Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты бюджетного федерализма как институционального фактора регионального развития 15
1.1. Бюджетный федерализм как категория экономической и политической науки 15
1.2. Структура, функции и основные принципы бюджетного федерализма в условиях современного государства 31
Глава 2. Процесс формирования современной модели бюджетного федерализма в России в условиях централизации власти 43
2.1.Основные этапы становления межбюджетных отношений между Центром и регионами 43
2.2. Особенности современной модели бюджетного федерализма в условиях централизации российской власти 62
2.3. Влияние межбюджетных отношений на политический процесс в России, ФРГ и США: сравнительный анализ 80
Глава 3. Бюджетный федерализм как основа российской государственной региональной политики (на примере Республики Бурятия) 93
3.1. Политико-правовые основы разграничения бюджетных полно мочий между органами государственной власти Российской Федера ции и органами государственной власти Республики Бурятия 93
3.2. Стабилизация межбюджетных отношений как фактор устойчивого социально-политического развития Республики Бурятия 104
3.3. Политические механизмы совершенствования межбюджетных отношений в условиях современного российского федерализма 118
Заключение 133
Список использованной литературы
- Структура, функции и основные принципы бюджетного федерализма в условиях современного государства
- Особенности современной модели бюджетного федерализма в условиях централизации российской власти
- Влияние межбюджетных отношений на политический процесс в России, ФРГ и США: сравнительный анализ
- Стабилизация межбюджетных отношений как фактор устойчивого социально-политического развития Республики Бурятия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государство отвечает за социально-экономическое развіггие страны в целом. Главная задача государства -стимулирование экономического роста и создание для этого благоприятных политико-правовых условий. Одним из важных инстіпутов для достижения такой задачи является институт бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм охватывает ту часть системы федеративных отношений, которая затрагивает финансовые аспекты, обеспечивающие социально-экономическое развитие федеративного государства, создание единого экономического пространства. Отсюда актуальность вопроса об институте бюджетного федерализма. Изучение проблем института бюджетного федерализма в России сегодня становится все более актуальным среди ученых и политиков, но носит незавершенный характер.
В условиях проведения федеративной реформы в действиях федерального Центра и регионов намечается тенденция по более эффективной деятельности в плане проведения региональной политики в условиях современного российского федерализма. Бюджетный федерализм играет важную роль для достижения поставленных целей.
В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 гг., меняется принцип формирования бюджета, суть которого заключается в целевой направленности, то есть формирование бюджета на основе целевых программ1. В этой связи предполагается, что целевыми программами будут являться программы социально-экономического развития регионов России. Необходимо четко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета.
В связи с этим, важным элементом бюджетного федерализма может стать новая модель межбюджетных отношений, основанная на формировании целевых программ социально-экономического развития регионов России.
Новые принципы распределения бюджетных средств, указанные в Бюджетном послании, во многом меняют суть межбюджетных отношений. Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному
1 См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах от 25.05.09 // Официальное Интернет-представительство Президента Российской Федерации
Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. отмечает: «Постоянным направлением деятельности исполнительной власти должна стать оптимизация бюджетных расходов. Правительству необходимо разработать и реализовать комплекс мер по созданию долгосрочных стимулов к повышению качества оказываемых государственных услуг, по обеспечению ответственности за результаты использования бюджетных средств и своей деятельности в целом»1. В период мирового финансового кризиса 2008-2009 гг. все вышеизложенное еще более актуализирует тему диссертационного исследования.
Преобразований, осуществляемых на территории Республики Бурятия в сфере выравнивания социально-экономического развития республики, недостаточно. Важными элементами межбюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Бурятия являются принципы бюджетного федерализма. Современный механизм межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектом еще требует доработок: в области нормативно-правовой базы; принципах построения действующего механизма разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; составе и структуре доходов бюджета Республики Бурятия; способах бюджетного выравнивания и др.
Таким образом, исследование бюджетного федерализма как направленного на выполнение очерченных Конституцией Российской Федерации целей и задач российского гражданского общества и государства, осуществление государственной региональной политики, имеет важное теоретическое и практическое значение.
Отмеченное в совокупности свидетельствует о том, что изучение теории, истории и практики становления и развития бюджетного федерализма является крайне своевременной исследовательской задачей.
