою множество варяг, и славян, и чуди, и кривичей, и мерю, и древлян, и радимичей, и полян, и северян, и вятичей, и хорватов, и дулебов, и тиверцев ...": этих всех называли греки Великая Скифь1 .
Миграционные перемещения по Восточно-Европейской равнине отражались на судьбах народов и тех государственных образований, которые в исторической последовательности существовали на ее пространстве. Известно, что история народов и история государства органично связаны между собой, но далеко не адекватны. На разных исторических этапах политическое и этническое начала проявляются по-разному. И в российской истории на раннем этапе создания этнической территории народа этническое начало превалировало над политическим, а в дальнейшем сыграло существенную роль в становлении и утверждении Русского национального и Российского многонационального государства.
Национальный фактор и его влияние на характер федерализма
Большинство существующих в современном мире государств являются многонациональными, что создает определенные проблемы соотношения между этническим составом населения и способом организации власти в государстве. Сегодня трудно назвать страну, применительно к которой понятие "национальное государство" полностью совпало бы с характеристикой гомогенного по национально-этническому составу населения. Даже в Европе, наиболее консолидированном в национальном отношении регионе, большинство государств полиэтничны. Это Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария и др. К числу многоэтнических относятся Австралия, Канада, США, Индия, Бирма, Нигерия и пр. Национальная ситуация в каждой стране имеет свою специфику, но в большинстве из них выбор формы государственного устройства не был обусловлен национальным фактором, необходимостью решения национального вопроса, потребностью в объединении этнических групп, в удовлетворении каких-либо национальных требований или притязаний. Исключение составляют лишь Канада и Индия.
Однако следует отметить, что во всех федерациях значение этнического фактора в общественной и политической жизни играло определенную роль, а иногда и значительно возрастало. В ряде случаев это приводило к структурным преобразованиям, связанным с созданием новых составных частей федерации (Индия, Пакистан), либо с предоставлением особого статуса отдельным частям федерации (Канада, Малайзия), либо с расширением самостоятельности отдельных территорий и регионов, с изменением системы взаимоотношений центрального правительства и местных органов самоуправления. Но форма федеративного устройства при этом оставалась незыблемой.
Стоит вспомнить историю образования США, которые сложились из широких иммиграционных потоков и составили единую американскую нацию. Иммигранты говорили на разных языках, представляли различную культуру. Ядро американской нации составили три группы лиц: английского, ирландского и немецкого происхождения; потомки черных рабов, завезенные из Африки и коренное население — индейцы и ряд народностей Аляски, которые в значительной мере были уничтожены в период освоения территории, уйдя в разряд аборигенных народов; затем следует весь этнический атлас мира.
Эта пестрая палитра сосуществует в едином государстве, хотя в истории страны было достаточно слепого расизма и гражданских столкновений, так как процесс становления федерации развивался сложно и немирно. Тем не менее этнический фактор при осуществлении территориально-административного деления не принимался во внимание, поскольку отцы-основатели понимали, что в многонациональном государстве иной подход неизбежно породил бы перманентные национальные противоречия и с ним зловещий национальный вопрос. По этой причине было отказано, например, немецким колонистам Пенсильвании и шведским Миннесоты создать свои национальные поселения. Но это с юридической точки зрения. В жизни никто в США не противился существованию широких национальных общин со всеми их производными: сохранением языка, традиций, религии.
Здесь следует заметить, что только в избирательной системе США значительнее всего проявляется национально-этническая проблема. С правовой точки зрения национальная принадлежность незначительно дает о себе знать в избирательной кампании. Важны профессионализм и личные качества кандидатов. Но в реальной жизни традиции оказываются сильнее1 .
Хотя в современной истории страны влияние этнического фактора в общественной и политической жизни страны становится все более заметным, это ни в коей мере не касается вопросов обсуждения федеративного устройства. Главная роль в решении возникающих и нередко обостряющихся национально-расовых проблем принадлежит центральной власти. Она внимательно следит за процессом развития экономической инфраструктуры, динамикой роста населения, миграции. Система переписи каждые 10 лет позволяет перераспределить финансы с учетом потребностей штатов, расстановки политических лиц и национально-этнической палитры. Расово-этнические трения существуют, но национальной проблемы нет, потому что национальное полотно, каким является население США, сконструировано таким образом, что не создает конфликтных ситуаций в масштабе всей страны.
Современный этап развития федерализма как переходный к реальному федерализму
Развитие нового федерализма в России проходит сложный, противоречивый период поиска форм и путей, адекватных своеобразию, специфике Российского государства, интересам ее народов.
Методологическими подходами путей становления и развития федерализма являются: 1) опора на преемственность российской государственности; 2) учет лучшего мирового опыта функционирования федерализма; 3) анализ истоков кризиса советского федерализма; 4) определение тенденций экономического реформирования и общественно-политического развития России как демократического государства.
Современный этап развития федерализма рассматривается как переходный к реальному федерализму. Переходность определяется степенью завершенности экономических и политических преобразований в стране. Переходный этап в развитии федерализма связан как с общими системными изменениями — продвижением к рыночной экономике и демократическому правовому государству, так и с неустойчивым характером федеративных отношений.
Характерной чертой переходного периода российского федерализма является незавершенность процесса структурирования его внутренней системы, что, в свою очередь, выливается в многочисленные конфликты в системе государственной власти и управления, в противоречия между субъектами федерации.
Переходный период характеризуется также противоборством двух тенденций: 1) тенденции к сохранению единой и целостной России как исторической и территориальной общности народов и 2) тенденции к приобретению собственной государственности рядом субъектов Федерации, которые хотели бы строить свои отношения с Россией на иных, чем прежде, началах1. Переходный период в конечном счете связывается с разрешением проблем между федеральным центром и субъектами, между самими субъектами федерации, с согласованием их интересов во всех сферах жизни.
На нынешнем переходном этапе развития федерализма центральной проблемой становится выработка новой формулы отношений между суверенными субъектами федерации и предотвращение национальных и социальных конфликтов в стране.
В последнее время сформировалась более четкая концепция совершенствования федерализма. Это: 1) регионализм, 2) экономические реформы, 3) местное самоуправление. Однако вопросы будущей оптимальной модели российского федерализма, о характере переходного периода к реальному федерализму, о том, сколько он продлится, пока остаются открытыми.
В современную политическую и публицистическую лексику введено понятие "реальный федерализм". В Президентской Программе действия на 1996 — 2000 годы "Россия: человек, семья, общество, государство" отмечается, что "... подписание Федеративного договора, который был закреплен в Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года, можно рассматривать как первый, переходный этап к развитию реального федерализма".1 Что здесь подразумевается под реальным федерализмом? Это прежде всего территориальная форма демократии. Демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между центром и регионами, четкого разграничения функций и собственности между федеральной и региональными властями в целях лучшего управления социально-политическим и экономическим развитием общества. При этом будет осуществляться все большая передача властных функций и средств для их выполнения из центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.
Реальный федерализм рассматривается как залог целостности государства, в котором регионам гарантирована широкая самостоятельность, ликвидирующая причины стремления к отделению.
Реальный федерализм — это способ построения единого государства, а не конфедерации государств, разрыхляющей исторически сложившуюся российскую государственность.
Реальный федерализм рассматривается как гибкое сочетание трех уровней власти: федерального, регионального и местного, где особая роль отведена местному самоуправлению, без которого невозможны ни федерализм, ни подлинная демократия.
