Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политико-правовые основы российского федерализма.
1. Основные идеи в истории российского федерализма. Особенности конституционно-правовых основ советского и российского федерализма. С. 12
2. Специфика и эволюция федеративных отношений в Российской Федерации. С.48
Глава 2. Виды, причины возникновения и формы разрешения межсубъектных конфликтов, конфликтов между субъектами России и Федерацией.
1. Классификация межсубъектных конфликтов, конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами. С.79
2. Современная практика, урегулирования межсубъектных конфликтов, конфликтов между субъектами Российской Федерации и Федерацией. С. 119
Заключение. С. 132
Приложение. С. 141
Библиография.
- Основные идеи в истории российского федерализма. Особенности конституционно-правовых основ советского и российского федерализма.
- Специфика и эволюция федеративных отношений в Российской Федерации.
- Классификация межсубъектных конфликтов, конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами.
Введение к работе
Актуальность исследования.
Главной чертой конца XX столетия оказалось столкновение глобальных тенденций мирового развития и региональных интересов, рассматриваемых на различных структурных уровнях. На протяжении XX столетия неоднократно выдвигались притязания на национальное превосходство, на создание единого мирового порядка под флагом национальной идеи. Подчас эти провозглашенные идеи вуалировались мифами, религиозными традициями или псевдонаучными аргументами. Этим идеям противопоставлялись контридеи национального патриотизма, защиты национальной и государственной независимости.
На локальном уровне во многих регионах мира не затухают местные конфликты, в ходе которых каждая из сторон декларирует защиту своих «законных» национальных или региональных интересов.
Необходимо заметить, что во всех наиболее острых конфликтных ситуациях у противоборствующих сторон возникает уверенность в правильности собственной трактовки национальных и региональных притязаний, угроз, стремлений и интересов.
Процессы расширения межкультурных взаимосвязей, объединение Европы, распад целого ряда полиэтнических государств, агрессивный национализм, этнические конфликты ставят под сомнение идеи гуманистов о едином человечестве.
В сложном противоречивом переплетении этих процессов общественное сознание России оказалось неподготовленным к мощной волне национализма и сепаратизма, череде этнических конфликтов. Действующие политики показали полную неспособность к прогнозированию и управлению этнополитическими процессами. Ведь латентные и открытые этнополитические и региональные конфликты на территории России не представляют собой исторически новых явлений.
В последнем десятилетии XX века в России наблюдалось огромное количество разного рода межэтнических конфликтов. В диссертационной
работе автором будут рассмотрены конфликты между субъектами, входящими в состав Российской Федерации, а также конфликты, возникшие между Российской Федерацией и ее субъектами.
Резкое обострение в конце XX века в России межсубъектных конфликтов, конфликтов между субъектами федерации и Федерацией было обусловлено, прежде всего, слабостью вновь возникшей Российской Федерации, нечеткостью конституционно-правовой системы, что создало предпосылки для ряда регионов Российской Федерации претендовать на отстаивание различных дополнительных полномочий.
Начало XXI века характеризуется мощным ростом конфликтов на территории многих федеративных государств, породивших национальные движения, в том числе фундаменталистские. В ряде стран с распадом некогда великих империй, в том числе распадом СССР в 1991 году отмечается рост национального самосознания, переходящее в неприязнь по отношению друг к другу, борьбы за национальное самоопределение порой вытекающую в вооруженные столкновения.
Проблема межсубъектных конфликтов, конфликтов между субъектами Российской Федерации и Федерацией на сегодняшний день стала одной из постоянных тем различных научных исследований. Анализируя современные политические события, трудно избежать проблемы роста конфликтов между субъектами РФ, между субъектами и Федерацией, негативно влияющих на развитие всего российского общества. Наличие неурегулированных конфликтов между субъектами, входящими в состав Российской Федерации, а также между Федерацией и ее субъектами, является существенным препятствием в построении цивилизованного российского общества, основанного на принципах демократии, является преградой к мирному сосуществованию народов Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы.
При изучении эволюции идей федерализма в Российской Империи нами были использованы работы и сторонников построения федеративных отношений на территории России, и ее противников. Среди сторонников
идеи федерализма следует назвать работы Н.Костомарова, Н. Муравьева, М. Бакунина, П.Кропоткина, и противников федеративного государственного устройства в России (работы К.Маркса, Ф. Энгельса, П.Пестеля, А.Ященко). Смешанная стратегия построения федерализма на территории России была предложена В. Гессеном. Он выступал в своих работах не за полную федерацию, а за введение некоторых ее элементов. Особый интерес представляют работы В. Ленина, который в первом десятилетии начала XX века выступал против федерации, а к середине второго десятилетия занимал позицию прямо противоположную.