Степень научной разработанности темы. Данная тема исследования с разной степенью глубины анализа разрабатывается российскими и зарубежными учеными, политиками, но предметом комплексного исследования в полной мере не стала.
Проблемам межбюджетных отношений и их влияния на социально-политическое развитие регионов особое внимание уделяется в научных исследованиях кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Россий-
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.11.09 //Официальное ИЕГгернет-представительство Президента Российской Федерации -
ской Федерации, в том числе в ежегодных сборниках «Вопросы национальных ir федеративных отношений».
Вопросами федеративных отношений, межбюджетных отношений и региональной политики занимаются такие исследователи и ученые как: Абдулатипов Р.Г., Бирюков СВ., Болтенкова Л.Ф., Бусыгина И.М, Гайдук В.В., Гельман В.Я., Калинина К.В., Лексин В.Н., Мацнев А.А., Медведев Н.П., Михайлов В.А., Столяров М.В., Туровский Р.Ф. и др1.
Экономические аспекты развития бюджетного федерализма освещены в трудах следующих ученых: Богачевой О.В., Валентея С.Д., Врублевской О.В., Любимцева Ю.И., Романовского М.В. и др".
Юридические аспекты современной модели межбюджетных отношений рассмотрены в трудах Глигич-Золотаревой М.В., Горбуновой О.Н., Друговой Ю.В., Конюховой И.А., Краснова Ю.К., Крохиной Ю.А., Фадеева Д.Е., Селюкова А.Д., Фадеева Д.Е. и др3.
Среди зарубежных исследователей наибольший вклад в рассмотрение различных проблем бюджетного федерализма внесли: Дж. Кейнс, К. Маркс, Т. Веблен, Дж. Коммонс, Р. Коуз, В. Ойкен, Л. Эрхард, П.А. Саму-
Абдулатлпов Р.Г. Федералогпя: Учебное пособие. М., 2004; Бирюков СВ. Клиентела как модель политического порядка и политических изменений. М., 2009. Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории п социально-политической практики. М., 2004; Болтенкова Л.Ф. Учение о федерализме и его реатизация в развитии государств. М., 2006; Бусыпта И.М. Политическая региопатистика М., 2006; Гайдук В.В. Институт федерализма: вопросы теории. М., 2008; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис, 1998; Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации (общ. ред.А. Мацнев, Ю.Харбнх). М, 2007; Калинина К.В. Федерализм и национальный вопрос // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив / под общ.ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 1998; Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. М, 2009; Медведев Н. П. Политическая регаоналисшка. М., 2005: Михайлов В.А. Национальная политика России; Столяров М.В. Теория и практика федерализма. - М., 2008; Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М., 2006.
2См.: Богачева О.В. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 9; Бюджетная система РФ/ Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской - М: Юрайт, 1999; Комментарии к Бюджетному кодексу РФ (вводный) / Под ред. М.В. Романовского и О. В. Врублевской. - М.; Юрайт, 2000; Валентен С. Д. Выступление // Проблемы развития российского федерализма: «Круглый стол» Совета Федерации. -М., 1996; Любимцев Ю. Российский федерализм: проблемы и решения // Экономист, 1996, № 5.
3 Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006; Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России : учеб. пособие. М., 2002; Краснов Ю.К. Российская государственность на рубеже веков. М., 2003, Федерализм в современной России. Проблемы становления. М., 1993; Крохнна Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М, 2002; Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы //Юридический мир. 2002. № 6.
эльсон, В.Д. Нордхаус, Дж. Стиглиц, Дж. Сакс, К.Р. Макконнелл, С.Л. Брю, И. Фишер, А. Хансен и др.
Институт бюджетного федерализма изучается российскими исследователями с разных сторон, изучается также зарубежный опыт управления финансовыми ресурсами в условиях федеративного государства такими исследователями как: Барановой К.К., Грицюк Т.В., Мамсуровым Т.Д.идр1.
При этом необходимо подчеркнуть, что бюджетный федерализм является комплексным явлением, которое невозможно рассматривать в рамках одной научной дисциплины. В большинстве исследований, посвященных бюджетному федерализму, применяется широкий междисциплинарный подход политологической, экономической и юридической наук.
Концептуальная разработанность понятия является не очень высокой. Сам термин «бюджетный федерализм», на наш взгляд, редко используется авторами в политологических исследованиях, причем в совершенно различных значениях. В российском законодательстве данного термина нет вообще. Наиболее чаще, на наш взгляд, в исследованиях встречается термин «межбюджетные отношения».
