Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы исследования процесса приграничного сотрудничества 27
1.1 Теоретико-методологические основы исследования приграничного сотрудничества как политического процесса 28
1.2. Сущность и содержание нормативного обеспечения государственной политики приграничного сотрудничества 44
1.3. Интеграция в российско-казахстанских отношениях как фактор активизации внутриполитических процессов 70
ГЛАВА 2. Проблемы и тенденции российской государственной политики приграничного сотрудничества 101
2.1. Роль политических элит в процессе взаимодействия субъектов Российской Федерации и Республики Казахстан в контексте государственной политики приграничного сотрудничества 101
2.2. Государственная политика по обеспечению национальной безопасности на приграничных территориях (на примере Астраханской области) 119
2.3. Социокультурная составляющая интеграционных политических процессов как элемент государственной политики в сфере приграничного сотрудничества (на примере Астраханской области)... 142
Заключение 162
Библиография
- Сущность и содержание нормативного обеспечения государственной политики приграничного сотрудничества
- Интеграция в российско-казахстанских отношениях как фактор активизации внутриполитических процессов
- Государственная политика по обеспечению национальной безопасности на приграничных территориях (на примере Астраханской области)
- Социокультурная составляющая интеграционных политических процессов как элемент государственной политики в сфере приграничного сотрудничества (на примере Астраханской области)...
Сущность и содержание нормативного обеспечения государственной политики приграничного сотрудничества
В первой главе исследуются основные теоретические аспекты процесса приграничного сотрудничества, нормативно-правовая база обеспечения государственной политики в области приграничного сотрудничества, а также анализируется интеграционный процесс российско-казахстанских отношений как фактор интенсификации внутриполитических процессов.
В первом параграфе выявляется специфика основных теоретических аспектов процесса приграничного сотрудничества, включающих рассмотрение понятийного аппарата, а так же основных методологических подходов, моделей и типов в рамках мирового опыта.
Проблема всестороннего взаимодействия приграничных регионов является достаточно новой для политической науки. Несмотря на большое внимание со стороны исследователей, специализирующихся на изучении интеграционных процессов, проблема приграничного сотрудничества до сих пор не обрела полного теоретического понимания. Тем не менее, современная наука обладает определенным набором методологических подходов, которые служат инструментарием для всестороннего изучения приграничного сотрудничества как политического явления. Прежде чем приступить к анализу основных теоретико-методологических подходов, необходимо выяснить сущность государственной политики, и какие направления деятельности она в себе содержит.
Исследователь Н. Зенькович1 понимает под государственной политикой нацеленную на решение общественных проблем работу государственных органов власти, которая позволяет достигнуть и реализовать первостепенные цели и задачи общественного развития или его отдельных областей.
Государственная политика служит средством достижения конкретных целей и задач в интересующих государство сферах. Обладая определенными ресурсами, государство формирует политико-правовые, административные, экономические способы реализации государственной политики. Важно подчеркнуть, что такая политика государства, во всех ее проявлениях, должна быть «прозрачной» и ориентированной на конечный результат.
Ученые-политологи в исследовании вопроса государственной политики опираются на несколько теоретических подходов, которые позволяют комплексно ее анализировать с позиции различных аспектов и точек зрения. Все это позволяет выработать некий теоретико-методологический базис, который нужен исследователю для детального изучения политического курса, вырабатываемого государственными властными структурами, в частности, в области приграничного сотрудничества. Базовые подходы к изучению государственной политики выражены в следующем1: с позиции сторонников концепции политического процесса государственная политика есть результат политической деятельности, которая четко структурирована и обладает последовательными фазами векторного решения общественных проблем через выявление важнейших проблем, формирование основных целей политики и самой политики, легитимацию, выполнение, оценку и мониторинг. элитология видит государственную политику в качестве итога работы политической и административной элит, основанной на личных предпочтениях и убеждениях. на основе выработанных технологий управления достигается оптимальная реализация общественных задач - такое видение государственной политики свойственно приверженцам теории рационализма.