Среди исследователей, занимающихся проблемой межсубъектных конфликтов, конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами, особо следует отметить научные труды А. Здравомыслова, В. Тишкова, Л. Дробижевой, А. Аклаевой, А. Дмитриева, М. Мнацаканяна.
П. Сорокин рассматривает проблему отношений между представителями различных этносов с точки зрения социологии. С точки зрения философии эта проблема рассмотрена в работах М. Руткевича, С. Рыбакова. Социопсихологический аспект проблемы межэтнических отношений рассмотрен в ряде работ 3. Сикевич. Проблема трансформации межэтнических отношений в постсоветском обществе исследуется в ряде работ Ю. Арутюняна.
Среди исследователей, занимающихся проблемой разрешения конфликтов в Северо-Кавказском регионе России, хотелось бы отметить работы как уже выше указанных авторов - А. Здравомыслова, В. Тишкова, так и исследования В. Потто, А. Авторханова, А. Цуциева, С. Широкогорова, М. Блиева, В. Детоева, научные публикации С. Панарина, В. Серебрянникова, Р. Хунагова, А. Шадже и др.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертационной работы состоит в анализе эволюции государственного устройства СССР и России и его влияние на возникновение и разрешение межсубъектных конфликтов, конфликтов между субъектами Российской Федерации и Федерацией.
Эта цель конкретизируется в следующих задачах:
- анализ государственного устройства России в различные периоды ее
политической истории;
-выявление основных этнонациональных особенностей положения и полномочий субъектов Российской Федерации;
- предложение классификации и выявление причин возникновения и
особенностей межсубъектных конфликтов и конфликтов между субъектами
России и Федерацией;
-определение роли федерального центра в урегулировании межсубъектных конфликтов и конфликтов между Федерацией и ее субъектами;
- анализ современной практики урегулирования межсубъектных
конфликтов и конфликтов между субъектами и Федерацией.
Объект и предмет исследования.
Объектом научного исследования в диссертационной работе являются конфликты между субъектами, входящими в состав РФ, между Российской Федерацией и ее субъектами и их многообразие. Предмет исследования -эволюция конфликтов в контексте становления государственного устройства России, их взаимное влияние, основные причины и особенности возникновения межсубъектных конфликтов, конфликтов между субъектами федерации и Федерацией и практика их разрешения.
Методологические основания исследования.
При анализе региональных этнополитических процессов в их последовательном развитии в истории Союза ССР и современной истории Российской Федерации был использован историко-хронологическии принцип.
В ходе диссертационного исследования применение сравнительного метода позволило провести анализ Конституций СССР 1924, 1936, 1977 гг., Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг., Конституции Российской Федерации 1993 года. Сравнительный анализ указанных Конституций дал
возможность проследить эволюцию построения федеративных отношений в СССР и России.
Сравнительный анализ Конституций пятнадцати союзных республик, входящих в состав СССР, в редакции 1978 года позволил выявить специфику федеративного государственного устройства в Союзе Советских Социалистических Республик.
При анализе процесса федерализации в России был проведен также сравнительный анализ следующих нормативно-правовых документов: Конституции шестнадцати Автономных Советских Социалистических Республик, входящих в состав РСФСР, в редакции от 1938 года; Конституции двадцать одной республики, входящие в состав Российской Федерации, принятые в 1992-1993 гг., а также их редакции, принятые после 2000 года; Уставы десяти автономных округов и одной автономной области, входящих в состав Российской Федерации.
В связи с введением в действие Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и приведением Конституций (основных законов) Республик Российской Федерации в соответствие с Конституцией (основным законом) РФ, тексты ряда Конституций Республик подверглись большим изменениям в связи с чем, тексты Конституций Республик Российской Федерации в последней редакции были взяты с официального конституционно-правового справочника .
При сравнительном анализе государственного устройства России и других государств мира, имеющих федеративное государственное устройство, были использованы Основной закон Федеративной Республики Германии, Конституция Соединенных Штатов Америки, Федеральная Конституция Швейцарской конфедерации, Конституция Индии.
