Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Местное самоуправление как институт публичной власти транзитных политических систем 10
1.1. Местное самоуправление как феномен демократического транзита 10
1.2. Тенденции развития транзитных политических систем стран Балтии 27
1.3. Политико-исторические предпосылки формирования местного самоуправления в странах Балтии 38
Глава 2. Особенности становления современных систем местного самоуправления в странах Балтии 55
2.1. Реформирование местных органов власти. проблемы и пути решения 55
2.2. Основные принципы взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти 86
2.3. Местное самоуправление и местная демократия 110
2.4. Организационные формы осуществления местного самоуправления 125
Заключение 143
Библиография
- Местное самоуправление как феномен демократического транзита
- Политико-исторические предпосылки формирования местного самоуправления в странах Балтии
- Реформирование местных органов власти. проблемы и пути решения
Введение к работе
Актуальность исследования.
Формирование местного самоуправления является важным компонентом демократического развития всех посткоммунистических стран.
Местное самоуправление, составляя одну из основ конституционного строя правового государства, позволяет демократизировать аппарат управления, решать местные вопросы с учетом интересов местных сообществ; оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства. Поэтому необходимым условием реформирования государственности в бывших республиках Советского Союза является создание эффективной системы местного самоуправления, после отмены жесткой системы Советов. Именно отмена местных Советов стала общим начальным этапом интенсивного развития местных органов власти в этих странах, в том числе и в России.
В настоящее время в российском государстве началась подготовка к новой реформе местного самоуправления, в процессе которой возникает множество спорных вопросов. Совершенно естественно в таких случаях обращение к опыту других стран, но не только Западной Европы, но и к опыту новых независимых государств, возникших после распада СССР.
Представляется важным обращение к проблеме становления и функционирования местного самоуправления в странах постсоветского пространства на примере Эстонии, Латвии и Литвы, поскольку из всех государств, ранее входивших в состав СССР, в этих странах после обретения независимости, впервые произошел интенсивный процесс реформирования органов местной власти по примеру Северной Европы. Этот процесс связан с определенной проевропеискои ориентацией прибалтийских республик и со стремлением стать полноправными европейскими государствами. Все это включает в себя готовность
соблюдать принципы и нормы, преобладающие в большинстве европейских государств с состоявшимися демократическими традициями.
Все это предопределяет необходимость изучения теории и практики местного самоуправления, как необходимого элемента в странах с формирующейся демократической политической системой.
Степень разработанности темы.
Проблема становления и развития местного самоуправления при переходе от различных недемократических форм правления к другим, более демократическим явилась важнейшей особенностью современной политической науки на протяжении последних десятилетий. Существует ряд подходов, основой которых является анализ переходного периода и специфики формирования политических институтов в условиях политических изменений. Одним из таких подходов является транзитология, центральной проблемой которого является демократический транзит, большой вклад в разработку его основ и положений внесли следующие зарубежные исследователи политических процессов: Х.Линц, Г. О'Доннел, Д.Растоу, А. Пржеворский, А.Степан, С. Хантингтон, Ф. Шмиттер и ряд других.
Российские политологи и социологи стали разрабатывать данную тему относительно недавно, в начале 90 - годов XX века. Среди работ отечественных авторов в данной области наибольший интерес представляют публикации Г.Вайнштейна, В.Гельмана, Л.Гордона, А.Мельвиля, О.Г.Харитоновой, А.Цыганкова, Л.Шевцовой и некоторых других.
Политико - социальные аспекты переходного периода в Латвии, Литве и Эстонии нашли свое отражение в работах в основном зарубежных исследователей стран Балтии: В.С.Вардиса, М.Крикка, З.Кяупа, А.Мяэсалу, К. Я. Страз диня, Р.Таагепера и ряда других.
Анализу сущности института местного самоуправления и процессу его развития в условиях демократического транзита в бывших
социалистических странах Центральной и Восточной Европы и в бывших республиках СССР посвящены работы зарубежных авторов: Х.Балдершейма, Ж.Балога, Г.Вольмана, М.Иллнера, В.Острома, А.Оффердала, Л.Роуза, Д.М.Хилла и других исследователей.
Среди отечественных авторов представляется важным назвать работы А.В.Глухова, МБ.Горного, В.К.Мокшина, В.И.Пантина и некоторых других.