В последние годы по проблемам бюджетного федерализма проведено несколько диссертационных исследований. Например, диссертационное исследование Родионовой А.К. «Политический институт современного бюджетного федерализма в условиях демократизации Российского государства» (Чита, 2004 г.), диссертационное исследование Льяновой А.С. «Бюджетный федерализм как фактор совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации (на примере Чеченской Республики)» (Москва, 2005 г.), диссертационное исследование Зайцевой Л.А. «Бюджетный федерализм в механизме государственной власти» (Нижний Новгород, 2004 г.) и др.
В целом анализ многочисленных источников, так или иначе касающихся заявленной темы, убеждает автора диссертации в недостаточности исследования работ, рассматривающих отношения Центра и регионов в рамках института бюджетного федерализма как фактора социально-политического развития.
Объект исследования - межбюджетные отношения между федеральными и региональными органами государственной власти Российской Федерации и их влияние на устойчивость регионального развития.
'См.: Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000; Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. М., 2004; Мамсуров Т.Д. Бюджетный федерализм: Экономика и политика. М, 2004.
Предмет исследования - процесс институционалшации бюджетного федерализма как фактора социально-политического развития регионов современной России.
Целью исследования является выявление эффективного механизма функционирования межбюджетных отношений между федеральным Центром и регионами, нахождение политических проблем в межбюджетных отношениях Центра и субъекта, а также определение путей совершенствования института бюджетного федерализма как фактора социально-политического развития регионов на примере Республики Бурятия. Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:
- определить понятие и сущность бюджетного федерализма, рас
крыть структуру, функции и основные принципы бюджетного федера
лизма как институционального фактора социально-политического раз
вития регионов России;
провести типологизацию российской модели бюджетного федерализма и выявить особенности межбюджетных отношений в условиях централизации российской власти;
уточнить состояние политике-правовой базы в сфере межбюджетных отношений между Российской Федерацией и Республикой Бурятия, а также оценить роль межбюджетных отношений в социально-политическом развитии Республики Бурятия;
выявить политические механизмы совершенствования межбюджетных отношений между федеральным Центром и регионами как основы устойчивого социально-политического развития.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования представлена различными группами научных методов: общенаучными, общелогическими, частно-научными.
В диссертации использован междисциплинарный подход к исследованию бюджетного федерализма как институционального фактора социально-политического развития регионов, сформировавшийся в последнее время на базе взаимодействия политологии с другими научными дисциплинами.
В работе используется структурно-функциональный подход, который позволяет рассмотреть институт бюджетного федерализма как структуру, состоящую из множества элементов и выполняющую определенные функции.
Конкретно-исторический метод использован при сравнительном исследовании динамики формирования и осмысления института бюджетного федерализма в России как стабилизирующего фактора социально-политического развития регионов.
Анализ статистических данных проведен с помощью методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.
Осуществлены компаративные исследования в целях сопоставительного разбора бюджетного федерализма, его модели, принципов, проблемных сторон. Активно применялся метод политического анализа, сравнения с особенностями бюджетного федерализма в России, Германии и США.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает следующие типы источников: официальные нормативно-правовые акты (конституции, законы и др.) России и ее субъектов, законодательство СССР и РСФСР; послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, тексты выступлений политических деятелей, научные статьи и монографии, другая научная литература по теме исследования; материалы «круглых столов», научных конференций; официальные и информационные Интернет-сайты; социально-экономическая статистика по России и другим странам в региональном разрезе.
Специальной информационно - правовой базой явились материалы Администрации Президента Российской Федерации, Государственной Думы ФС Российской Федерации, Совета Федерации ФС Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Федерального агентства государственной статистики, органов законодательной и исполнительной власти Республики Бурятия.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что бюджетный федерализм в условиях современного государства является важным фактором устойчивого социально-политического развития регионов России.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что работа является одним из немногих комплексных исследований института бюджетного федерализма как фактора устойчивого социально-политического развития регионов России.
На основе проведенного научного исследования уточнены новые подходы к формированию межбюджетных отношений как фактора устойчивого социально-политического развития регионов Российской Федерации в условиях экономического кризиса.
Проведена типологизация основных этапов развития бюджетного федерализма в современной России и выделен новый этап, связанный с межбюджетными отношениями в условиях централизации власти как институционального фактора устойчивого социально-политического развития регионов.
