Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Формирование системы межбюджетных отношений в условиях перехода к рынку 24
Глава II. Бюджетный процесс и развитие федерализма в России 45
Глава III. Бюджетная реформа и региональная политика 81
Заключение 119
Библиография
- Формирование системы межбюджетных отношений в условиях перехода к рынку
- Бюджетный процесс и развитие федерализма в России
- Бюджетная реформа и региональная политика
Введение к работе
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертации. Проблемы бюджетного федерализма занимают одно из центральных мест в российской и зарубежной политологии, экономической науке, юриспруденции. Эти проблемы находятся в центре политической жизни федеративных государств, поскольку от их решения напрямую зависят социально-экономическое развитие таких государств, целостность и прочность федераций. Президент РФ В.В. Путин неоднократно подчеркивал необходимость правильного решения задачи, которая носит политический характер, - наведения порядка в межбюджетных отношениях, четкого распределения ресурсов и налоговых поступлений. Это вопрос ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти, выработки прозрачного механизма выделения из бюджета субсидий и региональных трансфертов. Важнейшей частью финансовой системы страны являются региональные бюджеты. Именно здесь, и в первую очередь, органы местного самоуправления часто осуществляют функции органов государственного управления, идет борьба между федеральными и региональными органами власти, между мэрами и главами регионов. В основном - это «конфликты бюджетов», в результате которых средства бюджетов всех уровней далеко не всегда используются эффективно и по назначению. Отсюда проистекают и проблемы экономической и политической нестабильности в отдельных регионах России» .
Актуальность названным проблемам придает и тот факт, что сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. Как говорится в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации М., 2001, с. 2.
перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным
законодательством без предоставления источников финансирования
(«нефинансируемые федеральные мандаты»). Основная часть расходов
региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной
сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания2.
К этому следует также добавить так называемую «матрёшечную структуру»: некоторые национальные автономии, став субъектами Федерации, остаются внутри других субъектов. Связанные с этим конфликты постоянно осложняют межбюджетные отношения.
Над этими отношениями довлеют негативные традиции советского периода. В конце 80-х - начале 90-х годов под влиянием гипертрофированного централизма, характерного для прежней системы власти, многие связывали установление демократических порядков с федеративной организацией общественных отношений. Предполагалось, что передача реальных полномочий на места создаст действенную систему, которая станет барьером, противостоящим злоупотреблению властью, в том числе со стороны региональных элит. Однако утвердившаяся в России модель федерализма не только не ослабила, но даже существенно усилила региональные элиты, над которыми был утрачен контроль Центра. Не оправдались также надежды на то, что федерализм стимулирует становление гражданского общества, которое сумеет эффективно контролировать власть снизу. Гражданское общество в стране пока не достигло того уровня, который бы позволил ему оказывать заметное влияние на органы власти. И если в Центре такое влияние все же
2 См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. М., 2001.
ощутимо, то в регионах гражданское общество подмято местными властными элитами3.
Немалую роль сыграло то, что экономические преобразования 90-х годов
« по-разному сказались на экономической и социальной ситуации в различных
субъектах Федерации. Одни из них выиграли, другие - не получили ожидаемых преимуществ, третьи - оказались в чистом проигрыше. При этом большинство, в том числе почти все национально-территориальные образования, за исключением главных нефтедобывающих регионов, попали в группу проигравших. Дифференциация между регионами, и без того весьма значительная, резко возросла4.
Роль межбюджетньгх отношений является не только экономической, но и политической составляющей всей общественной жизни в России. Сами эти отношения образуют главный механизм финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы страны, способных не только сохранить, но также и разрушить целостность и единство федерального государства. Несовершенство и запутанность таких отношений ставит на грань краха всю систему властных отношений между Центром и регионами, между последними и местным самоуправлением. Во многом это обусловлено следующими обстоятельствами объективного порядка.
Во-первых, в мире нет федераций, сопоставимых с Россией по количеству субъектов, многочисленность которых создает качественно особую ситуацию и делает зачастую невозможным использование политических и экономических механизмов, доказавших свою применимость в других странах. Чтобы обеспечить устойчивость этой системы и действенность принимаемых в ней управленческих решений, необходимо изыскивать новые способы управления, создавать дополнительные структуры, которые бы компенсировали чрезмерную диверсификацию.
Во-вторых, формальное равноправие субъектов РФ находится в противоречии с беспрецедентными географическими и социально-экономическими различиями между ними; по площади территорий (между республиками Саха и Северная Осетия - в 388 раз); по численности населения (Между Москвой и Эвенкийским АО - в 443 раза); по степени урбанизации (от стопроцентной в Москве до нулевой в Усть-Ордынском Бурятском АО); по
3 См.: Бусыгина ИМ. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в контексте демократического транзита // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2001, с. 10.
Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000, с. 38-41.
объему валового национального продукта на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия - в 36 раз); по уровню бюджетных доходов на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия - в 178 раз); по уровню бюджетных расходов на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия - в 22,5 раза)5.
Изменения последних лет, переходный характер и неустойчивость политической системы современной России обусловливают необходимость научного осмысления механизмов и способов трансформации прежнего общественного строя, как в теоретическом плане, так и с точки зрения практических интересов общества. Начавшиеся в 2000 году перемены в региональных и федеративных отношениях, в частности, в порядке формирования Совета Федерации, изменения статуса губернаторов с предоставлением Центру права назначать и смещать со своих постов за несоблюдение норм Конституции и федерального законодательства, реформирования территориально-административной структуры России, а также активизация непосредственного участия органов федеральной власти в региональном политическом процессе, демонстрируют поиски усиления роли федерального Центра во взаимоотношениях с регионами. Эти поиски не везде встретили позитивный резонанс в субъектах Федерации. Однако в целом новая политика центральной власти оказалась созвучна их ожиданиям. Наиболее значительным фактором в этом отношении являются те меры субъектов РФ, которые были осуществлены в 2000-2003 гг. в целях приведения их законодательства в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации.
Объектом исследования являются политические проблемы развития бюджетного федерализма в постсоветской России.
Предмет исследования - политические аспекты становления российской модели бюджетного федерализма в постсоветский период во взаимосвязи с правовыми и экономическими характеристиками этого процесса.
Цель и задачи работы. Цель диссертации заключается в комплексном исследовании политических, исторических, правовых, финансовых аспектов развития бюджетного федерализма в постсоветской России, что определяет следующие задачи:
5 Аринин А., Марченко Г. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999, с. 139.
выявить исторические истоки бюджетного федерализма в современной
России, его сходство и различия с межбюджетными отношениями в Советском
Союзе;
* охарактеризовать политическую составляющую развития бюджетного
федерализма в современной России;
проанализировать бюджетную политику Российской Федерации на различных этапах этого процесса;
раскрыть политический характер бюджетных отношений между Центром и субъектами Федерации;
определить достоинства и недостатки российской модели бюджетного федерализма, выработать предложения по ее совершенствованию;
сопоставить политические параметры моделей бюджетного федерализма в России и других федеративных государствах.