При изучении особенностей формирования местного самоуправления в Латвии, Литве и Эстонии в условиях демократического транзита необходимо обратить внимание на политико - исторические предпосылки развития местных органов власти, которым посвящены работы зарубежных исследователей: В.Е.Калнынь, М.В.Киликевиче, Г.Клява, С.Мяэльтсемээс, А.Руусман и ряда других.
Процесс реформирования местных органов власти в советский период и их становление и развитие после отмены системы Советов находился в центре внимания отечественных авторов: Г.В.Барабашева, В.И.Васильева, Б.Н.Габричидзе, О.В.Годуновой, А.Н.Дементьева, О.Е.Кутафина, И.Лукьянова, Н.В.Постового, В.И.Фадеева и многих других. Основная масса работ посвящена правовым аспектам организации местных органов власти.
Специфика становления системы местного самоуправления в странах Балтии после обретения независимости рассматривается в работах А.Газаряна, Ю.Долбикова, А.Ю.Реэнумяги, Н.Скрябина и других исследователей.
Большое внимание организации, функционированию местного самоуправления, его взаимоотношениям с государственной властью, местной демократии, структуре местных органов власти в Латвии, Литве и Эстонии уделяют в основном зарубежные исследователи: А.Бекста, Э.Ванагс, И.Вилка, Г.Петери, А.Петкевичус, А.Слара, Р.Тоомла, Б.Уустал, Т.Хорват, Л.Школьная и многие другие.
6 В российской политической науке проблема местного
самоуправления в странах Балтии в условиях демократического транзита
остается мало разработанной, между тем формирование и
функционирование местных органов власти в бывших республиках СССР
требует основательного и подробного изучения как компонента
политического и общественного развития новых независимых государств.
Целью диссертационного исследования является анализ
особенностей становления и развития местного самоуправления как
политического феномена в условиях демократического транзита на
примере стран Балтии.
Соответственно в ходе диссертационного исследования были решены
следующие задачи:
проанализированы концептуальные основы роли местного самоуправления в рамках транзитологического подхода;
охарактеризовано историческое развитие местного самоуправления в странах Балтии;
определены основные направления реформ местных органов власти в странах Балтии;
проанализирован процесс взаимоотношения органов местного самоуправления и государственной власти;
раскрыты особенности организационных форм местного самоуправления;
показан уровень реализации основных демократических принципов на местном уровне.
Предметом исследования выступают социально - политические факторы, воздействующие на процесс формирования и функционирования местного самоуправления.
Объект исследования: местное самоуправление в условиях
демократического транзита на примере Эстонии, Латвии и Литвы как развивающийся специфический институт демократии.
Методологической основой исследования является сравнительный анализ, позволяющий выявить общие черты и специфику местного самоуправления, найти наиболее эффективные формы его организации в условиях реформирования общества и государства. Также представлялось логичным использование функционального метода при анализе зависимости формирования местного самоуправления и политическими изменениями.
Использовались такие общенаучные методы, как анализ, синтез, обобщение.
Новизна исследования заключается в том, что в нем показана взаимосвязь процессов становления и развития местного самоуправления и политического реформирования общества в условиях перехода к демократии. При этом:
раскрыта роль местного самоуправления как одного из важнейших составляющих реформирования политической системы;
определены основные направления и формы организации местных органов власти в условиях политических изменений;
выявлен характер связей между уровнем развития института местного самоуправления и степенью развития демократической политической культуры.
Гипотеза исследования.
Главным критерием успешного политического транзита выступает способность политической системы гарантировать и реально обеспечить стабильность социальной системы, ее динамическое равновесие в различных сферах, продвижение к демократии в соответствии с цивилизационными основами общества, существующими в нем типом и
уровнем политической культуры. В этом смысле особая роль принадлежит местному самоуправлению, которое представляет собой ключевое звено в демократической организации государства на местном уровне. Положения* выносимые на защиту.
Демократический транзит, как один из вариантов политических изменений, представляет собой процесс, главное содержание которого выражается в прогрессивных изменениях политической сферы, влекущих за собой качественное улучшение ее исходного состояния, включающее развитие политических и общественных институтов, в том числе и местного самоуправления.
Исследования местного самоуправления при переходе от авторитарного политического режима к демократическому сталкиваются с общими проблемами и для более успешного сравнительного анализа местных органов власти различных государств, осуществляющих политические преобразования важно учитывать исторические, национальные, социально - экономические и культурные особенности.
