Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историко-теоретические основы политического участия населения в системе местного самоуправления
1. Теоретические основы политического участия населения в системе местного самоуправления 14
2. Исторический опыт политического участия населения в осуществлении местного самоуправления в России 55
3. Зарубежный опыт политического участия населения в системе местного самоуправлении 83
Глава II. Политическое участие населения в системе местного самоуправления современной России
1. Развитие законодательных основ политического участия населения в системе местного самоуправления современной России 99
2. Социально-политическое настроение населения в 90-е годы XX в. 126
3. Динамика участия населения в муниципальных выборах 147
Заключение 174
Литература 180
- Теоретические основы политического участия населения в системе местного самоуправления
- Зарубежный опыт политического участия населения в системе местного самоуправлении
- Развитие законодательных основ политического участия населения в системе местного самоуправления современной России
Введение к работе
Актуальность:
Актуальность темы обусловлена тем, что с начала 90-х годов XX в. в России происходит переход от социалистической формы организации общества и государства к демократической. Главной проблемой этого процесса является изменение отношений между государством и обществом, властью и гражданами. Политические отношения являются одним из важнейших направлений этих изменений.
В России были образованы три уровня власти: федеральный, региональный, местное самоуправление. Наиболее приближенным к гражданам уровнем власти является местное самоуправление. Это первый уровень, где происходит формирование интересов населения.
Местное самоуправление выступает тем фактором, который объединяет людей, проживающих на территории муниципального образования. Именно на уровне местного самоуправления граждане непосредственно знакомятся с местными проблемами и участвуют в общественных делах.
Местное самоуправление помогает гражданам осознать, что демократия — это не формальность, а социальное партнёрство, личное участие каждого. Абстрактное право на свободу реализуется в конкретном праве на осуществление местного самоуправления. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления способствует преодолению патернализма, формирует гражданскую культуру и новый тип личности.
В связи с этим, изучение политического участия населения в осуществлении местного самоуправления является актуальным в условиях современной России, поскольку помогает понять и объяснить те политические процессы, которые происходят на других уровнях властных отношений.
Объект: система местного самоуправления Ивановской, Костромской, Ярославской областей.
Предмет: политическое участие населения в осуществлении местного самоуправления.
Степень изученности проблемы:
Историографию проблемы участия населения в осуществлении местного самоуправления можно разделить на три взаимосвязанных периода.
Первый период в изучении проблематики политического участия был связан с научной деятельностью дореволюционных исследователей, таких как Н.Н. Авинов, В.П. Безобразов, Б.Б. Веселовский, А. Васильчиков, А.А. Головачёв, А.Д. Градовский, П.П. Гронский, М.А. Курчинский, В.Н. Лешков, Н.Н. Лазаревский, Б.Н. Чичерин и других. Они в основном рассматривали проблемы соотношения и взаимодействия двух систем — местного самоуправления и государственного управления. Практической сферой их теоретических изысканий были земская и городская системы самоуправления. Проблемы участия населения в осуществлении местного самоуправления не были центральными в их трудах, хотя данными авторами были высказаны отдельные ценные замечания по интересующей нас проблематике.
Отношение к проблемам участия і населения в осуществлении местного самоуправления (управления) существенным образом изменилось после событий 1917 г. Руководствуясь идеями К. Маркса и В.И. Ленина о привлечении к управлению масс народа, советские обществоведы начали развивать основы организации непосредственной демократии как базы участия населения в политической жизни.
Авинов Н.Н. Главные черты в истории законодательства о земских учреждениях (1864-1913) // Юбилейный земский сборник. 1864-1914. - СПб., 1914. - С.1-30; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление // Русский вестник. 1874. - ТЛЮ. - С.524-573; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3 т. - СПб., 1869-1871; Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. В 4 т. - СПб., 1909-1911; Головачев А.А. Десять лет реформ 1861-1871. - СПб., 1872; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Органы местного самоуправления. Т. 3. -СПб., 1883; Гронский П.П. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник. 1864-1914.
СПб., 1914. - С.76-85; Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. - СПб., 1907; Лазаревский Н.И. Земское избирательное право // Юбилейный земский сборник. 1864-1914. - СПб., 1914.
