Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институциональный выбор в региональном бюджетном процессе: факторы и модели 19
1.1. Проблема разделения властей и теория институциональных изменений 19
1.2. Законодательные органы регионов России: несостоявшаяся автономия 29
1.3. Модель институциональных изменений в региональном бюджетном процессе .35
1.4. Операционализация переменных и формулировка гипотез 52
Глава 2. Выбор модели регулирования бюджетного процесса: анализ основных факторов 62
2.1. Эмпирические данные 62
2.2. Результаты статистического анализа 65
2.3. Интерпретация полученных данных 71
2.4. Процедура рассмотрения бюджета и индивидуальный торг 84
Глава 3. Бюджетные конфликты 100
3.1. Логика бюджетного конфликта: предметы торга и его результаты 100
3.2. Трансформация бюджетных конфликтов в середине 2000-х гг 118
3.3. Утверждение бюджета: основные модели и роль формальных правил 129
Заключение 149
- Проблема разделения властей и теория институциональных изменений
- Эмпирические данные
- Логика бюджетного конфликта: предметы торга и его результаты
Введение к работе
Актуальность темы. Вопрос об условиях и факторах развития автономии законодательных органов в российских регионах продолжает оставаться важной научной и практической проблемой. Переход от системы советов народных депутатов к системе разделения властей в России стал важным элементом политического развития как на национальном, так и на региональном уровне. В ходе политической реформы в субъектах Российской Федерации были созданы юридически независимые друг от друга органы законодательной и исполнительной власти, наделенные полномочиями на основании Конституции РФ, федерального законодательства, региональных уставов и конституций. Возникшие в результате трансформации региональные законодательные органы (я также буду называть их «ассамблеями» или «легислатурами») обладают основными парламентскими атрибутами, включая собственный аппарат, комитеты, фракции и другие депутатские объединения, контрольные полномочия в отношении исполнительной власти и т.д.
Однако формальная независимость еще не означает реальную автономию, то есть способность принимать независимые решения, самостоятельно контролировать политическую повестку дня и влиять на политический курс1. Законодательный орган, юридически располагающий определенной автономией, может не пользоваться ею или применять инструменты контроля над региональной политикой лишь избирательно, для достижения конкретных целей и удовлетворения интересов отдельных членов ассамблеи.
В связи с этим особое значение и актуальность приобретает вопрос о том, как оценить действительный уровень автономии региональных ассамблей в России, выявить факторы развития этой автономии и проследить, как она проявляется в законотворческой деятельности представительных органов, т.е. как она влияет на содержание институционального выбора. Изучение этих проблем важно как для оценки политических процессов в самих регионах, осмысления региональных политических режимов, так и для анализа российской политической системы в целом.
Степень научной разработанности проблемы. Следует отметить, что существующий массив научной литературы позволяет сконструировать общие
1 Carey М., Formanek F., Karpowicz Е. Legislative Autonomy in New Regimes: The Czecg and Polish Cases/71.egislative Studies Quarterly. 1999. №24. P.571.
подходы к проблеме и теоретические модели, но разрешение обозначенных выше вопросов требует проведения отдельных эмпирических исследований. Политические институты, в том числе система разделения властей и роль парламентов, вначале обсуждались в рамках философских дискуссий Нового времени. Большой вклад в эти дискуссии внесли А. Гамильтон, Дж. Локк, Дж. Мэдисон, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и некоторые другие политические мыслители.
Проблеме классификации институционального дизайна современных государств и влиянию различных типов конституционного устройства на политические, экономические, общественные процессы посвящены работы М. Дюверже, Дж. Кэри, А. Лейпхарта, X. Линца, С. Мэйнуоринга, Дж. Сартори, М. Шугарта, Р. Элджи и др.
Важным научным направлением на протяжении последних десятилетий XX в. стал анализ условий и причин генезиса политических институтов. Теоретические основы изучения институционального выбора в современных политических режимах представлены в работах таких исследователей, как Д. Норт, Дж. Коулмен, Дж. Найт, М. Хорн, Дж. Цебелис и др. Проблематика институционального выбора в новых демократиях раскрыта в исследованиях Б. Геддес, П. Джонс Луонг, Дж. Ди Пальмы, Р. Кауфмана, К. Клэга, Г. О'Доннелла, А. Пшеворского, А. Степана, С. Хэггарда, Ф. Шмиттера и других авторов.
В западной политической науке также подробно изучались проблемы эффективности представительных органов и их законотворческой деятельности. Вопросы об оформлении отношений законодательной и исполнительной власти и об автономии легислатур в отдельных сферах государственного управления анализировались в работах таких исследователей, как Дж. Бендер, Б. Вейнгаст, М. Маккаббинс, Р. Маккелви, П. Ордешук, М. Фиорина, С. Халлоран, Дж. Хьюбер, К. Шепсл, Ч. Шипан, Д. Эпстейн и др.
В России проблема политических институтов изучалась в основном в контексте общественной трансформации и формирования нового политического режима, чему были посвящены работы В.Я. Гельмана, М.В. Ильина, Б.Г. Капустина, М. Макфола, А.Ю. Мельвиля, В.В. Согрина, Л.Ф. Шевцовой и др. Большое внимание исследователи уделяли анализу новой Конституции сіраньї и ее значению для политического процесса, а также становлению и эффектам таких институтов, как
избирательная система, система федеративных отношений, местное самоуправление и т.д. Проблемы парламентаризма на федеральном уровне проанализированы в работах таких исследователей, как А.С. Автономов, Н.И. Бирюков, В.Б. Кувалдин, О.В. Гаман-Голутвина, В.Н. Лысенко, Т. Ремингтон, В.М. Сергеев, Ю.Д. Шевченко и др.
