Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эволюция теории разделения властей
1.1 Идея разделения властей в истории мировой политической мысли 20
1.2 Русская политическая мысль конца XVIII-начала XX вв. о разделении властей 32
1.3 Развитие доктрины разделения властей на современном этапе:
системный и структурно-функциональный подход 55
Глава 2. Специфика функционирования принципа разделения властей в современной России
2.1 Условия и тенденции развития современного механизма взаимодействия властей 69
2.2 «Институциональный дизайн» в переходных политических режимах 81
2.3 Становление российской модели разделения властей 96
Глава 3. Система разделения властей в Российской Федерации
3.1 Президент в схеме разделения властей 120
3.2 Законодательная и исполнительная власть в конституционной модели разделения властей 144
3.3 Судебная власть в системе разделения властей в Российской Федерации 174
Заключение 188
Список источников и литературы 200
- Идея разделения властей в истории мировой политической мысли
- Условия и тенденции развития современного механизма взаимодействия властей
- Президент в схеме разделения властей
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что разделение властей, являясь одним из основополагающих принципов демократического государства, в последние годы прочно вошло в российскую политическую действительность. Этот принцип стал одним из оснований функционирования российского конституционализма и складывания новой политической системы. Политические процессы последних лет свидетельствуют как об очевидных, так и латентных сдвигах в государственном механизме, связанных с продолжающимся формированием новой системы взаимодействия ветвей власти. Поэтому с учетом исторического прошлого нашей страны и нестабильного состояния современной политической системы весьма актуальным представляется осмысление механизмов контроля и "сдержек и противовесов" во взаимодействиях властей. Многие ученые и политические деятели включились в дискуссию о судьбе так называемой "суперпрезидентской модели" в России. Перевес в системе разделения властей, допущенный Конституцией 1993 года поставил вопрос об эффективности выбранной модели власти вообще. Поэтому, на наш взгляд, данная проблема заслуживает очень серьезного внимания в контексте дальнейшей эволюции политического режима в России.
Практически значимым для нашей страны вопрос разделения
властей стал сравнительно недавно. Тем не менее, он сразу же
попал в разряд самых важных, так как все проводимые
преобразования последних лет в первую очередь затронули систему
реорганизации государственной власти. Впервые внедрение
разделения властей в рамках советской государственности
началось на рубеже 1980 - 1990-х гг. и нашло свое
отражение в виде многочисленных изменений и дополнений к Конституции РСФСР 1978 г. Это сделало существовавший режим внутренне противоречивым. В дальнейшем развитие этих противоречий привело к расколу власти, конституционному кризису и кровопролитию в Москве в октябре 1993 года.
Форсированный этими событиями конституционный процесс
завершился принятием новой Конституции, закрепившей иной
механизм разделения властей. Этот механизм отличается, как
известно, опорой на сильную президентскую власть,
характеризующуюся не только большим кругом конституционных
полномочий, но и реально сложившимися
внеконституционными прерогативами. По мнению многих ученых и политиков, такая система власти содержит в себе потенциал для развития авторитаризма и не дает возможности реализоваться подлинно демократическим преобразованиям в РФ.
В отечественной научной литературе рассмотрение проблемы во многом определялось судьбой самого принципа разделения властей в политике. В советский период изучение этого феномена шло в основном на уровне критического анализа западного опыта в этой области, либо в рамках теоретического осмысления несостоятельности "буржуазно-либеральной доктрины"1.
Лишь сравнительно недавно стали появляться отдельные
1 Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М.,1984.; Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США : политико-правовой комментарий. М.,1985.; Абашмадзе В Учение о разделении государственной власти и его критика. Тбилиси. 1972.; Барнашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие и применение. Томск., 1988.; Рахманина Т.Н. Принцип разделения властей в конституционном механизме V Французской республики. Дис... канд. юрид. наук М., 1977; Афанасьева И.А. Импичмент в конституционном механизме США. Дис... канд. юрид. наук. М.,1982.
t-
публикации, посвященные анализу эволюции теории разделения властей в зарубежной научной литературе. Среди них стоит отметить работы историка А.Н.Медушевского, правоведа М.Н.Марченко, которые дают представление о развитии этой теории в западноевропейской и американской науке.1 Для нас является принципиально важной зафиксированная исследователями практически во всех государствах на протяжении XX века тенденция к усилению исполнительной власти (и как следствие этого - смещение баланса властей), связанная с политическими кризисами этого времени. Динамизм исполнительных органов привел к необходимости расширения норм контроля над ними и к совершенствованию методов взаимодействия властей в демократических государствах. Учитывая ограниченность исторического опыта и политических традиций в этой области, представляется особенно актуальным осмысление указанной тенденции для России.