С.50-75; Лешков В.Н. Русский народ и государство. Исггория русского общественного права до XVIII в. - М., 1858; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1899.
В 20-е годы XX в. ярким явлением в муниципальной науке была монография Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», объектом изучения которой стал город и организация его функционирования . Правда, к концу 20-х годов направления в изучении самоуправления, предложенные Л.А. Велиховым, были свёрнуты, а само понятие «местное самоуправление» предано забвению до середины 50-х годов.
В 50-х годах отношение к проблемам местного самоуправления стало изменяться: в политический лексикон вновь вошло это понятие, основой местного самоуправления были объявлены местные Советы. В 60-80-е годы XX в. такими учёными, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.Н. Демочкин, Л.А. Григорян, В.А. Пертцик3 и другими разрабатывались политико-правовые основы участия населения в местном самоуправлении в форме Советов. Особое внимание уделялось изучению форм непосредственной демократии. Несмотря на большие научные достижения, в целом было отмечено, что достаточно передовые идеи и развитые политико-правовые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления не наполнялись реальным содержанием на практике.
В середине 80-х годов XX в. в советском обществе были осознаны те негативные явления, которые существовали в политической жизни, в том числе - формальный характер участия населения в работе местных Советов. Поэтому одной из важнейших проблем стала разработка механизмов реального включения граждан в политический процесс, при этом сохранялась установка на массовое включение граждан в процесс принятия решений. Было
разработано понятие «социалистическое самоуправление народа», над
раскрытием которого работали такие учёные, как В.П. Пугачёв, И.П.
2 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. В 2 частях. - М., Л., 1928.
Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. - М., 1991; Барабашев Г.В. Непосредственная демократия в системе социалистического самоуправления народа // Политическое самообразование. - 1985. - №9. - С.28-36; Демочкин H.H. Власть народа. Формирование, состав и деятельность Советов в условиях развитого социализма. - М., 1978; Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. - М., 1965; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. -Иркутск, 1963.
6 Ильинский, В.Е. Гулиев, А. Волков, А.П. Бутенко4 и другие. Они выступали за предоставление реальной власти на местах Советам и активное включение граждан в процесс осуществления самоуправления.
На данном этапе проблематика политического участия населения получила некоторое косвенное освещение - в рамках исследований политической активности трудящихся и личности в социалистическом обществе. Политическое участие как элемент политического поведения нашло толкование в работах А.И. Ковлера, В.В. Смирнова5, посвященных критическому анализу исторических, политологических, социально-философских теорий Западной Европы и Америки. Они определили понятие «политическое участие» как вовлечённость в той или иной форме членов общности на индивидуальной классово-групповой или иной основе в процесс политико-властных отношений внутри данной общности6. Проявления политического участия рассматривались преимущественно через социальные группы и почти всегда - как позитивное явление, нарастающее по мере развития социалистического общества.
В 1990 г. начался новый период в изучении проблем политического участия населения вообще, и в системе местного самоуправления в частности, связанный с разрушением однопартийной системы и становлением местного самоуправления на новых принципах.
На сегодняшний день наиболее широкую теоретическую базу для изучения проблемы политического участия представляют работы западных, в частности американских, политологов. В зарубежной литературе разработаны и обобщены способы и методы этого изучения, высказаны прогнозы о характере проявлений политического участия в различных социально-политических
4 Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа: О социалистическом самоуправлении. - М., 1988; Волков А. Социалистическое самоуправление народа: некоторые аспекты проблемы // Политическое самообразование. - 186. - №1. - С.21-29; Гулиев В.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления // Советское государство и право. - 186. - №2. - С.3-11; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. - М., 1987; Социалистическое самоуправление народа: условия и пути развития / Под ред. В.П. Пугачёва. - М., 1990.
Ковлер А-И., Смирнов В.В. Демократия и участие в политике. Критические очерки истории и теории. - М., 1986. Там же. С. 8.