Следует отметить, что сравнительный метод был применен для анализа конституционно-правовых документов, которые регламентируют и регулируют формирование и развитие федерализма в указанных странах.
В целях анализа эволюции государственного устройства в СССР и России был применен системный метод. Использование этого метода позволило выявить особенности применения этно-территориального и административно-территориального принципов деления субъектов в Союзе Советских Социалистических Республик, РСФСР и РФ, проанализировать как применение данного принципа повлияло на статус субъектов федерации и взаимоотношения между субъектами и федеральным центром.
Для того чтобы показать какова была роль российских политических лидеров (В.Путина, Б. Ельцина, Д. Дудаева, А. Кадырова, М. Шаймиева и др.) в разрешении межсубъектных конфликтов, конфликтов между субъектами РФ и Федерацией нами был применен метод контент-анализа. Благодаря анализу выступлений выше перечисленных политических лидеров в телевизионных и печатных средствах массовой информации нам удалось выявить их представления, взгляды на решение проблемы разрешения разного рода конфликтов между субъектами Российской Федерации, конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами, проследить какие политические решения вырабатывались ими для решения этой проблемы, оценить их эффективность.
Особенную ценность для нашего исследования имели данные по итогам Всесоюзной переписи населения 1989 года и Всероссийской переписи 2002 года. Так как в настоящее время изданы не все данные Всероссийской переписи населения 2002 года по интересующим нас проблемам, нами были использованы данные Всероссийской переписи населения 2002 года, опубликованные на официальном сайте Госкомстата РФ . Наибольший интерес для анализа представляли данные по количеству беженцев и вынужденных переселенцев, этнонациональному составу, данные по плотности населения, владению языками. В научной работе были использованы данные социологических опросов, анкетирования, изучения общественного мнения, проведенные в различное время Всероссийским Центром Изучения Общественного Мнения (официальный адрес в Интернете ).
Научная новизна диссертационного исследования.
-В диссертационной работе проведено исследование становления и развития российского федерализма на основе конституционных актов принятых в Союзе Советских Социалистических Республик, Российской Советской Федеративной Социалистической Республике и Российской Федерации, предложены этапы формирования политико-правовых основ государственного устройства страны и проанализировано каково их влияние на государственное устройство России.
-Проведен анализ этнонациональной структуры Российской Федерации.
-Рассмотрены виды и особенности региональных и прежде всего этнополитический аспект межсубъектных конфликтов, конфликтов между субъектами Российской Федерации и Федерацией, проанализирована практика их разрешения.
Внутриполитические конфликты рассмотрены в связки с конституционным государственным устройством, что позволило по-новому рассмотреть эти конфликты, проанализировать и сделать выводы о влиянии государственного устройства на возникновение и разрешение этих конфликтов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Особенность российского федерализма, имеющего глубокие исторические корни и достаточно длительную эволюцию в советское и постсоветское время, состоит в том, что и в царское, и в советское, и в российское время всегда использовался этнический принцип образования субъектов федерации. И хотя были и остаются на сегодняшний день разные точки зрения по вопросу федеративного государственного устройства в России от идеи дробления на еще более мелкие составные части федерации до идеи унитаризма, этническая составляющая неизбежно приводит к межсубъектным конфликтам, а также конфликтам между субъектами и Российской Федерацией. Данный вывод делается на основе сравнительного анализа Конституций СССР, РСФСР, РФ и их субъектов, анализа этапов
формирования политико-правовых основ государственного устройства России.
2. При выделении субъектов федерации необходимо минимизировать либо по возможности ликвидировать этнический фактор. В основе классификации субъектов федерации должен лежать естественно-географический и экономический принцип, так как этнонациональная структура субъектов Российской Федерации полиэтнична, при этом территориальное деление национально-государственных субъектов РФ практически не совпадает с этнотерриториальным расселением жителей России, о чем свидетельствует проведенный в научной работе анализ этнонациональной структуры населения Российской Федерации. Формирование субъектов федерации по естественно-географическому и экономическому принципам позволит сконцентрировать демографические, природные, интеллектуальные, трудовые ресурсы, обеспечит экономическую специализацию субъекта, разрешит вопрос межэтнических конфликтов в следствии ликвидации национально-государственных единиц.
