Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современный федерализм: определение понятия и основные подходы к исследованию
1.1. Федерализм и исследования федерализма в Новейшее время: научное осмысление современных тенденций в федеративных системах 12
1.2. Федерализм: основные подходы к определению концепта 21
1.3. Реконструкция основ классического подхода к федерализму на примерах теорий федерализма К. Уэира и У. Райкера 27
1.3.1. Федеративный принцип и федеративные институты в легалистской теории К. Уэира 29
1.3.2. «Реалистическая теория» У. Райкера: военные условия заключения и институциональные условия поддержания федеративной сделки 35
Глава 2. Федерализм и демократия как формы политической организации общества 57
2.1. Взаимосвязь федерализма и демократии: генезис, эволюция и структура 57
2.2. Демократические принципы во властных институтах федеративных политий 67
2.2.1. Базовые институты федеративной политической системы 69
2.2.2. Консоциативная демократия для многосоставного общества 76
2.3. Партийные системы в федеративных политиях 86
2.4. Модели политического представительства в современных федерациях 97
2.5. Издержки федерализма 102
Глава 3. Состояние и перспективы развития федеративных отношений в условиях демократического транзита в постсоветской России 108
3.1. Федерализм как властная парадигма в России в условиях демократического транзита 108
3.1.1. Политико-правовая природа Российской Федерации и специфика федеративных отношений в 1990-е гг. 108
3.1.2. Система организации власти в субъектах Российской Федерации: диверсификация политического развития и проблемы авторитаризма в субъектах Федерации 129
3.2. Перспективы совершенствования федеративных отношений в России 152
3.2.1. Критика сложившейся модели федерализма 152
3.2.2. Административно-политическая реформа Президента РФ В.В. Путина: основные направления и перспективы новых институтов 160
3.2.3. Концептуальные подходы к дальнейшему реформированию федеративных отношений в России 172
Заключение 187
Библиография и источники 192
Приложение 1 205
Приложение 2 206
- Федерализм и исследования федерализма в Новейшее время: научное осмысление современных тенденций в федеративных системах
- Взаимосвязь федерализма и демократии: генезис, эволюция и структура
- Федерализм как властная парадигма в России в условиях демократического транзита
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью изучения взаимосвязи процессов государственного строительства и перехода к демократии (демократического транзита) в Российской Федерации, что позволит объяснить причины противоречивого развития указанных процессов, а также наметить возможные пути ослабления влияния на них негативных факторов, сопроводив их рекомендациями практического характера.
Уникальность и сложность российского демократического транзита состоят не только в стартовых условиях и масштабах одновременного создания дееспособной рыночной экономики и реформирования политической сферы страны с трансконтинентальной территорией и сложным этническим составом населения, но и в необходимости так называемого третьего перехода, заключающегося в поиске новых форм и содержания отношений между общенациональным Центром и регионами, в формировании основанной на демократических принципах устойчивой и эффективной федерации1.
Применительно к условиям современной России процессы демократического транзита и создания новой федерации в противовес «федеративное» советского периода демонстрируют функциональную взаимосвязь, вызывая наиболее существенные трансформации политических институтов. Тем не менее в рамках диссертационной работы федерализация2 и децентрализация рассмотрены как относительно самостоятельные факторы институциональных изменений, поскольку их «специализация» достаточно предметна - система институтов, связанная с управлением и административно-территориальной организацией страны.
Указанная функциональная взаимосвязь перехода к демократии и создания новой федерации не является беспроблемной, как могло бы показаться при рассмотрении традиционных концепций федерализма и демократии, постулирующих, например, исключительно демократический потенциал федерализма. Анализ процессов государственного строительства в России за последнее десятилетие показывает обратное: значительные полномочия, получен-
Речь идет о переходе от фактически унитарного устройства советского типа к федералистской децентрализованной модели, включающей в себя комплекс политических, экономических, социальных и т.п. процессов.
" В настоящей диссертации федерализация рассматривается как: 1) процесс рассредоточения властных полномочий между различными уровнями политико-управленческой системы по вертикали и горизонтали; 2) преобразование составных частей федерации в политические сообщества; 3) появление в результате федеративной практики форм и методов самоорганизации граждан, их взаимодействия с институтами власти и друг другом на договорной основе.