Выявлены особенности межбюджетных отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти Республики Бурятия и определено их влияние на экономическое и социально-политическое развитие республики.
Рассмотрены политические проблемы адаптации зарубежного опыта межбюджетных отношений в Российской Федерации.
В результате исследования автор сформулировал политические механизмы по совершенствованию межбюджетных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов федерации в условиях централизации власти (на примере Республики Бурятия).
Диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту, в которых конкретизирована научная новизна исследования:
1.Институт бюджетного федерализма является одним из важных механизмов осуществления экономической и социально-политической стратегии развития регионов, направленной на укрепление демократических основ государства, децентрализации власти как способа обеспечения общенациональных интересов и политической стабильности в условиях федеративной России.
2.Сущность института бюджетного федерализма как институционального фактора социально-политического развития раскрывается через следующие основные принципы: закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления регионального развития в рамках действующего законодательства; недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты; компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам нижестоящих уровней; разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней; соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной и муниципальной власти и управления доходным полномочиям, направленным на устойчивое социально-политическое развитие регионов Российской Федерации.
3.Исследование института бюджетного федерализма происходит на стыке смежных наук: политологической, экономической и юридической. При этом отмечается, что взаимодействие различных наук в исследовании данного института носит сложный характер.
4.На основе изученного опыта бюджетного федерализма в зарубежных странах можно сделать вывод о том, что России предстоит еще решить множество не только экономических, но и политических вопросов в этой области. С учетом взвешенного подхода при выработке окончательных рекомендаций для Российской Федерации предлагается использовать такие
элементы как: четкое политическое разграничение полномочий; законодательное закрепление функций и источников средств между центральными и территориальными органами власти; обеспечение региональных и местных бюджетов собственными доходами. Такая модель межбюджетных отношений станет важнейшим фактором стабильного социально-политического развития регионов России.
5.На наш взгляд, для совершенствования межбюджетных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия как основы устойчивого экономического и социально-политического развития необходимо было бы учитывать моменты, связанные с учетом баланса разграничения полномочий между уровнями власти; оптимизации встречных финансовых потоков и наращивании налогового потенциала; компенсации недостатка средств; недопущении изъятия или принудительной централизации доходов региона; приоритетного финансирования программы социальной поддержки регионов; повышения взаимной ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти Республики Бурятия и местного самоуправления за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета и приоритетных национальных проектов.
б.Несмотря на принимаемые в последние годы усилия федерального Центра, региональная политика в современной России оценивается как не всегда последовательная и зависящая не только от финансовых ресурсов, но и от политических решений, которые не всегда четко определяют стратегический курс этой политики.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что ее автором внесен определенный вклад в изучении бюджетного федерализма как институционального фактора социально-политического развития регионов России.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, выдвинутые в диссертационном исследовании, позволяют определить состояние дел в Республике Бурятия в бюджетной сфере, а рекомендации по совершенствованию межбюджетных отношений будут способствовать повышению самостоятельности бюджета республики. Рекомендации предназначены для использования органами государственной власти Республики Бурятия.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при составлении учебных курсов, связанных с федеративными, межбюджетными отношениями и бюджетным федерализмом.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные положения диссертации нашли отражения в научных публикациях автора, в том числе в рецензируемом научном журнале, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Аспекты темы диссертационного исследования обсуждались в рамках научной школы профессора Н.П. Медведева по проблематике: «Политическая регионалистика и этнополитика» и «Многоуровневая власть. Проблемы централизации и децентрализации», а также в процессе разработки и реализации проекта агентства «Регион-прогноз».
Структура работы. Поставленная проблема, объект, предмет, цели и задачи диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Структура, функции и основные принципы бюджетного федерализма в условиях современного государства
В России на сегодняшний день существуют значительные пробелы в осуществлении эффективной государственной региональной политики как целостной системы спланированных, целенаправленных, рассчитанных на перспективу воздействий.
Интересы федерального Центра и субъектов федерации в условиях современного состояния российского общества и государства нередко противоречивы. В этом заключается сложность достижения единства их интересов, согласованности задач и целей. Поэтому от проведения сбалансированной региональной политики в условиях реформирования федеративных отношений зависит стабильность и территориальная целостность российского государства.