Особый всплеск интереса к данной проблеме связан со сложными и противоречивыми политическими процессами в России в 90-е гг. Конституционные преобразования проходили в условиях политической борьбы и нестабильности в государстве. В научной литературе нашли отражение политические лозунги основных факторов противостояния властей в 1992-1993 гг. Одни считали действия законодательной власти "антидемократической реакцией", повлекшей конституционный,_кшгди_и трагедию осени
1 Медушевский Л.Н. Идея разделения властей // Вестник Российской АН, 1994, Т.64,№ I. С.21-31; Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М.,1997; Марченко М.Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе //Вестник Московского университета, Сер. П.,Право, 1994, № 4. С. 14-26.
*>
1993 г. в Москве. В соответствии с этим давалась оценка Верховного Совета как "охвостья фашистско-националистических элементов", а действий президента как единственно правильных и возможных в тех условиях.1 Другие усматривали в поступках президента и его окружения действия, противоречащие основному закону РФ, а следовательно, узурпацию власти. Всесторонний анализ складывающегося механизма разделения властей, учет западного опыта и возможности его адаптации в специфических условиях России, обращение к российским научным наработкам в области политико-правовой мысли не были объективно востребованы именно из-за форсирования происходивших процессов. Поэтому научные споры
0 формах правления были отодвинуты на второй план
противостоянием различных группировок, выходящим за рамки
процедур взаимного сдерживания3, что привело к кризису,
грозящему целостности РФ. Таким образом, целый пласт вопросов,
поставленных в этот период и требовавших пристального изучения
1 Гордон А.А., Плискевич Н.П. Ловушки переходного периода//Полис, 1995,№5.
2 Лазарев Б.М. Законодательная и исполнительная власти //Актуальная политика:
анализ и
практика, 1993,№.1.С.10-14.;Лазарев Б.М. Современные проблемы конституционного
строя
России//Вестник Рос. АН, 1993, Т. 63, № 7, С.608-614.; Пронина B.C. Органы
исполнительной
власти их системы //Актуальная политика 1993, № 2-6,С.7-10.; Солодухин Ю.Н.
Остановить
обвал (кризисы государственности в России) //Актуальная политика 1993, № 2-б,С. 18-22.
3 Дубов И От Монтескье до наших дней:о принципе организации государственной
власти.//
Диалог, 1993,№2,С53.
остался практически неисследованным.
Тем не менее, в последнее время предпринимаются активные попытки детально разобраться в особенностях реализации принципа разделения властей в период конституционной реформы 1990-1993 гг. Здесь особенно выделяется научная работа И.Г. Шаблинского. В ней рассматриваются основные политические причины конституционного кризиса 1992-1993гг., обусловленного противостоянием ветвей власти, характер и этапы выстраивания новой конституционной модели разделения властей.1 Одна из наиболее последовательных, на наш взгляд, попыток рассмотреть модель разделения властей в России с учетом опыта США и Франции была представлена в статье Ж. И. Овсепян.2 Однако ей, как и предыдущему исследователю, не удалось выйти за рамки узко-нормативного видения проблемы, так как вне предмета анализа остались внеконституционные механизмы взаимоотношения властей (обусловленные политической практикой, традициями, обычаями и т.д.).
Целый ряд работ посвящен отдельным аспектам проблемы разделения властей. Как правило, это, в основном, правовой анализ отдельных конституционных институтов.3 Он безусловно
1 Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу
(1989-1995).М.,1997. ;Шаблинский И.Г. Конституционные реформы в России и принцип
разделения властей. Автореф. дис.... докт. юрид. наук М, 1997.
2 Овсепян Ж.И. Российский путь к разделению властей: анализ ситуации, сложившейся к
началу 1993 гУ/США: экономика, политика, идеология, 1993,№5, С.20-31.
3 См.: Сахаров А.Н. Институт президентства в современном мире. М.,1994;
Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М.,
1997; Авакьян С.А. Конституция России: история, эволюция, современность.
важен и необходим, но недостаточен для понимания политических процессов, связанных с практикой реализации разделения властей в условиях модернизирующейся политической системы. Весьма ценен, на наш взгляд, опыт теоретико-правовых исследований последних лет, актуализировавших проблему разделения властей как одного из принципов функционирования правового государства, наметивших основной круг проблем и противоречий становления новой государственности в России1.
Российские политологи затрагивали рассматриваемую нами проблему в контексте общей динамики процессов в стране, характеризующейся состоянием переходности политического режима. Так, В.Я. Гельман обращает внимание на структуру взаимодействия власти и демократической оппозиции в современной России2, а В.И. Баринова отмечает повышенный конфликтный
М.,1997; Президент РФ В системе разделения властейУПод. ред. В.И.Радченко, Саратов., 1996; Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе М.,1997; Скуратов Ю.И. Парламент и Президент в Р.Ф. Конституционный строй России, Вып. 2, М.Д995.С. 68-77; Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994; Лучин В.О." Указное право" в России. М., 1996; Окуньков Л.А. Президент Р.Ф. М.,1996; Хабриева Т.Я. Толкование Конституции РФ. Теория и практика. М.,1998; Лысенко В. Государственная Дума в системе политической власти в России.//Российская федерация .1997, №4, С.11-13; Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в РФ. М.,1998; Конституция. Закон. Подзаконный акт./Под. ред. Ю.А. Тихомирова. М.,1994, и др.