3.Отсутствие целостной систематизированной концептуальной национальной политики и несогласованность государственного устройства катализирует недостатки государственного устройства и как следствие является одним из факторов, способствующих обострению межсубъектных конфликтов, а также конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами. В связи с чем, необходима разработка, принятие и внедрение в жизнь новой концепции государственной национальной политики Российской Федерации, закрепляющей единое федеративное государственное устройство с выделением субъектов на основе естественно-географического и экономического принципов.
4. При разрешении межсубъектных конфликтов, а также конфликтов между субъектами Российской Федерации и Федерацией предпочтительнее использовать метод использования услуг и посредничества «третьей стороны», где в частности, необходимо применение ряда правовых актов, составляющих международное гуманитарное право. Из-за масштабности и
разнообразия Российской Федерации в экономическом, климатическом, этническом плане сложно урегулировать все конфликты, возникающие между субъектами и Федерацией, едиными законами. В этом случае подписание двустороннего договора, в котором будут прописаны все аспекты взаимодействия между субъектами Российской Федерации и Федерацией, даст возможность перевести конфликтующие стороны в правовое поле общих интересов. Разрешение большинства межэтнических конфликтов на территории Российской Федерации, во многом зависит от государственного устройства России. Процесс укрупнения субъектов РФ, как новый этап эволюции федерализма в России позволит разрешить вопрос урегулирования межсубъектных конфликтов и конфликтов между Федерацией и ее субъектами путем отмены множественного деления на национально-государственные единицы, ликвидации этнических названий субъектов Федерации.
Практическая значимость работы.
Результаты научного исследования, положения и выводы диссертационной работы могут представлять интерес для исследователей проблемы взаимодействия субъектов и Федерации, взаимодействия между субъектами, входящими в состав федеративного государства и разрешения конфликтов между Центром и регионами, между субъектами в государствах с федеративным государственным устройством. Выводы работы представляется возможным применять при прогнозировании и обнаружении межсубъектных конфликтов в федеративном государстве, конфликтов между субъектами и Федерацией.
Результаты и выводы научной работы могут быть использованы в преподавании специальных курсов по политологии, политической истории, политической конфликтологии, политико-правовой культуре.
Апробация работы.
Положения диссертации были изложены автором в докладах на международных и всероссийских конференциях, посвященных проблемам управления социальными, экономическими и политическими процессами в
российских регионах, проводимых в Уральской академии государственной службы, а также других научных конференциях. По теме диссертации также вышел из печати ряд статей, опубликованных в научных и публицистических изданиях, общий объем которых составил 17 п.л.
Структура и объем диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав (подразделенных на параграфы), заключения, приложения и библиографического списка, включающего сто восемьдесят девять наименований. Общий объем работы сто шестьдесят девять страниц.
Основные идеи в истории российского федерализма. Особенности конституционно-правовых основ советского и российского федерализма.
Россия уникальная страна не только по этническому составу, но и по форме государственного устройства. Поэтому для нее необходимо найти такую форму союза и политического устройства, которые бы отвечали этой уникальности, не создавали конфликтности и давали возможность гармонически развиваться всем населяющим ее этносам.
Прежде, чем приступить к рассмотрению эволюции идей федерализма в России необходимо ввести рабочее понятие формы государственного устройства.
Правовое понимание понятия «форма государственного устройства» трактуется в различных работах в целом одинаково. Под формой государственного устройства понимается:
- «административно- территориальное и национальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти»1;
- «способ территориального устройства государства, определенный порядок взаимоотношений центральной, региональной и местной властей»2;
- «административно-территориальная организация государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами3;
- «форма государственного устройства отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством в целом и его основными территориальными единицами»4.
- «территориальное деление и структура государства».
В нашей работе под формой государственного устройства будет пониматься территориальная организация государства, соотношение государства как целого с его составными частями.
Форма государственного устройства показывает:
1. Из каких частей состоит внутренняя структура государства.
2. Каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их органов.
3. Как строятся отношения между центральными и местными государственными органами.
4. В какой государственной форме выражаются интересы каждого этноса, проживающего на территории данного государства.
Для полиэтнической России наиболее подходящей формой государственного устройства является федерация. В истории русской политической мысли идеи федерализма, как правило, были устремлены в сторону политической децентрализации. Еще в раннюю эпоху русской истории неоднократно возникали политические формы, которые, хотя и не были федерацией в собственном смысле слова, но носили в себе значительные элементы федеративности.
