Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ 15
1.1. Политика государственного регулирования социально-экономическим развитием в современных условиях 15
1.2. Политические особенности экономического развития регионов России в современных условиях 31
1.3 Политические аспекты экономической и социальной сфер развития Курской области 49
ГЛАВА 2. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ 57
2.1. Политические методы программного регулирования территориального развития 57
2.2 Методические основы формирования целевых программ развития Курской области 66
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ 89
3.1 Система прямых и косвенных методов регионального регулирования 89
3.2 Методические основы реализации региональных целевых программ на основе создания промышленно-финансовых групп (ПФГ) 103
3.3 Совершенствование методов формирования и реализации региональных инвестиционных программ 116
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 141
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
- Политика государственного регулирования социально-экономическим развитием в современных условиях
- Политические методы программного регулирования территориального развития
- Система прямых и косвенных методов регионального регулирования
Введение к работе
Исторически сложившаяся неоднородность экономического пространства России оказывает значительное влияние на эволюцию государственного устройства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономической политики. Это обуславливает создание определенных условий развития общенационального рынка, оптимизации социально-экономических преобразований, формирования на высоком уровне общероссийского менталитета, укрепления единства российского государства. Вместе с тем, усиление неоднородности регионального развития затрудняет проведение единой государственной политики, увеличивает опасность возникновения региональных кризисов и дезинтеграции национальной экономики.
Реструктуризация системы государственного управления на политическом уровне, развернутая в России в начале XXI века, в качестве одного из важнейших направлений предполагает совершенствование процессов анализа и планирования социально-экономического развития регионов, создание регионального механизма, обеспечивающего комплексное и пропорциональное развитие соответствующих территориальных образований.
Участие государства в управлении регионами проявляется в виде Указов Президента Российской Федерации, федеральных законов, постановлений Правительства РФ, директивных планов, а также в виде государственного распорядительства материальными, финансовыми, кредитными и трудовыми ресурсами, централизации и централизованного распределения средств через государственный бюджет, финансовые органы и внебюджетные фонды.
Поэтому стратегически важным для России является проведение, прежде всего, сильной государственной региональной политики, направленной на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов
Российской Федерации, а первоочередной задачей - улучшение условий и качества жизни в регионах, что становится возможным с началом устойчивого роста национальной экономики.
В современных условиях перехода страны к рыночной экономике, когда традиционные методы централизованного управления и планирования действуют слабее, особое внимание следует уделить формированию региональной социально-экономической политики.
Социально-экономическая политика должна являться важнейшим приоритетом государственной региональной политики, под которой следует понимать направление деятельности государства и общества по обеспечению регионального развития страны, а также совокупность способов и методов достижения целей и задач политическими методами на основе социально-экономического анализа.
Актуализация ориентиров политической науки, связанных с социально-экономическим развитием регионов России, выражается в значениях, которые в настоящее время диктуются поисками новых путей ее концептуализации , а также выработкой методов и механизмов ее реализации. Создание обобщенной научной картины, в которой, с одной стороны, были бы применимы теоретические приемы взаимодействия политической, экономической, социальной и экологической науки, с другой стороны, учтены различные механизмы их взаимодействия на различных иерархических и
См.: Категории политической науки. Под ред. А, Ю. Мельвиля. М., 2002; Пляйс Я.А. Партии и партийные системы в современной России. М, Издательство «Власов», №12, 2003; Алексеева Т. А. Современные политические теории. М., 2000; Капто А.С. На перекрестках жизни. М, 2003; Комаровский B.C. Госслужба и СМИ. М., 2004; Соловьев А,И. Политические коммуникации, М., 2004; Шестопал Е.Б. Психологический профиль Российской политики 1900-х гг. М., 2000; Хрусталев М.А. Политология и политический анализ // Очерки теории и политического анализа международных отношений. М., 2002; Анохина Н.В. Методы анализа политических процессов // Политический процесс: основные аспекты и способы анализа. М., 2001; Ильин М.В. Умножение идеологий или проблема «переводимости» политического сознания // Полис, № 4, 1997; Мангейм Дж., Рич Р. Политология. Методы исследования. М., 1999; Бенетон Ф. Введение в политическую науку. М., 2002.
структурных уровнях, имеет еще одно актуальное основание. Оно заключается в соединении в рамках единой исследовательской стратегии таких концептуальных образований, как «политика» и «экономика», «социология» и «экология», однако это может стать подтверждением того, что сегодня в политической науке имеют место не только тенденции дифференциации, но и интеграционные процессы и явления.