В результате политического преобразования государства и общества происходит существенное изменение политической роли местного самоуправления, выступающего в качестве интегратора различных политических ценностей и общественных отношений.
Важным показателем успешного демократического транзита, от которого зависит степень развития местного самоуправления, является эффективность общественного контроля и политического равноправия и то, насколько они распределены среди отдельных граждан.
Одна из главных задач развития демократических основ политического процесса на местном уровне - это создание адекватной системы отражения в работе органов местного самоуправления интересов и потребностей местного сообщества и
отдельных его членов.
Практическая значимость работы связана с тем, что она позволяет заложить основу для принятия решений по вопросам дальнейшего развития местного самоуправления в бывших социалистических странах Центральной и Восточной Европы и в бывших республиках СССР, повышения эффективности проводимых местных реформ. Основные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в работе российских органов местного самоуправления. Полученные результаты могут применяться в практике сравнительного анализа местного самоуправления в странах постсоветского пространства, а также в преподавании соответствующих курсов, спецкурсов и спецсеминаров по сравнительной политологии и политическим институтам разных стран.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации прошли апробацию в ходе конференции «Герценовские чтения» (2003 г., Санкт - Петербург, РГПУ им. А.И.Герцена); молодежной научно - практической конференции «Государственное управление как фактор социально - экономической и политической стабильности» (10 апреля 2003 г., г. Сыктывкар, Коми республиканская академия государственной службы и управления при Главе Республики Коми); международной конференции «Ребенок в современном мире. Культура и детство» (16-18 апреля 2003 г., Санкт -Петербург); региональной научно - теоретической конференции «Политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском Севере» (24 апреля 2003 г., г. Сыктывкар, Коми республиканская академия государственной службы и управления при Главе Республики Коми).
К)
Местное самоуправление как феномен демократического транзита
Политические изменения, произошедшие в начале 90-х годов XX века в социалистических странах Центральной и Восточной Европы, распад СССР, привели к возникновению новых независимых государств, так или иначе объединенных процессом становления и развития демократии, который сопровождается оформлением новых политических и общественных институтов. Все эти государства находятся на разной стадии перехода к демократии и между ними существуют большие различия в уровне демократизации, стабильности демократической системы, которые предопределены особенностями экономического развития стран накануне преобразований, качеством политических элит, психологической подготовленностью общества к радикальной трансформации, культурными традициями.
В первые годы преобразований для вновь возникших политических и общественных институтов в бывших социалистических странах Центральной и Восточной Европы и бывших республиках СССР была характерна «слабость и незрелость» /108.С.88/. Но по мере накопления политического опыта, после неоднократного проведения парламентских и президентских выборов, в результате внедрения в жизнь демократических норм и процедур налаживалось функционирование новой демократической политической системы, «преодолевался этап политической дезинтеграции и обеспечивался новый уровень политического равновесия» /108.С.89/.
В настоящее время в большинстве стран постсоветского пространства существуют такие атрибуты демократии, как демократические выборы, многопартийность, неправительственные общественные организации, относительно независимые средства массовой II информации, гарантированы ответственность правительства перед парламентом, смена правительств, соблюдение гражданских прав и свобод. Но наличие отдельных структурных элементов демократии не обязательно означает установление реальной демократии. Об уровне демократизации стран свидетельствует не только наличие политических институтов западного образца, но, главным образом, эффективность их функционирования в конкретных условиях трансформирующихся обществ.