При этом стратегия государственной региональной политики должна быть фундаментальной, долгосрочной, свободной, ориентированной на обеспечение социальной справедливости, учитывающей разнообразные природно-климатические, социально-исторические, этнонациональные особенности регионов.
В настоящее время основные усилия государственной региональной политики сосредоточены на совершенствовании системы стратегического планирования, налогово-бюджетных инструментов, достижении оптимального баланса разграничения полномочий и стимулировании социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Все эти усилия направлены на реализацию базовой цели региональной политики — обеспечение сбалансированного социально-экономического развития российских регионов, что возможно при использовании основных принципов бюджетного федерализма.
Сегодня важным объектом исследования ученых стала являться политика государственных и муниципальных органов власти, осуществляемая в бюджетной сфере, которая во многом определяет социально-политическое положение в регионах, в стране, обеспечивает компромиссные решения, что сказывается на реформировании гражданского общества и реализации демократических институтов российского государства. В научной литературе формируется концепция бюджетного федерализма. Концепция бюджетного федерализма развивается российскими учеными и практиками: политиками, экономистами, государствоведами, осознающими, что бюджетный федерализм -важнейший институциональный фактор социально-политического развития регионов России, направленный на укрепление демократических основ государства, децентрализации власти как способа обеспечения общенациональных интересов, политической и экономической стабильности.
В современной науке сформировалось множество определений понятия «бюджетный федерализм». Рассмотрим различные взгляды западных и отечественных исследователей на эту проблему.
Понятие «бюджетный федерализм» получило распространение среди российских специалистов в результате опубликования итогов исследования по вопросам развития системы межбюджетных отношений в России, проведенного в 1992-1993 гг. миссией Международного банка реконструкции и развития1.
В работах отечественных исследователей наряду с термином «бюджетный федерализм» в том же значении широко употребляется термин «экономический федерализм». Экономический федерализм в целом охватывает ту часть системы федеративных отношений, которая затрагивает собственнические, финансовые, денежно-кредитные, а таюке нормативно-правовые рычаги, обеспечивающие устойчивое социально-экономическое развитие федеративного государства, самостоятельность и интеграцию хозяйственных комплексов страны в единое экономическое пространство . Единое экономическое пространство — важное условие федерализма.
В мировой практике сущность «бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы»2.
А. Дорждеев приводит несколько иное определение: «Бюджетный федерализм - это отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий. В первую очередь речь идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализма, единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в регионах, и входящих в них муниципальных образований. В идеале здесь предполагается самостоятельность бюджета каждого субъекта Российской Федерации, высокая степень автономности местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным Центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения строительства и деятельности государства»1.
В экономической литературе дают различные терминологические обозначения сущности «бюджетного федерализма».
В самом простом виде бюджетный федерализм, по определению Ю. Любимцева, выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных ресурсов.
В. Христенко и А. Лавров обозначают бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базируется (должно базироваться) бюджетное устройство .
Сложности в понимании того, что являет собой бюджетный федерализм, ведут к тому, что даже одни и те же исследователи М. Романовский и О. Врублевская в разных работах предлагают различные варианты трактовки бюджетного федерализма. В одном случае бюджетный федерализм оценивается ими как отношения между имеющимися уровнями власти по поводу оптимального, научно-обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них. В другом случае - как принцип построения бюджетных отношений, либо как принципы межбюджетных отношений3.
Особенности современной модели бюджетного федерализма в условиях централизации российской власти
Основы реализации бюджетного федерализма в демократической России начали закладываться в 90-е гг. Построение бюджетной системы России на принципах бюджетного федерализма представляет собой довольно длительный и сложный процесс.
Отечественные исследователи выделяют следующие этапы становления российской модели бюджетного федерализма1: первый этап -1989-1991 гг.; второй - 1991-1993 гг.; третий — 1993-1996 гг.; четвертый — 1996-2000 гг.; пятый - с 2000-2008 г.г., шестой - с 2008 г. Специфика этапов формирования бюджетного федерализма связана со значительными политическими событиями. Так, началом первого этапа можно условно считать принятие Декларации о независимости РСФСР, концом - прекращение существования СССР. Завершение второго этапа по времени можно связать с принятием новой Конституции Российской Федерации и т.д.