условиях. Категории политического участия как деятельности групп лиц, руководствующихся политическими интересами, посвящены работы С. Вербы, М. Гоэла, Г. Алмонда, Р. Даля, Р. Кловарда, М. Конвей, Л. Милбрайта, Р. Миллса, С. Липсета, Ф. Гринстайна, Н. Ний, Ф. Пивена7 и других. Данные исследования включают в себя анализ широкого спектра различных способов участия (или неучастия) субъекта в политике и опираются на мощную эмпирическую базу. В целом феномен политического участия получил в современной мировой литературе достаточно всестороннюю разработку с точки зрения структуры, форм, уровней, методов, идеологических и социальных аспектов, законообеспеченности, эффективности, то есть как формальных, так и сущностных сторон явления.
В современной России, в условиях демократизации политической сферы, появились работы, в которых нашли отражение взгляды западных политологов на рассматриваемую тему. В отечественной науке стало утверждаться понятие «политическое участие» в его современной трактовке. Была начата разработка таких аспектов участия, как политическое поведение отдельных социальных групп, характер, формы, механизм, эффективность участия граждан в общественном управлении на различных уровнях, процесс политической социализации, партийно-организационного структурирования общества.,
Комплексный подход к разработке теории политического участия демонстрируется в монографии Д.В. Гончарова «Теория политического
участия» . Он утверждает, что участие — это инструментальная активность, посредством которой граждане пытаются влиять на правительство таким образом, чтобы оно предпринимало желаемые для них действия. Политическое участие рассматривается, с одной стороны, как влияние на процесс принятия политических решений, а с другой стороны - как воздействие на характер и ход
7 Milbrath L.W., Goel M.L. Political participation. Lanham, NY., 1977; Verba S., Nie H.N., Kim J. Participation and
political equality: A seven nation comparison. Cambr., 1978; Conway M.M. Political participation in the United States.
Wash., 1985; Даль P. Введение в экономическую демократию. - М., 1991; Миллс Р. Властвующая элита. - М.(
1959.
8 Гончаров Д.В. Теория политического участия. - М., 1997.
реализации тех практических программ, которые принимаются органами власти.
Были опубликованы работы, в которых получила освещение проблематика участия населения в системе местного самоуправления. Среди основных можно выделить работы Ф.М. Бородкина, Г.Н. Бутырина, А.З. Гильманова, Ю.Н. Дорожкина, А.Н. Ершова, Е.Н. Заборовой, Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветковой9 и других. Но в целом нужно отметить, что они не носят универсального характера и являются скорее постановочными.
Такую специфическую тему, как голосование избирателей «против всех кандидатов», рассмотрел А.С. Ахременко, но предметом его исследования были федеральные выборы в региональном разрезе. Результаты муниципальных выборов были в его работе как второстепенные, подтверждающие основные выводы автора10.
На современном этапе становление местного самоуправления стало объектом пристального внимания политологов. В 1990-е годы было защищено около 25 кандидатских диссертаций по политическим проблемам местного самоуправления. Характерной тенденцией изучения местного самоуправления в диссертациях стала большая конкретизация тем по направлениям и по регионам. Так, муниципальные образования стали объектом внимания Л.А. Асеева , муниципальные выборы - С.А. Мартынова , отечественные концепции местного самоуправления - В.А.Титаренко13, политические
Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социс. - 1997. - №1. - С.98-111; Бутырин Т.Н., Ознобкин В. А., Романов B.C. Становление самоуправления на селе// Социс. - 1997.-№1. -С.126-133.; Гильманов А.З. Перспективы становления местного самоуправления // Социс. - 1998. -№11. -С.26-29; Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти // Социс. - 1997. - №8. - С.9-20; Заборова Е.Н. Участие граждан в управлении городом // Социс. - 2002. - №2. - С.23-30; Ершов А.Н. Возможна ли собственная модель самоуправления? // Социс. - 1998. -№11. - С.29-32; Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социс. - 1997. - №6. - С.109-119; Цветкова Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // Социс. - 2002. - №2. - С.39-41.
Ахременко А.С. Голосование «против всех» на российском региональном фоне // Вестник Московского университета. Серия 12, политические науки. -2001. -Jfy5. - С.97-111.