На субнациональном уровне исследования политических институтов пока носят достаточно фрагментарный характер. В работах М.Н. Афанасьева, СВ. Борисова, В.Я. Гельмана, А.С. Кузьмина, К. Мацузато, Н. Мелвина, В.Д. Нечаева, Н.В. Петрова, СИ. Рыженкова и некоторых других исследователей проанализированы особенности региональных политических режимов, в условиях которых возникают и действуют региональные политические институты. В исследованиях Г.В. Голосова, А.В. Кынева, П.В. Панова, Р.Ф. Туровского детально изучены региональные избирательные системы и их становление.
Гораздо менее подробно изучались вопросы конституционного устройства и законодательного распределения полномочий в российских регионах. Сравнительных исследований институционального дизайна и институционального выбора на региональном уровне к нынешнему моменту крайне мало; следует упомянуть работы П.Б. Кононенко и К.А. Пуниной, в которых для оценки институционального дизайна в регионах используется известная шкала М. Шугарта и Дж. Кэри. Эта проблематика нуждается в дальнейших исследованиях. Требуют детального анализа внутренняя логика законодательного процесса на региональном уровне, влияние различных политических, экономических, организационных факторов на законодательную деятельность и генезис отдельных законодательных норм, характер институционального выбора в различных контекстах.
В частности, «белым пятном» является проблема институционального выбора и роли законодательных органов в сфере бюджетного процесса: по этой теме не проводилось не только сравнительных исследований, но и работ в жанре «case study». В работах российских исследователей проблематика бюджетного процесса в последние годы рассматривалась в основном с позиций экономической и юридической науки. Вопросам бюджетной политики федерального центра и регионов, их бюджетным взаимоотношениям, формально-правовым аспектам бюджетной процедуры и организации государственных финансов посвящены работы А. Бланкенагеля, О.В. Богачевой, Е.В. Бушмина, М.Э. Дмитриева, Ю.А. Крохиной,
В.В. Попова, М.И. Яндиева и других авторов. Внимания политологов эта тематика практически не привлекала.
Таким образом, роль законодательных органов в региональном бюджетном процессе и характер их законотворческой деятельности в этой сфере составляют важную, малоизученную проблему политической науки и российской политики, нуждающуюся в специальном исследовании и теоретическом осмыслении.
Объектом исследования выступает взаимодействие законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в бюджетном процессе.
Предметом исследования являются условия, факторы и результаты институционального выбора в бюджетном процессе субъектов РФ (на материале взаимоотношений законодательной и исполнительной власти).
Цели и задачи исследования. Целью исследования является анализ роли формальных институтов, определяющих взаимодействие законодательной и исполнительной власти, в бюджетном процессе субъектов РФ.
Для достижения указанной цели исследование решает следующие взаимосвязанные задачи:
проанализировать основные теоретические подходы к проблеме институционального выбора, изучить эмпирические исследования, посвященные практике разделения властей и институционального строительства в России и российских регионах;
построить теоретическую модель институционального выбора, объясняющую генезис формальных правил о взаимодействии законодательной и исполнительной власти субъектов РФ по поводу бюджета;
изучить законы субъектов РФ о бюджетном процессе и протестировать построенную теоретическую модель с использованием этих данных;
изучить модели взаимодействия законодательной и исполнительной власти субъектов РФ при рассмотрении и принятии бюджета, оценить спрос на конкретные законодательные правила в ходе этого взаимодействия;
проанализировать, как меняется характер институционального выбора в региональном бюджетном процессе в связи с изменением политики федерального центра в 2000-е гг.
Теоретическая основа исследования. Данное исследование опирается на теоретические постулаты новою институционализма. В основе этого научного направления лежит представление о том, что участники политического процесса (политические акторы) действуют рационально, руководствуясь собственными интересами и своими оценками выгод, проистекающих из того или иного варианта поведения. Выбор модели действий неизбежно предполагает издержки, значительная часть которых связана с преодолением неопределенности. Понятие неопределенности, введенное Энтони Даунсом , является одной из фундаментальных категорий нового институционализма и означает затруднения в прогнозировании исхода ситуации в силу неизвестности ряда факторов.
Средством сокращения неопределенности выступают политические институты - формальные и неформальные правила, задающие границы поведения акторов и тем самым обеспечивающие предсказуемость их действий для других. Такая постановка вопроса задает возможность рассматривать сами институты как результат рационального действия и изучать их в контексте стратегий, направленных на достижение политических, экономических и других целей. Исходя из этого, в рамках научной программы нового институционализма анализируются факторы и условия генезиса институтов, строятся теоретические модели, позволяющие поместить рациональные стратегии акторов в заданный политический, экономический, социальный контекст, объясняя логику институционального строительства.
