Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы исследования процесса приграничного сотрудничества 27
1.1 Теоретико-методологические основы исследования приграничного сотрудничества как политического процесса 28
1.2. Сущность и содержание нормативного обеспечения государственной политики приграничного сотрудничества 44
1.3. Интеграция в российско-казахстанских отношениях как фактор активизации внутриполитических процессов 70
ГЛАВА 2. Проблемы и тенденции российской государственной политики приграничного сотрудничества 101
2.1. Роль политических элит в процессе взаимодействия субъектов Российской Федерации и Республики Казахстан в контексте государственной политики приграничного сотрудничества 101
2.2. Государственная политика по обеспечению национальной безопасности на приграничных территориях (на примере Астраханской области) 119
2.3. Социокультурная составляющая интеграционных политических процессов как элемент государственной политики в сфере приграничного сотрудничества (на примере Астраханской области)... 142
Заключение 162
Библиография
- Сущность и содержание нормативного обеспечения государственной политики приграничного сотрудничества
- Интеграция в российско-казахстанских отношениях как фактор активизации внутриполитических процессов
- Государственная политика по обеспечению национальной безопасности на приграничных территориях (на примере Астраханской области)
- Социокультурная составляющая интеграционных политических процессов как элемент государственной политики в сфере приграничного сотрудничества (на примере Астраханской области)...
Сущность и содержание нормативного обеспечения государственной политики приграничного сотрудничества
В первой главе исследуются основные теоретические аспекты процесса приграничного сотрудничества, нормативно-правовая база обеспечения государственной политики в области приграничного сотрудничества, а также анализируется интеграционный процесс российско-казахстанских отношений как фактор интенсификации внутриполитических процессов.
В первом параграфе выявляется специфика основных теоретических аспектов процесса приграничного сотрудничества, включающих рассмотрение понятийного аппарата, а так же основных методологических подходов, моделей и типов в рамках мирового опыта.
Проблема всестороннего взаимодействия приграничных регионов является достаточно новой для политической науки. Несмотря на большое внимание со стороны исследователей, специализирующихся на изучении интеграционных процессов, проблема приграничного сотрудничества до сих пор не обрела полного теоретического понимания. Тем не менее, современная наука обладает определенным набором методологических подходов, которые служат инструментарием для всестороннего изучения приграничного сотрудничества как политического явления. Прежде чем приступить к анализу основных теоретико-методологических подходов, необходимо выяснить сущность государственной политики, и какие направления деятельности она в себе содержит.
Исследователь Н. Зенькович1 понимает под государственной политикой нацеленную на решение общественных проблем работу государственных органов власти, которая позволяет достигнуть и
Зенькович Н. Национальная политика: творцы и исполнители. М., 2008. С. 23. реализовать первостепенные цели и задачи общественного развития или его отдельных областей.
Государственная политика служит средством достижения конкретных целей и задач в интересующих государство сферах. Обладая определенными ресурсами, государство формирует политико-правовые, административные, экономические способы реализации государственной политики. Важно подчеркнуть, что такая политика государства, во всех ее проявлениях, должна быть «прозрачной» и ориентированной на конечный результат.
Ученые-политологи в исследовании вопроса государственной политики опираются на несколько теоретических подходов, которые позволяют комплексно ее анализировать с позиции различных аспектов и точек зрения. Все это позволяет выработать некий теоретико-методологический базис, который нужен исследователю для детального изучения политического курса, вырабатываемого государственными властными структурами, в частности, в области приграничного сотрудничества. Базовые подходы к изучению государственной политики выражены в следующем1: с позиции сторонников концепции политического процесса государственная политика есть результат политической деятельности, которая четко структурирована и обладает последовательными фазами векторного решения общественных проблем через выявление важнейших проблем, формирование основных целей политики и самой политики, легитимацию, выполнение, оценку и мониторинг. элитология видит государственную политику в качестве итога работы политической и административной элит, основанной на личных предпочтениях и убеждениях. на основе выработанных технологий управления достигается оптимальная реализация общественных задач - такое видение государственной политики свойственно приверженцам теории рационализма.
Там же. С. 25. Разработка и реализация курса государственной политики может осуществляться на разных уровнях. Определение уровня зависит от диапазона стоящей перед руководством проблемы или самой сферы общественной жизни. Уровень выявляет целевую и стратегическую направленность политики, ориентированность участвующих в ней образований и индивидов, а также положительные и отрицательные последствия реализации курса государственной политики. Как правило, исследователи выделяют: мегауровень, измеряющийся в глобальных масштабах страны или групп стран; макровень, определяющийся отдельными сферами и направлениями политической деятельности государства; микроуровень, базирующийся на решении локальных политических проблем.