Степень разработанности темы в научных исследованиях.
В отечественной специальной литературе вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами государственного регулирования, нашли отражение в работах В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, В.Л. Бабурина, Ю.Л. Мазурова и др .
В зарубежной научной литературе (Ансофф И., Карлоф Б., Йохансен Л., Оучи У., Эклунд К.) вопросам государственного регулирования регионального развития также уделено достаточно много внимания.
Следует отметить, что большинство научных работ ориентировано на исследования проблем экономического направления и содержат недостаточно информации о политических, социальных и экологических проблемах государственного регулирования на региональном уровне.
В научной литературе, посвященной региональному развитию, прослеживаются три концептуальных направления:
Первое: социально-экономическое. Акцентирует внимание на проблемах взаимодействия общества и государства в социальной сфере4
2 См,: Лексин В.Н., Швецов А,Н. Программные методы территориального развития. М., Российский экономический журнал, 1992; Бабурин В Л., Мазуров Ю.Л. Географические основы управления. Издательство МГУ. М.,2000.
См.: Ансофф И. Стратегическое управление. М., Наука, 1989; Карлоф Б. Деловая стратегия; концепция, содержание и символы. М., Экономика, 1991; Йохансен Л. Очерки макроэкономического планирования, М., Прогресс, 1982; Оучи У, Методы организации производства: японский и американский подходы. М., Экономика, 1984; Эклунд К. Эффективная экономика - шведская модель. М., Экономика, 1991.
4 См.: Шмелев Н.П. Новый этап российских реформ: пределы и возможности. М., Вопросы экономики, 1998; Волчкова Л.Т. Социальная переориентация народнохозяйственного планирования: вопросы теории и методологии. Л., Издательство ЛГУ,
(Шмелев Н.П., Волчкова Л.Т., Андриянов В.Г., Иванов Р.П.).
Второе направление; социально-экологическое - акцентирует внимание на взаимодействии общества и природы в социальной сфере5 (Моисеев Н.Н., Реймерс Н.Ф., Федоров Е.К., Янсен Д., Харрел Э.).
Третье направление: социально-политическое. Направление связано с политическими проблемами региональной безопасности и защитой населения6 (Арбатов А.А., Никонов В.А., Богатуров А.Д., Косолапое Н.А., Загорский А.В., Хрусталев М.А., Писарев В.Д., Рязанцев СВ., Шмидт Г., Уатт К., Легволд Р., Кайзер К.).
Несмотря на обширный объем документов официального характера, государственных программных документов: Указов Президента Российской Федерации, федеральных законов, постановлений Правительства РФ и иных нормативно-правовых актов, посвященных проблемам регионального
1991; Андриянов В. Государственное регулирование и механизмы саморегуляции в рыночной экономике (мировой опыт и Россия). М., Вопросы экономики, №9, 1996.
5 См.: Моисеев Н.Н. Размышления о современной политологии. М., 1999; Реймерс
Н.Ф. Экология (теория, законы, правила, принципы и гипотезы) М., Издательство
«Россия молодая», 1994; Федоров Е.К. Взаимодействие общества и природы. Л.,
Гидрометеоиздат, 1972; Janzen D. Н. No park of an island: increase in interference from
outside as park size decreases 11 Oikos, № 3, 1983; Харрел Э. Международная политическая
теория и глобальная окружающая среда // Теория международных отношений на рубеже
столетий. М„ 2002.
6 См.: Арбатов А.А. Меняющиеся перспективы безопасности в Европе. М., Права
человека. 2000; Богатуров А.Д. Кризис микросистемного регулирования. //
Международная жизнь. 1993; Богатуров А.Д., Косолапов Н.А., Хрусталев М.А. Очерки
теории и политического анализа международных отношений. М., 2002; Никонов В.А.
Назад к Концерту // Россия в глобальной политике. 2002, № 3; Загорский А.В,
Безопасность России: XXI век. М„ Издательство «Права человека», 2000; Рязанцев СВ.
Миграционные тренды и международная безопасность // Международные процессы, № 3,
2003; Писарев В.Д. Глобальный биосферный кризис // Международные процессы, №3,
2003; Кайзер К., Легволд Р. Проблемы безопасности в евроатлантическом регионе. М.,
Институт «Восток-Запад», 2000.
См.: Конституция Российской Федерации // Известия. М, 1993; Декларация прав и свобод человека и гражданина // Принята Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года; Указ Президента Российской Федерации «О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации» № 2095 от 5 декабря 1993 года; Указ Президента Российской Федерации № 803 от 3 июня 1996 года «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации № 909 от 15 июня 1996 года «Об утверждении концепции государственной национальной политики Российской
развития, отмечается явный недостаток исследований в области региональных аспектов социально-экономической политики.