На протяжении 90-х годов XX века политологи, социологи и представители иных отраслей общественных наук пытаются объяснить и оценить произошедшие политические перемены, распад СССР и мировой социалистической системы. Большинству из них, например, термин «революция» представляется неприменимым к событиям 90-х годов XX века. Они предлагают термины «обвал режимов», «выход из старой системы», «реставрация», «перемены», «трансформация» /108.С.64/. К примеру, английский политолог Т.Г.Эш предложил термин «рефолюция» /123.С.64/ как сочетание ряда энергичных революционных мер с основательными, как правило, растянутыми во времени реформами. Еще одно емкое, по существу аналогичное определение этого процесса принадлежит бывшему президенту Республики Польша В.Ярузельскому «эволюционная революция» /118.С.32/. Но большинство исследователей определяют процессы политических перемен 90 - х годов термином «переход» или «транзит», давший название популярному в научных кругах направлению - «политическая транзитология» (от английского слова — «transition» — переход), изучающему переходы от авторитарных к демократическим режимам. Под центральным понятием «политический транзит» исследователи в рамках этого подхода обычно понимают социальные и институциональные преобразования, связанные с продвижением от автократических, тоталитарных и авторитарных режимов к демократическим способам управления, происходивших в разных странах мира в последние два с лишним десятилетия /см. 137, 154,155,161,162, 163,167/
Специально проблему транзита западные политологи начали активно разрабатывать только в 1970-е годы. Одна из первых динамических моделей перехода к демократии была предложена в 1970 году известным американским политологом Д.Растоу. Эта модель предполагает одно предварительное условие - национальное единство, осознание гражданами общей идентичности или по меньшей мере отсутствие у них сомнений в вопросе, к какому политическому сообществу они принадлежат. В своей статье «Переходы к демократии: попытка динамической модели» Д.Растоу выделяет три основные фазы переходной динамики. Во-первых подготовительная (preparatory) фаза, характеризующаяся развертывающимся конфликтом, борьбой основных социальных сил и их коалиций (в Швеции фермеры, рабочий класс и городские средние слои боролись на рубеже XIX — XX веков с консервативным альянсом бюрократии, крупных землевладельцев и промышленников). Во-вторых, фаза принятия решений (decision phase), на которой вырабатывается формула «великого компромисса между основными акторами», исторического соглашения, определяющего основные правила демократической игры. И в-третьих, фаза закрепления (habituation), когда происходит утверждение новых форм общения людей и становление демократических институтов. Итак, логика перехода от автократии к демократии выстраивается Д. Растоу следующим образом: от достижения национального единства через социальное противоборство и исторические компромиссы к закреплению новых правил игры и становлению институтов демократического государства.
Следует отметить, что согласно Растоу, для становления демократии «необходимо изначальное чувство сообщности, причем желательно такое, которое бы молчаливо воспринималось как нечто само собой разумеющееся и, соответственно, стояло над просто мнением и просто согласием. Необходимо сознательное принятие демократических процедур, но в них должны не столько верить, сколько их применять — сначала, возможно, по необходимости и постепенно по привычке» /95 .С. 15/.
В 1980 — 90-е годы разрабатывается целый блок моделей демократического перехода, связанных с именами А. Пржеворского, Ф. Шмиттера, Г. О Доннела, X. Линца, С. Хантингтона и др. Например, А. Пржеворский в центр своей концепции перехода к рынку и демократии ставит динамику соотношения социальных сил, выделяя на основе этого критерия две основные фазы: «либерализацию» и «демократизацию». На первой фазе изменение соотношения сил между правящей и оппозиционной группировкой, связанное с усилением давления «снизу» и расколом «сверху», либо может привести к конфронтации, которая вызовет репрессии и усиление авторитаризма, либо, наоборот, ослабит его «старые» политические институты. Вторая фаза непосредственной демократизации связана уже с неким продвижением реформаторов вперед и достижением компромисса с умеренными силами правящей элиты по поводу конституирования основных демократических институтов, возможность которого открывается при перевесе сил оппозиции и поддержке их действий «снизу» /см: 163/.
Политико-исторические предпосылки формирования местного самоуправления в странах Балтии
Политические системы государств Балтии по историческим критериям являются относительно молодыми образованиями. Формирование их политических систем происходило в условиях вхождения в иное государство, как провинций, со специфическими для провинции типом управления, институтами власти. Нельзя не учитывать, что исторически длительный период страны Балтии входили в состав европейских государств. Немаловажно и то, что прибалтийские государства, в отличие от других республик постсоветского пространства, имели опыт государственной самостоятельности, «существования в качестве независимых государств, в так называемый «межвоенный период» /145.С.134/. Эти факторы обуславливают специфику политических систем стран Балтии.
На протяжении всего развития государственного устройства прибалтийских государств формировались органы власти как на центральном уровне, так и на местном уровне. Организация власти на местах в форме самоуправления в Эстонии, Латвии и Литве имеет давнюю традицию.