Именно на двух последних уровнях рассматриваются и анализируются вопросы приграничного сотрудничества.
Кроме того, государственная политика различается по основным направлениям осуществления и типам: экономическая государственная политика, социальная государственная политика, государственная национальная политика и международная политика государства. Исходя из проблематики нашего исследования, нас интересует международная политика государства, представляющая собой совокупность рычагов координации отношений между суверенными государствами и другими международными акторами, выступая для каждого отдельного государства как его внешняя политика. Приграничное сотрудничество является неотъемлемой частью международных и внешнеэкономических взаимосвязей субъектов и территориально-муниципальных образований, включая взаимовыгодное партнерство с субъектами соседствующих государств. Данное партнерство ориентировано на всестороннее развитие приграничных территорий и наращивание взаимодополняющих партнерских отношений субъектов приграничных территорий одного государства с граничащими образованиями соседних государств1.
Предлагается разделить существующие методологические подходы, всесторонне изучающие приграничное сотрудничество, на несколько групп.
Первая группа теоретиков представляет политический реализм -старейшую школу исследований политических явлений и процессов. Международную систему данная школа рассматривает как взаимодействие государств, основу которого составляют их эгоистические мотивы и приоритеты. Сторонники реализма убеждены в конфликтности данного процесса - в силу постоянной мировой борьбы за глобальную гегемонию. Вопросы обеспечения трансграничной безопасности выходят в международных отношениях на первый план по причине наличия у соседних государств собственных конкурентных стратегий обеспечения выигрышных позиций в регионе. Такой точки зрения придерживались X. Моргентау, Ф. Генц, П. Кеннеди, А. С. Макарычев2.
Политические реалисты уверены в том, что государства представляют собой рациональных акторов, которые стремятся к экспансии, соблюдая правила «игры с нулевой суммой». Показателем мощи конкретной страны является ее самодостаточность, обеспечиваемая за счет наибольшего сосредоточения ресурсов на подконтрольной территории. По их мнению, все это является признаками географического детерминизма, когда малые государства не имеют возможности проявлять инициативу в международном политическом процессе, при этом выполняя функции зависимых игроков .
Интеграция в российско-казахстанских отношениях как фактор активизации внутриполитических процессов
Среди российских регионов, наиболее солидным опытом торгово-экономических связей с различными территориями Казахстана обладают Челябинская, Оренбургская, Омская, Новосибирская, Астраханская области и Алтайский край. Доля товарооборота российских регионов с Северо-Казахстанской, Западно-Казахстанской, Восточно-Казахстанской и Павлодарской областями Казахстана составляет от 37 до 76 %\ Как уже было отмечено, субъекты России и Казахстана заключили более 300 соглашений в сфере торгово-экономического, научно-технического, гуманитарного сотрудничества, а также взаимодействия в области защиты окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности2.
Среди приграничных территорий России присутствуют регионы, обладающие особым статусом. К таковым относится, например, Астраханская область - в силу своего географического расположения (непосредственная близость к Каспийскому морю). У Астраханской области границы с Казахстаном как по морю, так и по суше составляют более 500 километров. Астраханский регион единственный в России обладает возможностью напрямую участвовать в нефтегазовых проектах каспийского шельфа. Руководство Астраханской области активно использует эту географическую особенность территории, уделяя особое внимание развитию казахстанского направления в экономической политике региона.
Для Астраханской области расширение взаимодействия с Республикой Казахстан является новым источником экономических и финансовых выгод. По данным МИД России, Астраханский регион относится к числу трех субъектов Федерации, которые активнее других взаимодействуют с
По состоянию на 2014 г. более ста астраханских компаний активно и результативно сотрудничают с Казахстаном, к тому же, около одной четвертой астраханских предпринимателей занимается экспортом продукции в Республику Казахстан. Необходимо подчеркнуть, что основную часть внешнеторгового оборота Астраханской области с Республикой Казахстан составляют заказы в судостроительной отрасли, к числу которых относится модернизация и строительство крупных механизмов для поиска, добычи и транспортировки углеводородного сырья, которые необходимы для работы по освоению морских нефтегазовых месторождений на казахстанском шельфе Каспийского моря. Из Астраханской области в Казахстан вывозят нефть и нефтепродукты, строительные материалы, продукты питания, электротехнические и другие товары. Предприятия стройиндустрии Астраханской области стабильно выполняют договорные обязательства по поставке в Казахстан строительных конструкций. В Астраханской области создается инновационный масштабный комплекс по производству комплексных систем защиты трубопроводов, эксплуатируемых в особо сложных климатических условиях.