Объектом исследования диссертации являются процессы формирования новой социально-экономической политики на региональном уровне, а предметом исследования - основные проблемы в деятельности государства, бизнеса и гражданского общества как институциональных факторов реализации региональной социально-экономической политики России.
Выбор предмета исследования обосновывается как объективными обстоятельствами - далекими от завершенности политическими процессами становления в России правового государства и необходимостью оптимизации государственной региональной политики, так и недостаточностью исследований названной проблематики, необходимостью дальнейшего их углубления для выработки идей, программ и институтов политической сферы. Региональный аспект экологической политики рассматривается на примере Курской области Центрально-Черноземного региона Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в научном анализе
процессов формирования и реализации региональной социально-
экономической политики в Российской Федерации на основе изучения целевых комплексных программ.
Федерации»; Федеральный закон Российской Федерации «О финансово-промышленных группах» № 190-ФЗ от 30 ноября 1995 года; Федеральный закон № 35 от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». М., Собрание законодательства РФ. 1999; Среднесрочная программа на 1997-2000 годы «Структурная перестройка и экономический рост». М,,1997; Федеральная комплексная программа социально-экономического развития Российской Федерации до 2010 года. М., 2002; Комплексная программа социально-экономического развития Курской области до 2005 года. Курск, 2003; Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (на 2002-2010 годы и до 2015 года)».
Для ее реализации ставятся следующие задачи:
Выявить наиболее важные проблемные поля региональной социально-экономической политики России.
Обосновать необходимость социально ориентированного
государственного управления в Российской Федерации, разработать его основные формы и методы, определить направления социально-экономического мониторинга.
Рассмотреть основные направления региональной социально-экономической политики в Курской области Российской Федерации.
Основная рабочая гипотеза. Автор исходит из предположения, что значимость решения социально-экономических региональных проблем для обеспечения эффективного развития страны выдвигает новые исследовательские задачи перед политической наукой. Эта сфера человеческой деятельности особенно важна в условиях современных требований глобализации и обретения социально-экономическими проблемами статуса политических.
Теоретические и методологические основания исследования.
Современная политическая наука содержит потенциал, позволяющий исследовать взаимодействие различных сфер политики, социологии и
экономики (Мельвиль А.Ю., Пляйс Я.АМ Алексеева Т.А., Семигин Г.Ю.,
См.: Мельвиль А.Ю. Сравнительная политология, мировая политика, международные отношения: развитие предметных областей // Полис, № 4, 1999; Пляйс Я.А. Политическая элита России в прошлом и сегодня // Властные элиты современной России. 2004; Алексеева Т. А. Современные политические теории. М., 2000; Семигин Г.Ю. Антология мировой политической мысли: в 5 томах, М., 1998; Капто А.С. На перекрестках жизни. М, 2003; Комаровский B.C. Госслужба и СМИ. М., 2004; Сморгунов Л. В. Сравнительная политология. М,3 2002; Соловьев А.И. Политические коммуникации. М.э 2004; Шестопал Е.Б. Образы власти в России, М., 2004; Хрусталев М.А. Политология и политический анализ // Очерки теории и политического анализа международных отношений, М., 2002; Дробишева Л.М. Россия реформирующаяся. Academia, М., 2002; Заславская Т.И, Реальные доходы россиян сквозь призму социальных оценок // Общество и экономика, № 3-4, М., 1994; Кравченко А.И. Социология менеджмента. М., 1999; Крамник В,В. Социально-психологический механизм политической власти. Л., ЛФЭИ, 1991; Наумова Н.Ф. Социальная политика в условиях запаздывающей модернизации //
Хрусталев М.А., Соловьев А.И., Комаровский B.C., Сморгунов Л.В., Коваленко В.И., Шестопал Е.Б., Капто А.С., Даль Р., Пшеворский А., Рич К., Дробишева Л.М., Заславская Т.И., Кравченко А.И, Крамник В.В., Наумова Н.Ф., Римашевская Н.М., Равец И., Линн Й.).
Методы исследования. Полиаспектность объекта исследования определила множественность подходов к его изучению. В ходе исследования были использованы системный, нормативный, институциональный и сравнительно-политологический методы.
При подготовке диссертационной работы автор руководствовался принципами, позволяющими сочетать возможности логического и исторического методов, количественного и качественного анализа. При разработке понятийно-категориальных аспектов диссертант следовал принципам политического анализа, а также применял приемы и методы сравнительного анализа, значимого в политологическом отношении.