Основные положения, выносимые на защиту:
модель бюджетного федерализма призвана содержать принципиальные идеи федерализма как политической формы демократии, обеспечивая реализацию прав территориальных и этнических общностей людей на обеспечение их социально-экономических потребностей;
конкретные формы бюджетного федерализма определяются таким сочетанием интересов регионов и федерального Центра, которое должно содействовать экономическому развитию и политической стабильности Российской Федерации;
самостоятельность бюджетов разных уровней - закрепление за каждым субъектом Федерации собственных источников доходов, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.п. - не должна препятствовать реализации общефедеральных программ развития;
формирование финансовой базы регионов нуждается в адекватном развитии местной рыночной инфраструктуры, создании региональных фондов поддержки отраслей, имеющих ключевое значение для местной экономики, развитии банковской системы в регионах и т.д.;
необходимо обеспечить четкое законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными,
* региональными и местными органами власти и управления с целью
вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих
бюджетов;
следует совершенствовать механизмы и процедуры предотвращения и
разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления для
достижения взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной
« политики;
региональные процессы противоречивы и разнонаправлены в своей динамике, они могут заключать в себе как стремление к обособленности (региональному самоопределению, хозяйственной автаркии, региональному авторитаризму, политической и управленческой автономии, сепаратизму), так и к различного рода интеграции; модель бюджетного федерализма должна строиться и реализовываться таким образом, чтобы содействовать сбалансированности этих тенденций;
бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничение бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределение и перераспределение последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации. При этом важно обеспечить высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований;
сравнение с другими федеративными государствами показывает, что российская модель бюджетного федерализма все еще далека от соответствия моделям, принятым в странах с развитой демократией, что прежде всего обнаруживается в ущемлении экономических интересов регионов и чрезмерной централизации бюджетной политики; главная причина этого заключается в недостаточном развитии гражданского общества и правового государства в современной России.
Теоретическая и методологическая база исследования опирается на
совокупность методов, выработанных отечественной и зарубежной
политологией: исторический, сравнительный, системный, институциональный.
щ Это позволило рассмотреть политические аспекты бюджетного федерализма во
взаимосвязи с другими его характеристиками, без учета которых предмет исследования был бы недоступен для объективного анализа.
Научная новизна диссертационной работы заключается в раскрытии
системы и специфики принципов, лежащих в основе становления бюджетного
федерализма в России, в сравнении с моделями бюджетного федерализма в
« других федеративных государствах. Определены противоречия в ходе
реализации этой модели, обусловленные формированием различных политических режимов на федеральном и региональном уровнях, что связано, в частности, с авторитарными тенденциями как в Центре, так и в политической жизни ряда регионов, а также правовым закреплением разного статуса субъектов Федерации. Научная новизна исследования выражается и в анализе эволюции взаимодействия властей в процессе формирования модели бюджетного федерализма и применении ее на практике. Обосновывается положение о необходимости ответственности за нарушение норм и принципов, регулирующих межбюджетные отношения в Российской Федерации.
Теоретическое и практическое значение исследования состоит в том, что основные выводы и предложения, выдвинутые в нем, могут быть использованы при выработке бюджетной политики государства, совершенствовании законодательства, регулирующего межбюджетные отношения в России, при подготовке региональных и федеральных бюджетов. Работа может оказаться полезной для разработки лекционных курсов и семинарских занятий в учебных заведениях соответствующего профиля.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы нашли отражение в ряде аналитических разработок и публикациях автора, а также обсуждались в Центре по изучению политических институтов и процессов ИСП РАН.
Степень разработанности темы. Если обратиться к специальной литературе, то данная проблема не находит единой трактовки и зачастую обходится, либо представляется несущественной с точки зрения политологического содержания. Субъект Федерации рассматривается в качестве прежнего регионального административного образования, но наделенного большими, чем раньше, экономическими, социальными и политическими полномочиями, делегированными федеральным центром. Эта идея прослеживается, в частности, в содержательной в целом монографии «Субъект Российской Федерации и местное самоуправление. Пути совершенствования экономического взаимодействия», в которой основное внимание обращается на субъектный состав внутрирегионального политического процесса. Однако дается определение только одному субъекту - местному самоуправлению, под
которым понимается преимущественно административное и пространственно-географическое положение субъекта. «Субъектами местного самоуправления являются муниципальные образования - городские и сельские поселения. В этом
« качестве могут выступать также несколько поселений, объединенных общей
территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Важнейшими признаками здесь служат наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов самоуправления» .
Критикуя это определение, саратовский исследователь А.Г. Чернышев, автор уникального в своем роде исследования «Регион как субъект политики», отмечает, что в данном определении субъекты структурированы по уровням, это не собственно субъекты самоуправления, а уровни одного и того же субъекта -системы самоуправления. Субъект один - вся система, функционирование которой связано с взаимодействием в двух основных тенденциях: в упорядочивании системы, в ее стремлении достичь организации и оптимальности функционирования; в развитии системы, в становлении ее боле совершенных форм. «Субъект федерации - это в первую очередь субъект политических отношений и элемент определенного государственного
* устройства. Между функциями элемента субъекта существует расхождение и
несовпадение социально-политических ролей. Субъект реализует и преследует в значительной степени собственные интересы и интересы федерации в той степени и в таких объемах и качествах, в каких они совпадают с его собственными. Понятие субъекта фиксирует внимание на активности региона в российской политике, хотя при этом изначально предполагается совпадение федеральных и региональных интересов. Субъектность политики, партнерские отношения федерального центра и регионов как субъектность обусловлены наличием неких общих политико-правовых и социальных правил, по которым они совместно играют на политическом поле»7.
Иную формулировку понятия «субъект федерации» дает в своей монографии С.Л. Сергевнин, по мнению которого, субъект федерации - это прежде всего территориальная общность людей; то обстоятельство, что она вместе с тем должна быть политически организована, воспринимается как нечто вторичное, производное. Экономические и социальные процессы оказывают
Субъект Российской Федерации и местное самоуправление. Пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999, с. 22. 7 Чернышов А.Г. Регион как субъект политики. Саратов, 1999, с. 6.
влияние на формирование такой территориальной общности, которая в своем историческом развитии достигает уровня государственного образования и в конце концов может получить статус и государства, и субъекта федерации. Речь идет о возможности приобретения подобных статусов . Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ исследуется в работе иркутского ученого Д.Л. Суркова9.
Россия и сегодня находится в процессе перехода. Конечно, он отмечен не только негативными явлениями. К положительным моментам следует отнести устранение командно-административной системы управления экономикой; до известной степени приватизацию, позволившую установить равноправное существование различных форм собственности, включая частную собственность на орудия и средства производства; модернизацию сферы обслуживания; преодоление товарного дефицита. Несомненным положительным результатом реформ явилось расширение прав регионов в социально-экономической сфере. И все же к началу XXI века, по мнению ученых Института социально-политических исследований РАН, обнаружилась тенденция углубления социального и экономического кризиса. Это проявлялось:
в области экономической - практически отсутствие реальной рыночной
экономики, основанной на конкуренции в сфере товарного производства и, как
следствие, беспрецедентное падение промышленного и сельскохозяйственного
производства, свертывание наукоемких отраслей хозяйства и новых технологий,
разрыв существовавших хозяйственных связей между бывшими союзными
республиками - ныне самостоятельными государствами - членами СНГ;
в области социальной - забвение идеи социального и правового
государства, резкой поляризации общества на сверхбогатых и очень бедных,
криминализация всех сфер общественной жизни, развязывание и обострение
социальных и межнациональных конфликтов, ухудшение физического и
нравственного здоровья народа, сокращение рождаемости, продолжительности
жизни, резкий скачок смертности населения10.