Прогрессивно развивается сотрудничество в области машиностроения. Большие объемы пищевой продукции и товаров повседневного спроса закупаются казахстанскими предпринимателями на астраханских оптовых площадках для последующей реализации в Казахстане.
В последнее время в Астраханской области создается все больше благоприятных условий для продуктивной деятельности казахстанских партнеров на совместных предприятиях по освоению морских нефтегазовых месторождений на Каспии. Так, например, в Астрахани за последние несколько лет были модернизированы и построены крупногабаритные судостроительные сооружения, предназначенные для поиска, добычи и транспортировки углеводородного сырья в Казахстане. Одним из таких крупногабаритных сооружения можно считать морскую эксплуатационную платформу, серию трубных стеллажей, жилой плавучий комплекс «Карлыгаш», предназначенный для 180 нефтяников. «Данный проект реализуется в рамках совместных работ по разработке крупнейшего Кашаганского месторождения на Каспийском море»1.
Целый ряд крупных транспортных предприятий Астраханской области, такие как «Юг-агро», «Астраханский зерновой терминал» и др., тесно сотрудничают с атыраускими. Астраханские корабелы в течение ряда лет выполняли большой заказ на строительство различных судов и объектов флота для добычи биоресурсов в Волго-Уральском бассейне для атырауского предприятия «Жайык-балык». В настоящее время продолжается сотрудничество с атыраускими предприятиями, в рамках которых ОАО «Астраханское судостроительное производственное объединение» продолжает строительство серии буксиров и плавучей гостиницы.
В целом можно утверждать, что для внешней торговли между двумя областями в структуре экспорта характерно преобладание: у Астраханской области - сырья, продовольствия и продукции сельского хозяйства; у Атырауской области - сырья, продукции сельского хозяйства.
Реализация совместных инвестиционных проектов входит в число главных направлений приграничного сотрудничества. Для взаимных инвестиций России и Казахстана характерна положительная динамика. Объем прямых российских инвестиций в казахстанскую экономику с 2003 по 2014 г. увеличился в 10 раз1. При этом объем инвестиций из Казахстана в российскую экономику всегда был больше. По данным Росстата, в 2011 г. российские инвестиции в Казахстан составили 1 млрд. 926 млн долл.
Сегодня инвестиционный процесс в ряде приграничных российско-казахстанских регионов характеризуется рядом тенденций. Так, в России инвестиции в основные фонды организаций с участием иностранного капитала в приграничных регионах были значительно меньших объемов, нежели в других субъектах РФ. А вот в приграничных регионах Казахстана инвестиции этих организаций, наоборот, составляли около 60% их финансовых вливаний в экономику страны.
Этот показатель различается для отдельных приграничных регионов. В Республике Казахстан наиболее значительные результаты по привлечению инвестиций организаций с участием иностранного капитала на текущий момент продемонстрировала экономика Атырауской области (в 6 раза выше значений по стране) . В России Астраханская область по этому показателю находится на 16 месте (43 долл. на душу населения)4.
Важно отметить одну особенность казахстанских инвестиций в российскую экономику: преобладание товарных кредитов, направленных на осуществление экспорта товаров через территорию Российской Федерации в другие государства.
Государственная политика по обеспечению национальной безопасности на приграничных территориях (на примере Астраханской области)
Взаимодействие в гуманитарной сфере не только является весьма значимым позитивным фактором для развития межгосударственных отношений, но и играют роль катализатора в социокультурной модернизации российского и казахстанского обществ. Взаимодействие приграничных территорий в данном направлении развивается в сфере этноконфессиональных отношений, национальной культуры, науки и образовании, средствах массовой информации. Большое внимание уделяется медицине, спорту, правам и свободам личности, социальной защите и занятости.