Разработка и реализация курса государственной политики может осуществляться на разных уровнях. Определение уровня зависит от диапазона стоящей перед руководством проблемы или самой сферы общественной жизни. Уровень выявляет целевую и стратегическую направленность политики, ориентированность участвующих в ней образований и индивидов, а также положительные и отрицательные последствия реализации курса государственной политики. Как правило, исследователи выделяют: мегауровень, измеряющийся в глобальных масштабах страны или групп стран; макровень, определяющийся отдельными сферами и направлениями политической деятельности государства; микроуровень, базирующийся на решении локальных политических проблем. Именно на двух последних уровнях рассматриваются и анализируются вопросы приграничного сотрудничества.
Кроме того, государственная политика различается по основным направлениям осуществления и типам: экономическая государственная политика, социальная государственная политика, государственная национальная политика и международная политика государства. Исходя из проблематики нашего исследования, нас интересует международная политика государства, представляющая собой совокупность рычагов координации отношений между суверенными государствами и другими международными акторами, выступая для каждого отдельного государства как его внешняя политика. Приграничное сотрудничество является неотъемлемой частью международных и внешнеэкономических взаимосвязей субъектов и территориально-муниципальных образований, включая взаимовыгодное партнерство с субъектами соседствующих государств. Данное партнерство ориентировано на всестороннее развитие приграничных территорий и наращивание взаимодополняющих партнерских отношений субъектов приграничных территорий одного государства с граничащими образованиями соседних государств
Предлагается разделить существующие методологические подходы, всесторонне изучающие приграничное сотрудничество, на несколько групп.
Первая группа теоретиков представляет политический реализм -старейшую школу исследований политических явлений и процессов. Международную систему данная школа рассматривает как взаимодействие государств, основу которого составляют их эгоистические мотивы и приоритеты. Сторонники реализма убеждены в конфликтности данного процесса - в силу постоянной мировой борьбы за глобальную гегемонию. Вопросы обеспечения трансграничной безопасности выходят в международных отношениях на первый план по причине наличия у соседних государств собственных конкурентных стратегий обеспечения выигрышных позиций в регионе. Такой точки зрения придерживались X. Моргентау, Ф. Генц, П. Кеннеди, А. С. Макарычев2.
Интеграция в российско-казахстанских отношениях как фактор активизации внутриполитических процессов
В первое десятилетие нового столетия не все страны-члены ЕврАзЭС были готовы к интеграционному взаимодействию, однако это не затормозило экономическую интеграцию стран, готовых и желавших углублять данное взаимодействие. Вне всякого сомнения, проблема неодинаковости экономического развития различных стран-участниц, разрешаемая лишь с помощью роста промышленного производства и сельскохозяйственного сектора, на территориях, составляющих сообщество, влечет необходимость отмены препятствий на пути свободного передвижения основных факторов производства - товаров, услуг, капитала, рабочей силы.
В сложившейся ситуации, руководством трех стран - Российской Федерации, Республики Казахстан и Республики Беларусь - было принято решение идти по пути дальнейшей интеграции к созданию Таможенного союза, не ожидая присоединения оставшихся государств-участников ЕврАзЭС2.
Опираясь на мировой опыт, можно утверждать, что создание Таможенного союза является одним из промежуточных этапов развития интеграционного взаимодействия, а не самоцелью.
Процесс интеграционного взаимодействия в условиях членства в Таможенном союзе проходил поэтапно и размеренно, однако не обходился без проблемных вопросов для некоторых стран-участниц. «В 2010 г. завершилось формирование единой таможенной территории, а с 2012 г. начало функционировать единое экономическое пространство»1. При этом Таможенный кодекс Союза изначально ратифицировали только Россия и Казахстан, Беларусь затянула данный процесс в силу пошлинных разногласий с российской стороной. Руководство этой республики настаивало на беспошлинной поставке к ней российской нефти и нефтепродуктов с самого начала работы Таможенного союза, в то время как российская сторона отстаивала отмену пошлин с момента создания единого экономического пространства. Понимание в данном сложном вопросе стороны нашли к моменту подписания договора о создании Евразийского экономического союза в 2014 г.
Российско-белорусское противостояние в пошлинном споре наглядно демонстрирует чрезмерную роль топливно-энергетического комплекса в углублении интеграционного взаимодействия.