Асеев Л.А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта: Дис. ... канд. полит, наук. - M., 1999.
" Мартынов С.А. Муниципальные выборы как фактор демократизации политического процесса: Дис. ... канд. полит, наук. - М., 2000.
Титаренко В.А. Эволюция концепций местного самоуправления в России во второй половине XIX - начале XX вв.: Дис. ... канд. полит, наук. - Саратов, 2001.
9'
проблемы взаимодействия местного самоуправления и управления - B.C. Кот , оптимизация деятельности местного самоуправления — С.Н. Большакова . В.С.Кот изучал местное самоуправление на примере Норильского промышленного района, С.Н. Большаков - на примере Новгородской области, Л.И. Антонова - на примере Вологодской области16, Г.Ю. Носаненко - на примере Республики Татарстан.
По материалам Ивановской, Костромской, Ярославской областей подготовили и защитили диссертации И.А. Жубрин, В.В. Чепиль, А.Н. Шишова18.
Проблемы политического участия нашли отражение в диссертационных исследованиях А.А. Айвазяна, А.А. Болелова, Т.Ф. Борисовой, З.К. аль-Даннави, Д.В. Гончарова, А.А. Коробкова, А.В. Шабанова19.
Среди огромного числа тем и проблем, которые рассматривались учёными после 1990 г., недостаточно, по нашему мнению, освещена проблема политического участия населения в осуществлении местного самоуправления. Долгое время рассматривалась проблема взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это важная проблема, но феномен местного самоуправления не может ограничиться лишь ею, поскольку местное самоуправление - явление многоаспектное, ядром
14 Кот B.C. Особенности и политические проблемы местного самоуправления (управления) Северного
промышленного района: Дис. ... канд. полит, наук. - М., 2000.
15 Большаков С.Н. Местное самоуправление в субъекте Российской Федерации: функционирование и
оптимизация деятельности (политологический анализ): Дис. ... канд. полит, наук. -СПб., 2001.
16 Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления: Дис. ... канд. полит, наук. - Спб, 2001.
17 Носаненко Г.Ю. Трансформация местного самоуправления в российском обществе: Дис. ... канд. полит, наук.
-Казань, 2001.
Жубрин И.А. Общественное мнение и его роль в демократизации местных представительных органов власти (на материалах Советов региона Верхней Волги последнего созыва): Дис. ... канд. философ, наук. - Ярославль, 1994; Чепиль В.В. Местное самоуправление в российской государственности: (Современность и перспективы развития): Дис. ... канд. социол. наук. - Ярославль, 1996; Шишова А.Н. Местное самоуправление в формировании государственности современной России как фактор социально-политического развития: Дис. ... канд. социол. наук. - Ярославль, 2000.
Айвазян А.А. Гражданственность и гражданское участие (теоретико-методологический анализ): Дис. ... канд. полит, наук. - Екатеринбург, 2001; Болелов А.А. Массовая демократия (политико-философский анализ): Дис. ... канд. философ, наук. - Ростов-на-Дону, 1997; Борисова Т.Ф. Политическое участие граждан в региональном управлении в переходный период: Дис. ... канд. полит, наук. - М., 1994; Гончаров Д.В. Демократия и участие: опыт политического анализа (на материалах англо-американской политической литературы 50-70-х гг.): Дис. ... доктора полит, наук. - СПб, 1997; аль-Даннави З.К. Влияние политической культуры на политическое участие (на примере арабских стран): Дис. ... канд. полит, наук. - М., 1997; Шабанов А.В. Участие молодёжи в политической модернизации современной России (проблемы и перспективы): Дис. ... полит, наук. - М., 1996.
которого являются взаимоотношения органов местного самоуправления и населения.
Цель настоящей диссертации заключатся в определении динамики и степени развития политического участия населения в осуществлении местного самоуправления в 90-е годы XX в. в Ивановской, Костромской, Ярославской областях.