1 См.: Четверний В.А. Демократическое конституционное государство: Введение в теорию. М., 1993; Козлихин И.Ю. Идея правового государства: История и современность. СПб. 1993; Кравец И.А. Конституционализм: устойчивость власти и общественного развития. Новосибирск., 1994;Синюков В.Н. Российская правовая система : введение в теорию. Саратов., 1994.; Нерсесянц В.С.Наш путь к праву: от социализма к цивилизму. М., 1992.; Дзодзиев В. Проблемы становления демократического государства в России. М., 1996 и др.
2 Гельман В.Я. Трансформация политического режима и демократическая оппозиция в посткоммунистической России (анализ современных транзитологических концепций) Дис. на соиск. уч. ст. канд. полит, наук. СПб., 1997.
потенциал российской модели разделения властей в силу дисбаланса полномочий ветвей.1 В целом же политологический анализ российского механизма разделения властей, возможностей его эволюции практически отсутствует, хотя некоторыми учеными констатируется его своеобразие и специфика во многом "выпадающая" из мировой практики и тем самым затрудняющая его адекватную оценку.2
В этой связи весьма интересны наблюдения и научные выводы зарубежных авторов относительно возможностей сложившегося политического режима в России, перспектив разделения властей. Одни из них, как например, И Лейбо, полагают, что развитие российской системы разделения властей четко проявляет контуры западной полупрезидентской республики.3 Другие предпочитают скептические оценки реальностей властвования в России и достаточно сдержанно относятся к перспективам возможного укрепления сложившейся конституционной модели.4
Разработки теоретиков "политической транзитологии" позволяют выделить разделение властей в качестве одного из критериев типологизации, качественной атрибуции переходного политического режима.5 Поэтому анализ данного феномена в рамках
1 Баринова В.И. Политические конфликты в современном российском обществе
1990-е гг. Авторефератдис... канд. полит, наук. М.,1995. С.17-18.
2 Шелистов Ю.П. Становление правового государства в Российской Федерации.
Автореф. дисс... канд. полит, наук. М., 1997. С.16.
3 Leibo J Semiprasidentialismus in Rusland. Theorie und Praxis.//Osteuropa.-Recht. XLIII (1997), I,
S. 23-40.
4 Роуз P. Россия как общество песочных часов: Конституция без граждан.// Конституционное право:
восточно-европейское обозрение. 1995. №3(12) С.2-9.; Холмс С. Чему Россия учит нас
сегодня?//КПВО.1997.№3.(20), 1997. №4(21). С. 192-199.
5 Стэпан А., Скеч С. Различные типы конституционного устройства и укрепление демократии.//
Демократия 1990-х, Спец. выпуск журнала "Глобальные проблемы переходного периода".№ 6;
Шугарт М.С., Кэри Дж. M.Президентские системы //Современная сравнительная
политология. Хрестоматия. М..М0НФ.1997; Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для
новых демократий.// Полис. 1995. №2 C.135-I47; Шабо Ж-Л. Государственная власть:
*l
транзитологических моделей позволяет раскрыть как определенные универсальные закономерности, так и национальные особенности перехода от авторитарных режимов. На сегодня в России уже появился ряд политологических работ, исследующих динамику политических процессов в рамках транзитологических моделей1. Кроме того, работы политологов, представляющих широко известное за рубежом направление макрополитической теории "новый институционализм", позволяют использовать многие методологические приемы при анализе институциональной системы современной России . Это предполагает рассмотрение механизма разделения властей в России как особой пропорции между легальными нормами, конституционными рамками и неофициальными "правилами игры", действующими одновременно и зачастую не однонаправленно.
Одна из работ, посвященная разделению властей - книга Л.М.Энтина. Автор сумел достаточно основательно осветить механизм реализации данного принципа в различных формах правления, провести их сравнение. Однако российскому опыту в этой области уделено значительно меньшее внимание, так как автор в основном лишь констатировал наблюдаемое становление отечественного варианта разделения властей.
Проходившая в 1997-1998 гг. дискуссия в СМИ о возможных
конституционные пределы и порядок осуществления.//Полис. 1993.№3.С. 155-165.
'Мсльвиль Л.Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного переходов к демократическим транзитам.// Полис, 1998,№2, С.6-38; Фадеев Л.Л. От авторитаризма к демократии: закономерности переходного периода.// Полис, 1992, №1-2, С.117-123; Фурман Д.Е. "Случай России": российская модернизация в мировом контексте.// Свободная мысль, 1997, №9, С.28-34.
2 См. например: Дилигенский Г.Г. Политическая шіституционализация в России: социокультурные и психологические аспекты // Мировая экономика и международные отношения, 1997.№7-8.