На сегодняшний момент Россия и Казахстан по степени развитости политической и торгово-экономической кооперации являются опорой, формирующей Таможенный союз, и центром притяжения для других стран. Подтверждением этому служат намерения Киргизии, Армении, Вьетнама и других государств войти в состав Союза.
По мнению специалистов, для полноценной интеграции России и Казахстана необходимо последовательно преодолеть пять этапов.
Первый этап - согласование тарифных пошлин и ликвидация таможенных барьеров. Создание Таможенного союза России, Казахстана и Беларуси в 2010 г. стало продолжением идеи Экономического союза СНГ, преобразовавшись в дальнейшем в ЕврАзЭс - интеграционное сообщество с наднациональными органами. Основная деятельность ТС заключается в том, что создается единая таможенная территория взамен нескольких существовавших. На едином таможенном пространстве действует общий таможенный тариф, устанавливаются унифицированные меры нетарифного регулирования, применяются единые таможенные правила, обеспечен слаженный механизм управления таможенными службами и отменен таможенный контроль по прохождению внутренней таможенной границы. Таможенные органы прекратили контроль на внутренних границах Таможенного союза в 2011г.1
Второй этап является самым ключевым. Взаимные инвестиции формируют интеграцию как необратимый процесс. Участники, тем самым, гарантируют постоянство в данном процессе, при этом создается новая эффективная структура взаимозависимой экономики.
В Республике Казахстан действуют благоприятные условия для ведения инвестиционной деятельности, разработана правовая база. Функционирует закон «Об инвестициях », регламентирующий правовые и экономические основы поддержания инвестиций. В рамках этого закона действует государственная поддержка инвестиций, проводимая в развитых отраслях казахстанской экономики, которая распространяется не только на местных, но и на иностранных инвесторов. Также регламентируется гарантия защиты прав инвесторов, стабильность их партнерских контрактов. Работа государственных органов в отношении инвесторов - свободному передвижению основных факторов производства - четко отрегулирована
Помимо традиционной торговли Россия реализует в Казахстане некоторое количество крупных инвестиционных проектов. На рынках Казахстана работают более двадцати крупных российских компаний. Как отмечает в своем отчете Торговое представительство РФ в Республике Казахстан, «валовой приток прямых инвестиций из Российской Федерации в Республику Казахстан по итогам 2013 г. превысил 1 млрд долл. США. Валовой отток прямых инвестиций в Российскую Федерацию из Республики Казахстан в общем объеме за период с 2005 г. по 30 сентября 2013 г. составил 2026,3 млн. долл. США»
Инвестиционно-привлекательными для российской стороны отраслями казахстанской экономики, как отмечает исследователь В.В. Ильин, «являются добыча нефти и природного газа, операции с недвижимым имуществом, обрабатывающая промышленность, транспорт и связь»
Россия и Казахстан продолжают взаимодействие в сфере освоения углеводородных ресурсов на шельфе Каспийского моря и транспортировки углеводородного сырья на мировой рынок. В 2010 г. Россия и Казахстан подписали межправительственное соглашение о совместной деятельности на трансграничном газоконденсатном месторождении «Имашевское»3, расположенном на границе Астраханской и Атырауской областей.
Строительство 3-го энергоблока Экибастузской ГРЭС-2 в 2010 г. стало одним из крупнейших совместных проектов в области электроэнергетики4.
Россия и Казахстан продолжают наращивать взаимодействие в промышленности, а также в сфере совместного производства автомобилей. В Казахстане в настоящее время функционирует совместное российско-казахстанское предприятие по сбору автомобилей АО «Камаз-Инжиниринг»5.
Перспективным направлением в процессе интеграции двух стран является сотрудничество в области развития высоких технологий в космической сфере, что на историческом уровне предопределено местом расположения космодрома «Байконур».
Государственная политика по обеспечению национальной безопасности на приграничных территориях (на примере Астраханской области)
Россия и Казахстан имеют общие цели экономического развития, что способствует более качественной и благоприятной жизни народов обеих стран, усилению влияния государства во всех сферах жизни, развитию культурного наследия и патриотизма, объединению стран СНГ1.
В 2009 г. Указом президента Российской Федерации было принято концептуальное положение в области обеспечения национальной безопасности, базирующейся на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости геополитики до 2020 г. Здесь национальная безопасность трактуется как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»2.