ные субъектами РФ от центрального руководства в начале 1990-х гг., в условиях фактического отсутствия базовых законов в сфере федеративных отношений, институтов современного государства и эффективного гражданского контроля за властью часто оборачивались произволом со стороны региональных властей, который ослабленный Центр по ряду объективных и субъективных причин был не в состоянии пресечь. Аналогичным образом можно представить и результаты чрезмерной политической децентрализации, которая в виде конфедерализации чревата возникновением на карте России нескольких десятков авторитарных корпоративно-олигархических региональных режимов либо распадом страны на противоборствующие фрагменты с конфликтами наподобие чеченского. Негативное влияние на консолидацию демократии способны оказать также административно-командная унитаризация, отдельные волевые действия федеральных политиков как реакция усиливающегося Центра на эксцессы децентрализации. Таким образом, переход к новой федерации (как и переход к демократии) отмечен значительной неопределенностью, а автономия, децентрализация, усиление роли регионов в решении местных политических, социальных и экономических проблем не ведут автоматически к успеху в деле создания устойчивой федеративной демократии.
Современная российская модель федерализма, ставящая перед исследователем ряд теоретических и практических вопросов, есть в значительной мере результат условий, сложившихся в России накануне распада СССР и сохраняющихся в более или менее неизменном виде до настоящего времени. Следует также отметить, что российское общество, хотя и декларировавшее в Конституции 1993 г. федерацию в качестве формы своего демократического государственного устройства, пока не выработало целостную концепцию создания устойчивой федерации, и в итоге в стране до сих пор воспроизводятся формы построения формальной федерации, основу которой составляют не интересы граждан и их представительных групп, а союз центральной и региональных элит.
Практика заключения в 1994-1998 гг. регионами двухсторонних «индивидуализированных» договоров с Центром о разграничении предметов ведения (при отсутствии соответствующего законодательства) усилила асимметричный характер федеративных отношений, а
В настоящей диссертации принцип децентрализации (нецентрализации) рассматривается как элемент федеративного принципа, т.е. в узком смысле.
также нарушила основной принцип федерализма - равенство прав и ответственности Федерации и ее субъектов перед гражданами, что является важным фактором демократических преобразований. Несмотря на явные недостатки российской модели федерализма, соответствующей преимущественно интересам элит, заявленный Конституцией федеративный характер российской государственности улучшает шансы страны на консолидацию в ней демократии. Однако вряд ли можно рассчитывать на то, что в ближайшее время на смену квазифедерализму придет реальный федерализм, опирающийся на современные демократические ценности: для создания полноценной федерации с развитой системой местного самоуправления требуются десятилетия институционального строительства и благоприятные социально-экономические условия. Напротив, в условиях общей нестабильности, в т.ч. этнополитиче-ской, усиливаются позиции сторонников воссоздания жесткоцентрализованной системы государственного управления. Между тем федерализм для России, в силу ее особенностей географического (геостратегического, геоэкономического и т.д.) положения, полиэтничности, исторического и культурного наследия, представляется оптимальным инновационным решением. Однако перспективы институционализации в стране этой формы организации политической власти по-прежнему выглядят недостаточно определенными: нынешнее транзитное состояние генерирует условия как для дальнейшего развития федеративных институтов и процессов, так и для их имитации или упразднения.
Таким образом, принимая нынешнюю федеративную модель как данность и определенную ценность, что не исключает необходимости ее критики и изменения, автор исходит из того, что развитие федерации в России, ориентированное на обеспечение равенства политико-правовых возможностей взаимодействия субъектов РФ с Центром, а также на увеличение экономических, политических и других возможностей федерации и ее составных частей, поддерживает и стимулирует процесс демократизации, который - в случае успеха - будет способствовать устойчивости (необратимости) процессов федерализации и децентрализации в долгосрочной перспективе.