путях реформирования Основного закона с целью повышения уровня взаимосдерживания властей и гарантий от авторитаризма нашла свое отражение в практике "круглых столов" с участием видных ученых и политиков. Для нас было важным проанализировать основные позиции и представления различных сторон о разрешении проблем в данной сфере1. Для этого необходим не только взвешенный учет опыта западных государств, но и анализ собственно российских теоретических наработок в данной области. Конечно, в сравнении с зарубежной политической мыслью, где достаточно долго разрабатывалась данная проблема, в нашей стране наблюдается существенное отставание в этом направлении. Ранее оно определялось официальным отрицанием разделения властей как "идеологической буржуазной доктрины". Тем не менее, досоветская политическая мысль России активно занималась данной проблемой и накопленный ею опыт должен быть внимательно изучен. Это позволит глубже понять и оценить реальности и перспективы механизма разделения властей, сложившегося в РФ после 1993 года.
"Конституционные попытки" ограничения абсолютной власти монарха конца XVIII - начала XX вв. в России проявлялись в той или иной мере во всех ключевых реформах, а также в рамках либерального движения данного периода. Они нашли свое отражение в ряде современных исследований, рассматривающих политические процессы в России, но специальных работ по
' См.: Конституционные институты в России: эволюция или новая революция?// НГ-сценарии.1997.№3 (12).; Салмин A.M. О некоторых проблемах самоопределения исполнительной и законодательной властей в РФ//Полис. 1996_№1.С.7-32.
эволюции идеи разделения властей в политической мысли этого времени практически нет1. Поэтому в предлагаемом исследовании рассмотрение данной проблемы строится на основе широкого круга источников и литературы (сочинения политических мыслителей, проекты реформ, законодательство и полемика в печати и т.д.). Это позволит выявить специфичность и оригинальность интерпретации идеи разделения властей в России в сравнении с западной классической теорией.
Источниковая база исследования. Важнейшим
источником диссертационного исследования послужили классические работы как отечественных, так и зарубежных политологов, раскрывающие основные концептуальные подходы к анализу феномена разделения властей в переходных политических системах. Они позволили разносторонне оценить некоторые качественные параметры складывающейся модели разделения властей и соотнести ее с общемировыми тенденциями в данной области. Данные материалы дали возможность выделить показатели жизнеспособности и эффективности политического режима в целом, определить не только нормативное, зачастую декларативно-формальное, но и реально функционирующее разделение властей в государственном механизме.
Кроме того, к основным источникам данного
1 См. например: Медушевский А.Н. Конституционная монархия в России .//Вопросы истори. 1994.№ 8. С.30-47; Исаев И.А. Золотухина Н.М. История политических и правовых учений России IX - XX века. М.,1995; Омельченко О.А. "Законная монархия" Екатерины II: просвещенный абсолютизм в России. М.,1993; Каменский А.Б. "Под сенью Екатерины...".СПб., 1992; Мироненко СВ. Самодержавие и реформы : политическая борьба в России в начале XIX века.М., 1989; Секиринский С.С., Шелохаев В.В. Либерализм в России. Очерки истории.(середина XIX нач. XX веков) М., 1996; Шелохаев В.В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996; Власть и реформы: от самодержавия к современной России.
диссертационного исследования следует отнести правовые документы: Конституция РФ 1993 г., конституции зарубежных государств, законы РФ, Указы Президента РФ, решения Конституционного Суда РФ и др. Использование этих источников позволило создать определенный базис аналитической работы -выявление контуров правового закрепления российской модели разделения властей. Важную группу источников составили конституционные проекты основных социально-политических сил России, которые были подготовлены и широко обсуждались в 1990 - 1993 гг. Исследование особенностей подходов к реализации принципа разделения властей в этих проектах позволило определить динамику и направленность конституционного процесса в нашей стране, позиции основных политических факторов в отношении выработки и принятия той или иной модели взаимоотношений ветвей власти.
Для анализа теории и практики функционирования механизма взаимодействия ветвей государственной власти в качестве источника выступают не только Конституция государства, система правовых норм, правил, процедур, но и повседневная политическая практика, дающая новые, зачастую не регламентированные правом формы. Эти формы проявляются в виде неформальных регулятивных средств, обычаев, традиций и т. п. Таким образом, значительное место в механизмах регулирования политической организации общества занимают ненормативные средства - политические и национальные традиции, политическая культура и идеология, различные формы общественного сознания, принципы права и морали, политическая и правовая практика, правовые идеи и судебные
доктрины'. Источниковой базой для их анализа стали разнообразные материалы центральной печати Российской Федерации, отражающие противоречивые процессы становления и развития российской модели разделения властей. Несмотря на известную заангажированность и конъюнктурность этих источников, их исследование позволило осмыслить соотношение между нормативно закрепленной и реально складывающейся системой. Кроме того, использовалась мемуарная литература, отражающая позиции и видение проблем разделения и взаимодействия властей основными политическими фигурантами.