В 2003 г., в рамках общегосударственных мероприятий, в Астраханской области были проведены Дни Казахстана, в которых приняли участие делегации из Атырауской, Мангистауской и Западно-Казахстанской областей. В частности, состоялась выставка товаропроизводителей приграничных казахстанских областей и Астраханского региона, выезды делегаций в районы области, круглые столы и переговоры представителей деловых кругов, выступления мастеров искусств Казахстана (Академического оркестра им. Н. Тлендиева и оркестра им. Дины Нурпеисовой). По итогам проведенных переговоров между Администрацией Астраханской области Российской Федерации и Акиматом Западно-Казахстанской области Республики Казахстан было заключено Соглашение о всестороннем сотрудничестве, включая экономику, политику, а также культурное развитие приграничных областей2.
В 2004 г. в рамках проведения Года России в Казахстане в Уральске (Западно-Казахстанская область) с успехом прошли Дни экономики и культуры Астраханской области в Республике Казахстан. Астраханской
Донских А. Объявлен Год Казахстана в России. Москва и Астана строят новый союз// ЦентрАзия.2002, 23 дек.иКЬ: http://www.centrasia.ru/newsA.php?st=1040593860. делегацией была представлена выставочная экспозиция, состоялись переговоры по развитию сотрудничества в области науки, медицины, культуры и бизнеса, прошли гала-концерты представителей искусства области. По итогам визита подписан Протокол рабочей встречи между первым лицом Астраханской области А. П. Гужвиным и Акимом Западно-Казахстанской области Н. С. Ашимовым, заключены Договор о сотрудничестве в сфере образования и Соглашение о сотрудничестве между управлением ЗАГС Астраханской области и департаментом юстиции Западно-Казахстанской области1.
Кроме экономического направления, развивается и гуманитарное приграничное сотрудничество. По приглашению главы Казахстана Н. А. Назарбаева в 2005 г. был осуществлен визит первых лиц Астраханской области во главе с А. А. Жилкиным в Астану. В рамках визита состоялись встречи астраханского губернатора А. А. Жилкина с главой Республики Казахстан Н. А. Назарбаевым, с вице-премьером Правительства Республики Казахстан А. С. Есимовым; делегация посетила ряд министерств и ведомств с подписанием соответствующих протоколов о намерениях, была организована презентация Астраханской области и переговоры представителей астраханских деловых кругов с казахстанскими партнерами по интересам2.
Духовное развитие России и Казахстана немыслимо без великих имен прошлого. Высокая миссия просветительства присуща обеим культурам. Так, в 2006 г. в столице России был установлен монумент выдающемуся казахскому мыслителю Абаю. В то время как в России этот год был объявлен Годом Абая Кунанбаева, в Казахстане он проходил под знаком поэзии А. С. Пушкина3.
В рамках собрания руководителей приграничных районов Российской Федерации и Республики Казахстан, проходившего 4 октября 2007 г. в Новосибирске, была подписана Программа на 2007-2010 гг. по взаимодействию в гуманитарной сфере. Данная программа описывает перспективы развития взаимоотношений в образовательных сферах, включая науку, культуру, туризм, спорт и деятельность различных общественных организаций. Отличительная черта данной программы - вовлеченность в ее исполнение как центральных министерств и ведомств, так и руководства приграничных областей1.
Главные задачи программы - способствовать развитию общественных национальных организаций, поощрять контакты общественных организаций пограничных государств, расширять общее культурное, образовательное и информационное пространство.
Ключевыми сферами гуманитарного приграничного сотрудничества в нынешних условиях являются информация и образование. Взаимосвязи именно в этих областях в наибольшей степени способствуют сохранению общего культурного развития.
Приграничные регионы России и Казахстана развивают взаимодействие в образовательной сфере, которое наиболее активно осуществляется в сотрудничестве между высшими учебными заведениями и учреждениями среднего профессионального образования. Сотрудничество в сфере образования осуществляется, например, в совместной разработке и реализации образовательных проектов, обмене опытом и повышении квалификации преподавателей, а также в участии в научных конференциях и семинарах, проводимых на приграничных территориях.
Республика Казахстан заключила договоры с 52 высшими учебными заведениями России на обучение своих студентов. Сегодня практически во всех российских вузах в приграничных регионах учатся представители
Казахстана. К примеру, в вузах Алтайского края в 2011/2012 учебном году обучались 527 граждан Казахстана, в Челябинской области число студентов из Казахстана в 2011 г. достигло 1395 человек, в высших и средних образовательных учреждениях Астраханской области по официальным данным 2014 г. обучались более 1500 граждан соседней республики1.
Подтверждением служат данные, полученные нами в результате социологического исследования (Диаграмма 2). Опрос показал, что помимо покупок продуктов и товаров для дома, значительная часть респондентов в возрасте от 20 до 34 лет в качестве цели поездки в Россию указывает получение образования.