Первый этап (1989-1991 гг.). Бюджетное строительство на первом этапе освобождалось от прежних устаревших и ставших обременительным для развития рамок и форм взаимодействия федерального Центра и субъектов Российской Федерации: постоянным администрированием со стороны Центра. Хотя до середины 1991 г. бюджетная система Российской Федерации функционировала в рамках бюджетной системы СССР.
На первом этапе шло формирование бюджетного федерализма в условиях распада СССР, определялись концепции бюджетного строительства, обуславливаемые изменением федеративных отношений. Несмотря на «федеративное» название государства, бюджетная система была по существу унитарной. Она представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете СССР. Все уровни власти были лишены возможности проведения самостоятельной налоговой и бюджетной политики. Вышестоящие органы власти утверждали доходы и расходы нижестоящих единиц.
31 октября 1990 г. был принят закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР». Предусматривалось закрепление жесткой суммы налогов, которые республика должна была перечислять в союзный бюджет. Тем самым была нарушена жесткая вертикаль, составлявшая основу организации бюджетных отношений СССР. Финансовые органы Министерства финансов СССР на местах стали фактически подчинены российскому государству. В результате резко сократилось поступление в союзный бюджет налогов, затем последовал и отказ РСФСР и других союзных республик от их перечисления в Центр. Иначе говоря, ответственность за реализацию государственных функций продолжала оставаться на союзном уровне, а доходные возможности перешли к республикам.
Сам механизм исполнения бюджета и управления государственными финансами на этом этапе оставались неизменными, за исключением того, что финансовые структуры приобрели республиканский статус. Определенные изменения в эту ситуацию внес принятый в декабре 1991 г. Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации
Названные законодательные акты сформировали первую часть межбюджетных отношений, а именно - оформили порядок возникновения собственных доходов субъектов Российской Федерации. Необходимо было установить порядок получения финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов. Он нашел свое отражение в целом ряде законов, среди которых выделяется Закон Российской Федерации от 15 июля 1992 г. «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу». В нем впервые была сделана попытка упорядочить в законодательном порядке процесс оказания централизованной помощи субъектам Федерации. Одновременно устанавливалась основная цель оказания финансовой помощи - сближение уровней социально-экономического развития регионов путем целевого финансирования расходов их бюджетов.
Экономист О.Бетин пишет: «Особенностью первого этапа развития межбюджетных отношений было то, что изменения в сторону смягчения, а затем и ликвидации прямого управления бюджетом нижестоящего уровня со стороны вышестоящего касались исключительно отношений СССР и республик в его составе. Однако прежняя вертикаль внутри РСФСР продолжала существовать практически неизменной, и межбюджетные отношения строились на тех же принципах, что и в СССР»2.
Делая выводы по первому этапу, очевидно, что ни о каком бюджетном федерализме на данном этапе речи и не идет: нарушена вертикаль бюджетных отношений, республики формируют свои собственные бюд 46 жеты и сокращают отчисления в союзный бюджет, что никак не соответствует сущности бюджетного федерализма.
Второй этап (1991 - 1993 гг.). Этап децентрализации, разрушения бюджетной системы, адаптированной к условиям унитарного государства. Первые реформы зарождающейся российской демократии, проведенные при президенте Б.Н. Ельцине, привели к модели федерализма, характеризующейся быстрой и упрощенной политической и финансовой децентрализацией. В рамках этого политического сценария власть быстро перешла в руки региональных органов власти, что значительно ослабило федеральное правительство. Многие регионы объявили о своей юридической, экономической и институциональной независимости от России, и предполагалось, что все 89 региональных правительств будут на равных вести дела с федеральным правительством.
Есть работы, доказывающие, что в первой половине 90-х годов Центр явно пытался «подкупить» недовольные и оппозиционные регионы, давая им больше финансовых ресурсов, чем положено; так в Австро-Венгерской империи Вена пыталась погасить недовольство национальных окраин через предоставление им налоговых льгот, создание там дополнительных рабочих мест, строительство новых веток железных дорог и т. д. В первой половине десятилетия, вслед за памятным ельцинским призывом «берите столько самостоятельности, сколько сможете проглотить», баланс сил в федерации явно сдвинулся в пользу регионов.