Проблематика федерализма является актуальной в практическом отношении не только применительно к транзитным обществам и «незрелым федерациям», таким, как Россия, но и к вполне стабильным федерациям, вынужденным модернизировать свои институты и
структуры, и к развитым обществам, прибегающим к федеративным принципам для решения внутренних проблем. Федерализм обрел значительную популярность во второй половине XX столетия, что объясняется и привлекательностью успешных федеративных проектов (прежде всего в США), и объективными тенденциями развития современного мира (демократизация, глобализация, распространение сетевых структур в экономике, информационной сфере и т.д.)- Увеличение числа федеративных государств и расширение использования федеративных принципов унитарными государствами и международными организациями позволяют говорить о «федеративной/конфедеративной революции» (Д. Элейзер ).
Объектом исследования в диссертационной работе выступает совокупность основных принципов федерализма и их институциональные воплощения.
Предмет исследования. В диссертации выделяются и рассматриваются в сравнении политические институты, способствующие реализации принципов федерализма (партийная система и система представительства) и обеспечивающие эффективное функционирование федеративных систем, а также институциональные и функциональные аспекты взаимосвязи федерализма и демократии как фундаментальных принципов организации политического сообщества. Относительно новыми предметами исследования являются феномены диверсификации политического развития субъектов РФ и локального авторитаризма (т.е. распространения недемократических тенденций и режимов в регионах), а также их влияние на процессы федерализации и демократизации (перспективы демократического проекта в целом) в России.
Цели и задачи исследования. Главные цели диссертационной работы состоят в: выявлении сущностных характеристик (основных институциональных и функциональных аспектов) современного федерализма; концептуализации взаимосвязи федерализма и демократии; оценке места, роли и перспектив развития процессов федерализации в отечественном демократическом транзите, т.е. в целом в демократизации России.
Реализация основных целей исследования потребовала решения следующих конкретных задач:
анализа новейших тенденций в развитии федеративных систем;
критического обзора наиболее распространенных научных представлений о федерализме;
4 Иногда фамилия этого ученого - Elazar - в российских изданиях транскрибируется как «Элазар».
оценки состояния исследований федерализма в России и за рубежом;
рассмотрения генезиса демократического правления и федеративных политий;
проведения сравнительного анализа базовых институтов современных федеративных систем;
изучения теории консоциативной демократии, сочетающей элементы теории демократии и теории федерализма при решении вопросов поддержания целостности и управляемости многосоставных обществ;
исследования роли институтов представительства и партийных систем в поддержании устойчивой федерации;
выявления специфики российского демократического транзита, роли демократизации и федерализации в общем политическом процессе в России;
критического анализа существующей на сегодня отечественной модели федеративных отношений;
исследования основных направлений административно-политической реформы, инициированной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, ее влияния на конфигурацию федеративных отношений и базовые институты политической системы;
оценки перспектив дальнейшей федерализации России и представления рекомендаций по гармонизации федеративных отношений.
Степень разработанности проблемы в российской и зарубежной научной литературе неодинакова.
Традиционно в отечественных публикациях проблематика федерализма наиболее полно освещалась представителями юридической науки, что обусловило повышенное внимание к конституционно-правовым аспектам федерализма. В условиях демократических преобразований 1990-х гг. в России интерес ученых и политиков все больше переключается на сущностные вопросы федерализма, преимущественно на политические, экономические и этнополитические аспекты взаимоотношений Центра и субъектов РФ. Вместе с тем остается немало нерешенных теоретических и прикладных проблем. В отечественной науке несмотря на труды таких исследователей, как А.Н. Аринин, И.М. Бусыгина, С.Д. Валентей, В.Я. Гельман, Г.В. Каменская, Л.М. Карапетян, Б.С. Крылов, В.Н. Лысенко, А.С. Макарычев, С.С. Митрохин, Н.А. Михалева, Ф.Х.
