Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологический концепт исследования проблемы разделения властей в федеративном государстве 14-70
1. Разделение властей: сущностные аспекты, многообразие моделей и механизмы реализации 14-42
2. Разделение властей в системе федеративных отношений 43-70
Глава II. Политический опыт разделения государственной власти в России 71-121
1. Разделение властей в истории российского государства: эволюция политических практик 71-80
2. Конституционные основы разделения властей в условиях федеративного строительства 81-99
3. Актуальные аспекты практической реализации конституционного принципа разделения властей в РФ 90-х гг... 100-121
Глава III. Совершенствование механизмов «сдержек и противовесов» в системе разделения властей в условиях укрепления российской государственности 122-183
1. Президентская власть в системе федеративных отношений в РФ 122-140
2. Политико-правовые вопросы ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами 141-159
3. Пути формирования эффективных механизмов «сдержек и противовесов» ветвей и уровней власти в РФ 160-183
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 184-190
БИБЛИОГРАФИЯ 191-206
- Разделение властей: сущностные аспекты, многообразие моделей и механизмы реализации
- Разделение властей в истории российского государства: эволюция политических практик
- Президентская власть в системе федеративных отношений в РФ
Введение к работе
Актуальность исследования определяется общетеоретическими и политическими потребностями развития российской государственности, демократизации государственной власти в условиях формирования новой модели федеративных отношений в Российской Федерации. Именно поэтому особое значение приобретает проблема разделения государственной власти по «вертикали» и «горизонтали», обеспечения её устойчивости и единства в современной России. В ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию неоднократно указывалось на необходимость реформирования системы государственного управления в стране, совершенствования механизма взаимодействия федерации и ее субъектов в процессе реализации политики разграничения сфер ведения и полномочий.
Разделение властей: сущностные аспекты, многообразие моделей и механизмы реализации
Проблема разделения властей является одной из актуальных в современной политической науке. Вопрос состоит в том, как обеспечить оптимальное взаимное сдерживание различных ветвей, их баланса взаимодействия, не допустив при этом монополии, диктата одной над другой.
В «Большой Российской энциклопедии» понятие «разделение властей» как принципа конституционализма трактуется таким образом, что единая государственная власть подразделяется на самостоятельные и независимые друг от друга законодательную, исполнительную, судебную власти, которые должны осуществляться различными и уравновешивающими друг друга органами».1
Помимо такой традиционной трактовки данного принципа используется и его более широкое толкование. В этом случае разделение властей подразумевает: а) признание легитимной (законной) власти как государственных органов (государства), так и общественных формирований (общества); б) разграничение полномочий между Центром и местной властью; в) разграничение уровней власти внутри ее основных ветвей: законодательной, исполнительной, судебной.
В Европе идеи разделения властей и некоторое воплощение их в практической политике имели место еще в Древней Греции и Древнем Риме, т.е. в античную эпоху. Однако «древние греки и римляне развивали разделение властей на практике без соответствующего теоретического обоснования, более на инстинкте и интуиции свободолюбивых людей, чем на книжной теории».1 В условиях Средневековья особенно актуальным стало разграничение светской (государственной) власти и властных прерогатив католической церкви.
В новое время, т.е. начиная с XVII в., научная концепция разделения властей, сохранившая свое значение и поныне, была выдвинута английским мыслителем Т. Гоббсом2, развита Дж. Локком в его работах «Опыт о человеческом разуме» и «Два трактата о правительстве». Локк был озабочен тем, как охранить интересы граждан от всесилья государства, и в качестве гарантии их защиты предлагал разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.3
Эту концепцию в XVIII в. существенно развил в труде «О духе законов» французский просветитель, социально-политический мыслитель, правовед Ш.Л. Монтескье. Ученый дал теоретическое осмысление механизма разделения властей: поскольку политической властью всегда злоупотребляют (это вытекает из природы человека), то верховенство права может быть обеспечено лишь разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную, с тем, чтобы различные власти могли взаимно сдерживать друг друга.4 «Все погибло бы, - писал Монтескье, - если бы в одном и том же лице или учреждении... были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение поставленные задачи общегосударственного характера и власть судить преступление или тяжбы частных лиц». Он полагал, что в государстве законодательная власть должна принадлежать всему народу, а судебная - отделена от государства. Чтобы удержать от крайностей законодательную и исполнительную власть, Монтескье советовал иметь власть регулирующую. Впервые разделение властей реализовано в США после принятия Конституции 1787 г. Это было веление времени.