Отношения собственности должны быть адекватны не только национальным условиям, но и основным мировым тенденциям развития, а также материальной базе, которую они призваны обслуживать. Обвальная приватизация в российских условиях привела не к реформированию экономики,
8 Сергевнин С.Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999.
9 Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации. Иркутск,
1999.
10 Россия в поисках стратегии: общество и власть. М., 2000, с. 5-6.
а к ее развалу, поскольку происходила не в русле объективных тенденций, а вопреки им. Если во всем мире доминируют тенденции укрупнения, интернационализации, то в России были запущены обратные процессы -распыления, дезинтеграции, доведенные до абсурда. В стране регионов все больше появлялось признаков феодализации, а не капитализации общественных отношений. XXI век российская экономика встретила ничтожными по мировым меркам совокупной мощи корпорациями (за исключением, разве что, «Газпрома»), сопоставимыми с компаниями XIX века, но никак не с современными транснациональными корпорациями.
И сегодня публичная, т.е. государственная и муниципальная собственность остаются одним из необходимых инструментов обеспечения экономических и политических функций государства и местного самоуправления. При известных расхождениях в подходах к формированию институтов публичной собственности в различных государствах, общая тенденция развития этой собственности подчиняется, как правило, принципу минимальной достаточности: роль государства и местного самоуправления как собственников закрепляется лишь тогда, когда оказывается невозможным иными способами обеспечить те или иные функции социально-экономического регулирования, цели военно-политической безопасности. В современном мире (и в странах с развитой рыночной экономикой, и в большинстве других) в формировании отношений собственности доминирующими являются все же процессы разгосударствления, а не национализации и обращения в государственную собственность. Указывая на это, экономист Е.М. Бухвальд пишет: «Однако все эти теоретико-методологические посылки едва ли могут быть сколько-нибудь полно спроецированы на нынешние российские реалии. Более того, следует признать, что нынешний этап российских реформ, эволюции их стратегии и тактики (особенно после очередного обострения экономического и финансового кризиса в стране летом-осенью 1998 г.) отчетливо и вполне закономерно характеризуется отходом от крайних форм экономического либерализма и признанием насущной необходимости эффективного функционирования механизмов и инструментов государственного управления на всех его уровнях. Последнее усиливает роль и значение институтов публичной собственности и практических инструментов управления ею, что позволяет на этапе стабилизации сформировать один из ключевых элементов повышения уровня управляемости народным хозяйством»11.
Экономические проблемы становления российского федерализма. М.: Наука, 1999, с. 23.
Тем не менее 90-е годы были отмечены достаточно устойчивыми тенденциями разгосударствления и приватизации в экономике России. Так, на начало 1999 г. доля государственной и муниципальной собственности на основной капитал оценивалась примерно в 40% (против 91% в 1991 г.) и, соответственно, доля частной (точнее - всех форм негосударственной собственности) - примерно в 60% (против 9% в 1991 г.)12.
Возникший экономический организм характеризуется такими чертами, как олигархичность, монополизм и паразитизм. Спекулятивная финансово-торговая ориентация нарождавшегося предпринимательского класса и отсутствие у правящей элиты долгосрочной стратегии помешали использовать богатейшие ресурсы страны для модернизации производственного аппарата, который не был эффективно реформирован, а резко ослаблен, во многих его частях и попросту разрушен1 .
Таков общий социально-экономический фон, вне которого анализ политических проблем бюджетного федерализма был бы далек от объективности. За годы реформ экономическая основа государства и межбюджетные отношения в том числе были перевернуты с ног на голову. К началу нового века из 89 субъектов Федерации 80 находились на бюджетной дотации, что было связано с обвальным спадом производства, огромным государственным долгом, сырьевой направленностью экспорта. Верховная власть, исходя из чисто политических соображений, все время пыталась держать регионы на постоянном контроле. В то же время на деле она разрушала единое экономическое пространство, заставив регионы встать на путь автономизации, политического и экономического противостояния. Политика правительства не находила поддержку на местах, где царила реформаторская самодеятельность, разрушающая общегосударственную идеологию преобразований и структуру федерального устроения власти. Из-за отсутствия надлежащего контроля над перетоками денежно-финансовых ресурсов Центральный банк с Минфином могли контролировать лишь треть совокупной массы денег и платежных средств, обращавшихся в национальном хозяйстве. Остальная масса, состоящая из валюты, векселей и других ценных бумаг, натурального обмена в виде бартера и различных квазиденег, запущенных в обращение субъектами Федерации и предприятиями, не контролировалась. Между тем, не изменив
1 Экономические проблемы становления российского федерализма, с. 29.
13 См.: Соколов В. Разрушение страны идет строго по графику. Из истории российской приватизации //
Российская Федерация сегодня, 1998, № 16.
этого уродливого состояния платежных средств, «нельзя помышлять о всеобъемлющем, тотальном контроле над их потоками, а значит, невозможно добиться прозрачной и ответственной бюджетной политики»1 .
Развернувшиеся в последние годы процессы регионализации, развития федерализма и местного самоуправления, формирование местных политических режимов стимулировали общественный интерес к изучению данной проблематики. Власть нуждалась в подготовке законопроектов, разработке федеральных и региональных программ, организации механизмов воздействия на социально-экономические тенденции.
Отечественная традиция исследований в этой области, возникшая еще в советские времена, нашла применение, в частности, для определения экономической политики в ряде регионов, при выработке подходов к проблемам бюджетного федерализма и т.д., но в целом задавать тон стали представители новой формации специалистов, начинавшие работать в советский период. Определенное влияние на регионалистику оказала, например, выдвинутая либеральными экономистами из группы В. Найшуля «теория бюрократического рынка» - ее применение при анализе региональной политической экономии отмечается в работах В. Каганского и С. Павленко15. В настоящее время можно говорить об изучении экономических и социально-политических проблем регионов в рамках таких учреждений, как Экспертный институт Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), Институт экономических проблем переходного периода, Рабочий центр экономических реформ и некоторых других.
Новые импульсы этому направлению исследований дали реформы начала 90-х годов, которые повлекли за собой быстрый рост региональной социально-экономической дифференциации. Различия в экономической политике регионов и в курсе Центра в отношении тех или иных территорий поставили на повестку дня вопрос об исследовании региональных моделей социального и экономического развития. Одновременно обострилась проблема сохранения
Алексеев С. Федерализм в зеркале межбюджетных отношений // Независимая газета, 30 сентября 1999. 15 Каганский В. Российское пространство: части сильнее целого // Век XX и мир. М., 1992, № 5, с. 29-33; Его же. Россия в «Беловежском пространстве» // Пределы власти. М, 1994, № 2-3, с. 115-133; Его же. Несоветское пространство: основные структуры, трансформация // Куда идет Россия? (III). Социальная трансформация постсоветского пространства. М.: Аспект Пресс, 1996, с. 59-70; Павленко С. Регионы и региональная политика // Вопросы экономики, 1994, № 9, с. 11-16; Его же. Регионализация и регионализм: пример Сибири // Регион. Экономика и социология, 1996, № 1, с. 59-74; Его же. Легитимация административного регионализма // Куда идет Россия? (III). Социальная трансформация постсоветского пространства. М.: Аспект Пресс, 1996, с. 85-94; Его же. Новый федерализм: интрига и контринтрига // Pro et Contra. М., 1997. Т. 2, № 2, с. 34-46.