Цель исследования конкретизируется в следующих задачах:
Рассмотреть теоретические основы и выявить особенности политического участия населения в осуществлении местного самоуправления;
Выяснить особенности исторического опыта осуществления населением местного самоуправления в России и в странах западной демократии;
Выявить эволюцию законодательных основ организации местного самоуправления в указанный период и определить степень участия и место населения в осуществлении местного самоуправления;
Определить роль и степень влияния социально-экономических проблем на развитие местного самоуправления и политическое настроение населения;
Использовать результаты муниципальных выборов для определения проблем политического участия и отношения населения к органам местного самоуправления;
Сформулировать практические рекомендации по улучшению и дальнейшему развитию политического участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Территориальные рамки исследования охватывают Ивановскую,
Костромскую, Ярославскую области. Эти регионы имеют историческую,
социальную, экономическую и культурную общность, в разные исторические
периоды они были единым целым. Но в то же время они имеют свои
особенности, которые необходимо выявить в политической сфере местного
самоуправления. ,
Гипотеза: низкое политическое участие населения в осуществлении местного самоуправления обусловлено экономическими, политическими и
социальными проблемами, которые переживает Россия в 90-е годы XX в. Вместе с тем, происходит качественная трансформация политического участия населения в осуществлении местного самоуправления в сторону большей осознанности.
Научная новизна:
Даётся тщательный анализ политического участия населения в осуществлении местного самоуправления в трёх регионах Российской Федерации;
Выявлены общие черты политического участия населения в трёх областях, по сравнению с общероссийской динамикой;
Сделана попытка проанализировать голосование избирателей «против всех кандидатов» на муниципальных выборах в качестве показателя отношения населения к органам местного самоуправления;
Показана зависимость политического участия от социально-экономического развития муниципальных образований;
Показаны особенности политического участия населения на разных этапах исторического развития местного самоуправления в России.
На защиту выносятся следующие положения:
Низкое политическое участие населения в осуществлении местного самоуправления обусловлено историческими традициями, современным социально-экономическим положением и общей политической обстановкой в стране; ,
Меняется политическое сознание населения: неучастие сменяется протестным участием;
В России создана принципиально новая система местного самоуправления, где население — важнейший субъект политических отношений;
Для успешного развития местного самоуправления необходимо дальнейшее реформирование системы местного самоуправления и более активное включение населения в его осуществление.
Методологической основой работы служит принцип научной
объективности. Он предполагает рассмотрение всей совокупности фактов и
мнений, связанных с исследуемым явлением, с целью максимального
приближения к пониманию истинной картины произошедшего. Автор
исследования применял сравнительно-исторический, проблемно-
хронологический методы, анализ документов, анализ статистических данных.
Практическая значимость работы:
Результаты исследования представляют собой теоретическую основу для разработки программ развития местного самоуправления, для подготовки нормативных актов, моделирующих отношения органов местного самоуправления с населением. Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы в практической работе органов местного самоуправления. „
Основные выводы диссертации могут лечь в основу специального курса по политологии и социологии для учебных заведений, а также использованы в научно-методической работе по соответствующей проблематике.
Помимо этого, итоги исследования могут помочь в пропагандистской работе, способствуя совершенствованию политического воспитания населения.
По теме диссертации опубликованы статьи:
Смирнов СВ. Роль местного самоуправления в политической жизни провинции // Провинция как социокультурный феномен: Сборник научных трудов участников VIII Международной конференции, май 2000 г. - Кострома: Издательство КГУ им. Н.А. Некрасова, 2000. - Т.4, ч.З (0,1 п.л.).
Смирнов СВ. Периодизация истории местного самоуправления в России // Материалы 53-й межвузовской научно-технической конференции молодых учёных и студентов. - Кострома: Издательство КГТУ, 2001 (0,1 п.л.).
Смирнов СВ. Условия становления местного самоуправления в России // Методология исследования истории, экономики и культуры Российской
провинции: Св. научных трудов участников IX науч. конф., Кострома, май 2001. - Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2001. - Т.З (0,3 п.л.).
Смирнов СВ. «Вестник Европы» о местном самоуправлении в странах западной демократии // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. - 2002. - №1 (0,9 п.л.).
Смирнов СВ. Теория муниципального социализма // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. -2002. - №2 (0,2 п.л.).