Мухаметшин, Л.В. Смирнягин, В.А. Тишков, И.А. Умнова, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин и др., по-прежнему недопредставлены теоретические подходы к конструкту российской федеративной модели, которые имели бы признание большей части научного сообщества. Видны существенные пробелы в понимании специфики процесса федерализации в условиях демократического транзита и многосоставного общества. Проявляется явный дефицит исследований по вопросам соотношения и взаимосвязи федерализма, с одной стороны, а с другой - демократии, политической культуры, эффективного государственного управления. Несмотря на зачастую справедливую критику невосприимчивости российскими властями научных рекомендаций о совершенствовании существующей системы федеративных отношений, складывается впечатление, что отечественная политология преимущественно фиксирует результаты федеративной практики, ее критическая функция значительно ограничена политической конъюнктурой, а проблематика федерализма не обрела достойного места в политическом и научном дискурсах.
Значительные достижения зарубежных исследований по проблемам федерализма связаны с работами таких ученых, как М. Бёрджесс, С. Бир, Дж. Бьюкенен, А. Вильдавски, М. Гродзинс, Т. Дай, И. Дукачек, Р. Дэвис, П. Кинг, Дж. Кинкейд, Т. Конлан, У. Ливингстон, А. Марк, В. Остром, П. Питерсон, У. Райкер, Р. Уотте, К. Уэир, Б. Фрей, М. Френкель, К. Фридрих, Т. Фрэнк, Д. Циммерман, Д. Элейзер и др. Теория и практика федерализма в «зрелых федерациях» опираются на богатую политико-философскую традицию (имеющую, как показывают Ч.Дж. Батлер, Т. Хёглин, Д. Элейзер и др., существенные религиозные корни), наиболее ярким выражением которой является американский «Федералист». Собственно проблемами становления федеративной системы в России специально занимаются такие зарубежные исследователи, как К. фон Бейме, П. Кирков, М. Макфол, Р. Саква, Г. Смит, Ст. Сольник, К. Стоунер-Вайс, Д. Тришман и др.
Научная новизна исследования. Анализ политологических работ, посвященных проблемам демократии и демократического транзита, федерализма, регионалистики и национализма указывает, с одной стороны, на их относительную изолированность, а с другой - на то, что внимание ученых обычно концентрируется на процессах общегосударственного масштаба: переходы к рынку и к демократии мыслятся как в целом однотипные по своим характеристикам и имеющие аналогичные результаты в пределах всей территории страны. Данное обстоятельство,
серьезным образом ограничивающее наше знание и о демократии и о федерализме, было зафиксировано такими признанными исследователями проблем демократизации, как X. Линц и А. Степан, совместно готовящими большой труд, призванный частично восполнить этот пробел .
С учетом указанного обстоятельства в диссертации уделено внимание локальным (местным и региональным) политическим процессам в общенациональном демократическом транзите. Автор исходил из предположения о том, что политические процессы на местном и региональном уровнях в федеративном (либо развивающемся в направлении федеративно-сти) государстве обладают способностью оказывать в некоторых случаях определяющее влияние на реализацию демократического проекта. Имея амбивалентный характер, они могут, с одной стороны, являться катализатором авторитаризации, консолидируя недемократические режимы в субъектах Федерации и/или вызывая жесткую недемократическую реакцию на свое развитие со стороны центральной власти (предельное выражение - вооруженный конфликт в Чечне), а с другой стороны, препятствовать автократическим тенденциям в Центре, встраиваясь в общую систему «сдержек и противовесов», и служить фактором консолидации демократии в общенациональном масштабе. Много внимания уделено и теоретическим вопросам, связанным с федерализмом. Был исследован тезис о несовпадении условий образования и поддержания федерации и рассмотрены институты, поддерживающие федерацию (партийная система и институты представительства).
Методологические основы исследования. Теоретический базис диссертации составляют работы преимущественно зарубежных политологов, посвященные федерализму и определившие эту сферу исследований (У. Райкер, К. Уэир, Д. Элейзер и др.), а также научная литература по проблемам демократии и демократического транзита, политическим институтам, политической культуре. Автор исходил из понимания институтов как устойчивых практик, которые могут быть формализованы в некие структуры и организации (или быть неформальными), определяющие политические процессы и поведение акторов (институциональный подход).
Автор осознает трудности использования в исследовании (не говоря уже о практическом воплощении) теоретических знаний о федерализме, в т.ч. полученных путем кросс-национальных сравнений, и идеальных моделей федерации. Конечно, копирование или прямое
5 См., напр.: Stepan A. Arguing Comparative Politics. -Oxford: Oxford University Press, 2001. - Pp. 315-361.