Данный документ способствует установлению и поддержанию конституционных прав, свободы, качественного уровня жизни граждан, независимости, сохранности территорий, военно-политической защиты государства. При этом возникающие угрозы национальной безопасности противоречат соблюдению условий договора, что влечет за собой торможение в развитии взаимоотношений государств в целом.
Главным принципом осуществления национальной безопасности, в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. , является территориальная сохранность границ Российской Федерации и отсутствие посягательств со стороны других стран.
Соблюдение условий в сфере пресечения областей политико-экономической жизни сторон, как внутренней, так и внешней - один из важных принципов национальной безопасности, который призван защищать личность, общество и государство в приграничном поясе, включающем в себя, в свою очередь, приграничную территорию, воздушное пространство, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации1. В пограничной сфере существует несколько видов угроз: усиление вооруженных конфликтов вблизи территории пересечения областей политико-экономической жизни государств; не до конца разрешенный вопрос международно-правового оформления государственной границы Российской Федерации с отдельными сопредельными государствами; ряд нерешенных территориальных вопросов с приграничными государствами; отсутствие гарантий мирных отношений, вызванное несоблюдением режима государственной границы, имеющийся риск развития международного терроризма и трансграничной организованной преступности; деятельность международных террористических и экстремистских организаций по направлению на территорию Российской Федерации своих представителей, средств устрашения и физического насилия населения и организации мероприятий диверсионно-разведывательных групп, а также действие трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через государственную границу Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей, организация каналов незаконной миграции; увеличение негативных трансграничных потоков; нарастание кризисных и чрезвычайных ситуаций в приграничных пространствах;
О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г. № 537. Ч. 5 разд. 1 Основ пограничной политики Российской Федерации. предпосылки возникновения новых угроз.
В Законе Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан»1, принятом в 1998 г., также имеются определения концепции национальной безопасности и национальной безопасности: концепция национальной безопасности - официально принятая система взглядов и мер по обеспечению защиты конституционных прав личности и граждан, ценностей казахстанского общества, основополагающих государственных институтов. Под национальной безопасностью Казахстана понимается состояние защищенности национальных интересов страны от реальных и потенциальных угроз2.
Принципы нормального существования и развития Республики Казахстан основываются на сочетании приоритетов и общих задач политики в этой области и воплощаются в жизнь через соблюдение условий защищенности. В 1997 г. была обнародована стратегическая программа «Казахстан-2030» , которая содержит в себе последовательный анализ положения республики, расшифровку понятия «миссия Республики Казахстана», а также изложение первоочередных и наиболее значимых целей, таких как:
Особое место в стратегии уделено мероприятиям, рассчитанным на средний срок, по которым еще не определена дальнейшая тактика работы. Это, в частности, конфликты, возникающие в приграничном поясе Республики Казахстан, угрозы распространения экстремизма и терроризма, оружия массового поражения, исходящие из азиатском региона, отсутствие намеченных результатов развития страны, отсутствие должной эффективности народного хозяйства, нехватка водных ресурсов, незаконный доступ к электронным базам и банкам данных и т.д.1
Несмотря на положительное развитие процессов российско-казахстанского приграничного сотрудничества зафиксированы проявления трансграничной преступности. Через территорию Казахстана проходит афганский наркотрафик, осуществляется незаконное перемещение через государственную границу контрафактной китайской продукции, а также проложены каналы нелегальной миграции из стран Центральной Азии .
По мнению экспертов, огромное количество граждан проникает в Россию, нарушая миграционное законодательство, через границу Казахстана, которая служит открытым коридором для жителей не только этой республики, но и других приграничных стран. Казахстан заключил около 20 соглашений о безвизовом въезде со странами, с которыми у России их нет, что способствует проникновению на территорию Российской Федерации опасных террористических и наркотических элементов. В общем потоке
Социокультурная составляющая интеграционных политических процессов как элемент государственной политики в сфере приграничного сотрудничества (на примере Астраханской области)...
Исследование государственной политики в области приграничного сотрудничества России и Казахстана позволило выявить синергетический эффект регионального приграничного сотрудничества, рассматриваемый как вероятностный, открытый, динамично самоорганизующийся процесс многомерной подсистемы межгосударственного взаимодействия Астраханской и Атырауской областей. Региональное приграничное сотрудничество двух областей обладает огромным потенциалом (стратегическим, политическим, экономическим и социальным) для эффективного развития данного процесса.