В середине XII века у народов восточного побережья Балтийского моря еще не образовались государства. Основными административно -территориальными единицами были маакдоны. В XIII веке на территории, на которой проживали ливы, латгалы, эсты и другие народы Балтии, в результате немецко - датского завоевания образовалась Ливония. Также сложилось в первой половине XIII века Великое княжество Литовское в результате превращения в конфедерацию временных союзов маакдонов, во главе которой стояли старшие князья. Ливония представляла собой конфедерацию церковно - феодальных государств: государство Рижского архиепископа, государство Тартуского епископа, государство Курляндского епископа, государство Сааре - Ляэнеского епископа, государство Ливонского ордена и датские владения в Северной Эстонии, которые делились на фогства.
Во второй половине XIV века в Ливонии стали развиваться сословно - представительные органы. В пределах отдельных государств образовались так называемые мантаги - общие собрания вассалов верховного феодала. Таким образом, вассалы стали сами обсуждать основные вопросы своей жизни: экономические, политические и судебные. В 1421 году в Ливонии был создан общий сословно - представительный орган всей страны - ландтаг в городе Валке. Ландтаг состоял из четырех курий, в которые входили архиепископ и все епископы Ливонии; высшие должностные лица Ливонского ордена; выборные от вассалов всех государств Ливонии; представители городов Ливонии. В компетенцию ландтага входили вопросы войны и мира, принятие законодательных актов и т.д. «Ландтаг был единственным общим органом феодальных государств в Ливонии», - отмечает исследователь государства и права Латвии В.Е.Калнынь/55.С28/.
В Литовском государстве уже в XIII веке несколько литовских городов получили право самоуправления. Высшим органом управления в городах был магистрат, который состоял из бургомистров и советчиков. Также существовал отдельный суд из самих горожан (присяжных заседателей).
В результате Ливонской войны (1558-1583) была разрушена государственная структура Ливонии. Ливония оказалась поделенной между польскими и шведскими завоевателями. Было оформлено Курляндское и Земгальское герцогство - небольшое вассальное государство польско - литовского короля. Во владении Речи Посполитой, которая была образована Польшей и Литвой в 1569 году, оказалась образованная Ливонская провинция, в состав которой вошли части территории Видземе (территория Северной Латвии), Латгалия (Инфлянтия - территория современной Восточной Латвии) и южная часть Эстонии. После польско - шведской войны (1600-1629) прежние владения Польши в Ливонии были поделены: Видземе и Южная Эстония отошли к Швеции, а Латгалия (Инфлянтия) осталась во владении Польши.
Ливонская провинция в 1561-1629 годах управлялась губернатором. Провинция сначала делилась на четыре уезда, управляемые сенаторами, избиравшимися местным дворянством. Но вскоре было создано постоянное административное деление на три президиата (Цесисский, Пярнуский и Тартуский) - во главе с президентами, облеченными административной, полицейской и частично судебной властью. Президиаты, в свою очередь, подразделялись на замковые округи или староства, возглавляемые старостами.
Вместо прежнего ландтага польский король Стефан Баторий в 1581 году разрешил местному дворянству созывать по необходимости провинциальный конвент, который с течением времени превратился в провинциальный сеймик - высший орган самоуправления дворянства. Разрешалось также созывать конвенты в отдельных прзидиатах, главным образом для избрания депутатов на провинциальный конвент. По новому учредительному акту 1598 года президиаты были переименованы по польскому образцу в воеводства и вместо президентов назначались воеводы.
Курляндское герцогство в 1561-1795 годах было разделено на четыре округа - обергауптманства, которыми управляли обергауптманы. Они ведали административными и судебными делами, организовывали в пределах своего округа выборы депутатов дворянства в ландтаг.
Реформирование местных органов власти. проблемы и пути решения
Одной из декларируемых целей проходящих на постсоветском пространстве реформ является построение гражданского общества, важнейшим элементом которого является местное самоуправление. Формирование местного самоуправления в бывших республиках Союза ССР осуществляется не только под влиянием зарубежного муниципального опыта, но и с учетом собственного опыта организации местной власти как до 1940 года, так и в советский период. По мере вхождения республик в состав СССР прекращалась работа самоуправления всех уровней и заменялась системой Советов. К 1945 году балтийские страны стали составной частью СССР. Местную власть представляли Советы депутатов трудящихся и исполкомы. В 1950 году были образованы новые административные единицы - сельские районы и регионы сельских Советов, вместо уездов и волостей соответственно. Попытка создать области в 1952-1953 годах в балтийских странах не удалась. К середине 80-х годов в этих странах в административно - территориальные единицы входили районы, города, поселки городского типа, сельские советы.