Одним из теоретиков, занимавшимся проблемой построения федеративного государственного устройства в России, был Н.Костомаров. «Русь стремилась к федерации, — писал Н. Костомаров, — и федерация была формою, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем и борьба его с началом единодержавия»5. Элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанные на соглашениях) имели место и в разные периоды существования империи: таково было положение Малороссии, Прибалтийского края, Царства Польского, Великого княжества Финляндского.
Впервые довольно ярко и осознанно идеи федерализма как устройства Российского государства мы находим в начале XIX века у декабристов.
Проект федеративного устройства России был разработан Никитой Муравьевым в его Конституции 1821 г. Во вступлении к проекту Конституции Н. Муравьев писал: «Все народы европейские достигают законов и свободы. Более всех их народ русский заслуживает и то, и другое. Но какой образ правления ему приличен? Народы малочисленные бывают обыкновенно добычею соседей и не пользуются независимостью. Народы многочисленные пользуются внешней независимостью, но обыкновенно страждут от внутреннего утеснения... Федеральное или союзное правление одно разрешило сию задачу, удовлетворило всем условиям и согласило величие народов и свободу граждан. Под надзором государя одно законодательное собрание находится в столице и делает все распоряжения общие для всего государства; частные распоряжения, касающиеся областей, предоставлены областным законодательным собраниям... и, таким образом, доставляется благосостояние целого и частей»6.
Но насколько Н. Муравьев был сторонником федеративного устройства России, настолько другой декабрист, П. Пестель, был его противником. Федерализм для России он считал особенно пагубным: «Стоит только вспомнить, из каких разрозненных частей сие огромное государство составлено. Области его не только различными учреждениями управляются, не только различными гражданскими законами судятся, но совсем различными языками говорят, различные веры исповедуют, жители оных различное происхождение имеют, к различным державам некогда принадлежали; и потому ежели сию разнородность еще более усилить через федеративное образование государства, то легко предвидеть можно, что сии разнородные области скоро от коренной России отложатся, и она скоро потеряет не только могущество, величие и силу, но, может быть, и бытие свое между большими и главными государствами» .
Проблемой федеративного государственного устройства России занимались теоретики российских революционных движений. Это, прежде всего, М. Бакунин, провозглашавший в 1848 г. «основы славянской федерации». Основой этой идеи признавалась независимость всех славянских народов, объединение их в союз с центральным славянским советом, который являлся бы высшей властью и судом. Вначале политические идеи Бакунина вращались в обычном кругу федеративных государственных объединений, но впоследствии, с усилением его анархических идеалов, он все более склонялся к идее свободного конфедеративного союза общин, который должен заменить современные централизованные государства, чтобы «на развалинах этих единств, организованных сверху вниз деспотизмом и завоеванием, могли развиваться единства свободы, организованные снизу вверх, свободной федерацией общин в провинции, провинций в нации, наций в Соединенные Штаты Европы» .
Специфика и эволюция федеративных отношений в Российской Федерации.
Как и в СССР, в Российской Федерации существуют национально-государственные образования, сохраняется известная напряженность во взаимоотношениях между субъектами РФ, взаимоотношениях Центра с некоторыми республиками - субъектами федерации. В период оформления Российской Федерации четыре из пяти бывших автономных областей (все, кроме Еврейской автономной области) получили статус национально-государственных образований. Чечено-Ингушская Автономная Советская Социалистическая Республика преобразовалась в Чеченскую и Ингушскую Республику соответственно. Что же касается краев и областей, то они получили статус национально-государственных образований, национальные автономии вообще оказались в правовом вакууме (см. Приложение. Схема
С принятием Конституции РФ 1993 г. связан шестой этап формирования политико-правовых основ государственного устройства России.
Преамбула Конституции РФ 1993 г. гласит: «Мы, многонациональный народ РФ, соединенные общей судьбой...». Т.е. народ, включающий в себя множество наций. Нация подразумевает наличие государства с определенной территорией. Таким образом, отсутствие «своего» национального государства может быть расценено представителями любой нации Российской Федерации как ущербность, неполноценность.
Что и произошло в период так называемого «парада суверенитетов», когда статус субъекта РФ руководством некоторых регионов рассматривался как инструмент (прежде всего политического) давления на Центр с целью получения дополнительных льгот, без принятия на себя дополнительной ответственности перед обществом, и перед проживающими на территории региона гражданами России.