Методологическая основа диссертации. Предлагаемое исследование строится на стыке методологии наук - политологии, государственного (конституционного) права, истории, социологии. Это обусловлено особенностями предмета исследования и тем, что вследствие недостаточной развитости российской политической науки, становления смежных научных дисциплин, еще не сложилось целостное представление о той или иной отрасли знания, противоречивы мнения о сфере охвата проблем и специфике знаний. Так, например, даже беглый анализ работ, затрагивающих проблемы разделения властей в России, свидетельствует о явном перевесе правовых исследований, зачастую ограничивающихся корреляцией нормативных положений и текущей политической практики, над собственно политологическими. К тому же, одни ученые считают необходимым создавать отдельно конституционно-правовую науку, занимающуюся в том числе и рассматриваемой проблемой, как, например, "политическое право" в Испании, "политическая
1 См.: Марченко М.Н. Очерки теории политической системы современного буржуазного
юриспруденция" в США, "конституционное право и институты" во Франции1. Другие же полагают более соответствующим условиям России, существовавшее ранее направление "государственное право", с учетом специфического его понимания, которое не сводимо лишь к конституции и позитивизму в законах.
Для оптимального изучения механизма разделения властей в России не только как "технологического" принципа современного правового государства, но и как особого политического, исторического и социального феномена в диссертационном исследовании использовались следующие методы научного анализа.
Институциональный метод позволил выявить
особенности складывающихся политический институтов в РФ с точки зрения их взаимодействия, оценить факторы стабилизирующие и дестабилизирующие эффективный баланс ветвей власти. Данный метод наиболее последовательно помог рассмотреть проблему влияния российского типа конституционного устройства на укрепление (ослабление) демократии.
Системный метод помог осуществить рассмотрение принципа разделения властей в РФ не только в качестве конституционно закрепленного механизма, но и как организующего условия "плюрализма элит". Таким образом, феномен разделения властей ставится в рамки макроединицы - политической системы, где выступает в качестве одного из важнейших условий и критериев регулирования и разрешения внутривластных конфликтов и
общества. М., 1985. С.74-80.
1 Бойцова В.В., Бойцова Л.В., Ломовской В.Д. Конституционное право в российской правовой системе//Общественные науки и современность. 1993 .№ 6.С.36-48.
d.
противоречий. Например, используя данный метод, Ю.А.Тихомиров
считает возможным вести речь о четырех формах разделения властей
в обществе: "Во-первых, о внутригосударственном разделении
властей, имея в виду формы осуществления государственной
власти, во-вторых, о политическом взаимодействии, плюрализме
как принципе выражения в политической системе интересов разных
социальных общностей и их организации., в-третьих, о
расширяющейся сфере самоуправления и саморегулирования в
гражданском обществе, в-четвертых, о международном
сотрудничестве государств в обеспечении прав человека на основе
принципа консенсуса"1. Это, безусловно, попытка всестороннего
охвата феномена разделения власти в обществе. Но наше
исследование касается лишь осуществления собственно
т> государственной власти, институализированной в трех ее ветвях.
Кроме того, в исследовании широко использовались сравнительные подходы. Осуществлялось сравнение, с одной стороны, практики реализации принципа разделения властей в России с нормативно закрепленным балансом властей, а с другой -соотнесение этой практики со сложившейся традицией развитых демократических государств, имеющих подобную форму правления. Кроме того, сравнение реализации демократического потенциала разделения властей в РФ с подобной практикой государств, проходивших через фазу политического перехода от авторитаризма к демократии, позволило отметить определенные
1 Тихомиров Ю.А. Власть в обществе: единство и разделением/Советское государство и право. 1990. №2. С.37.
*
общие закономерности и специфику переходного периода. Особый интерес представляет соотнесение наработок русских либеральных мыслителей XIX — XX вв. и современных идей и разработок теории разделения властей. Для адекватного понимания сути концептуальных разногласий различных проектов реформирования механизма государственной власти необходимо сравнение их основных положений, отражающих соотношение набора полномочий и рычагов взаимодействия ветвей власти. Это, в свою очередь, позволит выявить оптимальные пути выхода из кризисных ситуаций. Здесь необходимо было использование не только "отрицающего" и "контрастирующего" сравнения, но и сравнения "подтверждающего", нацеленного главным образом на поиск общих точек соприкосновения, возможных общепризнанных подходов.
Метод контент-анализа основных источников позволил адекватно оценить различные документы (законодательные акты, проекты, решения судов и т.д.) не только с точки зрения их внутреннего содержания, но и с учетом обстоятельств их составления, позиций авторов в происходивших политических событиях и т.д.
Таким образом, осмысление актуальности избранной
темы, ее теоретической и практической значимости, а также
изучение имеющейся научной литературы и источников
предопределили цель данного диссертационного
исследования: провести политологический анализ характера и сущности российской модели разделения властей, выявить степень ее эффективности и наличие в ней внутренних противоречий,
проследить возможности адекватной трансформации с учетом накопленного опыта ее политического функционирования.