Источниковедческая база исследования состоит из законодательных актов, постановлений и иных государственных программных документов Российской Федерации, а также информации, содержащейся в официальных документах, научной, справочной и периодической литературе по исследуемой теме, в материалах центральных, региональных и местных органов власти.
Основные результаты исследования, полученные лично автором и их научная новизна. В диссертации впервые комплексно рассматриваются региональные проблемы социально-экономической политики в Российской Федерации во взаимосвязи с экономикой и в исторической динамике.
Социологический журнал, №1, 1994; Римашевская Н.М. Социальные последствия экономических трансформаций в России // Социс, № 6,1997; Ravetz J. Scientific knowledge and social problems. Oxford, 1971; Лини Й. Переходные процессы в странах Центральной и Юго-Восточной Европы и СНГ: социальный аспект // Модернизация экономики России: социальный контекст. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2004; Пшеворский А. Демократия и рынок. Ы., 2002; Даль Р. Демократия и ее критики. М., 2003.
Диссертация дополняет и развивает существующие научные представления о предмете исследования, предлагает ряд новых научных выводов. В работе впервые выделены наиболее эффективные направления решения проблем регионального развития на основе реализации целевых комплексных программ развития. Предложены новые механизмы социально и экономически ориентированного государственного управления.
Даны основные характеристики социально-экономической политики в Центрально-Черноземном регионе Российской Федерации на примере Курской области, определены ее цели и объекты, выявлены наиболее значимые проблемные узлы этой политики.
Конкретные содержательные характеристики диссертации, свидетельствующие в пользу ее новационности, выразились в следующих позициях:
Выявлено, что региональная политика является одной из стратегических задач государства и должна учитываться как показатель условий развития и роста политических, социальных, экономических и экологических структур общества. В этом сущность политической и социально-экономической самоидентификации регионов страны.
Перестройка системы управления и хозяйственного механизма, развернутая в России, предполагает совершенствование процессов анализа и планирования комплексного социально-экономического развития регионов, создание территориально-хозяйственного механизма, обеспечивающего комплексное и пропорциональное развитие соответствующих территориальных образований.
Конструктивные решения многих из указанных проблем требуют предварительной научно-методической проработки путей обеспечения всестороннего анализа развития регионов, усиления целевого характера планирования, совершенствования правовых основ местного самоуправления.
Региональная политика должна определять деятельность собственно
государственных структур по решению значимых проблем за счет
* государственных ресурсов и применения инструментов социально
ориентированного управления.
Установлено, что в настоящее время в России можно выделить три механизма формирования и реализации региональной политики: прямое регулирование через государственное воздействие, экономическое стимулирование через рыночные механизмы и смешанные формы. Имеется ряд принципиальных причин, определяющих «провалы*) и неэффективность
* государственной региональной политики. Наиболее приемлемы смешанные
механизмы, позволяющие реализовывать социально-экономическую политику
на основе государственного регулирования и рыночных инструментов.
Показано, что формирование региональной политики в настоящее время проводится в двух направлениях - обще-территориальном и программно-территориальном. В целевых программах используются методические приемы формирования и регионального планирования.
В связи с этим следует выделить две основные группы методов регулирования - прямые и косвенные. В настоящее время имеет место нарастающая потребность интегрировать цели регионального развития в механизмы государственной политики и хозяйствования. Показано, что основную нагрузку по финансированию региональных социально-экономических программ несут предприятия.
Доказано, что одним из наиболее эффективных направлений повышения эффективности региональной политики является развитие «модели партнерства» в социально-экономической сфере. Развитие данной модели предполагает наличие двух ключевых условий: во-первых, существования заинтересованных кругов на всех уровнях власти, которые могли бы быть партнерами в решении проблем регионального управления; во-вторых, предложений практических мер по широкому включению гражданского общества в социально ориентированное управление.
Обосновано, что важной задачей регионального развития является государственное содействие вовлечению в данный процесс гражданского общества. Для этого необходимо совершенствование законодательства для создания правовых условий, позволяющих гражданам участвовать в принятии и реализации социально значимых решений.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
«Региональная политика» и «социально-экономическая политика» органично включены в теоретико-методологические и предметные структуры политической науки как направление и сфера деятельности государственных институтов и гражданского общества. Политические компоненты предметного поля исследуемого направления представляют собой значимые в исследовательском отношении инструменты политической деятельности, рассматриваются как факторы многообразия взаимосвязей системы «государство-регионы-общество» и как процессы политического развития гражданского общества.