Смирнов СВ. Выборы в органы местного самоуправления в Костромской области в 1990 и 1994 гг. // Вестник Избирательной Комиссии Костромской области. — 2002. - №3 (0,4 п.л.).
Смирнов СВ. Муниципальные выборы как показатель политического отношения населения к органам местного самоуправления // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. -2003.-№1 (0,9 п.л.).
Теоретические основы политического участия населения в системе местного самоуправления
К политическим отношениям в обществе стали проявлять внимание в XVIII в. В первой половине XVIII в. было осознано, что специфической и самостоятельной областью общественной жизни является политика. Во второй половине XVIII в. начинают проводить различие между государством и обществом, каждое из которых становится специальной областью исследований
— политики и социологии. Уже немецкие романтики сравнивали государство с машиной насильственной власти, а общество с организмом.
В широком смысле общество - это совокупность всех способов взаимодействия и форм объединения людей, в которой выражается их всесторонняя зависимость друг от друга. В более узком смысле общество определяется как генетически и структурно определённый тип общения, предстающий как исторически определённая целостность либо как относительно самостоятельный элемент подобной целостности1.
Важной характеристикой общества являются общественные отношения -многообразные связи, возникающие между социальными группами, классами, нациями, а также внутри них в процессе их экономической, социальной, культурной, политической деятельности2.
В настоящее время выделяют следующие элементы общественных отношений:
1. Субъекты с их статусами и ролями, ценностями и нормами, потребностями и интересами, стимулами и мотивами;
2. Содержание деятельности субъектов и их взаимодействий, характер этих взаимодействий;
3. Оценка отношений, осуществляемая субъектами путём сравнения элементов своих отношений с элементами отношений других субъектов, участвующих в подобных отношениях;
4. Структуры и нормы, обеспечивающие устойчивость отношений, институционализация их воспроизводства в повседневной жизни3.
По предметному содержанию общественные отношения дифференцируются соответственно основным сферам жизнедеятельности общества на: экономические, социальные, политические, моральные, идеологические и другие. Каждый из этих типов общественных отношений имеет свои основания, отличающие его от других. Конкретное содержание каждого типа общественных отношений исторически изменяется вместе с изменением всего общества.
В современной политической теории термин «политика» употребляется в нескольких значениях, например как:
1. Программа, метод действия или сами действия, осуществляемые человеком или группой лиц для осмысления и решения проблемы, стоящей перед сообществом;
2. Сфера общественной жизни, где конкурируют или противоборствуют различные политические направления, личности или группы, имеющие свои собственные интересы или мировоззрение;
3. Институты власти и институциональное измерение общественного строя4.
Как сфера общественной жизни, политика включает в себя отношения между её субъектами, властно-управленческую и организаторскую деятельность и поведение людей, их социально-политические интересы, потребности, мотивы, традиции, функционирование политических институтов и организаций, политические идеи и взгляды. При этом политика неотделима от взаимодействия человека с властью, от социального признания её институтов и от осуществления её людьми.
Таким образом, политика является частью жизнедеятельности общества, а политические отношения — частью общественных отношений. Отличие политических отношений от других видов общественных отношений заключается в связанности с властью: любая общественная проблема приобретает политический характер, если её решение прямо или косвенно связано с проблемой власти, с реализацией коренных интересов тех или иных социальных групп и их организаций.
В структуру политических отношений включают политическое поведение, под которым понимается различное поведение индивида вербального или невербального характера, которое характеризует его роль как члена определённой политической общности5. Е. Вятр разделяет политическое поведение на три составляющие: политическую социализацию; участие граждан в политической жизни; политическое поведение индивидов и групп, принимающих решения6.
Тем самым, политическое участие является одной из составных частей политической жизни общества и его изучение играет огромную роль в понимании тех политических процессов, которые происходят в современном мире.
Подлинная демократия немыслима без участия членов общества в её осуществлении. Ещё Аристотель в «Политике» пришёл к выводу: «Лучше всего безусловное понятие гражданина может быть определено через участие в суде и
власти». В другом месте «Политики» Аристотель писал: «Если, как полагают некоторые, свобода и равенство являются важнейшими признаками демократии, то это нашло бы своё осуществление главным образом в том, чтобы все непременно принимали участие в государственном управлении». Эта идея - политический и правовой идеал, к которому обращалась передовая политическая мысль всех времён7.