Для достижения поставленной цели выдвигаются следующие конкретные научные задачи:
проанализировать эволюцию доктрины разделения властей в
российской и зарубежной политической мысли, выявить
специфику ее современного понимания в теории и практике
государственного строительства;
исследовать современные концептуальные подходы к
разделению властей в рамках различных политологических
моделей;
определить основные качественные параметры и
тенденции функционирования механизма разделения властей
в демократических государствах и в странах с переходной
политической системой;
рассмотреть особенности конкретных форм реализации принципа разделения властей в наиболее значимых проектах конституционного реформирования России 1990-х гг. и их влияние на политический процесс в стране;
выявить характерные черты современного механизма взаимодействия ветвей власти в РФ, соотношение их конституционных полномочий и реально складывающихся прерогатив;
оценить возможные пути эволюции российской модели разделения властей.
Объектом исследования в диссертации является структура современной государственной власти в Российской Федерации, а в качестве предмета анализа выступают многообразные формы
взаимоотношений между ветвями власти, складывающиеся на протяжении последних лет.
Научная новизна работы. Рассмотрение данной проблемы в рамках диссертационной работы предполагает не столько выявление и анализ соответствия российской модели разделения властей неким априорным, "идеальным" образцам и формам, сколько взвешенное и последовательное выявление ее внутренней сущности, качественных параметров функционирования и развития. Именно такая направленность предопределяет научную новизну работы, наиболее значимые элементы которой заключаются в следующем:
предложен нетрадиционный подход к анализу основных проектов реализации принципа разделения властей в РФ;
осуществлен комплексный анализ не только
нормативной базы российской модели разделения властей, но
и сложившихся параметров реально функционирующей
политической структуры;
сформулировано положение о том, что осуществление различных государственно-властных функций (законодательной, исполнительной, судебной) независимо друг от друга различными органами не противоречит пониманию власти как единого целого;
сформулированы предложения по реформированию президентской, исполнительной, законодательной и судебной власти в рамках действующей системы разделения властей;
показано, что институт главы государства в системе сдержек и противовесов, способов взаимного контроля является решающим
»
институтом, способным организовать и гармонизировать деятельность различных ветвей власти;
сформулирован вывод о том, что исполнительная власть в конституционной системе организации и разделении властей не обладает в достаточной мере признаками власти самостоятельной и независимой;
обоснован вывод о неприемлемости разрушения или радикальной смены существующей конституционной модели разделения властей как неконструктивного и опасного способа трансформации политического режима.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные теоретические выводы являются определенным приращением знаний в области теории организации власти. Данные выводы могут способствовать разработке мероприятий по становлению эффективной структуры власти в обществе и оптимизации существующей конституционной модели разделения властей путем ее постепенного и осторожного реформирования.
Кроме того, основные положения диссертации могут использоваться в преподавании курсов политологии, политической истории, конституционного (государственного) права, теории государства и права; составлении специальных курсов (политическая транзитология, сравнительная политическая социология и др.); служить предпосылкой для дискуссий и дальнейшей исследовательской работы.
Идея разделения властей в истории мировой политической мысли
Механизм, условия и особенности функционирования власти всегда являлись одной из центральных проблем политической науки. Составной частью общего учения о власти является теория разделения властей (часто именуемая как "учение о разделении власти").
Феномен разделения властей возникает из свойства власти быть отношением между субъектом, от которого исходит волевой импульс, побуждение к действию и объектом. Такая схема, как правило, сильно усложняется в процессе институционализации власти и ее делегирования. Поэтому, зачастую разделение властей приобретает функциональный смысл разделения труда в политической системе общества. Такое разделение функций и полномочий сложилось уже на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов, в которой явно обнаружились две устойчивые тенденции: концентрация власти в одних руках или в одном институте, а также, потребность разделить власть, труд и ответственность.
Другое понимание разделения властей вытекает из рассмотрения социальной основы этого механизма. В Новое время усиливается третье сословие -торговая и промышленная буржуазия, которая постепенно получает доступ к власти - прежде всего в парламенте, законодательно-представительных структурах. Центральная власть приобретает вид более специализированной и разветвленной структуры, где реализация интересов дворянства, бурлсуазии и королевской -власти зависела от эффективного взаимодействия трех относительно автономных, но взаимосвязанных и контролирующих друг друга ветвей - законодательной, исполнительной и судебной. Само по себе разделение-властей - весьма сложная, многогранная и вместе с тем довольно противоречивая доктрина. На всем протяжении ее .развития и совершенствования никогда не было общего понимания, толкования, а следовательно и единого подхода к практике применения этой концепции. Именно разногласия в ее оценке приводят многих ученых, как в России, так и за рубежом, к выводу об отсутствии "общей теории разделения властей", утверждающей некие универсальные и вневременные ее положения и требования. Утверждается, что существует лишь общий принцип разделения властей, связанный с постоянным перераспределением и с изменением баланса власти между различными ее ветвями или концепция отделения друг от "друга "осуществляющих совместно государственную власть различных институтов" . Такое понимание разделения властей носит узкий утилитарно-прагматический смысл и во многом сходно с представлениями о функциональной дифференциации в механизме управления любого государства.