Для анализа взаимоотношений законодательной и исполнительной власти и их юридического оформления также нередко используются разработки теории «принципала-агента» (principal-agent theory), представляющей эти отношения в виде взаимодействия собственника и наемного менеджера. Законодательный (представительный) орган, изначально обладая всей полнотой власти, делегирует часть полномочий исполнительному органу, регламентирует его полномочия и осуществляет контроль за его действиями. Таким образом, активность и результаты деятельности легислатуры можно оценивать, исходя из того, какой объем прав ассамблея предоставила исполнительной власти, насколько детально эти права урегулированы и насколько активно ведется контроль. Согласно теоретическим разработкам в сфере институционального выбора, эти показатели зависят как от
2 Dowries A. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper, 1957.
организационного развития ассамблеи, так и от политического и экономического контекста ситуации и других внешних факторов.
Методы исследования. В основе исследования лежит сравнительный метод, позволяющий путем отбора случаев выделять значимые факторы и отбрасывать незначимые3. Сравнительный анализ необходим для того, чтобы выявить общие факторы и закономерности институционального выбора в бюджетном процессе российских регионов, выявить наиболее типичные модели взаимодействия региональных ассамблей и органов исполнительной власти, провести их классификацию. Сравнительный метод в данной работе используется для сопоставления различных вариантов регулирования бюджетного процесса и способов разрешения бюджетного конфликта. Для анализа бюджетных конфликтов в российских регионах также используется прием «сравнительно-ориентированного исследования случаев» (comparatively-oriented case study).
Сравнительный метод в данном исследовании используется совместно со статистическим методом. Статистический анализ применяется для того, чтобы на основе математической статистики выделить основные факторы, определяющие институциональный выбор легислатуры в бюджетном процессе. Статистическая проверка гипотез проводится методами корреляции, линейной и логистической регрессии.
Для оценки вариантов регулирования бюджетного процесса в работе используется разработанная автором двухмерная интервальная шкала. В ее основу положена категория «усмотрение исполнительного органа», которая показывает, насколько широкими правами обладает этот орган во взаимодействии с легислатурой (по поводу бюджета). Шкала складывается из 4 отдельных оценок: 1) сколько времени дается исполнительному органу на представление бюджета в ассамблею; 2) насколько исполнительная власть свободна в установлении размера своего резервного фонда (расходуется по усмотрению главы региона); 3) насколько детально урегулирован процесс государственного заказа; 4) насколько детальна процедура отчета перед ассамблеей об исполнении бюджета. Итоговая оценка показывает, стремится ли легислатура детально урегулировать и ограничить полномочия
; Smelser N. I he Methodology of Comparative Analysis'/Comparative Research Methods I). Warwick and S. Osherson . feds.). Englewood Cliffs, NJ, 1973. P.44-82; Ragin C.C. The Comparative Method: Moving Beyond Qualitative and Quantitative Strategies. Berkeley, СЛ: University of California Press, 1987.
исполнительной власти. Этот показатель и является основой для сравнения различных законов и вариантов регулирования.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составили:
1) тексты законов субъектов РФ о бюджетном процессе и о государственном
заказе, принятые с 1994 по 2005 гг. Они используются для сравнения разных
вариантов регламентации бюджетной процедуры по указанным выше параметрам.
Источниками этих документов послужили официальные сайты региональных
государственных органов, а также онлайновые законодательные базы;
2) тексты законов субъектов РФ о бюджете за соответствующие годы.
Бюджетные показатели используются в статистическом анализе для проверки
высказанных гипотез. Они получены из тех же источников, что и законы о
бюджетном процессе;
информация с официальных сайтов законодательных органов субъектов РФ о комитетской и партийной структуре этих легислатур, а также научные публикации и публикации СМИ с этой информацией. Полученные показатели используются для статистической проверки гипотез;
электоральная статистика ЦИК РФ по выборам глав исполнительной власти субъектов РФ. Получена с официального сайта ЦИК РФ и сайтов региональных избирательных комиссий, используется для статистической проверки гипотез;
статистика Госкомстата РФ по населению российских регионов и росту потребительских цен. Получена с официального сайта Госкомстата и используется для корректировки отдельных статистических показателей;
6) публикации СМИ и региональных органов государственной власти о
процессе рассмотрения и утверждения региональных бюджетов. Эти материалы
используются для анализа бюджетных конфликтов и практики рассмотрения
бюджетов в регионах.
Научная новизна исследования обусловлена актуальностью анализируемых проблем и новизной полученных результатов:
1) проведен синтез теоретических подходов к проблеме институционального строительства в сфере разделения властей;
2) выявлены основные факторы институционального строительства на
региональном уровне и разработана модель институционального строительства,
применимая к анализу взаимоотношений законодательной и исполнительной власти
субъекта РФ;
3) разработана шкала оценки интенсивности и детальности законодательного
регулирования, применимая для изучения как законодательства о бюджетном
процессе, так и (с определенными коррективами) других законодательных актов
регионального и национального уровня, касающихся разделения властей;
4) доказывается, что детальность законодательного регулирования и
интенсивность ограничений, налагаемых на исполнительную власть, зависит от
экономического положения субъекта РФ и развития организационной базы
законодательного органа;
5) доказывается, что характер политических отношений между
законодательным и исполнительным органом власти субъекта РФ не оказывает
значимого влияния на регулирование взаимоотношений между этими органами в
сфере бюджетного процесса;
6) предложен механизм анализа спроса на формальные правила со стороны
законодательного органа и составлена иерархия ряда юридических механизмов с
точки зрения их востребованности законодательным органом.