целостности государства, занявшая важное место в работах по регионалистике. Усиление регионализации и угроза политического сепаратизма вынуждали федеральный центр обратить внимание на политические процессы в регионах, что породило спрос на региональные исследования и, в свою очередь, стимулировало создание необходимой информационной и исследовательской базы.
Когда Российская Федерация в 1991 г. обрела независимость, многие западные наблюдатели полагали, что роковой для СССР процесс распада будет продолжаться, и само российское государство развалится в течение ближайших лет, основания чему давало поведение ряда субъектов Федерации. Национальные республики добивались самостоятельности, края и области пытались построить каждый свое государственное образование. Центр вступал в переговоры с целью прийти к согласию с каждым из субъектов Федерации одновременно, в увязке с принятием решений, существенных для политики в важнейших областях (налоги, статус региона). Этот переговорно-согласителъный процесс ослаблял позицию Кремля и, напротив, добавлял силы тенденциям к регионализации по всей стране. Вместе с тем он породил обширную научную литературу16.
Особый блок научной литературы, посвященной регионально-федеративным отношениям, составляют работы по проблемам управления, в которых речь идет о путях преодоления возможностей распада Федерации и роли государства в создании и укреплении правового пространства России, оживлении экономики, обеспечении соблюдения принятых законов, защите конкурентной среды на рынке, стабилизации денежного обращения, межбюджетных отношений17. По мнению А.И. Попова, автора одной из таких работ, в этих целях целесообразно перевести большую часть природных ресурсов в федеральную собственность, распоряжаться ею во благо большинства своих граждан, а также гарантировать народу сохранение естественных
См.: Анализ тенденций развития регионов России: Типология регионов, выводы и предложения. М, 1996; Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвилль А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М, 1991; Дмитриевский Ю.Д. Очерки социально-экономической географии. Л., 1990; Изард У. Методы регионального анализа: введение в науку о регионах. М, 1996; Развитие региона: методический подход. Екатеринбург, 1995; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М., 1997; Федеральный центр и субъекты Российской Федерации. М., 1997 и др.
См.: Дулыциков ЮС. Региональная политика и управление. М., 1998; Стабилизация регионального развития. Общий подход и опыт регионов. М., 1996; Федерализм. Материалы российско-американских научных конференций. Саратов, 1997; Толстошеее В.В. Региональное экономическое право России. М., 1999.
монополий. Для кардинального изменения ситуации он предлагает перестроить структуру федеральной власти, принципы управления в пользу территорий,
18 ^
лучше использовать их потенциал, пересмотреть итоги приватизации . С
„і юридической точки зрения, ряд вопросов, рассматриваемых в нашей работе,
затрагивается в монографии В.В. Гошуляк «Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации», где выделяются два уровня конституционного законодательства России - федеральный и субъектов РФ и анализируются противоречия и неувязки в их взаимодействии. Автор доказывает, что законодательство двух уровней должно быть объединено общими принципами, установленными на федеральном уровне1 .
Исследования вопросов регионализма и федеративных отношений
связаны прежде всего с рассмотрением политических, правовых, экономических
аспектов взаимодействия российского Центра и российских регионов. Их
нередко отличает зависимость от политической конъюнктуры. Это в известной
мере объясняется тем, что авторами работ по данной проблематике часто
выступают известные политики: Р.Г. Абдулатипов, В.Н. Лысенко, В.Ф.
Шумейко и ряд других . Собственно научная дискуссия велась главным
образом по поводу аспектов разграничения компетенции между Федерацией и ее
* субъектами, в особенности договорной политики между центром и регионами.
Авторы аналитического обзора работ по российской регионалистике В.Я. Гельман и СИ. Рыженков выделяют два начавшиеся почти одновременно реальных процесса, которые способствовали становлению политической регионалистики в России. Во-первых, политика экономических реформ начала 90-х годов, осуществлявшаяся исключительно как «реформа сверху», которая «актуализировала мифологию «реформаторского» Центра и «консервативной» периферии и в то же время повлекла за собой быстрый рост региональной социально-экономической дифференциации. Обнаружившиеся различия в
Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного управления. М., 1999.
Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации. М.: Норма, 1999.
См.: Абдулатипов Р., Болтенкова Л. Опыты федерализма. М.: Республика, 1994; Абдулатипов Р.Г. и др. Федерализм в истории России. М.: Республика, 1992-1993. - Т. I—III; Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М.: Ин-т современной политики, 1995; Его же. От Татарстана до Чечни (Становление нового российского федерализма). М: Ин-т современной политики, 1995; Шумейко В.Ф. Российские реформы и федерализм. М., 1995. См. также: Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М., 1995; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). М., 1996; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995; Проблемы и перспективы развития российского федерализма. М, 1998; Федерализм: система государственных органов. М., 1998; Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000 и др.
экономической политике регионов и в курсе Центра в отношении тех или иных территорий поставили на повестку дня вопрос об исследовании региональных моделей социальной и экономической трансформации. Во-вторых, после распада СССР на первый план выдвинулась проблема сохранения целостности государства, занявшая центральное место в работах ряда аналитиков. Усиление регионализации и угроза политического сепаратизма (прежде всего - со стороны республик в составе России) вынуждало российский Центр обратить внимание на политические процессы в регионах, что породило спрос на региональные исследования и, в свою очередь, дало импульс деятельности по созданию
соответствующей информационной и исследовательской базы» .
Осознание научной общественностью этих явлений вызвало появление в последние годы целого ряда критических работ, анализирующих провалы региональной политики в 90-е годы22. В них показано, что грубые просчеты при осуществлении социально-экономических преобразований привели к тому, что базовые основания рыночного механизма оказались глубоко деформированными, хозяйственные отношения - криминализированными, а государственная власть - пораженной коррупцией. Причем все эти явления в особенно уродливых формах обозначились в регионах.
За десятилетие правления Б.Н. Ельцина местным властям было позволено получить больше политического веса и влияния, чем те, которыми они по самой сути своей могли обладать. Развал системы индустриального и аграрного производства по времени совпал с возрастанием экономического веса и политического влияния производителей энергии и товарной продукции, а это образовало новые возможности для того, чтобы местные элиты стали посредниками между регионами и Москвой, что было зафиксировано в уставах и конституциях, выработанных региональными политическими субъектами, которые пытались действовать независимо от Центра. Пока Кремль находился под влиянием олигархов, контролировавших регионы, он был неспособен утвердить свой авторитет.
Новый президент за довольно короткое время существенно изменил положение дел. Учредив Указом от 19 мая 2000 г. семь федеральный округов, возглавляемых его полномочными представителями, он создал механизм давления на субъекты Федерации, призванный стимулировать приведение их
Гельман В.Я., Рыженков СИ. Политическая регионалистика России: история и современное развитие // Политическая наука современной России: тенденции развития. М, 1999, с. 186.
22 См., например. Что хотят регионы России? М, 1999; Россия федеративная: проблемы и перспективы. М, 2001; Бюджетный федерализм в России. М., 2002 и др.
законодательства в соответствие с федеральным. Предложив поправки к закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», он
щ инициировал фактическое создание института федерального вмешательства,
обеспечившего Центру возможность прибегать к административным санкциям в случае установленного судом нарушения органами власти субъектов РФ принципа верховенства Федеральной Конституции и федеральных законов. Указом от 21 июня 2001 г. была сформирована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Центр в значительной мере восстановил свои позиции в регионах, используя не только и даже не столько административный ресурс, сколько свои финансовые возможности, которые раньше ограничивались сросшимися бюрократическими и олигархическими структурами, что нашло свое отражение в научной литературе23.