Структура регионального развития не ограничивается только разделами, посвященными социальной, экономической политике и государственному управлению, а охватывает весь спектр политических измерений и политических отношений в области отношений общества и государства.
Необходима интеграция региональной политики с общим процессом принятия решений органами законодательной и исполнительной власти в целях формирования государственной стратегии.
Формирование основных политических и экономических принципов региональной политики России требует всестороннего учета сложившихся в настоящее время социально-экономических региональных условий, вызванных кризисом платежеспособности многих предприятий и значительным сокращением производственных мощностей.
В качестве важной функции современной социально-
экономической политики необходимо совершенствовать систему социального и экономического мониторинга российских регионов.
В настоящее время в России сформировалось понимание необходимости преобразования существующих административных систем управления социально-экономическим развитием страны. В интересах развития этих систем актуально широкое использование экономических рыночных регуляторов для поощрения предпринимательских инициатив в сфере государственного контроля и нормирования в этой области.
Возрастание регулирующей роли государства в системе обеспечения социально-экономического развития страны следует рассматривать как необходимое условие решения проблем региональной политики в Российской Федерации.
Теоретическая значимость результатов исследования. Решение
задач, поставленных в рамках диссертационной работы, способствует
развитию перспективного научного направления, уточнению ее предметного
поля и понятийно-категориального арсенала, которые структурируются вокруг
смысловых конструктов «региональная политика» и «социально-
экономическая политика». Комбинированное использование возможностей политического, социального и экономического анализа позволяет значительно расширить горизонты политической науки.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его
основные положения и выводы могут быть использованы в целях обеспечения
социально-экономического развития регионов России, в качестве
методической основы выбора приоритетных государственных программ для решения региональных задач, а также в целях приращения политологических знаний и в практике преподавания политологии в высших учебных заведениях.
Разработанная и апробированная автором методология социально-экономической оценки состояния регионов страны может содействовать
выработке новых политических решений регионального развития Российской Федерации.
Апробация диссертационной работы. Основные положения и выводы диссертации представлены автором в виде 5 опубликованных научных работ общим объемом около 20 печатных листов, в том числе в монографии «Политические проблемы социально-экономического развития регионов России». М., Институт сравнительной политологии РАН, 2004 (объем 10 п.л,). Основные результаты проведенного исследования нашли отражение в выступлениях автора на совещаниях и конференциях, в частности, на Международном совещании «Стратегия для России: Повестка дня Президента (Москва, 2001), на научно-практической конференции «Современные политические технологии» (Москва, 2003), на научном совещании «Проблемы мировой политики и глобализации политических процессов» (Москва, 2004).
Материалы диссертационной работы доложены на научно-
практических семинарах Курского государственного технического университета, представлены в лекциях автора на факультете прикладной политологии Государственного университета - Высшей школы экономики в 2003-2004 годах. Диссертационная работа обсуждена в Институте сравнительной политологии РАН.
Структура диссертационной работы состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Политика государственного регулирования социально-экономическим развитием в современных условиях
В настоящее время социально-экономическое развитие регионов Российской Федерации невозможно без системного подхода. Современная система регионального развития и связанное с ней государственное управление регионами страны включает ряд специфических инструментов, основывающихся, прежде всего, на политических методах и подходах государственного регулирования, экологического менеджмента и маркетинга. К их числу относятся: законодательные, информационные, административные, экономические, социальные и экологические методы. Необходимо отметить, что все перечисленные выше и совершенствуемые постоянно управленческие методы взаимно дополняют друг друга, а комплексное применение их на практике составляет основу социально-экономической политики государства на пути перехода нашей страны к устойчивому развитию (Абалкин, 1991).
Систему социального и экономического развития страны следует рассматривать также с точки зрения обеспечения системы безопасности страны, поэтому государственное управление региональным развитием может рассматриваться в качестве алгоритма социально-экономического менеджмента на всех возможных уровнях управленческой иерархии, формируя при этом основные направления социально-экономической политики (Комплексная программа социально-экономического развития Курской области на 1997-2005 годы).
Наше время отчетливо демонстрирует несоответствие глобального масштаба социально-экономических проблем и ограниченными национально-государственными методами их решения. Практически все стороны современной деятельности людей ведут к социально-экономическим последствиям: загрязнению биосферы, стихийному росту промышленности, энергетики, транспорта, химизации сельского хозяйства и быта, ускорению темпов роста народонаселения и урбанизации. Чтобы приостановить разрушительные тенденции, требуется многолетняя мобилизация огромных ресурсов. В современном мире уже нельзя жить изолированно от глобальных проблем.