перенесение в иной национальный контекст претендующей на универсальность модели федерализма либо присущих ей политических институтов представляются малопродуктивными: слишком велики могут оказаться различия между сравниваемыми национальными объектами и несовершенно знание о них. Однако мировой опыт функционирования федеративных систем неодинаковой степени «зрелости» свидетельствует, что практика применения некоторых федеративных процедур и институтов в одной стране может быть весьма актуальной для другой, идущей по пути федерализации, равно как и отдельные политические институты и принципы (например, партийная система и система представительства) являются необходимыми для устойчивой федерации, и в этом смысле они считаются вполне универсальными.
В диссертации автор не ограничивается обзором только тех федеративных систем, в которых есть широкий общественный консенсус относительно сложившихся политических институтов (США, ФРГ, Швейцария), обеспечивающих устойчивость федерации, и распространяет сферу своего анализа на государственное устройство многосоставных обществ, не свободных от этнических и других групповых конфликтов (Бельгия, Канада).
Источники диссертации. Нормативную базу исследования составляют официальные документы и материалы органов государственной власти РФ; среди них: Конституция РФ 1993 г., Федеративный Договор 1992 г., Послания Президента РФ Федеральному Собранию, законы и иные правовые акты, принятые как в Центре, так и в регионах, которые регулируют отношения между РФ и ее субъектами. Формированию концепции автора способствовал критический учет положений, представленных в работах российских и зарубежных ученых по проблемам федерализма и демократического транзита, причем подбор этой литературы осуществлен таким образом, что позволяет проследить эволюцию представлений о федерализме, хотя основной массив литературы относится к 1990-м годам. В диссертации использованы материалы международных и отечественных научных конференций, публикации в периодической печати, Интернет-СМИ (в т.ч. региональных), информация телевидения и официальных веб-сайтов правительств и их учреждений, администраций субъектов РФ, аналитических центров и организаций.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его выводы могут применяться для критической оценки и совершенствования процессов государственного
строительства в России. В диссертации обоснован подход к модернизации российской модели федерализма, который может быть использован на практике в органах государственного управления нашей страны. Кроме того, материалы и выводы настоящей диссертации оказались бы полезными для разработки и преподавания учебных курсов «Сравнительная политология», «Политическая регионалистика» и т.д., а также для спецкурсов по федеративным системам мира и федеративным отношениям в России.
Апробация диссертационной работы. Настоящая диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании Кафедры сравнительной политологии Факультета Политологии МГИМО (У) МИД России.
Основные положения и выводы диссертации были рассмотрены: 1) на секции «Политическая трансформация и политические реформы» Второго Всероссийского конгресса политологов (Москва, 21-23 апреля 2000 г.); 2) на секции в рамках Второго конвента Центрально- и Восточноевропейской ассоциации международных исследований (CEEISA) (Варшава, 15-18 июня 2000 г.); 3) на семинаре для студентов и преподавателей в Институте сравнительной политологии Университета г. Берген (Норвегия, 5 апреля 2001 г.).
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Проблемы и перспективы федерализма как властной парадигмы в постсоветской России. - Общество, политика, наука: новые перспективы. - М.: Московский общественный научный фонд; ООО «Издательский центр научных и учебных программ», 2000. (Серия "Научные доклады", выпуск № 103). - С. 248-275. (1,5 п.л.).
Региональное измерение трансформаций политических институтов в Российской Федерации. - Проблемы политической трансформации и модернизации России. - М.: Московский общественный научный фонд, 2001. (Серия "Научные доклады", выпуск № 136). -С. 49-75. (1,5 п.л.).
Федерализм и исследования федерализма в Новейшее время: научное осмысление современных тенденций в федеративных системах
Современный федерализм - сложное и многомерное явление, охватывающее практически все стороны жизнедеятельности общества, поддерживающего федеративную форму устройства своей политической системы, и имеющее самые различные институциональные воплощения, наиболее распространенным из которых является федерация. Сейчас в мире насчитывается более 20 федераций, включающих в свой состав порядка 500 субъектов федерации и других территориальных единиц (см. Таблицу 1 на с. 53-56) с совокупным населением более 2 миллиардов человек.