«В настоящее время, - отмечают известные российские политологи А.А. Галкин, П.А. Федосов, С.Д. Валентей, В.Д. Соловей, - главный удар по
щ самостоятельности регионов наносится в экономической и бюджетно-
финансовой сферах. Региональные элиты постепенно теряют контроль над наиболее крупными компаниями и предприятиями, которые переходят в собственность общенациональных, либо иностранных корпораций. Губернские администрации перестают быть центрами принятия важнейших экономических решений, в то время как трансрегиональные финансово-промышленные группы, экономически стягивая российское пространство, объективно выступают в роли союзников Москвы»24.
Исследования обнаруживают, что одна из основных причин деформации системных оснований рыночного механизма в России состоит в нерациональности отношений собственности, возникших в результате чековой приватизации и практически полной потери контроля над управлением государственным имуществом. В результате, с одной стороны, возникла крайне
23 Аринин А., Марченко Г. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М, 1999; Бусыгина
ИМ. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в контексте
* демократического транзита // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2001; Иванов В.Н., Назаров
М.М. Политико-идеологические и социально-экономические аспекты российского федерализма // Социологические исследования, 2001, № 7; Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000; Самоопределение России. М., 2000; Бюджетный федерализм в России. М, 2002 и др.
24 Эволюция российского федерализма//ПОЛИС, 2002, № 3, с. 125.
неблагоприятная ситуация в сфере корпоративного управления - монополии оказались вне эффективного контроля, а с другой - наиболее прибыльным видом деятельности стала откачка ресурсов из брошенного на произвол судьбы госсектора. Положение усугубляется не отвечающим стандартам рьпючной экономики поведением федеральных и региональных органов исполнительной власти, отсутствием или неразвитостью важнейших институтов рыночной экономики (факторинговых рынков, законодательства и т.п.). Этой проблематике, кроме многочисленных индивидуальных работ, посвящено в последние годы, и немало, выступлений на научных конференциях в Москве и в региональных центрах25.
Большой интерес при анализе политических проблем бюджетного федерализма представляет монография Ю.А. Крохиной «Бюджетное право и российский федерализм», в которой исследуется такой актуальный вопрос, как распределение бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, а также анализируются бюджетная деятельность государства, ее правовые основы и влияние на бюджетную деятельность муниципальных образований . Конституция РФ 1993 г., принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс РФ и внесенные в последние годы изменения и дополнения в бюджетное законодательство расширили диапазон применения принципов бюджетного права, усовершенствовали формулировку отдельных бюджетно-правовых начал, более тесно приблизили их к государственному устройству России. Однако, как отмечает Ю.А. Крохина, при исследовании принципов бюджетного права следует учитывать, что содержание некоторых из них требует серьезного пересмотра со стороны законодателя и соответствующей доработки, поскольку проведение бюджетно-правовой реформы в Российской Федерации включает в себя дальнейшее усовершенствование нормативной фиксации принципов бюджетной политики государства и определения механизма их действия27.
См., например: Проблемы конституционного развития суверенной республики (материалы научно-практической конференции). Уфа, 1992; Федерализм - глобальные и российские измерения. Международная конференция. Казань, 1993; Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Первая Всероссийская научно-практическая конференция. М, 1998; Дни Совета Федерации в Астраханской области // Вестник Совета Федерации, № 5, 2000 и др.
Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2001.
Там же, с. 37. См. также: Химичева Н.И. Основные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований // Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М, 1999, с. 77-82; Горбунова ОН. Принципы финансового права // Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М, 1996, с. 33-36; Демин А.В. Финансовое право: предмет, метод, нормы и правоотношения. Красноярск, 1998.
В условиях рыночной экономики роль государства в регулировании финансовой деятельности не означает его самоотстранение или полную саморегулцию происходящих процессов. Государственные органы посредством бюджета осуществляют финансовое планирование и координацию деятельности хозяйствующих субъектов. Бюджет имеет наиболее широкую сферу применения. На бюджет как основной финансовый план указывает и то обстоятельство, что через него распределяется и перераспределяется около 20% валового внутреннего продукта . При этом надо иметь в виду, что в Российской Федерации следует выделять консолидированный бюджет всего государства, образуемый бюджетами всех уровней бюджетной системы; консолидированные бюджеты субъектов РФ, складывающиеся из государственного бюджета республики, края, области, автономной области, автономного края или города федерального значения и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ; консолидированные бюджеты муниципальных образований, состоящие из местных бюджетов территорий, образующих какое-либо территориальное образование. В связи с образованием в структуре Российского государства федеральных округов правомерно выделить в качестве самостоятельного вида консолидированные бюджеты федеральных округов, состоящие из бюджетов субъектов РФ, входящих в соответствующие
округа .
В любом федеративном государстве взаимоотношения Центра и регионов строятся по следующей схеме: разграничение расходных полномочий, на этой основе разграничение источников доходов, перераспределение доходов -ликвидация возникших диспропорций по вертикали (между бюджетами различных иерархических уровней) и горизонтали (между бюджетами одного иерархического уровня). Мировой опыт свидетельствует, что на всех стадиях бюджетного процесса должны соблюдаться такие принципы, как равноправие субъектов федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федерацией; самостоятельность бюджетов разных уровней; законодательное разграничение компетенций в сфере финансирования расходов между бюджетами федерации, субъектов федерации и местными бюджетами;
Подробнее о роли государства в рыночной экономике см.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997, с. 21-39, 203-221; Тосунян Г. А. Государственное управление в области финансов и кредита в России: Учебное пособие. М, 1997; Курс переходной экономики / Под ред. Л.И. Абалкина. М., 1997, с. 107-181; Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку / Под ред. А.В. Сидоровича. М., 1998. 29 Крохина Ю. А. Указ. соч., с. 79.
соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям; нормативно-расчетные методы организации межбюджетных отношений, в том числе предоставления финансовой помощи. «Нарушение этих
* принципов, - пишет О. Кузнецова, - создает условия для политического торга за
бюджетные ресурсы, неэффективного их расходования, что, естественно, не
способствует улучшению экономической ситуации в стране»30.
Что же касается зарубежного опыта, то его изучение может быть чрезвычайно полезным при анализе проблем бюджетного федерализма в России, особенно в поисках наиболее эффективных способов его развития на практике. В этом отношении заслуживает, в частности, внимания Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве», реализуемый учеными двух стран уже в течение многих лет, изданные ими совместные аналитические доклады и другие публикации31. Как справедливо отмечается в одной из них, посвященной проблемам бюджетного федерализма, интерес российских ученых и политиков связан с тем, что канадская федерация не застыла в своем развитии, она представляет собой организм, характеризующийся немалым внутренним напряжением: это и квебекский сепаратизм, и стремление коренных народов к расширению своих прав и полномочий, что не позволяет политическим элитам
* Канады относиться к проблемам федерации как к рутинному вопросу. Политика
в области федерализма в Канаде - одно из ведущих направлений
государственного строительства. Вместе с тем, канадский опыт показывает, что
работа над серьезными проблемами и противоречиями федерации может вестись
в рамках конституционного поля, без кризисного ослабления государства. К
тому же Канада и Россия имеют весьма схожий круг конкретных проблем
федеративных отношений: межбюджетные отношения и проблемы трансфертов,
вопросы отношений Центра и регионов по поводу использования природных
ресурсов и распределения доходов от добычи и переработки полезных
ископаемых, схожие проблемы развития северных территорий, «зависание»
экологической проблематики на стыках полномочий Центра и регионов и др.