Основные выводы исследования таковы:
1. Теоретические модели институционального выбора, построенные на материале западных демократий, а также стран Восточной Европы, Латинской Америки и Азии, нуждаются в корректировке применительно к изучению российской политики, особенно на субнациональном уровне. В частности, необходимо учесть такие особенности российской региональной политики, как высокая (и все возрастающая) финансовая зависимость регионов от центра, отсутствие реального опыта законодательной работы в регионах вплоть до середины 1990-х гг., невысокая роль партий на региональном уровне, существование электоральных правил, выгодных исполнительной власти регионов. С учетом этих и некоторых других факторов упомянутые теории вполне пригодны для того, чтобы смоделировать взаимодействие законодательных собраний и глав российских регионов но поводу бюджета. Они позволяют объяснить
недостаток детализации региональных законов о бюджетном процессе и относительно слабые позиции региональных ассамблей согласно этим законам.
2. Несмотря на растущий профессионализм депутатского корпуса, уровень
политической и организационной автономии законодательных органов субъектов РФ
по-прежнему невысок. Партийные фракции слабы, а комитеты решают в основном
отраслевые задачи. Это позволяет удовлетворять частные и групповые интересы
депутатов, но мешает принимать эффективные решения в интересах
законодательного органа в целом, укреплять и отстаивать его формальную и
реальную автономию.
Вследствие низкой эффективности законодательной работы и политической слабости региональных ассамблей для легислатуры рациональнее не выдвигать собственный вариант бюджета, а поддерживать проект, внесенный исполнительным органом. В обмен на это депутаты получают доступ к распределению средств по некоторым бюджетным статьям. Такие соглашения и являются решением проблемы коллективного действия в бюджетной сфере, т.е. исполнительная власть не только политически, но и организационно доминирует над законодательной.
Органы законодательной власти субъектов РФ не стремятся установить прозрачный режим действий исполнительной власти и обеспечить эффективный парламентский контроль над ней. Это объясняется тем, что в условиях доминирования исполнительной власти и соглашений «о разделе бюджета» попытки апеллировать к формальным нормам заведомо неэффективны. В итоге региональные ассамблеи на практике не пользуются многими из своих полномочий, и поэтому юридические нормы не уменьшают асимметрию между законодательной властью и губернатором.
Депутаты региональных ассамблей заинтересованы главным образом в тех законодательных нормах, которые расширяют их индивидуальные возможности в бюджетном торге, позволяют «шантажировать» исполнительную власть. Спрос на формальные ограничения в отношении губернатора, на механизмы парламентского контроля невелик, поскольку они не соответствуют неформальным правилам игры и в определенной ситуации могут даже осложнить торг. Потребность в таких механизмах, правда, обостряется при нехватке бюджетных ресурсов (средств на
программы региональной власти), но в большинстве случаев их введению и использованию препятствует невысокий профессионализм депутатов.
Рецентрализаторская политика федеральною правительства в 2000-е годы (ослабление Совета Федерации, фактическая огмена губернаторских выборов, запрет на создание региональных партий и т.д.) приводит к консервации существующих форм бюджетного торга, снижению политической конкуренции и укреплению распределительных коалиций на основе «партии власти». В конечном счете сокращение автономии регионов умаляет значение институционального выбора, приводит к снижению спроса на формальные механизмы контроля.
Анализ регионального законодательства о бюджетном процессе позволяет сделать вывод о его постепенной стабилизации и унификации. Достигнута точка равновесия: ключевые региональные акторы в целом уже не заинтересованы в изменении законодательства о бюджетном процессе, и даже укрепление профессионализма депутатского корпуса не приведет к существенному росту ограничений, налагаемых на исполнительную власть. Появление эффективных механизмов парламентского контроля можно ожидать, видимо, лишь в случае экзогенных (внешних) шоков, прежде всего при изменении политической ситуации на федеральном уровне и при ослаблении федерального контроля за регионами.
Научная значимость исследования. Данная работа вносит вклад в осмысление роли законодательных органов в институциональном строительстве и в изучение механизмов институционального выбора. В связи с этим полученные автором результаты могут быть использованы в исследованиях институционального строительства на субнациональном уровне как в России, так и в других странах, проходящих через период политической и экономической трансформации. Также работа расширяет эмпирическую базу теории разделения властей и позволяет дополнить некоторые ее теоретические постулаты, вносит вклад в теорию парламентаризма и законодательного процесса и дополняет существующее теоретическое и эмпирическое знание о том, как законодательные органы разрешают проблему коллективного действия. Все это говорит о возможности использовать результаты исследования для дальнейших изысканий в этих направлениях.
Прикладная значимость исследования. Полученные результаты могут быть использованы при формулировке рекомендаций по совершенствованию регионального законодательного процесса, при выработке оптимальной государственной политики в отношении регионов и институционального строительства на региональном уровне. Материалы и выводы работы могут быть использованы в учебных курсах «Сравнительная политология» и «Современная российская политика» при подготовке лекционных и семинарских занятий по таким темам, как разделение властей, теория и практика институционального выбора, институциональное строительство в российских регионах, региональная политика, законодательная власть в России, политический процесс в российских регионах.
Апробация результатов исследования. Основные положения, идеи и выводы исследования были изложены автором в выступлениях на семинаре факультета политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге в 2004-2006 гг. и на международной конференции «Новые политические процессы на постсоветском пространстве» (Санкт-Петербург, 19-20 апреля 2006 г.) Основные результаты исследования отражены в 4 публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, перечня использованной литературы и приложения с таблицей использованных эмпирических данных.