Следуя Конституции Российской Федерации, в преамбуле которой все население страны (граждане России) определяется понятием «многонациональный народ Российской Федерации», термином «народ» мы будем определять все население (граждан) страны, а термином «этносы» -составляющие «многонациональный народ» исторически сложившиеся общности людей, имеющие социальную целостность, единый этногенез и образующие в своей совокупности этнический состав населения России.
Согласно Конституции Россия представляет собой «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»104. В нашей работе мы будем использовать конституционные понятия субъектов РФ. Российская Федерация включает в себя шесть категорий субъектов федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 10 автономных округов, 1 автономная область105 (см. Приложение. Схема 9.). Деление Федерации на национально-государственные (республики, автономная область, автономные округа) и государственно-территориальные (края, области, города федерального значения) образования свидетельствует о неравном статусе субъектов РФ. Следствием этого неравноправия является проблема разграничения компетенций между федеральной властью и субъектами федерации.
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.
Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации.
Российская Федерация частично следует по этому испытанному пути: ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.
Согласно ст. 104 Конституции РФ среди обладателей правом законодательной инициативы называются «...законодательные (представительные) органы субъектов РФ». В соответствии с этой же нормой «законопроекты вносятся в Государственную Думу». Ст. 136 Конституции РФ гласит о том, что «поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ». Из чего следует, что в России в законодательный процесс по предметам ведения Российской Федерации включены, в том числе субъекты федерации. Однако есть ли в этом необходимость? Обратимся к зарубежной практике, например ФРГ.
Конституция Федеративной Республики Германии различает сферу исключительного законодательства Федерации106, сферу «рамочного» законодательства , сферу исключительного законодательства земель; при этом в первую сферу входят внешние сношения, оборона страны, денежное обращение, чеканка монеты, система мер и весов108. Интересно отметить, что в сфере исключительного законодательства Федерации собственная инициатива земель исключена в принципе. Таким образом, если Конституция закрепила за Федерацией определенные предметы законодательства, то именно она и законодательствует в этой сфере.
Схожая картина в Соединенных Штатах Америки. В США право законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, полномочия которого указаны в Статье 1 Разделе 8. Конституции США. В Разделе 9 этой же статьи перечисляются конституционные ограничения полномочий Конгресса, а Разделе 10 - области, в отношении которых вводятся ограничения для штатов109. Остаточная компетенция закреплена за штатами110.
В Российской Федерации же, как было отмечено нами выше, право законодательной инициативы по предметам ведения Федерации закреплено и за субъектами Федерации111.
В целом, проблема разграничения полномочий между федеральной властью и властью субъектов федерации существовала раньше и, несмотря на создание Указом Президента РФ в 2000 году семи федеральных округов РФ и введение института полномочных представителей Президента в федеральных округах, эта проблема существует и на сегодняшний день. Дело в том, что к моменту разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась.
Классификация межсубъектных конфликтов, конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами.
Проблема разрешения межрегиональных конфликтов, конфликтов между федеральным Центром и регионами возникала еще до революции 1917 г., и после нее. В послереволюционный период в отечественной истории эта проблема поднималась как минимум четыре раза.
Впервые эта проблема была поднята при определении принципов: 1.
Образования РСФСР; 2. Образования СССР; 3. В период совнархозов в 1957 1965 г.г.; 4. При разрешении проблемы взаимоотношений между федеральным Центром и регионами во время так называемого периода «перестройки»; 5. После провозглашения суверенитета РСФСР и в процессе поиска основ национальной государственности Российской Федерации.
Первая и вторая попытка разрешения выше указанных конфликтов закончилась полным подчинением региональных интересов интересам
Центра и закреплением административно-командной формы управления.
Третья попытка имела тот же результат. Четвертая попытка завершилась распадом СССР. Итог преобразований, начатый в 1991 г. и продолжающийся по сегодняшний день пока не очевиден и не однозначен.
Различные авторы предлагают различные типологии межсубъектных конфликтов, конфликтов между субъектами Российской Федерации и Федерацией.
Э. А. Паин и А. А. Попов типологизировали их на стадиальной основе: от конфликтов установок к конфликтам идей и действий1 .
Э. В. Сикевич за основу своей типологизации межэтнических конфликтов взял степень напряженности во взаимоотношениях между субъектами и Федерацией: отсутствие напряженности, фоновая напряженность, потенциальная напряженность, открытая напряженность и конфликты191.