Россия может избежать многих ошибок при решении этих проблем благодаря
интенсивному изучению зарубежного опыта, его критическому анализу с
Кузнецова О. Бюджетный федерализм //Регионы России. М., 1999, с. 70. 31 См., например: Бюджетный федерализм. 2-е изд. М., 1998; Федерализм: система государственных органов. М., 1998; Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. М., 2002 и др.
последующей адаптацией полезных элементов к собственным уникальным условиям32.
Даже регионы с крупными природными ресурсами и даже в периоды благоприятной для них экономической конъюнктуры во многом зависят от бюджетной политики центральной власти. Так, и при высоких мировых ценах на минеральное сырье, позволивших, например, в нефтедобывающих регионах значительно повысить прибыль предприятий, сами регионы в целом не смогли выйти из депрессивного состояния. Им нужно оказывать поддержку из Центра, потому что иначе разрыв между экономически успешными и депрессивными регионами увеличится до такой степени, что может просто разорвать страну. Это фундаментальная проблема Российской Федерации. Потому что, пока в стране есть регионы, отброшенные практически на уровень натурального хозяйства, а рядом с ними есть Москва, которая живет в информационную эпоху, Россия крайне уязвима и не является чем-то целостным ни с точки зрения экономики, ни с точки зрения политики. В связи с этим на одной из международных встреч ученых директор Института проблем глобализации М.Г. Делягин говорил, что «бюджетный федерализм исключительно важен для нашей страны без всякой связи с ценами на нефть и, более того, без всякой связи с экономикой вообще. Это ценность вечная, потому что фундаментальной особенностью нашей страны, которая игнорируется всеми, всегда и везде, является колоссальный разрыв между уровнями развития регионов. У нас есть огромное количество депрессивных регионов, выжженных, в которых просто не растет трава. Можно говорить, что это вызвано неадекватной политикой правительства или сумасшедшим губернатором, или какими-либо другими причинами, но даже из регионов, которые имели замечательные стартовые условия, многие оказались депрессивными»33.
Все подобные явления складываются в картину регионализации, в которой сочетаются и здоровые явления децентрализации, и сепаратизм, содержащий в себе угрозу распада страны на удельные княжества или превращения ее в конгломерат полугосударств, лишенный силы, необходимой для того, чтобы обеспечить подъем экономики, благосостояние, права и безопасность своих граждан. Многие политики и публицисты пророчат неизбежность такого исхода, если будет сохранен курс на реформы и демократию, требуют сильной руки для наведения порядка и укрепления
32 Бюджетный федерализм, с. 5-6.
33 Бюджетный федерализм в России. М., 2002, с. 20.
государства. Другие утверждают, что именно из объединения регионов, помимо Центра или даже вопреки его воле, произойдет возрождение России. Сложившийся исторически обусловленный разрыв между экономической теорией и практикой становления федеративных отношений поставил сегодня научную мысль в сложное положение. Суть его в том, что в начале XXI века развитые в экономическом отношении федерации перешли в новое качественное состояние, что связано с социальной переориентацией экономики, приведшей к переходу к новому качеству роста. В свою очередь, данный переход способствовал повышению регулирующей роли государства, вытеснению стихии из государственного управления региональной экономикой.
Так или иначе, очевидно, что в нынешний период развития российского общества регионы превратились в решающий фактор экономической и политической жизни. Но ведет ли это к осуществлению самых мрачных пророчеств, или же речь идет о неизбежном этапе в переходном процессе, в обретении Россией ее нового облика? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно дать связное объяснению совокупности относящихся к делу факторов и уже на этой основе строить прогнозы и выводы. Ясно одно: среди этих факторов проблемы бюджетного федерализма играют ключевую роль, которая определяет суть региональной политики, формы и степень ее влияния на становление и развитие федеративной государственности в России.
Формирование системы межбюджетных отношений в условиях перехода к рынку
Развитие межбюджетных отношений в России напрямую связано с федерализацией государства - процессом формирования системы институтов государственной власти, состоящим в переходе от унитарного союзного государства СССР к государству реально федеративному. Рыночной экономике и политической демократии соответствует такое государственное устройство, которое оптимально содействует свободному движению товаров, рабочей силы и капиталов, отражая в то же время своеобразие образа жизни населения в различных регионах страны. Регионализация - одно из важнейших проявлений федерализации. Она зачастую приобретает разрушительные формы, таит в себе угрозы для целостности государства или утраты федеральной властью тех или иных прерогатив. В ней сочетаются и здоровые явления децентрализации, и сепаратизм, который таит в себе угрозу распада великой страны на удельные княжества или превращения ее в конгломерат полугосударств, лишенный силы, необходимой для того, чтобы обеспечить подъем экономики, благосостояние, права и безопасность своих граждан.
Государственный строй СССР был наполнен противоречиями, до известного времени носившими, как правило, скрытый характер. По сути и способам взаимоотношений между Центром и регионами, между большими и малыми народами СССР был унитарным государством. С этим во многом связана характерная для него жестко централизованная система управления территориями и проживающими здесь народами, которая базировалась на принципе демократического централизма. Между тем формально по Основному Закону СССР являлся государством федеративным, даже с элементами конфедерализма. К ним можно отнести право на выход из состава СССР союзных республик или понятие «суверенных» государств в составе единого федеративного государства. Однако ясно, что принцип демократического централизма не может на равноправной основе регулировать отношения между большими и малыми нациями (без ущерба для последних). Несовместим данный принцип и с реальным правом федеративного государства. Модель социалистического федерализма, унаследованная Россией от СССР, постоянно рождала напряжение и конфликты в процессе обновления государственного устройства страны. России пришлось решать двуединую
проблему: перестраивать структуры управления прежней системы «Партия Государство» и одновременно бороться с распадом самого государства. В стремлении сохранить федерацию Центр зачастую шел по пути перераспределения собственности и власти в пользу регионов, но вместе с тем допустил возникновение целого ряда регионально-этнических конфликтов.
Специфика региональной политики советского периода отмечена стремлением быстро поднять окраины до уровня Центра, причем решать эту задачу предполагалось с помощью крупномасштабных дорогостоящих проектов (освоение целины, поворот северных рек, строительство Байкало-Амурской магистрали, «Большая Волга» и т.п.). Колоссальные различия в степени освоенности пространства в СССР и определили модель политики Центра в отношении регионов, придав ей экстенсивный характер. Эта политика была сводом спущенных сверху директив. Она обусловлена административно-командной системой, основанной на полном огосударствлении экономики и социальной сферы, централизации регулирования и финансирования регионов, перераспределении значительной части доходов, собираемых в регионах, через центральный бюджет. Несмотря на многолетнюю политику выравнивания, к началу 90х годов разрывы в 3-4 раза по основным социально-экономическим показателям были обычным делом. Например, душевой национальный доход, используемый на потребление в конце 80-х годов колебался от 4 тыс. рублей в Москве до 1,3 тыс. рублей в северокавказских автономиях. Конечно, благополучие последних, как и всех регионов зависело от эффективности местного руководства, его связей в Центре, близости к верхам.