Очевидно, что глобализация является общемировым процессом, все страны мира вовлечены в него и испытывают на себе его влияние. В этих условиях обостряются многие политические, социальные, экономические и экологические проблемы развития человечества, в том числе и потому, что глобализация ограничивает возможности использования различных методов, применяемых сообществами и нациями односторонне, изолированно от мировой экономической системы (Анисимов, 1993; Amstutz, 1999). Следует признать, что у процессов глобализации есть и откровенно слабые места. Например, глобализация препятствует новшествам в национальных социальных отношениях, а значит и соответствующему реформированию отдельных территориальных систем управления регионального развития (Ансофф, 1989; Brown, 2001). Усиленная конкуренция глобальных рынков приводит к тому, что проведение национальной политики в социально-экономической области, особенно в странах, находящихся в состоянии трансформации, начинает тормозиться.
Необходимо развитие международного сотрудничества с адаптацией применяемых инструментов в соответствии с этническими особенностями конкретных регионов. Важно создать инструменты социально-экономической политики, свойственные глобальной экономической системе, «чувствительные» к особенностям государств и регионов (Арская, 1991; Buwn, Little, 2000). Эффективное управление региональным развитием в настоящее время требует, во-первых, наднационального управления для решения глобальных и многих региональных социальных проблем, во-вторых, воздействия на экономическую деятельность транснациональных компаний и корпораций и, в-третьих, поиск новых подходов к защите населения (Гусев, Серга, 2004). Это означает поиск соответствующих политических методов охраны в условиях высокой степени открытости национальных экономик, что особенно важно в многонациональных государствах, к которым относится и Россия, хотя это еще и недостаточно осознается как на федеральном, так и на региональном уровнях государственного управления.
Глобализация существенно изменяет характер управления регионами (Evans, Newnham,1998). С одной стороны, она усиливает влияние рыночных сил и, что наиболее важно, конкуренции, стимулирует разработку и реализацию социально-экономической политики. С другой стороны, глобализация усиливает воздействие международных экономических учреждений на национальные отношения, подчиняя их жестким экономическим условиям. В результате глобализация ограничивает разработку и реализацию односторонней изолированной социально-экономической политики государств (Alien,2002). Преодоление этих ограничений требует усиления роли национального и, особенно, регионального управления в политической сфере при одновременном усилении международных коллективных действий по созданию системы наднационального управления (Вид, Иванов, 1990; Caldwell,2000).
В эпоху глобализации государства встали перед выбором: или унифицировать и координировать применяемые социально-экономические методы, или разрабатывать новые подходы к решению проблем взаимодействия с мировой глобальной экономической системой (Бим, 1990; Jachtenfuchs,1997). В первом случае существует угроза автоматического копирования чужого опыта управления, разрушения традиционных подходов в этой сфере, создания неэффективного управления (Битунов, 1987). Во втором случае государствам грозит изоляционизм, создание системы управления регионами с особыми правилами поведения на внутреннем рынке (Зелтынь, 1997). Использование чужого позитивного опыта решения социально-экономических проблем и вопросов развития будет затруднено, снизятся инвестиционные возможности, что, в конечном счете, приведет к нарастающему отставанию от других стран (Кузин, 1989; Макмиллан, 1988; Мильнер, 1985, 1993; Оучи, 1984; Волобуев, 1987; Ходов, 1995; Гусев, 2004а). По мере увеличения такого разрыва трудности и издержки вхождения в существующую мировую систему будут постоянно возрастать.
В последние годы появилась идея третьего пути, связанного с реализацией «Повестки дня на XXI век», сформулированной в 1992 году на Всемирной встрече на высшем уровне в Рио-де-Жанейро, и призванного сгладить негативные последствия применения, как первого, так и второго подходов (Гусев, 20046). В его основу заложены принципы глобального партнерства при решении проблем устойчивого развития. Особое внимание здесь уделяется региональному развитию. Однако следует признать, что существующие сегодня в мире структуры национального управления в политической сфере крайне слабы по сравнению с институтами международного финансового и экономического управления, а также явно недостаточно интегрированы в деятельность последних (ФреЙкенман, 1994; Jachtenuchs,1995). Предложения по международному сотрудничеству в политической области обычно излагаются в терминах потребностей управления глобальным или региональным сообществом, а также трансграничного управления ресурсами.