Межбюджетные отношения стали асимметричными, т.к. с подписанием Федеративного договора республики получили больше прав, чем остальные составные части Российской Федерации. Зачисление налогов в федеральный бюджет в среднем по Российской Федерации в 1993 г. составило 37,1% от собранных на территории регионов. В том числе Республика Татарстан - 0,0%; Чеченская республика - 0,0%, а Ульяновская область - 46,1%.
Влияние межбюджетных отношений на политический процесс в России, ФРГ и США: сравнительный анализ
Существуют различия между США и ФРГ в деятельности местных органов власти. Конституция США не регламентирует сферы полномочий местных органов власти. Таким образом, организация и деятельность органов власти муниципалитетов находится в юрисдикции конституций отдельных штатов.
В ФРГ общины не образуют третьего звена государственного управления, а являются частью земель, которые и несут главную ответственность за финансовое обеспечение общин. Тем не менее, автономия местных органов власти гарантирована положениями немецкой Конституции1.
Особенностью германского федерализма является высокая степень интеграции законодательной, административной и финансовой зависимости двух уровней государственной власти.
Бюджетные полномочия в Канаде более децентрализованы, чем в других странах с федеративным устройством, как Австралии и ФРГ, например, где степень зависимости органов власти нижестоящего уровня от федеральной финансовой помощи намного выше. Необходимо отметить, что Канадская федерация развивается по направлению повышения степени бюджетной независимости провинций. Взаимоотношения между провинциями и местными органами власти в Канаде в большинстве своем носят иерархичный характер. Федеральный бюджет направляет средства властям провинций, а те, в свою очередь, переводят их муниципалитетам.
По Конституции Российской Федерации разграничение полномочий в нашей стране сходно с американской системой - в законе определена исключительная компетенция федеральных органов власти и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Важной отличительной чертой и проблемой в этой области является отсутствие четкого законодательного разграничения полномочий и предметов ведения по уровням бюджетной системы. Отсутствие такого разграничения влечет за собой проблему нефинансирования либо недофинансирования некоторых видов расходов. В этом сказывается то, что уровни власти не несут полной ответственности за исполнение своих бюджетов. Именно поэтому необходимо предпринимать меры по разумному разграничению и законодательному закреплению не только бюджетных доходов, но и бюджетных полномочий в целом между всеми уровнями власти.
В условиях федерализма через оптимальное разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы реализуется принцип бюджетной самостоятельности. Этот принцип требует обеспечение каждого бюджета определенными доходами с тем, чтобы соответствующий орган власти мог выполнять возложенные на него функции. России, как и другим странам, необходимо выработать собственную модель и выработать свой подход к распределению по уровням власти соответствующих расходных функций.
Если предметы находятся в исключительном ведении Российской Федерации (например, оборона и безопасность), то и расходы по их финансированию должны осуществляться исключительно за счет средств федерального бюджета. То же самое в отношении предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: если предметы находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры), то и расходы по их финансированию должны осуществляться совместно за счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
Двухсотлетняя практика федерализма в США, а позже и в других странах показала жизнеспособность и эффективное функционирование федераций, построенных на строгом разграничении предметов ведения и единстве правовой системы федеративного устройства . Конституции федеративных государств различным образом определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов, решают вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они попадают под юрисдикцию федерации, а в Австралии и Канаде принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в США, более 30 % всей территории государства принадлежит федерации на правах собственности. Входящие в состав федеративных государств штаты, провинции или кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом, лишены права выхода из состава союза, не имеют независимости в международных отношениях. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять и в том случае, когда в Конституции и законах отдельных штатов встречаются противоречащие им предписания» (ст. VI). Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины (ст. 31), Мексики (ст. 133), Венесуэлы (ст. 16), Канады (п. 1 ст. 52 в редакции 1982 г.) и ряда других государств1. Субъекты федераций Индии и Канады имеют собственные конституции и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают высокой степенью независимости.
Стабилизация межбюджетных отношений как фактор устойчивого социально-политического развития Республики Бурятия
В федеративных государствах со сложным федеративным устройством, а именно с высокой территориальной дифференциацией, с большими различиями, как в экономическом плане, так и по климатическим, географическим, экологическим условиям, проблемы, связанные с бюджетным федерализмом резко обостряются. Как и федерализм в России, бюджетный федерализм находится в стадии становления и развития1.
В настоящем параграфе предстоит сделать попытку разработать конкретные политические механизмы совершенствования межбюджетных отношений для реализации не только социально-экономического, но и социально-политического развития Республики Бурятия.