Сформировать в границах России демократическое федеративное государство лишь путем его провозглашения таковым в Конституции невозможно. Необходимо соответствующим образом перестроить экономическое, социальное, политическое пространства страны. Это, как
показывает исторический опыт, требует немалого времени, измеряемого не годами, а многими десятилетиями. Следует учитывать и вековые культурные традиции, менталитет населяющих Россию народов и, конечно, те особенности, которые связаны с ее геополитическим положением, существенными различиями природно-климатических условий, размещением производительных сил, насыщенностью регионов транспортной и энергетической инфраструктурами, численностью и плотностью проживающего в их границах населения и т.д.
Анализируя ситуацию, возникшую в России в ходе реформ, известный экономист и политолог С.Д. Валентей писал: «Охвативший страну социально-экономический кризис способствовал разрыву межрегиональных хозяйственных связей. Этот процесс на фоне ухода государства из сферы регулирования экономикой привел к автаркизации ряда региональных рынков и, как результат, - к фактическому «выпадению» части региональных хозяйственных комплексов из экономического пространства страны. А если принять во внимание то, что в условиях все более активного включения России в мировое разделение труда названные хозяйственные комплексы начали втягиваться в сферы притяжения мировых экономических центров влияния, то станут понятными и возможные фатальные последствия отмеченных процессов автаркизации и «выпадения»» .
Глубокий экономический кризис, вызванный прежде всего деградацией плановой экономики, а уж затем трудностями и просчетами в попытках ее реформирования, явился важнейшим фактором и регионализации России, и распада СССР. В этих условиях, отмечалось в докладе Экспертного института Российского союза промышленников и предпринимателей, было бы логично прежде всего сократить передачу Центру ресурсов, имеющихся в регионе. Это в свою очередь снижает силу Центра, ибо объем ресурсов, которыми он располагает, начинает сокращаться как шагреневая кожа. Сокращение же объема централизованно распределяемых ресурсов, локализация их использования без развитой торговли, без рынка приводит к снижению эффективности всей хозяйственной системы даже по сравнению с прежним низким уровнем и это снова ведет к сокращению объема ресурсов и новому ослаблению Центра .
Бюджетный процесс и развитие федерализма в России
Бюджетные проблемы с самого начала рыночных реформ стали одной из наиболее болезненных сфер развития российского федерализма. Конфликт по поводу взаимоотношений в этой сфере длится с 90-х годов, став хроническим и периодически обостряясь. К началу реформ ситуация стала особо взрывоопасной. Советы Республик и областей один за другим начали объявлять о своем отказе, полном или частичном, от перечисления собираемых на территории регионов налогов в федеральный бюджет. Президент подписал Указ, определявший систему жестких санкций против регионов, отказывающихся соблюдать налоговое законодательство, включавший такие меры, как полное прекращение финансирования федеральных расходов и предоставления любых кредитов предприятиям на соответствующих территориях, запрет на экспорт продукции, произведенной на территории этих областей, прекращение государственного финансирования закупок зерна в региональные фонды .
Серьезным недостатком действовавшей бюджетной системы являлась практика согласования бюджетов территорий. Основная доля доходов консолидированного бюджета формировалась за счет налогов, носящих федеральный характер, которые по дифференцированным нормативам зачислялись в соответствующие бюджеты. В итоге, с одной стороны, законодательно было установлено право органов власти на местах самостоятельно формировать расходную часть бюджета, исходя из своих представлений о нуждах региона; с другой стороны, местные органы власти оказывались вынужденными утверждать свои планы расходования бюджетных средств в вышестоящих инстанциях, поскольку именно там определялась их доходная база. Дело осложнялось еще и тем, что нормативная база формирования бюджетов оказалась полностью разрушенной, было осуществлено крупномасштабное и методически никак не обеспеченное перераспределение бюджетных расходов между уровнями управления. Поэтому переговоры между органами власти различных уровней не имели под собой реальной основы.
В этой ситуации широкое распространение получили взаимный обман и недоверие, приписки, завышение смет расходов и тому подобные явления.
Кроме того, сложившаяся система формирования бюджета была одной из причин острого противостояния исполнительной и представительной власти на местах. Все переговоры и согласования осуществлялись преимущественно по линии исполнительной власти. Депутаты местных Советов сути этих переговоров не знали, подчас и не представляли себе, что таковые ведутся. Зато они твердо знали, что имеют право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств. И когда на месте Советов возникли новые представительные органы в регионах, ситуация была воспроизведена. Конфликты с исполнительной властью, вынужденной придерживаться договоренностей, достигнутых с федеральными органами, оказались хроническими. Такая система не имеет ничего общего с нормальным федерализмом: именно в ней коренилась основная причина бюджетных неурядиц во взаимоотношениях Центра и регионов. Необходима была последовательная федерализация бюджетных отношений, основанная на четком разграничении полномочий, доходов и расходов бюджетов разных уровней. Только при этом условии регионы могли видеть свою перспективу и действительно соразмерять свои хозяйственные и социальные потребности с собственными финансовыми ресурсами .
Закономерно поэтому, что все стадии развития межбюджетных отношений в России так или иначе связаны с крупными политическими событиями. Так, первый этап безусловно связан с принятием Декларации о независимости РСФСР и прекращением существования СССР (июнь 1990 г. -конец 1991 г.).
Российская Федерация на момент декларирования своей независимости имела то же бюджетное устройство, что и остальные республики СССР. Все налоговые и прочие доходы республик, краев и областей определялись в Центре, распоряжение природными ресурсами также находилось в его ведении. То же относилось и к основным производственным фондам, где все крупные предприятия являлись объектами союзного подчинения, а деятельность остальных исключительно определялась планом, утвержденным на союзном уровне. Возможность самостоятельной коррекции республиками налоговой, промышленной и иной политики применительно к условиям конкретного региона в принципе отсутствовала. Такая же ситуация бала характерна и для сферы расходов органов власти на местах. Регулирование доходов и расходов бюджетов всех уровней осуществлялось посредством процесса согласования бюджетов сверху, после чего сводился единый бюджет, который устанавливал особые для каждого региона пропорции разделения налогов между бюджетами разных уровней, необходимые для финансирования согласованных расходов. В случае необходимости из более высокого уровня бюджетов перечислялись дотации, рассчитанные по принципу полного покрытия плановых расходов. Соответственно, Центр в полной мере руководил налоговой и бюджетной политикой на всей территории страны и нес ответственность за финансовое положение всех регионов. Таким образом, формально существовавший федерализм в бюджетной сфере фактически реализовывался в виде унитарных отношении .
В апреле 1990 г. был принят Закон РСФСР «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР». В соответствии с этим законом расположенные на территории республики объекты государственной собственности, золотой запас, алмазный и валютный фонды СССР, основные производственные и непроизводственные фонды, иное имущество и ресурсы государственных предприятий, учреждений объявлялись собственностью РСФСР. Следующим шагом стало закрепление определенной суммы налогов, которые республиканский бюджет должен был перечислять в союзный бюджет. Тем самым была нарушена жесткая вертикаль, составлявшая основу организации бюджетных отношений СССР. Местные органы Министерства финансов СССР стали подчиняться российскому руководству. В результате резко сократилось поступление в союзный бюджет налогов; затем последовал и отказ РСФСР и других союзных республик от их перечисления в Центр. Иначе говоря, ответственность за реализацию государственных функций продолжала оставаться на союзном уровне, а доходные возможности перешли к республикам. В итоге унитарные межбюджетные отношения были преобразованы, РСФСР получила суверенитет в финансовой области, что лишало Центр реальной экономической силы. Союзный бюджет стал формироваться практически за счет добровольных взносов.