Политические методы программного регулирования территориального развития
В развитии мировой экономической политики четко прослеживается тенденция усиления взаимодействия механизмов рыночного государственного планирования и рыночного саморегулирования. На нынешнем этапе российских реформ этот процесс также заметно усилился (Хавина, 1994; Шумейко, 1995; Коноплянник, 1995; Винслав, 1997).
Наряду с приватизацией собственности, либерализацией цен, использованием рыночных механизмов активно применяются административно-правовые инструменты регулирования экономики -общегосударственный бюджет (финансовый план), федеральные программы (национальные планы), правительственные решения по поддержке производственных, научно-технических, экологических и других проектов, системы государственного заказа (контрактов) и государственного кредита, региональные и муниципальные программы и планы, бизнес-планы предприятий и объединений. Например, разработана среднесрочная программа развития страны до 2010 года (Постановление Правительства №1488-1 от 26.06.1997 года «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации»).
В течение многих десятилетий народнохозяйственное планирование в СССР сочеталось с разработкой целевых комплексных, в том числе региональных программ, определяющих пути решения важнейших государственных задач и их ресурсное обеспечение (Кархин и др., 1985; Журавлева и др., 1988; Руднева, 1989; Рожнов, 1990; Порфирьев, 1991). Основы программного подхода к формированию народнохозяйственных пропорций и связей в долгосрочной перспективе были заложены еще в известном плане ГОЭЛРО и работах Госплана по экономическому районированию (Винслав, 1997; Волчкова, 1991; Лобанова, 1992; Комаров, 1998).
За советский период накоплен большой положительный опыт программного планирования, на основе которого осуществлены крупные общенациональные проекты, позволившие значительно поднять экономический и военный потенциал государства, укрепить его международный авторитет (Алексеев, 1993). Однако в экономике недостаточно быстро внедрялись достижения научно-технического прогресса, медленно осуществлялся переход от экстенсивного развития к интенсивному. Одна из важных причин этого - сохранение директивно-плановых методов управления при объективной необходимости использования планово-рыночных методов. Существенно не изменялся и потенциально наиболее гибкий программно-целевой подход в регулировании хозяйства.
Заимствованный из отечественной практики планирования программный метод регулирования экономики в настоящее время широко распространен в капиталистических и развивающихся странах (Дынкин и др., 1990). Его значение, роль заложенных в нем принципов национально-хозяйственной приоритетности и широкой комплексности возрастают вместе с масштабами общественного производства, научно-технического и организационного прогресса.
Целевые региональные программы призваны выполнять в настоящее время новую роль как наиболее активный метод регулирования рыночной экономики, интеграции государственных, коллективных и индивидуальных интересов и отношений, мобилизации усилий для осуществления крупных народнохозяйственных проектов проведения региональной политики государства. Региональное целевое программирование является инструментом прямого государственного воздействия на рыночную экономику ТОЙ или иной территории, обеспечивая сочетание принципов саморегулирования и целенаправленности в ее развитии. Программно-целевой метод хозяйственного и территориального управления служит одним из важных средств активного влияния государства на социально-экономический комплекс «проблемных» регионов - депрессивных, слабо развитых, осваиваемых, а также к промышленно развитых, позволяя успешно решать как текущие, так и стратегические задачи.
Новая сущность целевых программ состоит в том, что они воплощают в себе синтез «жесткого плана» и «свободного рынка», когда строго целенаправленная хозяйственная деятельность осуществляется и стимулируется на коммерческой основе. Поэтому организационные формы подготовки и реализации программ, а также методы управления ими отличаются от прежних. Способы привлечения исполнителей и распределения ресурсов основаны на принципах полной добровольности, большей индивидуальной и коллективной заинтересованности, усиления материального стимулирования. Адресность и обязательность выполнения всеми участниками программы запланированных мероприятий обеспечивается не директивностъю заданий, как это было прежде, а хозяйственными договорами (контрактами) в сочетании с системой экономических стимулов, в том числе, на конкурсной основе.
Комплексное планирование регионального развития проводится в двух направлениях - обще-территориальном и программно-территориальном. В целевых программах используются методический подход и общие принципы планомерности, а также специфическая форма универсального метода народнохозяйственного регулирования. Такие черты программирования, как приоритет национальных или народнохозяйственных интересов, целенаправленность, комплексность, адресность присущи как планам, так и программам. Программа - детализированный план, отвечающий на вопрос не только, что делать, но и как делать, в какие сроки, в какой последовательности. Программа и план или прогноз базируются на одних и тех же предпрограммных, предплановых разработках.