В. А. Тишков делил межэтнические конфликты на вертикальные (республики, народы - Центр) и горизонтальные (межреспубликанские, межгрупповые)192.
Л. М. Дробижева разделяла межэтнические конфликты по содержанию: конституционные конфликты, движения с доминирующей идеей повышения статуса республик; межгрупповые конфликты, связанные с судьбой репрессированных народов; территориальные (в постсоветском пространстве не менее 180 точек со спорными территориями)193.
А. Г. Здравомыслов в своей монографии «Межнациональные конфликты в постсоветском пространстве» выделяет три вида межэтнических конфликтов в Российской Федерации: территориальные, сецессионные и статусные194.
Так или иначе, в основе всех межэтнические конфликтов как межсубъектных, так и конфликтах между субъектами РФ и Федерацией, на территории Российской Федерации были и есть властные амбиции региональных политических элит. А те цели, политические интересы, потребности, ценности, которые отстаивали и отстаивают в настоящий момент представители региональных политических элит, различны. Ряд субъектов основной своей задачей считали повышение статуса субъекта. Другие региональные элиты боролись за изменение территориальных границ. Основной целью некоторых политических лидеров было достижение особых экономических и социальных льгот для регионов. Практически все республики, входящие в состав Российской Федерации отстаивали ряд положений, касающихся культурно-языковых вопросов.
В связи с разнообразием межэтнических конфликтов на территории Российской Федерации и со сложностью выделить их по какому-либо одному основанию, в нашей работе классификация конфликтов построена по приоритетным интересам, целям, задачам, которые ставили перед собой стороны, вступающие в конфликт. В связи с чем, выделяются территориальные, сецессионные, статусные, социально-экономические и культурно-языковые конфликты.
Первый вид — конфликты, в которых доминирующую роль играют территориальные притязания. Они касаются соседствующих этносов и этнических групп и могут приобретать весьма острый характер. Наиболее яркий пример конфликта этого типа — территориальный спор между осетинами и ингушами. Это конфликт между двумя субъектами, входящими в состав Российской Федерации.
В определенной мере этот спор — наследие сталинских времен. В 1944 г. чеченцы и ингуши — коренное население Чечено-Ингушской Автономной Республики — были насильственно депортированы в Казахстан и другие регионы Средней Азии. Сама республика была ликвидирована с передачей части территории Северо-Осетинской АССР. В состав переданных территорий входил и Пригородный район Северной Осетии, традиционно заселявшийся ингушским населением. В 1957 г. Чечено-Ингушская Автономная Республика была восстановлена, чеченцы и ингуши начали возвращаться в районы своего традиционного расселения, хотя в административном отношении Пригородный район остался в составе Северной Осетии. Тем самым уже тогда была создана почва для национально-этнической напряженности, которая в течение 30 с лишним лет не давала знать о себе, но в начале 90-х годов преобразовалась в открытый конфликт и вооруженные действия на территории Российской Федерации1 .
Причинами этого конфликта стали территориальные притязания представителей осетинского и ингушского этносов. Вспышка национальных недовольств в массах привела к вооруженному столкновению, которое было погашено силовыми действиями со стороны федеральных сил.
Напряженность в отношениях между осетинами и ингушами стала нарастать примерно с 1989—1990 гг. как на волне суверенизации и повсеместного подъема национального самосознания, так и на основе призывов сведения счетов с прошлым. Как уже отмечалось, часть ингушей, возвращавшихся в конце 50-х годов из мест этнической ссылки, начала селиться в Пригородном районе, т.е. в местах их традиционного расселения. Однако в административно-правовом смысле эта территория оставалась закрепленной за Осетией. Ингуши же объединялись с чеченцами, составляя ветвь общего вайнахского этноса. Оба этноса имели общую судьбу: их вместе выселяли и вместе реабилитировали. Вместе они образовали Чечено-Ингушскую АССР196.
Перестройка и демократизация создали условия для того, чтобы ингушский этнос заявил о своей самостоятельности. Политические лидеры этого этноса разъясняли ошибочность рассмотрения ингушей как ветви или клана чеченского этноса. Их разъяснения были восприняты с большим интересом и были поддержаны некоторыми российскими политиками, которые усмотрели в действиях лидеров своего рода антидудаевскую линию поведения. Не исключено, что у политиков этого направления было желание разыграть ингушскую карту.