Как показывает история таких федераций, как Швейцария, США, Австралия, Германия, Канада, федерализм пригоден для создания управляемых и достаточно стабильных государственных образований, допускающих значительное разнообразие интересов, основанных на территориальном, этническом и т.п. факторах. Отсюда повышенный интерес политической науки к исследованиям процессов, связанных с возникновением и развитием федерализма.
Примечательно, что еще до Второй мировой войны вопросы, связанные с федерализмом, обозначались как «не заслуживающие особого внимания» («MEGO-problem» - аббревиатура, образованная из начальных букв английского выражения «ту eyes glaze over», что можно перевести как «смотрю поверх»)6. Спад интереса к федерализму объяснялся крайне болезненными последствиями экономической депрессии 1920-1930-х гг. для многих стран и, в первую очередь, для федеративных США. С учетом этого становится понятным, почему известный британский политолог Гарольд Ласки в статье «Устарелость федерализма» (1939 г.) утверждал, что «эпоха федерализма закончилась»7, поскольку в новых условиях децентрализованное унитарное правительство способно более эффективно, нежели федеративное со строгим разделением полномочий, реагировать на гигантские изменения капитализма. Авторитетный исследователь федерализма Кеннет Уэир был более оптимистичен в оценке перспектив федеративного принципа, хотя признават наличие сильных объективных тенденций к унитаризации даже в устоявшихся федерациях8. Рассматривая эти и подобные им оценки, известный американский политолог Джон Кинкейд отмечает, что в 1930-1940-е гг. и даже позже было весьма распространено восприятие федерализма в качестве некоей вынужденной и промежуточной формы государственного устройства9. Эту мысль еще раньше хорошо выразил американский политолог Дуэйн Лок-кард: «Сколь ни странно это звучит, но, по всей вероятности, отцы-основатели не хотели федерализма в том смысле, в каком этот термин понимается в XX в.»10.
Тем не менее, в 1950-е гг. теория и практика федерализма эффективно встраиваются в исследования феномена власти в обществе. Так называемые старые, или классические, федерации (Швейцария, США, Канада, Австралия), сохраняющиеся, на первый взгляд, в одном и том же виде в течение многих десятилетий, на деле претерпевают глубокие изменения: доминирующей тенденцией в них становится демократизация институтов власти и расширение политического участия граждан. Происходит быстрое послевоенное восстановление этих государств и резкий рост жизненного уровня их населения.
Особую динамику федерализму в середине XX в., появлению новых тенденций в его развитии и новых федеративных институтов придало увеличение количества федеративных государств за счет стран, освободившихся от колониальной зависимости. Процесс деколонизации, сопровождавшийся управляемым демонтажем или развалом колониальных империй, приводил к тому, что не всегда территориальные границы новых государственных образований совпадали с границами расселения этнических, лингвистических и религиозных групп. В этих условиях создатели новых государств, как правило, тесно связанные с правящим классом бывших метрополий, вынуждены были в интересах сохранения внутренней стабильности и проведения социально-экономических реформ идти на компромиссы с различными политическими группами и использовать федеративную форму государственного устройства, обеспечивающую «общую платформу для централизаторов и провинциалистов»11, для решения многочисленных проблем. В результате федеративных экспериментов в 1950-1960-х гг. возникли следующие федерации: Индия (1950), Пакистан (1956), Малайя (1948, ставшая в 1963 федеративной Малайзией), Нигерия (1954), Федерация Родезии и Ньясаленда (1953-1963), Вест-Индия (1958), Федерация Мали (1959-1960), Индонезия (1948-1950) и др. В этот же период были «обновлены» федеративные конституции в Бразилии (1946) и Аргентине (1949) с акцентом на усиление роли Центра. В 1948 г. новая федеративная конституция была принята в Венесуэле. В 1949 г. под надзором западных держав-победительниц была принята федеративная конституция в Западной Германии (конституции германских земель принимались также при участии и/или под надзором союзников на основе различных процедур в 1946-1953 гг.; конституции 5 земель, входивших в ГДР, были приняты в 1992— 1994 гг.; конституция объединенного Берлина была принята на референдуме в 1995 г.12). И хотя Германия имела опыт построения федеративного государства, прерванный национал-социалистской диктатурой, федерализм в послевоенной Германии1 «в своей концептуальной основе стал принципом не организации общества, а построения государства»14. В послевоенные годы возникла группа «социалистических федераций», сконструированных на основе «союза» (Югославия, Чехословакия), опробованного в СССР в 1922 г.