Вместе с тем региональная программа, которая должна быть органически связана с территориальными и отраслевыми прогнозами и фокусироваться на решении ограниченного числа проблем или одной из них, а не всех основных задач экономического и социального развития территории, как это делается в плане, и этому строго подчинены все ее структурные элементы.
Система прямых и косвенных методов регионального регулирования
Изменение основополагающего принципа формирования системы государственного регулирования - одно из главных стартовых условий перехода к рыночной экономике. На переходном этапе эта система характеризуется двумя определяющими тенденциями. С одной стороны, государственное регулирование экономических процессов теряет здесь всеобъемлющий характер. Степень государственного вмешательства в экономику уменьшается. С другой стороны, происходит изменение форм и методов государственного регулирования (Штульберг и др., 1993; Хавина, 1994; Андриянов, 1996).
Роль государства качественно отличается на этапах становления, формирования рыночной экономики и в условиях уже сложившейся, хорошо отлаженной и отрегулированной экономики рыночного типа. На этапе перехода к рынку роль государственного регулирования более значима, чем в сложившемся рыночном хозяйстве. Это связано с двумя основными причинами. Во-первых, самоорганизация, а рынок - классический образец самоорганизации, присуща достаточно устойчивым системам и мало эффективна в период перехода от одной системы к другой, поэтому на переходном этапе его регулирующие возможности недостаточно высоки, что обуславливается необходимостью более интенсивного вмешательства государства в экономические процессы. Во-вторых, переход от планового хозяйства к рыночному не происходит автоматически, стихийно. Государство призвано регулировать процесс перехода, стимулировать создание инфраструктуры рынка, условий для его нормального функционирования.
Сами направления, формы, методы и механизм государственного регулирования не остаются неизменными. Конечно, за государством всегда сохраняются классические функции: защита прав собственности, обеспечение свободы предпринимательства, стимулирование деловой активности и борьба с монополистическими тенденциями; обеспечение законности и правопорядка в хозяйственной сфере; регулирование денежного обращения, обеспечение устойчивости национальной валюты; регулирование взаимоотношений между трудом и капиталом, между предпринимателями и наемными работниками, контроль за внешнеэкономической деятельностью, включая организацию таможенной системы; обеспечение экономической безопасности страны и т.д. Ни одна из этих функций не исчезает и не утрачивает своей роли. Перемены касаются механизмов, методов, способов осуществления государством этих функций и своего предназначения в экономике.
Данный процесс идет по следующим направлениям:
последовательный переход от прямых к косвенным методам регулирования экономики;
резкое усиление социальных функций государства, его роли в регулировании социальных процессов, начиная с установления минимальных ставок оплаты труда, в том числе часовых, обязательных для любого предпринимателя независимо от формы собственности и национальной принадлежности; определение прожиточного минимума, продолжительности рабочего времени и времени отдыха, гарантированных отпусков;
решение сложных социальных проблем, таких, как комплекс взаимоотношений труда и капитала, социальное партнерство, уменьшение неоправданной дифференциации в доходах населения, обеспечение стабильности в обществе.
К прямому относится разработка государством нормативных актов, положений, мероприятий, оказывающих непосредственное воздействие на деятельность субъектов рыночных отношений. Оно включает антимонопольное законодательство, государственный контроль за ценами, сертификацию продукции, тарификацию работ, государственные заказы, субсидирование малого бизнеса, приобретенных отраслей, территорий, решение социальных проблем, финансирование НИОКР, национализацию и денационализацию (приватизацию).
В создаваемой в нашей стране системе механизма хозяйствования особая роль принадлежит разграничению сфер воздействий государственного регулирования и рьшка на межреспубликанском, республиканском и местном уровнях, нахождению оптимального механизма их воздействия при четком разграничении компетенции, функций и задач (Белоусов, 1997). Регулирование цен осуществляется государством по определенным видам товаров и услуг путем установления различных тарифов для отдельных категорий потребителей. Это касается, прежде всего, продукции государственного сектора экономики.
Финансирование через специальные бюджетные фонды целевых региональных программ важный метод государственного регулирования: фонды повышают маневренность и мобильность финансовой системы. Мобилизуя дополнительные средства, правительство получает резерв на случай возможных финансовых затруднений. К прямым методам государственного регулирования территориального развития относится и государственная контрактная система. На основе конфликтной системы путем разработки механизма подряда и субподряда могут осуществляться, по нашему мнению, взаимоотношения между регионами, в частности, во внешней торговле. К финансированию государственных конфликтов могут быть привлечены, помимо средств государственного бюджета, средства целевых фондов, банковские кредиты.