В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов. «Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления», - отмечают О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев /64.С.72/.
История зафиксировала различное наименование Советов. Это Советы рабочих депутатов, Советы рабочих и солдатских депутатов, Советы крестьянских депутатов, Советы казачьих депутатов, Советы матросских депутатов в 1918 году. Затем произошло объединение отдельных Советов в Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В стране сложилась единая система Советов, в которой нашел организационное оформление принцип диктатуры пролетариата - союз рабочего класса и крестьянства при руководящей роли рабочего класса.
Законотворчество в сфере организации власти было особенно активным в период с 1917 по 1918 года, когда был принят пакет документов, провозглашавших Советы органами власти в центре и на местах и устанавливавших общие начала их организации и деятельности. Согласно первой Советской Конституции 1918 года, вся власть в стране в центре и на местах принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Всю систему Советов возглавлял Всероссийский съезд Советов. Органами Советской власти на местах являлись областные, губернские (окружные), уездные, волостные (районные) съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов. На Советы как органы власти возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни - административной, хозяйственной, финансовой и культурно — просветительной.
В общей массе декретов и постановлений того времени, на наш взгляд, следует отметить обращение «Об организации местного самоуправления» и Инструкцию о правах и обязанностях Советов, подготовленные Народным комиссариатом внутренних дел в январе 1918 года. Оба документа содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных властных учреждений. Кроме того, в них фиксировались следующие признаки местных Советов:
во - первых, они объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно -территориального деления страны;
во - вторых, местные Советы признавались классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения;
в - третьих, устанавливалось, что они должны находиться в тесной организационной зависимости и соподчиненности между собой;
в - четвертых, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов указывалось, что они самостоятельны в вопросах местного значения, но при этом всегда действуют сообразно декретам центральной власти и более крупных Советов.
Российский исследователь местного самоуправления В.И.Васильев сделал вывод о том, что местные Советы «открыто становились органами государственной власти, причем классовой власти, - власти рабочих, солдат, крестьян, батраков, противостоящей свергнутой власти Временного правительства как власти эксплуататоров, власти, открытоучаствующей в классовой борьбе, занимающейся самостоятельно вопросами местного характера, но в рамках установлений центральныхорганов и проводящих в жизнь акты этих органов» /31 С.51/.
Согласно Конституции 1918 года, правом избирать и быть избранным в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности граждане РСФСР обоего пола с 18 лет, которые:
а) добывали средства к жизни производительным и общественно -полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда; б) солдаты Красной Армии и Флота.
Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; лица, живущие на нетрудовой доход, как - то проценты с капитала, доходы с предприятий и т.п.; частные торговцы; монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции; члены царствовавшего в России дома; лица, признанные умалишенными, а также лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за преступления.
Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. «Ставка делалась на привлечение к управлению талантов, способных людей, которых, как надеялись большевики, в трудовом народе - миллионы, и стоит только открыть им путь к управлению, как оно само собой наладится, войдя в нужное политическое русло», - пишет В.И.Васильев /31 .С.52/.
Но В.И.Ленин признавал в 1919 году: «Чтобы трудящиеся массы могли участвовать в управлении, - кроме закона есть еще культурный уровень, который никакому закону не подчинишь. Этот низкий культурный уровень делает то, что Советы, будучи по своей программе органами управления через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата, но не через трудящихся. Здесь перед нами задача, которую нельзя решить иначе, как длительным воспитанием. Сейчас эта задача для нас непомерно трудна, потому что, как мне не раз случалось указывать, слой рабочих, который управляет неимоверно, невероятно тонок» /67.С.161/. Вероятно, по этой причине Советы выступали, главным образом, как органы митинговые и вынуждены были сужать свои функции, отдавать решения важных вопросов исполнительным органам. В период НЭПа в процессе оживления хозяйственной жизни Советы должны были принять деятельное участие. В «Наказе о СТО (Советы труда и обороны) местным советским учреждениям» отмечалась особая важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета их опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов. Все это требовало тщательного нормативного регулирования организации и деятельности Советов. Первое Положение о сельских Советах было принято в 1920 году ВЦИК. В течение пяти лет положения о разных звеньях местных Советов (их съездах и исполкомах) несколько раз обновлялись.