В рамках диссертационного исследования были выделены положительные и возможные негативные следствия развития интеграционного взаимодействия на приграничной территории. Данные последствия в различных сферах сотрудничества (политической, экономической, социально-гуманитарной, в сфере обеспечения безопасности) воздействуют на центральные и региональные органы государственной власти, а также на население приграничных территорий.
В диссертации выявлена роль политических элит в развитии приграничного сотрудничества. Для этого были определены критерии их результативности (нормативно-правовая самостоятельность субъектов; достигнутый уровень прогресса и благосостояния общества в регионе; роль региональных лидеров, которые являются наиболее значимыми политическими акторами в составе региональных элит; наличие региональных инициатив по наращиванию приграничного сотрудничества). Выделенные критерии эффективности политических элит позволили сделать вывод об их низкой эффективности и значительном невостребованном потенциале развития приграничных регионов.
Слабость региональных политических элит в приграничном сотрудничестве объясняется рядом значимых факторов, таких как доминирование центральных государственных органов в данном процессе, финансовая несамостоятельность субъектов, отсутствие региональных институциональных структур управления.
На развитие приграничного сотрудничества оказывают влияние общие вызовы и угрозы (международный терроризм, наркотрафик, незаконная миграция, транснациональная преступность) национальной безопасности двух стран. На современном этапе развития значительно возросла уязвимость всех членов мирового сообщества перед новыми вызовами и глобальными угрозами, поэтому приграничному сотрудничеству России и Казахстана в области обеспечения национальной безопасности в обеих странах уделяется большое внимание.
В данном процессе активно задействованы территориальные органы пограничной, таможенной, миграционной служб и внутренних дел обоих государств. Это сотрудничество преследует двоякую цель. С одной стороны, оно призвано снизить барьерную функцию российско-казахстанской границы для населения, проживающего в зоне приграничья, и хозяйствующих субъектов. С другой стороны, пресекается неконтролируемая миграция, незаконный оборот психотропных веществ, транснациональная преступность.
В диссертации был определен социокультурный и этнический интеграционный потенциал, оказывающий влияние на российско-казахстанское приграничное сотрудничество. В качестве социокультурного и этнического интеграционного потенциала в исследовании выделяется приверженность жителей приграничных территорий ценностям и традициям, имеющим общие исторические, территориальные и этноконфессиональные предпосылки и определяющим их политическую культуру и политическое поведение в процессе взаимодействия.
В работе выявлено, что в основе эволюции и динамики приграничных процессов лежит логика институционализации и формализации приграничных связей между политически и культурно близкими между собой странами и регионами. Важными социокультурными факторами укрепления интеграционного процесса являются культурно-исторический опыт, язык и оценка исторического прошлого. Являясь частью государственной политики в области приграничного сотрудничества, социокультурное взаимодействие создает устойчивую консенсусную базу, обеспечивающую переход от отделанных эпизодических контактов к стадии системного взаимодействия на условиях равноправного диалога и соразвития приграничных территорий.
В рамках диссертации было проведено социологическое исследование для определения отношения жителей приграничных населенных пунктов (Астраханской и Атырауской областей) к приграничному сотрудничеству России и Казахстана.
Данные, полученные в ходе исследования, подтверждают наши выводы относительно нынешнего состояния, достижений и проблем, а также перспектив приграничного сотрудничества России и Казахстана. По мнению респондентов, оно стало важной составляющей в межгосударственных отношениях двух стран. Исследование продемонстрировало неразрывность социальных, культурных, деловых и прочих связей населения приграничных территорий. Жители приграничных областей имеют давние и устоявшиеся отношения; высокая степень регулярности поездок в приграничную область среди всех опрошенных наблюдается у жителей приграничных районов. Со стороны Казахстана население преследует трудовые, коммерческие, социальные (сфера медицинских услуг и образование) цели, и только потом опрошенные называют такую причину, как поездки к родственникам; в то же время со стороны России на первое место вышли поездки по причинам личного, родственного характера.