Как известно, губернатор и Законодательное Собрание представляли в колониальные времена противоположные полюсы политической жизни. Королевские губернаторы стремились проводить в жизнь политику метрополии, которая становилась все более противоречащей интересам колоний. Легислатура своими средствами противодействовала им. Губернатор распускал слишком непокорные ассамблеи, они не выделяли ему нужных средств. Представитель Англии, возглавлявший исполнительную власть, воспринимался в системе власти как чужеродное тело...1
Статьи конфедерации 1781 г. вообще не предусматривали создание исполнительной власти: вся власть принадлежала законодательному органу. Губернаторов первого десятилетия независимости Э. Мэдисон называл «нулями», а легислатуры - всемогущими. Процесс становления исполнительной власти был медленным и болезненным: разделение властей «установилось не как победа абстрактной доктрины, но как сила необходимости».2
Во Франции в период Третьей республики, которую называли «режимом собрания», «абсолютным парламентаризмом» (1875 - 1944 гг.), сменилось 95 кабинетов (в среднем период деятельности одного кабинета длился восемь месяцев и три недели). И только установление режима Пятой республики Де Голля в 1958 г. положило конец такого рода дисбалансу. Во времена второй республики в Испании 30-х годов XX столетия ведущую роль также играл парламент; отмечалась слабость исполнительной власти: «правительственная неустойчивость стала одной из характерных черт политической жизни Второй республики». 3 В одной и той же стране в разные исторические периоды соотношение сил властей может меняться даже в рамках одного и того же конституционного строя, режима. Так, в США в XIX веке преобладал Конгресс; в XX веке в силу многих обстоятельств произошел сдвиг в пользу исполнительной власти и президента.
Разделение властей в истории российского государства: эволюция политических практик
В истории России преобладающей тенденцией государственного строительства всегда была авторитарная составляющая. Опыт Российской империи, как отмечают исследователи, свидетельствует о консервативном отношении участников политической жизни (прежде всего, власти и оппозиции) к теории разделения власти и перенесении ее на российскую почву.1
В советский период государственное строительство базировалось на постулатах марксистской идеологии, которая отвергала принцип разделения властей. Классики марксизма исходили вроде бы из лучших побуждений -обеспечения полного народовластия, которое они связывали с преобладанием законодательной власти, наиболее приближенной к народу и доступной общественному контролю. Гарантию от подчинения этого вида власти исполнительной (чиновников, бюрократов) они усматривали в фактическом поглощении другой власти, соединении их в одном органе. Прообраз такого рода модели они видели в Парижской коммуне, которая была «работающей корпорацией», в одно и то же время и законодательствующей, и исполняющей законы».2 Принципиальное значение придавалось возможности воздействия избирателей на депутатов: через выборы, их подотчетность избирателям, возможность досрочного отзыва, контроль за их деятельностью, лишение привилегий чиновников и т.п. Марксистские иллюзии о господстве народа через диктатуру пролетариата и слияние власти в одном органе на самом деле прокладывали путь к реальной диктатуре бюрократии, партноменклатуры (классу управляющих).
Позднее В.И. Ленин в «Апрельских тезисах», говоря о Советах как новом типе государства, подчеркивал, что они устраняют разрыв между исполнительной властью и законодательной: «Выход из парламентаризма (говорильни) -... не в уничтожении исполнительных учреждений и выборов, а в превращении представительных учреждений из говорильни в «работающие учреждения».1
В реальной жизни у большевиков появилась необходимость в создании специализированных органов, занимающихся государственным управлением. Эти органы в рамках государства фактически стали доминировать при сохранении формального приоритета Советов. Юридически полновластие Советов выражалось в том, что Всероссийский Съезд Советов и ВЦИК рассматривались как высшие органы государственной власти, обладающие не только исключительными законодательными полномочиями, но и правом осуществлять общее руководство деятельностью правительства, решать все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению. Однако в силу целого ряда причин фактически «роль собственно законодательной власти, даже в области нормотворчества оставалась незначительной».2
В зависимости от исполнительных органов власти находилась и судебная власть. Однако самой важной чертой всей политической системы СССР была «руководящая и направляющая» роль КПСС, и считавшаяся, и фактически являвшаяся «ядром политической системы» страны, что, естественно, не только искажало систему разделения властей, но и принципиально отрицало ее (в политическом смысле). Именно в таком варианте большевики и добились единства власти, то есть ее монополизации.