Основное содержание работы. Введение работы посвящено обоснованию актуальности темы, постановке целей и задач и формулировке основных результатов исследования.
Первая глава, «Институциональный выбор в региональном бюджетном процессе: факторы и модели», представляет собой теоретическую часть работы. В этой главе представлен обзор литературы по проблемам разделения властей и институционального выбора. Показано, что многие теоретические разработки, построенные на материале США и других западных демократий (например, теория игр, «теория принципала-агента»), при определенной корректировке могут быть использованы для описания и объяснения институциональных изменений в российских регионах. Практика российских регионов дает богатый материал для сравнительного анализа институциональных изменений и того, как они проходили. Однако, изучая эту проблему, необходимо обращать внимание на конфигурации
формальных правил и реальных практик взаимодействия, рассматривая первые не в статике, а в динамическом взаимодействии со вторыми, анализируя то, как формальные институты помогают решать практическую проблему коллективного действия.
Удобным материалом для изучения этой проблематики является взаимодействие законодательных и исполнительных органов в региональном бюджетном процессе. Можно выделить три основных стратегии законотворчества в этой сфере: установка на ограничение прав исполнительной власти (губернатора), установка на расширение прав губернатора и ориентация ассамблеи на незаконодательные меры. Выбор стратегии определяется набором факторов, включая политические и экономические интересы легислатуры, ее организационные возможности, доступность незаконодательных средств влияния на бюджет (например, отклонение неудобного легислатуре проекта). Исходя из этого, выдвинуто несколько гипотез о влиянии перечисленных факторов на объем прав губернатора. Согласно этим гипотезам, ассамблея будет склоняться к формальному ограничению губернатора, если: 1) в регионе развита политическая конкуренция; 2) бюджетные ресурсы региона скудны; 3) организационные возможности ассамблеи высоки.
В первой главе также проведена операционализация всех основных переменных, включая зависимую переменную - модель регулирования бюджетного процесса.
Вторая глава, «Выбор модели регулирования бюджетного процесса: анализ основных факторов», посвящена статистической проверке высказанных гипотез и интерпретации полученных результатов. Две из трех гипотез подтвердились. Выяснилось, что объем формальной свободы губернатора действительно падает в тех регионах, где ассамблеи отличаются более развитыми организационными возможностями (профессионализм депутатов, специализация бюджетного комитета), и растет в регионах, обладающих большим объемом бюджетных ресурсов (в регионах-донорах). Гипотеза о связи модели регулирования с уровнем политической конкуренции не подтвердилась. Обнаружилось также, что ни в одном из 72 случаев легислатуре не удалось наложить на исполнительную власть максимум формальных ограничений.
Проведенный статистический анализ позволяет предположить, что на первый план для легислатуры выходит не контроль над бюджетной политикой, а реализация партикулярных интересов ее членов. В регионах с высокой бюджетной обеспеченностью эти интересы проще удовлетворить без ущерба для бюджета в целом, и этот вопрос решается в ходе отлаженных неформальных процедур. В более бедных регионах такой «раздел бюджета» более проблематичен, что повышает ценность формальных рычагов. По этой же причине уровень политической конкуренции не влияет на детализацию правового регулирования: частные интересы заслоняют политический интерес и потребность участвовать в формировании политического курса. Рост организационных возможностей ассамблеи, напротив, повышает ценность формальных правил, поскольку профессионализация легислатуры является показателем организационной автономии. Предложенная аргументация объясняет и то, почему ни один законодательный орган не стремится максимально ограничить права губернатора: при описанных условиях потребность в этом не возникает.
Если принять за основу предположение, что основным механизмом согласований в региональном бюджетном процессе является индивидуальный торг исполнительной власти с депутатами, то логично выдвинуть и следующую гипотезу: этот торг должен со временем институционализироваться и принимать внешне видимые формы. В большинстве случаев такие соглашения никак не формализованы, но в нескольких регионах (Санкт-Петербург, Мурманская область, Приморский край) они закреплялись или в законе, или на уровне публичных договоренностей. Типичная форма таких договоренностей - это право всех депутатов распределять некоторую долю средств бюджета. В обмен депутаты соглашаются поддержать губернаторский проект в целом. Силу этим соглашениям придает безусловное право ассамблеи отклонить бюджет: если губернатор не готов идти на компромисс, легислатура может шантажировать его, угрожая вернуть проект на доработку. Это обстоятельство влияет и на бюджетную стратегию самой исполнительной власти.
Третья глава, «Бюджетные конфликты», посвящена анализу серии конфликтов по поводу бюджета в различных регионах России с 1995 по 2005 гг. (речь идет об отклонении или угрозе отклонения бюджета легислатурой). Анализ этих
случаев позволяет уверенно утверждать, что как отклонение бюджета, так и угроза его отклонения являются мощными рычагами влияния ассамблеи.
В случае, когда бюджетный конфликт спровоцирован политическим конфликтом, отклонение бюджета позволяет его инициаторам получить необходимые политические дивиденды (например, так произошло в Самарской области в 2001 г. и в 2003 г., в Мурманской области в 2002 г.).