Социокультурная составляющая интеграционных политических процессов как элемент государственной политики в сфере приграничного сотрудничества (на примере Астраханской области)...
В диссертации под региональным приграничным сотрудничеством понимается эффективное сотрудничество приграничных регионов, обладающих определенной спецификой. Такое сотрудничество выступает в качестве движущей силы развития интеграционных процессов соседствующих государств.
В диссертационной работе была изучена правовая база государственной политики приграничного сотрудничества, построенная на межнациональных договорах и соглашениях, заключаемых его участниками, обеспечивающая реализацию данного процесса. Нормативно-правовая база приграничного сотрудничества требует дальнейшего совершенствования с соблюдением принципа идентичности правового поля России и Казахстана. Необходимо уделить особое внимание определению компетенций центральных и региональных органов государственной власти, полномочий муниципальных образований.
Важным для развития приграничного сотрудничества является формирование на региональном и местном уровнях совместных институциональных структур с общим финансированием и управлением. Их целью должна стать выработка предложений по совершенствованию стратегии регионального приграничного сотрудничества, а также обеспечение долгосрочного планирования и реализации согласованной государствами политики в данном процессе.
На основе неоинституционализма как методологического подхода нами были определены этапы выстраивания системы интеграционного взаимодействия Российской Федерации и Республики Казахстан. Политической основой интеграционного процесса является взаимодействие международных, федеральных, региональных, и муниципальных органов власти, а экономическая основа складывается из хозяйственных отношений и финансовых потоков, сформированных на данных территориях.
Исследование государственной политики в области приграничного сотрудничества России и Казахстана позволило выявить синергетический эффект регионального приграничного сотрудничества, рассматриваемый как вероятностный, открытый, динамично самоорганизующийся процесс многомерной подсистемы межгосударственного взаимодействия Астраханской и Атырауской областей. Региональное приграничное сотрудничество двух областей обладает огромным потенциалом (стратегическим, политическим, экономическим и социальным) для эффективного развития данного процесса.
В рамках диссертационного исследования были выделены положительные и возможные негативные следствия развития интеграционного взаимодействия на приграничной территории. Данные последствия в различных сферах сотрудничества (политической, экономической, социально-гуманитарной, в сфере обеспечения безопасности) воздействуют на центральные и региональные органы государственной власти, а также на население приграничных территорий.
В диссертации выявлена роль политических элит в развитии приграничного сотрудничества. Для этого были определены критерии их результативности (нормативно-правовая самостоятельность субъектов; достигнутый уровень прогресса и благосостояния общества в регионе; роль региональных лидеров, которые являются наиболее значимыми политическими акторами в составе региональных элит; наличие региональных инициатив по наращиванию приграничного сотрудничества). Выделенные критерии эффективности политических элит позволили сделать вывод об их низкой эффективности и значительном невостребованном потенциале развития приграничных регионов.
Слабость региональных политических элит в приграничном сотрудничестве объясняется рядом значимых факторов, таких как доминирование центральных государственных органов в данном процессе, финансовая несамостоятельность субъектов, отсутствие региональных институциональных структур управления.
На развитие приграничного сотрудничества оказывают влияние общие вызовы и угрозы (международный терроризм, наркотрафик, незаконная миграция, транснациональная преступность) национальной безопасности двух стран. На современном этапе развития значительно возросла уязвимость всех членов мирового сообщества перед новыми вызовами и глобальными угрозами, поэтому приграничному сотрудничеству России и Казахстана в области обеспечения национальной безопасности в обеих странах уделяется большое внимание.
В данном процессе активно задействованы территориальные органы пограничной, таможенной, миграционной служб и внутренних дел обоих государств. Это сотрудничество преследует двоякую цель. С одной стороны, оно призвано снизить барьерную функцию российско-казахстанской границы для населения, проживающего в зоне приграничья, и хозяйствующих субъектов. С другой стороны, пресекается неконтролируемая миграция, незаконный оборот психотропных веществ, транснациональная преступность.
В диссертации был определен социокультурный и этнический интеграционный потенциал, оказывающий влияние на российско-казахстанское приграничное сотрудничество. В качестве социокультурного и этнического интеграционного потенциала в исследовании выделяется приверженность жителей приграничных территорий ценностям и традициям, имеющим общие исторические, территориальные и этноконфессиональные предпосылки и определяющим их политическую культуру и политическое поведение в процессе взаимодействия.