Взаимосвязь федерализма и демократии: генезис, эволюция и структура
Политической наукой накоплен значительный эмпирический и теоретический материал, раскрывающий взаимосвязь федерализма и демократии. Данные концепты обозначают весьма сложные по своей природе и динамике феномены, имеющие множество различных, в том числе взаимоисключающих, интерпретаций. Например, австралийский политолог Руфус Дэйвис приводит список из 44 определений федерализма «с прилагательными» , а исследователь из Швейцарии Макс Френкель на основании обобщения большого массива научных работ обнаружил порядка 460 определений федерализма «с прилагательными», указывая, что это далеко не предел124. В свою очередь, американский политолог Роберт Даль образно сравнивает еще большее количество дефиниций демократии с «предметами кухонной утвари», скопив-шейся «почти за 25 столетий использования» . В целом, концепты федерализма и демократии часто используются для характеристики конкретной стадии политического развития или формы политической организации общества, а также для обозначения «цели и средства» политического процесса, что показывают, например, Д. Элейзер1 и Р. Даль127.
В основу данной Главы выдвинут тезис о том, что федерализм и демократия есть отличающиеся друг от друга (т.е. несовпадающие, достаточно специфичные) формы политической организации общества, между которыми в реальности существует устойчивая связь, которую принято характеризовать как взаимное благоприятствование. Причина того, что данные концепты рассматриваются исследователями взаимосвязанно, состоит в их некотором сходстве, хорошо иллюстрируемом следующим высказыванием: «Федерализм имеет важную особенность, которую он разделяет с демократией, являясь, с одной стороны, идеологией, а с другой - не лишенной проблематичности формой правления, которая, в свою очередь, есть продукт определенных, весьма специфических политических обстоятельств» .
Демократическая политическая система не обязательно совпадает с каким-либо одним типом государственно-административного устройства: демократические принципы эффективно воплощаются как в унитарных, так и в федеративных государствах. Однако отличительная особенность федеративного государства состоит в том, что в нем разделение властей по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная власти) дополняется вертикальным разделением между различными территориальными уровнями - национальным (обозначается как Центр или федеральное правительство) и субъектов федерации. В этом смысле федерализм выступает как территориально-политическое измерение демократии, «территориальное выражение внутреннего кредо демократии»129. Основополагающий принцип и одновременно цель демократии - плюрализм как предельное разнообразие (но не хаос) -наиболее полно раскрывается при федеративном государственном устройстве, которое учитывает многообразие территориально-географических, природно-климатических, этнических, культурных, демографических, конфессиональных и иных особенностей страны.
Как считает английский политолог Димитрис Хриссоху, в плане аналитической проекции взаимосвязь между федерализмом и демократией проявляется в диалектическом взаимодействии концептуальных, структурных и функциональных переменных политической системы, направленном на достижение такого состояния справедливой и жизнеспособной политий, в которой примиряются власть и легитимность, эффективность и подотчетность управляющих, автономия и контроль . Это взаимодействие может принимать различные институциональные формы, однако основной признак диалектического родства между федерализмом и демократией проявляется в «компетентности граждан» , а именно: в институциональной возможности граждан быть активно вовлеченными в фактический процесс управления. Такой смысл вкладывает и Роберт Даль в понятие «компетентность граждан» .
Нами установлено, что решая проблему взаимосвязи федерализма и демократии, политическая наука акцентирует внимание на исследовании следующих ее компонентов, объединяющих как институциональный, так и функциональный аспекты компаративистики.