В случае, когда отклонение бюджета спровоцировано желанием депутатов перераспределить часть средств на необходимые им статьи (в основном на поддержку отдельных групп избирателей), исполнительная власть идет на соответствующие уступки (к примеру, Санкт-Петербург в 1990-х и начале 2000-х гг.). Характерно, что в 7 регионах из 9 изученных эти уступки оказались весьма несущественными в масштабах всей бюджетной политики.
В середине 2000-х годов описанные тенденции сохранились, за исключением того, что доля политически спровоцированных конфликтов резко снизилась, а в ряде случаев отклонения бюджета уже не требуется - достаточно одной лишь угрозы (ситуации рассмотрения бюджетов на 2006 г. в Волгоградской, Иркутской и Ярославской областях).
Однако отклонение бюджета оказывается не только средством проявления автономии ассамблеи, но и средством самоограничения. Делая ставку на такие незаконодательные меры, депутаты региональных легислатур отказываются и от работой над альтернативными проектами бюджетов, и от влияния на бюджетную политику в целом, и от разработки более детальных законов о бюджетном процессе. Все это представляет собой значительную проблему в смысле организации коллективных действий, и ассамблея, не способная решать эту проблему собственными силами, фактически делегирует ее решение губернатору - соглашается на представленный исполнительной властью проект.
Однако даже в этих условиях способы разрешения проблемы коллективных действий (в данном случае имеется в виду принятие бюджета) могут быть различными. Отталкиваясь от проделанного анализа и от литературы по проблеме коллективных действий, можно предложить несколько базовых схем взаимодействия губернатора и ассамблеи по поводу бюджета:
модель «стационарного бандита»: большинство депутатов полностью лояльны губернатору на основе паїронажньїх сетей и поддерживают любой внесенный им проект бюджета (в качестве примера можно привести ситуацию в Ленинградской области в середине 2000-х гг., в Кемеровской области в конце 1990-х гг.);
модель распределительных коалиций: депутаты воздерживаются от существенных поправок в бюджет, но каждый участвует в распределении средств по определенной статье (в качестве примеров в работе анализируются Санкт-Петербург в конце 1990-х и начале 2000-х, Мурманская область и Приморский край в середине 2000-х гг.);
модель административных согласований: депутаты активно работают над проектом бюджета и вносят существенные поправки, но все эти поправки должны быть согласованы с губернатором (примеры - Самарская область конца 1990-х -начала 2000-х гг., Ярославская область в 2000-е гг.);
активистская модель: депутаты существенно меняют проект бюджета или утверждают альтернативный проект без санкции губернатора (для России это гипотетический сценарий).
Низкий спрос на формальные правила в бюджетном процессе связан именно с тем, что только четвертый, гипотетический вариант предполагает высокую роль законодательных механизмов. В трех других случаях роль этих правил остается фрагментарной. В итоге участники бюджетного процесса формируют режим избирательного использования законодательных норм, который не позволяет решать собственно проблемы формирования бюджета. Как правило, речь идет о получении этими акторами конкретных экономических или политических выгод. Это также означает, что формальные институты, учреждаемые ассамблеей, практически не снижают уровень асимметрии между законодательным органом и исполнительной властью.
Роль формальных правил в региональном бюджетном процессе при определенных условиях, однако, может вырасти. Политика федерального центра в 2000-е годы, судя по всему, приводит к ослаблению роли формальных правил из-за снижения региональной автономии, роста зависимости регионов и их подконтрольности центру. Изменение этой политики, включая расширение
финансовой и политической автономии регионов, создание стимулов для более открытой политической борьбы, может стать импульсом к повышению роли законодательных правил в региональном бюджетном процессе. Также этому может послужить усиление реальной роли партий в региональной политике.
В заключении работы представлены ее основные выводы и результаты.
Проблема разделения властей и теория институциональных изменений
Формирование российских региональных законодательных органов в 1990-е годы вернуло в политический обиход проблему разделения властей, причем как в теоретическом, так и в практическом смысле. Во-первых, политики, эксперты, исследователи должны были оценить политические, экономические и социальные эффекты различных моделей разделения властей и способов организации государственной власти. Во-вторых, возникли и более прагматические проблемы, связанные с построением системы государственной власти в конкретных регионах и с выбором оптимальной для каждого случая модели разделения властей.
Классические исследования разделения властей. Накопленное к этому моменту знание о формах и типах разделения властей было весьма богатым. Анализ этой проблемы в политической мысли Нового времени прошел несколько итераций. Вначале разделение властей обсуждалось в рамках дискурса политической философии как одно из средств, позволяющих изменить сложившиеся в Европе традиции государственного управления. Начало этому обсуждению положили работы Джона Локка4, Шарля Монтескье5 и затем американских авторов «Федералиста» -Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и др.6 Из теоретической в эмпирическую проблема стала превращаться в период институционализации политической науки в конце XIX - начале XX веков. Этот этап в развитии политологии ныне принято называть эпохой классического институционализма: формы разделения властей изучались на основе текстов конституций и других законодательных актов (которые были созданы как раз исходя из ранее разработанных теоретических идей и конструкций). Одной из главных тем этого направления было сравнение президентской системы в США с парламентской монархией в Британии (а также, но уже в меньшей степени - с другими монархиями и республиками Европы), обсуждение различий между этими вариантами в историческом и кона итуционно- правовом плане .