Но сам по себе указанный спор в науке о соотношении "общей теории" и "принципа" ,на наш взгляд, не столь важен в исследовании самой концепции. Сейчас мы можем констатировать, что несмотря на широкий разброс мнений относительно цельности и степени оформленности, теория существует,, по признанию большинства авторов, хотя и далеко не в "законченном" виде .
Основы теории разделения властей были заложены в период Нового времени в либеральной доктрине естественного права, хотя. отдельные элементы ее можно проследить и в более ранние этапы, истории. Нормы естественного права происходят скорее из природы, нежели из общественных правил или позитивного права. Кроме того, этим нормам соответствуют лишь такие принципы общественного устройства, которые не противоречат законам Разума, вечным и неизменным. . Так, политическая концепция Локка предполагала создание такой системы высших органов государственной власти, которая могла бы гарантировать естественные законы от посягательств на- них тиранических правительств. Идеи Дж. Локка (1632 - 1704гг.) о необходимости разделения властей как гарантии общественного договора отражали опыт политической борьбы в Англии - революции 1649г. и установления компромисса между буржуазией и дворянством в 1688. г. Государственная власть делится Локком на законодательную, исполнительную и федеративную, союзную.1 Законодательная и исполнительная ветви власти призваны гарантировать свободу, порядок и собственность, гражданам, заключившим договор и передавшим часть своих прав избранному правительству. При этом Локк отдельно оговаривает право народа на сопротивление угнетению (смену правительства), в случае если какая-либо из властей нарушает договор. Но, хотя Локк и рассматривал разделение исполнительной и федеративной властей, он считал необходимым совмещение их в одних руках, видя в этом средство усиления общества. Полагаем, что здесь происходит определенная непоследовательность в подходе к проблеме: смешиваются критерии разграничения ветвей власти и наблюдается параллелизм функций (законодательной и федеральной, федеральной и исполнительной властей). Впоследствии Монтескье выделил в своей работе "О духе законов" в качестве самостоятельной и власть судебную . Именно эти политические концепции были положены в основу политико-правового механизма Конституции США3. "Отцы-основатели" США восприняли и творчески переработали идеи Локка и Монтескье, выведя чисто американское изобретение - систему "сдержек и противовесов", гарантирующую последовательное проведение разделения властей в государственном механизме.
Условия и тенденции развития современного механизма взаимодействия властей
В современных условиях разделение властей является важнейшей частью политического механизма демократических государств, закрепленное в их основных законах как важнейшая конституционная норма. Правоведы обычно придерживаются именно нормативного подхода в рассмотрении этого вопроса, то есть упор делается на. исследовании разделения властей как механизма рационализации политической жизни посредством четких и . разумных законов, с одной стороны, и основного средства ограничения прав и свобод личности от государства, с другой стороны.
По определению В.А. Четвернипа, "разделение властей - это такая институционально-функциональная форма государственной власти, при которой выразителями народного суверенитета, и, следовательно, суверенитета государства, являются высшие органы народного представительства. Они закрепляют силой закона общие " интересы и потребности общественного развития, а профессиональный государственный аппарат (правительственно-административный и судебный), как правило, лишь выполняют решения представительных органов власти, применяет законы" . Таким образом, мы можем констатировать наличие достаточно узкого институционально-функционального подхода к феномену разделения властей в правоведении и юриспруденции. Тем не менее данный подход, на наш взгляд, позволяет выявить общие моменты в функционировании механизма взаимодействия властей в демократических государствах.
Четкое разделение государственных органов в соответствии с их природой и назначением на органы законодательной, исполнительной и судебной власти не только делает невозможным (или по меньшей мере и значительно затрудняет) правительственно-административный произвол, но и подчиняет государственную власть в целом как интересам гражданского общества, объектированным в праве, так и потребностям свободного развития человека в этом обществе. Поэтому, разделение властей справедливо расценивается как "резюме и показатель развитости права и государства, необходимая предпосылка для режима господства правовой законности" .
С правовой точки зрения основными требованиями разделения властей являются следующие принципы:
Правовые нормы должны устанавливаться только законом, то есть должны быть легитимированы демократической, ориентированной на общественные потребности процедурой законотворчества. Особая роль принадлежит процедуре конституционного контроля, предназначенного для защиты от возможных законодательных нарушений всеобщей и равной меры свободы, которая уже зафиксирована (или должна быть зафиксирована) на уровне конституционного права.
Исполнительные органы не должны заниматься нормотворчеством, но должны действовать во исполнение закона и в рамках бюрократических процедур, регламентированных законом. Если правительственные органы все же издают нормативные акты, а это зачастую в современном обществе может быть более целесообразным по частным вопросам, нежели детальная законодательная регламентация, то это может делаться не в силу какой-то общей нормотворческой компетенции правительственных органов, а на основе полномочий, специально делегированных законодателем по конкретному вопросу. Кроме того, сам факт издания такого нормативного акта еще не придает ему силу закона, поскольку не легитимирован демократической процедурой законотворчества.