Бюджетная реформа и региональная политика
Суть бюджетного реформирования в Российской Федерации состоит в перераспределении бюджета таким образом, чтобы основная часть расходов на социальные и иные нужды регионов приходилась на местную власть, отношения которой с Центром строились бы на так называемом «принципе институционального партнерства», когда центральная власть в определенной пропорции добавляет свои ресурсы к региональным. Формирование системы, основанной на этом принципе, еще далеко не завершено. Оно с самого начала сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отношениях между Центром и регионами, что вызывало постоянные дискуссии о приемлемости форм и методов организации новой системы. Резкой критике подвергались практически все ее основные элементы: разграничение расходных функций между бюджетами; состав и структура налогов; нормативы их распределения по бюджетам разных уровней; соотношение регулирующих и закрепленных доходов; способы «бюджетного выравнивания» и др. В ходе дискуссий система бюджетного федерализма претерпела множество изменений, которые, однако, затрагивали главным образом финансовые технологии межбюджетных отношений, что приводило только к накоплению проблем и новым коррективам этих отношений.
Реформистские попытки такого рода легли тяжелым бременем на регионы и вызвали разбалансирование федеральной бюджетной системы как по вертикали, так и по горизонтали. Если в 1992 г., по данным Минфина и Госкомстата, совокупные бюджетные доходы регионов превышали их расходы, то в 1993 г. дефицит консолидированного регионального бюджета достиг примерно 3 трлн. рублей, или 10% их расходов. В 1994 г. совокупный дефицит уже составил 18,6 трлн. рублей, или 17,5% расходов. Быстро нарастали и горизонтальные диспропорции: за 1991-1994 гг. коэффициент вариации душевых доходов региональных бюджетов увеличился с 0,6 до 0,8, а душевых расходов - почти втрое - с 0,5 до 1,4. В 1994 г. в 63 из 88 регионов душевые бюджетные доходы были ниже, а в 25 - выше среднего уровня по РФ. При этом минимальный доход был меньше среднерегионального в 13 раз, а максимальный превышал средний в 5 раз. Душевые бюджетные расходы ниже среднего уровня были в 60 регионах, а выше его - в 18. Минимальные расходы оказались ниже средних почти вдвое, а максимальные - выше средних в 10 раз. В 1994 г. уже во всех регионах было отрицательное бюджетное сальдо, тогда как еще в 1993 г. 19 субъектов Федерации имели профицит. У половины регионов душевой бюджетный дефицит был ниже среднего и у половины - выше среднего уровня. Самый большой дефицит превышал средний в 25 раз, а самый маленький был меньше среднего в 46 раз1.
Продолжался процесс дифференциации регионов по бюджетным возможностям и потребностям. В 1994 г. в более чем половине всех регионов России и душевые бюджетные доходы, и расходы были ниже среднего уровня. Причем указанная группа существенно расширилась по сравнению с предыдущим годом. В нее вошли 40 из 51 европейских регионов, 6 из 8 уральских, 9 сибирских и один дальневосточный регион. К этой группе примыкали еще 4 региона - республики Калмыкия, Алтай, Тыва и Амурская область, где душевые бюджетные доходы были ниже среднего, а расходы -выше среднего уровня. В 22 регионах (большинство регионов Северного и Дальневосточного районов, Москва, Самарская область и половина сибирских регионов) душевые бюджетные доходы и расходы были выше среднего уровня, но эти регионы также ощущали нехватку собственных бюджетных средств .
Существовали громадные различия и в степени зависимости отдельных субъектов Федерации от федеральных субсидий и трансфертов. Так, например, в 1996 г. доходная часть бюджета Ингушетии примерно на 79,3% формировалась за счет федеральных трансфертов, тогда как для Липецкой области соответствующий показатель составлял 1,2%. Не вызывает сомнений, что столь высокий уровень межрегионального неравенства может усилить напряженность между региональными элитами, усилить межрегиональную конкуренцию в сфере распределения федеральных субсидий.
Для России большой интерес представляет зарубежный опыт выравнивания федеральных ассигнований на нужды регионов, т.н. трансфертов. Их необходимость определяется степенью дифференциации субъектов федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу и, в конечном итоге, бюджетным доходам в расчете на душу населения. Так, если в Австралии соотношение ВВП в расчете на душу населения для наиболее отсталых и самых развитых штатов составляет 1:1,4, для канадских провинций -1:1,8, в Швейцарии - 1:2,2, то для России это соотношение составляет 1:14,5.
Масштабы дифференциации субъектов Российской Федерации могут также быть проиллюстрированы соотношением душевых значений доходов и расходов их бюджетов.
Мировая практика корректировки горизонтальных финансовых дисбалансов знает три основные модели горизонтального выравнивания.
Первая отражает опыт бюджетного федерализма в Германии. Модель основывается на преимущественно совместном использовании основных видов налогов и ориентирована на выравнивание налогового потенциала. Эта система является уникальной, поскольку базируется на активном долевом, в том числе и горизонтальном, перераспределении налогов, формирующем по существу необусловленные трансферты в сочетании с относительно незначительными по объему целевыми грантами.
Во второй (наиболее широко распространенной) модели задействованы как необусловленные выравнивающие трансферты (рассчитываемые, как правило, на основе специальных формул), так и разнообразные обусловленныегранты. Данная модель используется в бюджетных системах таких стран с развитым федеративным устройством, как Канада, Австралия, а также в некоторых развивающихся федеративных государствах (например, Бразилия).
Так, в Канаде конституция обязывает парламент и правительство проводить в жизнь принципы социально-экономического выравнивания путем предоставления соответствующих трансфертов провинциальным правительствам для того, чтобы обеспечить относительно равный уровень государственных услуг на территории всех провинций при сравнительно разумном уровне регионального налогообложения. Выравнивание -единственная конституционно закрепленная программа трансфертов провинциям с уровнем доходов на душу населения ниже среднего по стране. Она призвана обеспечить уровень общественных услуг на одного жителя во всех провинциях не ниже усредненного по стране. За основу берется потенциальная налоговая база, чтобы не дать возможности провинциям, меняя уровень налогообложения, повлиять на получение средств по этой программе. Федеральное правительство участвует в расходах провинций, учитывая высокое социальное значение этих расходов. Первоначально федеральное правительство оплачивало 50% расходов во всех провинциях, затем эта доля снизилась приблизительно до 30% .
Третья модель применяется преимущественно унитарными странами (Японией, Швецией и др.), которые активно используют формульные модели финансового выравнивания во взаимоотношениях центра и местных бюджетов. В этих моделях имеет место детальный учет как доходов, так и расходов муниципальньгх образований и корректировка их финансовых возможностей с учетом неких стандартов. Основная цель сравнительного исследования -установление и обоснование подобных и различных свойств сопоставляемых политических институтов, процессов или целых политических систем, сравниваемых в комплексе. Такой метод необходим в первую очередь при классификации типов регионального развития, при рассмотрении особенностей социально-экономического и политического реформирования различных регионов. К примеру, северокавказский регион, по некоторым оценкам, тяготеет к латиноамериканскому типу реформирования. Латиноамериканская модель описывается и характеризуется следующим образом: авторитет власти; жесткая финансово-кредитная политика; увеличение денежной массы за счет доходов от экспорта; привлечение валютных сбережений населения, иностранных прямых инвестиций и кредитов; возврат национального капитала из-за рубежа .
Похожие диссертации на Политические проблемы развития бюджетного федерализма в России