Новый всплеск интереса к проблеме разделения властей характерен для последней четверти двадцатого века. В 1980 году появилась классическая работа Мориса Дюверже, посвященная «полупрезидентским» системам, то есть режимам, которые нельзя было однозначно охарактеризовать как президенгские либо парламентские8. Вокруг этой работы развернулась серьезная дискуссия, органично влившаяся в общую исследовательскую программу нового институционализма, в центре внимания которой находится анализ влияния институтов (сложившихся правил взаимодействия между политиками, государственными деятелями, чиновниками, группами интересов и избирателями) на политический процесс.
В изучении форм и типов разделения властей в неоинституционалистский период можно выделить несколько направлений. С одной стороны, это нормативное направление, в рамках которого был реанимирован старый спор о президенциализме и парламентаризме. Теперь этот спор приобрел новое звучание, и дискуссанты сосредоточились на отдельных элементах форм правления. В связи с этим интересом в политическую науку в сжатые сроки был введен обширный массив эмпирических знаний о конституционной практике различных стран мира. Обнаруженные таким образом взаимосвязи между моделями разделения властей, политическими режимами и практиками политического взаимодействия использовались для сопоставления достоинств и недостатков различных типов разделения властей, для обоснования предпочтительности одних форм правления и доказательства негативных свойств других9.
Эмпирические данные
Этих деталей предложенное средство измерения не учитывает и, вероятно, вносит определенную погрешность в эмпирические данные. Однако более точных инструментов оценки, пригодных для статистического анализа, в моем распоряжении нет. Единственная альтернатива - проведение экспертной оценки уровня политического конфликта непосредственно в год принятия закона по всем случаям, что, во-первых, нереалистично в рамках данного исследовательского проекта, а во-вторых, даст слишком субъективные оценки в силу отсутствия верифицирующей процедуры.
С другой стороны, влияние уровня политического конфликта на интенсивность законодательных ограничений может быть действительно не очень сильным и со статистической точки зрения незначимым. Приведу пример, который полностью опровергает обсуждаемую гипотезу. В случае, если губернатор победил на выборах с минимальным отрывом от ближайшего соперника и не пользуется в регионе серьезной поддержкой, в соответствии с гипотезой о роли политического конфликта должна наблюдаться обратная картина: депутаты стремятся наложить жесткие ограничения на деятельность исполнительной власти. Но развитие событий может быть совершенно иным, что показывает случай Псковской области. 12 ноября 2000 г. на выборах губернатора области победил Евгений Михайлов, получивший около 28% голосов. Через две с половиной недели, 30 ноября 2000 г., законодательное собрание области приняло закон о бюджетном процессе, получающий оценку ноябре 2000 г.), ни в течение второго губернаторскою срока Михайлову не удалось выступить в качестве объединяющей для региона силы , и он постоянно сталкивался с жесткой оппозицией, в том числе в областном законодательном собрании. Однако последнее не предприняло никаких шагов к тому, чтобы ограничить полномочия Михайлова и подчиненных ему ведомств (во всяком случае, в сфере бюджетною процесса).
Конечно, логика институционального выбора не механистична и не предопределяет со стопроцентной точностью его результат. Однако случай Псковской области нельзя считать полностью атипичным. Если посмотреть на приведенное выше распределение оценок модели регулирования, то можно увидеть, что единственный случай оценки 5 - случай Санкт-Петербурга, который в момент принятия закона90, безусловно, правомерно было бы отнести к регионам с высоким уровнем конфликта. Но все остальные оценки в выборке не превышают 3/8 от максимума (8); средний балл по выборке - 1,66. Иными словами, даже если в регионе развивается острый политический конфликт между законодательной и исполнительной властью, ассамблея в лучшем случае лишь частично реализует стратегию ограничения губернатора, а может и вообще не полагаться в бюджетном процессе на законодательные инструменты.
На мой взгляд, здесь может быть дано следующее объяснение. Трансформации политического конфликта в законодательную активность ассамблеи не происходит потому, что заинтересованность депутатов в тех или иных результатах бюджетного процесса перекрывает всякое возможное влияние политических взаимоотношений между законодательным и исполнительным органом. Вопросы, связанные с распределением бюджетных средств, и конкуренция за эти средства оказываются настолько важными, что эффект политических противоречий смазывается и становится незначимым. Стоит полагать, что такое развитие событий во многом связано со слабым политическим положением и вообще с низкой степенью автономии региональных легислатур. Если законодательный орган имеет прочные формальные, политические и организационные позиции, то его членам нет нужды
Например, согласно проведенному в марте-апреле 1999 г. экспертному опросу, Михайлов занял в списке наиболее влиятельных политиков области шестое месі о, уступив, в частности, председателю областного собрания депутатов Юрию Шматову и его заместителю Геннадию Бубнову (Охота В. Псковская область в апреле 1999 года. Политический мониторинг. 1999. №4). " Имеется в виду закон о бюджетном процессе в редакции 2000 г. отказываться от своих политических целей и установок в бюджетном процессе (как в ходе регулирования бюджетной процедуры, так и при распределении средств), чтобы добиться нужного изменения бюджетной политики. В противном случае, если ассамблея испытывает финансовые и организационные проблемы, а также сложности с мобилизацией депутатов и формированием устойчивой политической позиции, отказ от развития конфликта в бюджетной сфере должен выступать одним из главных условий реального участия депутатов в разделе «бюджетного пирога». Поэтому на практике в условиях формального и фактического доминирования исполнительной власти логика поведения ассамблей и уровень их потребности в законодательных инструментах влияния не могут существенно различаться для легислатур, лояльных исполнительной власти, и легислатур, конфликтующих с губернатором.