Конституция «развитого социализма» (СССР - 1977, РСФСР - 1978 г.) провозгласила принцип полновластия Советов, органическую производность от них всех иных государственных органов. Правительство, исполкомы, прокуратуры, суды высших инстанций прямо или косвенно формировались соответствующими Советами, в той или иной форме были подконтрольны и подотчетны им. Советы провозглашались органами государственной власти, а образуемые ими исполкомы - органами государственного управления. Ни о какой конкурирующей компетенции не могло быть и речи. «Полновластие» Советов раскрывалось в юридической и идеологической обязательности сочетания в деятельности Советов принятия решений с обеспечением их исполнения и осуществлением контроля за проведением этих решений в жизнь (ст. 93 Конституции СССР 1977 г.), в том числе и через народный контроль.1
По этой Конституции Советы могли принять к прямому рассмотрению практически любой вопрос. Советы всех уровней представляли собой единую систему органов государственной власти. Все местные и региональные Советы рассматривались не как органы самоуправления, а как среднее и нижнее звено в единой системе органов государственной власти, с обязательностью исполнения решений вышестоящих Советов нижестоящими по принципу демократического централизма.
Президентская власть в системе федеративных отношений в РФ
В связи с развернувшимся в начале 2000-х гг. новым этапом реформирования политической системы в России оживились дискуссии о месте и роли Президента в системе разделения и взаимодействия властей.1
Иногда в стремлении «вписать» Президента в триаду ветвей власти или «исключить» его из нее авторы идут либо на нарушение элементарной логики, либо на ее схоластическое толкование. Так, А.Ф. Ноздрачев, рассуждая о российской модели президентской власти, утверждает: «Все эти полномочия вписываются в модель главы государства, призванного обеспечить единство государства и государственной власти, а следовательно, не могут быть оценены как чисто исполнительные. Поэтому обоснованно говорить, что Президент обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в нее».2 Однако известно, что у нас фактически Президент является главой исполнительной власти, играет решающую роль в формировании правительственной «команды», является гарантом Конституции РФ.
М. Баглай предлагает включить Президента в триаду ветвей, отмечая, что «в демократическом правовом государстве всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех ветвей власти -законодательной, исполнительной и судебной... Даже в тех странах, где он не входит ни в одну из трех ветвей власти (Франция и др.) или о его статусе в Конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признает его главой исполнительной власти, т.к. никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти».
То есть получается: в первом случае (Ноздрачев), если даже Президент и имеет ключевые полномочия исполнительной власти (например, контролирует все силовые структуры), он в нее не включается. Во втором случае (Баглай), если он даже не входит ни в одну из ветвей власти, «юридическая наука и практика признает его главой исполнительной власти».
В самом деле, суть дискуссии о природе президентской власти и ее взаимоотношениях с триадой (законодательной, исполнительной и судебной властью) сводится к выяснению вопроса о существовании качественной основы ее выделения. Одни авторы полагают, что триада покрывает все «поле власти», дает четкое представление о ее основных институциональных структурных элементах, границах и характере отношений между ними.2 Другие отмечают, например, что понятие «исполнительная власть» не совсем определенно.3 Это что - «исполнение законов»? Но законы исполняют и представители законодательной власти, и простые граждане. И потом, общие законы невозможно исполнять вообще, не решая конкретных, практических задач. Здесь перед нами разворачивается огромное содержательное разнообразие видов деятельности, например, каждое министерство - это свой отдельный сектор исполнительной власти: транспорта, связи, энергетики и т.д. И если их объединяют в рубрику «исполнительная власть», то только на основании того признака, что они не законодательствуют, а занимаются решением конкретных проблем. Известно, что квинтэссенция концепции разделения властей заключается в системе «сдержек и противовесов», силовом балансе различных ветвей власти. Однако в современном сложном и динамичном обществе нередко отмечается возникновение так называемых «центров власти», т.е. определенных социальных, политических и др. институтов, оказывающих влияние на государственную, например, церковь, СМИ.
В современном обществе все чаще говорят о «новом плюрализме власти» (П. Друкер и др.). Особенно это характерно, к примеру, для США, где существует множество так называемых «независимых бюро и агентств», которые действительно обладают большой степенью автономии по отношению к законодательной и исполнительной власти. Поэтому многие авторы считают, что классическая триада не исчерпывает всех разновидностей государственной власти1. Это находит отражение и на практике - в некоторых зарубежных Конституциях называется целый ряд других видов власти: «избирательная власть» (Никарагуа), «учредительная власть» (Германия). Во многих странах (Канада, Швейцария и др.) имеются системы специальных органов контроля, независимость которых от законодательной, исполнительной и судебной власти всячески подчеркивается и которые характеризуются как «контрольная власть».