Намного позже появились работы представителей утопического коммунизма XVI-XVII вв. Томаса Мора («Утопия») и Томмазо Кампанеллы («Город Солнца»). Они выступали за глубокие преобразования общества, в том числе в области политики, на основе равенства, свободы и участия всех граждан в политической жизни, выборности должностных лиц.
Сформированные в рамках Реформации соответствующие положения получили теоретическое обоснование как в работах континентальных, в частности голландских, мыслителей (Г. Гроций, Б. Спиноза), так и английских (Дж. Мильтон, Ф. Сидней, Дж. Гаррингтон, Дж. Локк). После длительного перерыва со времён античности возник интерес к институтам участия в политике, к демократии. Однако участие в политике мыслителями новой эпохи рассматривалось лишь как средство описания и создания идеальной модели политической стратегии для правителя (Н. Макиавелли), носителей суверенитета и различных образцов правления (Ш. Боден), форм и принципов правления (Ш. Монтескье). Они проводили также различие между двумя основными видами политического участия: участием в государственном управлении и участием в выборах.
Зарубежный опыт политического участия населения в системе местного самоуправлении
Среди зарубежных систем местного самоуправления выделяются следующие модели:
1. Англосаксонская: характеризуется такими чертами, как отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы; действие принципа, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом. Эта модель местного самоуправления функционирует в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Ирландии;
2. Французская (или континентальная): характеризуется высокой степенью централизации местного управления и самоуправления, которая проявляется в развитой системе административного контроля центральной власти над местными органами, в наличии на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления. Муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Модификации этой модели функционируют в Италии, Бельгии, Голландии, Испании, Португалии, ряде стран Латинской Америки.
3. Некоторые авторы в отдельный тип выделяют коммунальное самоуправление ФРГ, подчеркивая при этом, что местное самоуправление в Германии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о смешанных формах управления на местах .
4. М. Голдсмит и Г. Балдерсхайм наряду с североамериканской моделью (Великобритания, США) и южно-европейской моделью (Франция, Италия), выделяют североевропейскую модель местного самоуправления. Они выделяют следующие характеристики данной модели местного самоуправления: активность муниципалитетов, их ответственность за решение широкого спектра задач; распространенность идеи, согласно которой муниципалитеты могут использоваться в качестве органов представления различного рода услуг и тем самым способствовать реализации целей государства всеобщего благосостояния. Эта модель местного самоуправления действует в Дании, Финляндии, Швеции, Норвегии.
5. В отдельную систему местного самоуправления выделяют советский тип местной власти, функционировавший в СССР-России с 1917 по 1993 гг., а также на Кубе, в Китае и других социалистических странах, сохранившихся после распада мировой социалистической системы. При этом среди учёных ведутся споры о самоуправленческом и общественном характере советской власти на местном уровне.
В данном параграфе мы рассмотрим системы местного самоуправления США и Франции. Выбор этих стран для изучения имеет свои основания. Во-первых, в системах местного самоуправления США и Франции нашли отражение специфические черты англосаксонской и французской моделей. Во-вторых, эти две страны являются ведущими демократическими державами современного мира.
При этом мы намеренно исключили из списка изучаемых стран Великобританию, руководствуясь тем соображением, что местное самоуправление в рамках англосаксонской модели наиболее полно приблизилось к идеалам самоуправления именно в США, а не в Великобритании3. Не рассматривается нами и германская система местного самоуправления, поскольку она имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая при этом некоторыми специфическими чертами4.
Мы сделаем сравнительный анализ систем местного самоуправления США и Франции, попытаемся определить традиции и тенденции развития местного самоуправления в этих странах.
Развитие законодательных основ политического участия населения в системе местного самоуправления современной России
В данной части диссертации мы рассмотрим законодательные изменения в области регулирования политического участия населения в системе местного самоуправления и реальное воплощение этих законодательных изменений на практике.