Логика бюджетного конфликта: предметы торга и его результаты
Вопрос о том, какую практическую роль законодательные правила играют в бюджетном процессе - довольно обширная гема, которую вряд ли возможно рассмотреть здесь с учетом всех значимых подробностей. В этой главе я бы хотел сконцентрироваться на анализе ключевого элемента бюджетных взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, каким выступает процедура рассмотрения и утверждения бюджета в ассамблее115. Во-первых, необходимо понять, какие правила и схемы взаимодействия по поводу принятия бюджета складываются помимо существующих законодательных норм и вне законодательного поля. Для этого я рассмотрю ряд примеров, иллюстрирующих взаимодействие губернатора и легислатуры в связи с принятием закона о бюджете. Во-вторых, анализируя эти примеры, я намерен выяснить, как складывается «спрос на право»"6, то есть потребность депутатов ассамблеи в определенных формальных правилах, как ограничивающих деятельность губернатора, так и усиливающих позиции легислатуры.
Понятно, впрочем, что в повседневной рутинной деятельности законодательного органа формальные правила могут быть никак не задействованы или могут создавать лишь базовый организационный контекст. Чтобы оценить реальный спрос на эти правила, целесообразно изучить случаи, когда депутаты непосредственно обращаются к законодательно закрепленным правам и процедурам и используют их для влияния на параметры бюджета и в других практических целях. Именно поэтому я хотел бы сфокусировать внимание на ситуациях, когда позиции депутатов ассамблеи и представителей исполнительной власти по поводу структуры бюджета и размеров ассигнований не совпадаю!. В этих ситуациях, которые я буду называть бюджетными конфликтами, легислатура непременно прибегает к помощи тех или иных правовых норм, использование которых позволяет устранить противоречие и возобновить процесс утверждения бюджета. Однако следует оговориться, что к бюджетным конфликтам целесообразно относить далеко не вес случаи, когда ассамблея выражает несогласие с губернаторским проектом бюджета. Необходимо найти некоторый объективирующий критерий, который позволил бы сравнить несколько типичных ситуаций, выявить политическую и институциональную логику, которая реализуется в этих примерах. Уэс Кларк в своем исследовании бюджетной процедуры на субнациональном уровне в США предлагает рассматривать в качестве бюджетного конфликта случаи, когда легислатура изменяет параметры бюджета, предложенные исполнительной властью, отклоняется от этих параметров в сторону увеличения или, наоборот, сокращения расходов117. Такой подход позволил автору применить для анализа бюджетного конфликта статистические методы, оценивая интенсивность конфликта через величину отклонения от первоначальных цифр и связывая ее со степенью политического конфликта между губернатором и законодательным собранием.
Этот подход интересен, но едва ли применим к бюджетному процессу в российских регионах. Самостоятельное, без согласия губернатора, изменение параметров бюджета - весьма нетипичная ситуация для российских региональных легислатур; такие случаи были редки и в 1990-е годы, а сейчас, по моим данным, не встречаются вовсе. Скорее речь может идти о том, что ассамблея совместно с исполнительной властью (в ходе согласительных процедур) добивается изменений в проекте бюджета. Этот критерий (размеры корректировки в ходе согласительных процедур) может быть использован для изучения логики бюджетного процесса в целом. Однако, с одной стороны, такой показатель лишь косвенно характеризует интенсивность конфликта и уровень автономии ассамблеи; с другой стороны, при таком подходе во многом утрачивается возможность проанализировать роль формальных правил, так как сами согласительные процедуры по изменению бюджета довольно непрозрачны.
Представляется, что при анализе регионального бюджетного процесса в России достаточно будет определять бюджетный конфликт как ситуацию, когда ассамблея отклоняет внесенный губернатором проект бюджета на очередной год. Поскольку право отклонить бюджет обеспечивает, как отмечалось, минимальный уровень автономии легислатуры от исполнительной власти, я намерен на ряде примеров проверить гипотезу, что именно это право становится ключевым юридическим инструментом региональных ассамблей в бюджетом процессе. Анализируя случаи отклонения бюджета. можно установить, как практически реализуется законодательная автономия ассамблеи, и как в этом задействованы формальные правила. Поняв, какие пели ассамблеи преследуют на практике при отклонении бюджета, мы сможем понять, как учреждение законодательных норм для ограничения губернатора соотносится с этими целями, и сопоставить относительную силу законодательных и незаконодательных рычагов влияния на бюджетную политику.
По итогам статистического анализа в предыдущей главе я сделал вывод, что менее профессиональные ассамблеи в более богатых регионах должны быть менее склонны к детализации законодательному регулированию, в то время как более профессиональные ассамблеи и ассамблеи в более бедных регионах должны уделять законодательному регулированию и ограничению губернатора больше внимания. Эту схему (и обрисованную выше матрицу 2 2) я учитываю при выборе примеров, хотя не ограничиваюсь заданными в ней параметрами. Кроме того, я анализирую не только сам момент отклонения бюджета, но и последовавшее за этим взаимодействие законодательной и исполнительной власти вплоть до окончательного утверждения финансового плана. В результате в поле зрения попадают не только ситуации отклонения бюджета ассамблеей, но и противоположные им случаи наложения губернаторского вето на уже утвержденный легислатурой бюджет.