1. Генезис и развитие (т.е. историческое измерение) федерализма и демократии, их связь с момента возникновения, эволюция на протяжении Нового времени и сравнение конкретных национальных случаев с «великим американским образцом», включая критику универсальности американской модели. Видные представители этого направления исследований: Алексис де Токвиль, Дэниел Элейзер, Джон Кинкейд, Альфред Степан.
Федерализм как властная парадигма в России в условиях демократического транзита
Исходные политико-правовые параметры федерации в России на современном этапе ее развития непосредственно определены в Главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя» и Главе 3 «Федеративное устройство» и в целом согласуются с теорией и практикой федерализма. Ст. 1 Конституции провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, демократический характер государства проявляется в том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»225, осуществляющий эту власть (ч. 2 ст. 3) «непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» " . Между тем, международный опыт федерализма и история советского федеративного го-сударства свидетельствуют о том, что эффективное функционирование федеративной политий не исчерпывается формальным закреплением федеративных принципов. Главным (но не единственным) гарантом эффективной федерации является демократический характер политической системы, трансформация которой в современной России осуществляется параллельно с рыночными преобразованиями и становлением федеративной государственности. Подобная трансформация определяет специфику политического процесса в России и федеративного строительства как его составной части, вызывая противоположные оценки нынешнего состояния федеративных отношений - от «торжествующего федерализма»228 до происходящего развала страны на части229; от «жесткого диктата Москвы», угрозы унитаризации и централизации и даже упразднения федеративного принципа до «вольницы региональных баронов»230.
Подобные взаимоисключающие оценки являются отчасти результатом одностороннего анализа. Например, обзор отечественной научной литературы по проблематике федерализма выявляет две явные тенденции. Во-первых, значительная часть отечественных исследователей интересуется, прежде всего, причинами и последствиями распада советской федерации, служащей одновременно как исходным пунктом для анализа нынешней модели федерализма и состояния федеративных отношений в России , так и предостережением, имеющим практический смысл. Второе направление исследований акцентирует внимание на федерализме с точки зрения разделения власти и ее ограничения , что позволило бы отойти от российской исторической традиции всесилия, произвола и безответственности власть пре-держащих. И лишь в последнее время в отечественной политологии появились работы , анализирующие федеративный принцип с точки зрения способа организации (не только и не столько государства, сколько) общества, отношений индивида и институтов нецентрализованной федеративной политий, федералистской политической культуры и т.п.
В данной Главе мы намерены исследовать роль и место федеративных принципов в системе властных отношений в России. Раскрытие этих вопросов позволит установить, как эволюционируют институты власти в России на федеральном и региональном уровнях, соответствует ли административная реформа Президента РФ В.В. Путина принципам федерализма и демократии, каковы перспективы федерализма как властной парадигмы и территориальной формы демократии в нашей стране.
Процессы национального возрождения, охватившие в позднеперестроечный период территорию бывшего СССР, отразились и в государственном устройстве России, получив юридическое закрепление в: Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. Опираясь на Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, Первый Съезд народных депутатов РСФСР в июне 1990 г., а затем и последующие Съезды внесли важные поправки в действовавшую Конституцию234, заложив основы нового конституционного строя: суверенитет народа, разделение властей, гарантии прав и свобод граждан, наций и народностей, демократическое и правовое устройство государства, равноправие всех партий и общественных организаций.
Хотя многие действия российского руководства в тот период носили вызывающий характер (Президент СССР М.С. Горбачев охарактеризовал съезд в июне 1990 г. как «роковой шаг России, Союз можно было сохранить» ), однако их нельзя трактовать как исключительно односторонний процесс захвата властных полномочий. К моменту принятия Декларации процесс «суверенизации» (начавшийся с Прибалтики в 1988 г.) шел во всех союзных республиках и перекинулся на автономии РСФСР. В результате обострения межнациональных отношений, жестких требований ряда союзных республик о расширении своих суверенных прав Верховный Совет СССР принимает в апреле - мае 1990 г. законы, по-новому регулирующие отдельные сферы федеративных и межнациональных отношений: «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР».