Для этого необходимо определить основные проблемы межбюджетных отношений в условиях современного российского федерализма и предложить механизмы совершенствования этих отношений.
Одной из наиболее важных проблем, на наш взгляд, является проблема неэффективного разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности между уровнями законодательной и исполнительной власти как федеральной и региональной, так региональной и муниципальной.
Формирование и укрепление основы для самостоятельного социально-экономического и социально-политического развития регионов посредством четкого разграничения компетенции и ответственности между органами государственной власти; субъектов Федерации и органами местного самоуправления является одной из долгосрочных приоритетных задач региональной политики. Каждый уровень власти соответственно должен обладать теми правами, обязанностями и ресурсами, которые адекватны его предназначению, задачам и функциям.
Одним из важных направлений решения данной проблемы видится в уменьшении состава предметов, относящихся к совместному ведению. «Совместное ведение» в России расплывчато и обостряет противоречия между федеральными и региональными законами.
На наш взгляд, необходимо законодательное утверждение предметов ведения муниципальных органов власти в соответствии с единым подходом балансирования полномочий и ответственности органов государственной власти каждого уровня. Здесь можно использовать мировой опыт, где муниципальные институты в первую очередь решают вопросы жизнеобеспечения, функционирования местной инфраструктуры.
Таким образом, при разграничении расходных полномочий в основу должны быть положены определенные принципы: - территориального соответствия: бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг; - приближение к уровню территориальных образований, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги («принцип субсидиарное»: органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения); - «эффект масштаба»: бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, который способен наиболее эффективно обеспечить реализацию этих услуг. Данный принцип будет способствовать оптимизации соотношения самостоятельности и ответственности всех уровней власти, повышению реалистичности и четкости определения состава и структуры полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, что, в конечном счете, позволит повысить ответственность государственной власти перед населением.
Между тем в связи с прошедшим разграничением полномочий и предметов ведения на региональные и местные органы власти возложены обязанности по финансовому обеспечению таких стратегически важных и социально-значимых функций государства, как организация здравоохранения, начального и среднего образования, поддержка сельского хозяйства. Большая часть расходов на финансирование указанных сфер деятельности осуществляется за счет средств региональных бюджетов.
Также осуществление национальных проектов «Образование», «Развитие АПК» и др. предусматривает участие в их реализации региональных и местных властей, финансовые возможности которых зачастую ограничены. В результате не удается выполнить весь комплекс предполагаемых мероприятий, следствием чего является отсутствие целостности выполнения различных программ1.
Второй проблемой, на наш взгляд, является сохранение существенных диспропорций доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Усугубляется проблема несбалансированности бюджетов.
Сегодня региональные власти вновь столкнулись с проблемой растущего объема бюджетного дефицита, усугубленного финансовым кризисом2.
Решение данной проблемы видится в увеличении финансовых возможностей территориальных органов власти в сфере формирования доходов.
Для решения этой проблемы можно применить опыт Германии, состоящий в том, чтобы текущие налоговые поступления и доходы от хозяйственной деятельности могли покрывать одинаковую часть расходных обязательств федерации и территорий. Такой подход позволяет реализовать равенство участников межбюджетных отношений в сфере формирования налоговых доходов, в некоторой степени повысить финансовую самостоятельность регионов, необходимую для увеличения собственных доходов в целях равновесия с объемом ответственности за финансирование общественных благ.
В условиях формирования федеративных отношений, проведение налоговой реформы в России невозможно использовать пример Швейцарии, где кантоны наделены правом самостоятельно назначать и собирать некоторые налоги. Такое право субъектов может привести к значительному увеличению налогового пресса. Распространение этой практики может нарушить основной принцип установления единого экономического пространства, влияющий также на сохранение политической, административной целостности государства.
Применение противоположного подхода, существующего в Бельгии, выражающегося в ограничении финансовых возможностей региональных органов власти, в российских обстоятельствах невозможно из-за опасности монополизации власти во всех аспектах финансовой деятельности, централизации общественных ресурсов на уровне федерального Центра.
Для повышения доходных источников региональным властям также может быть полезен опыт Германии, в соответствии с которым в состав региональных налогов могут быть включены такие налоги и сборы, которые незначительно различаются по территориям, например, лесной, водный налог.