Любой спор о праве, по желанию одной из сторон, должен решаться в рамках надлежащей правовой процедуры. Причем административная процедура (обжалование решения в вышестоящем органе исполнительной власти) - это противоположность судебной, поскольку в ее рамках спорящие стороны остаются в отношениях руководства - подчинения, в то время как право предполагает формальное равенство сторон. В условиях разделения властей суд служит основным гарантом законности - как правоохранительный институт, подчиненный только конституции и закону. При этом любой подзаконный акт суд рассматривает лишь как один из возможных вариантов толкования закона, опираясь на свое собственное понимание того или иного закона.
В этой связи можно напомнить известное положение Ш.-Л. Монтескье: "Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы, чтобы также тиранически их применять. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем".
Рассмотрим подробнее эти принципы организации государственной власти в реальной политической практике.
Недопустимость соединения законодательной и исполнительной власти. Здесь мы имеем в общем то исторический прецедент. В формальной системе органов Советской власти в СССР, с ее институциональной неразграниченностью законодательных и исполнительных функций, аппарат партии конституировался как всепроникающий "законодательно исполнительный", неподконтрольный ни обществу, в лице его выборных представителей, ни рабочему классу, от имени которого он выступал.
Напротив, этот аппарат, с жестко централизованной иерархической структурой, превратился в силу, обладающую безграничной властью над обществом, способную формулировать общественные отношения по своему усмотрению (по воле "вождя"), в регламентированную систему, разрушающую гражданское общество. В итоге, система советов оказалась лишь ширмой, прикрывающей реальное политическое господство тоталитарной бюрократии, подмену государственности тоталитарными политико-властными структурами.
Президент в схеме разделения властей
Как свидетельствует мировая практика, необходимость поста главы государства вызвана потребностью обеспечения единства государственной власти, разрешения конституционным путем кризисов и конфликтов между органами государственной власти1. При всех условиях глава государства осуществляет высшее представительство как внутри, так и вне страны, что связано с определенными властными полномочиями, например, подписывать международные договоры, назначать своих представителей в регионах страны и др. Функции главы государства могут распространяться на сферы исключительной деятельности отдельных отраслей власти, к примеру, право вето в области законодательства, назначение федеральных судей судов общей юрисдикции и право помилования при осуществлении правосудия и др.
"В демократическом правовом государстве всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей - законодательной, исполнительной или судебной - написано в учебнике по конституционному праву Российской Федерации. -Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями (в области законодательства он, например, имеет право вето, в отношении судебной власти глава государства вправе назначать судей или осуществлять помилование), но все же его основные функции и полномочия нельзя отнести к законодательной или судебной". И далее: "...никакому должностному лицу нельзя иметь функции и властные полномочия вне какой-либо власти. В то же время при таком положении, не отрицающем принцип разделения трех властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом Конституции и осуществлять высшее представительство.
Президентская власть в республиках президентского типа - это всегда единоличная власть. Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами..., но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплектовать состав правительства (с определенным участием парламента)...".
Таким образом, в описании авторов Президент - высшее должностное лицо государства, обладающее государственной властью и осуществляющее ее, что прямо вытекает из содержания статьи И Конституции Российской Федерации.
В демократическом правовом государстве, по мнению авторов, властные полномочия любого должностного лица относятся к одной из трех властей - законодательной, исполнительной или судебной. Никакому должностному лицу нельзя иметь функции и полномочия вне какой-либо власти.
Несмотря на то, что функции Президента "соприкасаются" со всеми ветвями власти, его функции и полномочия не относятся ни к законодательной, ни к судебной властям. При "обязательном", по мнению авторов, отнесении властных полномочий любого должностного лица государства, а значит и Президента, к одной трех властей "вакантной" остается лишь власть исполнительная. Никакой другой власти быть не может в принципе.
У Президента - главы государства образуется особый статус - глава государства, вытекающий из его собственных полномочий1. Надо полагать, что этот статус ни к исполнительной, ни к какой другой ветви власти отношения не имеет. Из этого может следовать один из двух выводов: либо особый статус Президента находится вне сферы властных отношений и не включает в себя полномочий по осуществлению президентской власти (но к какой сфере следует в этом случае отнести конституционно закрепленную президентскую власть?), либо особый статус
Президента как главы государства - все же власть, причем власть специфическая, образующая самостоятельную ветвь власти. Последний вывод исключается предшествующими категорическими утверждениями о том, что возможны в принципе только три власти законодательная, исполнительная, судебная. Как видно очевидна нелогичность вышеупомянутых суждений авторов учебника по поводу природы президентской власти и ее места в системе разделения властей. Деятельность полновластного главы государства демонстрирует тот факт, что отдельные его конституционные полномочия и функции могут относиться к различным отраслям государственной власти, соответственно, законодательной, исполнительной, судебной.