По Конституции РСФСР от 1978 г.1 вся власть принадлежала народу, который осуществлял её через Советы народных депутатов. Советы народных депутатов составляли политическую основу РСФСР. Все государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Организация и деятельность государства строилась в соответствии с принципом демократического централизма, который предполагал выборность всех органов государственной власти, подотчётность их народу, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих. Вышестоящие Советы народных депутатов имели право отменять акты нижестоящих Советов, если они не соответствовали законодательству. Принцип демократического централизма должен был сочетать единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах.
В структуру местных органов государственной власти и управления в РСФСР входили краевые, областные, автономных областей, автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские
Советы народных депутатов. Они должны были решать вопросы местного значения, исходя и из государственных интересов, и из интересов граждан, проживающих на территории Совета.
Общественный характер местных Советов проявлялся в том, что они должны были осуществлять свою деятельность в тесной связи с общественными организациями и трудовыми коллективами, вовлекать граждан в работу постоянных комиссий, исполкомов, развивать общественную самодеятельность населения.
Исполнительные комитеты избирались Советами народных депутатов из числа самих депутатов. Исполкомы подчинялись как избравшему их Совету, так и вышестоящему исполкому. Зависимость Советов от исполкомов выражалась в том, что именно исполкомы созывали сессии Советов, координировали работу постоянных комиссий Советов.
Советы народных депутатов всех уровней составляли единую систему органов государственной власти. Эта система была построена в соответствии с существующим административно-территориальным делением государства. Срок полномочий местных Советов был определён в два с половиной года. Выборы в местные Советы были всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании. При этом гражданин мог выдвинуть свою кандидатуру в два или более Совета.
Статус депутата определялся императивным мандатом: он должен был добиваться претворения в жизнь наказов избирателей, отчитываться перед ними о своей работе, и в случае, если он не оправдывал доверия избирателей, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей. і Несмотря на декларативный характер императивного мандата депутата в рамках однопартийной политической системы, в период с 1959 до 1990 годов были отозваны 2,5 тыс. депутатов местных Советов .
В 1989-1992 произошли существенные изменения в организации местной власти в России, которые нашли отражение в её Конституции. В частности, в апреле 1990 г. был принят закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»3 и в июле 1991 г. закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»4.
В законе СССР от 1990 г. впервые на законодательном уровне были введены понятия «местное самоуправление» и «коммунальная собственность».
Местное самоуправление в СССР провозглашалось частью социалистического самоуправления народа. Под местным (территориальным) самоуправлением в СССР понималась «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» (ст. 1).
Законом были провозглашены новые принципы, на которых должно было осуществляться местное самоуправление (ст. 4): волеизъявление народа через Советы народных депутатов, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии; законности; самостоятельности и независимости Советов народных депутатов, их ответственности за решение вопросов местного значения; защиты прав и законных интересов граждан; выборности Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления (ТОС), их подконтрольности населению; гласности и учёта общественного мнения; сочетания местных и государственных интересов.
В систему местного самоуправления были включены местные Советы, органы ТОС, формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания, сходы граждан и т.д.). Первичным уровнем местного самоуправления были провозглашены сельсовет, посёлок, район, город, район в городе.
Закон РСФСР от 1991 г. под местным (территориальным) самоуправлением понимал «систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции РСФСР, Конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1).
Местное самоуправление по новому закону стало осуществляться населением через представительные органы - местные Советы народных депутатов, которые избирались на 5 лет, местную администрацию (которая заменила собой исполкомы) как орган управления, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные формы непосредственно демократии, а также через органы ТОС населения. В систему местного самоуправления не вошли органы власти субъектов Федерации, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Районный и городской Советы должны были принять обязательно, а поселковый и сельский Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории. Работу Совета теперь организовывал его председатель, который избирался из числа депутатов на срок полномочий Совета. Местную администрацию возглавлял глава администрации, который должен был избираться населением сроком на 5 лет. Осуществлял свою деятельность глава администрации на принципах единоначалия. И Совет, и глава администрации могли быть отозваны избирателями по результатам голосования об отзыве.
