Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы исследования политических элит в контексте современных национальных интересов
1.1. Основные подходы к изучению политической элиты средней ступени: сущность, роль и значение центров власти субъектов Федерации .20
1.2. Когнитивный потенциал теории национальных интересов в исследовании институционализации региональных политических элит . 47
1.3. К методологии национальных приоритетных проектов в процессе реализации национальных интересов России 64
ГЛАВА 2. Институционализация национальных интересов постсоветской россии и политических элит субъектов федерации
2.1. Осознание и формулирование национальных интересов переходной России 81
2.2. Особенности политического самоопределения и этапы самоорганизации элит субъектов Федерации .97
2.3. Институционализация региональных элит по формуле баланса отношений между центром и субъектами РФ 109
ГЛАВА 3. Реализация приоритетных национальных проектов как поисковый элемент обеспечения национальных интересов современной россии
3.1. ПНП – инновационный тренд власти и институционализации политических элит РФ. 126
3.2. Особенности взаимоотношений элит регионов и федерального центра в процессе реализации ПНП как элемента обеспечения национальных интересов России на старте модернизации 138
3.3. Рационализация поведения элит субъектов РФ на этапе выявления альтернатив антикризисных действий: стратегии и технологии 153
Заключение .184
Список использованных источников и литературы
- Когнитивный потенциал теории национальных интересов в исследовании институционализации региональных политических элит
- Особенности политического самоопределения и этапы самоорганизации элит субъектов Федерации
- Особенности взаимоотношений элит регионов и федерального центра в процессе реализации ПНП как элемента обеспечения национальных интересов России на старте модернизации
- Рационализация поведения элит субъектов РФ на этапе выявления альтернатив антикризисных действий: стратегии и технологии
Когнитивный потенциал теории национальных интересов в исследовании институционализации региональных политических элит
Политическая элита – один из самых влиятельных субъектов политического процесса прошлого и настоящего. Но это лишь усиливает значительные разночтения в трактовке понятия. Сколь бы существенно они не отличались, практически каждая из них подчеркивает «эффект избранности» принадлежащих к элите лиц. «Присущие ей интересы, ценностные и целевые установки являются важнейшими факторами принятия политических решений»5 – главном предназначении политической элиты. Государственный деятель в первую очередь руководствуется понятием «национальный интерес» – считал Г. Моргентау. «Предшественниками современных теорий элит были греческий философ Платон (идея правящего класса, состоящего из философов профессионалов), английский историк и философ Т. Карлейль (противопоставление «героев» и «толпы»), немецкий философ Ф. Ницше (интерпретации идеала «свехчеловека»)»6. В равной степени и Конфуций. Он обосновал патерналистский критерий деления общества на «благородных мужей» (элиту) и «низких людей» (простолюдинов)7. В российской историографии – В.О. Ключевский, первым поставивший вопрос о роли массовых настроений в политическом процессе, их влиянии на элиту8.
Но именно Н. Макиавелли выделил политику в самостоятельную сферу общества, одним из первых дал процессуальную трактовку и ей, и власти. Впервые применил слово «государство» для обозначения политической организации общество. Делом «государя» признал сплочение нации, ее представительство. Его окружения (элиты) – служение народу, противодействие дезинтеграции9. То, что потом К. Манхейм выделил в функцию элиты – «интеграция волевых импульсов в области политики10» с целью, первично, «обеспечения территориальной целостности, суверенитета государства и его безопасности». Это сразу выводит нас на осознанные потребности государства, понимаемые как национальные интересы.
Между тем классические теории элит, возникшие в конце XIX – начале ХХ вв., в духе времени изначально обращались к анализу характера политического поведения граждан современных им обществ. Г. Моска и В. Парето указывали на то, что поляризация общества является неизбежным фактором жизнедеятельности социума. В любом обществе, полагал Г. Моска, существует два класса: один господствует, другой подчиняется. Он называл первый класс политическим классом, состоящим из правящей элиты и сравнительно большого количества людей, несущих исполнительские функции. Власть элиты вырастает не из существующих политических институтов, а является непосредственным выражением авангардного положения господствующего класса в социальной и политической сферах11.
В. Парето предложил трихотомическую и более динамичную схему: элита – ее оппозиция – массы. Он считал, что господство элиты основывается или на насилии, хитрости и «лисьей» изворотливости, или на согласии с подчиненными. Стабильность элиты обеспечивается до тех пор, пока ей удается вести себя открыто и, интегрировать в себя оппозицию,
состоящую из людей, обладающих элитными чертами личности, но не входящих в правящую, властную группу12.
Эти и другие, достаточно известные положения классиков, в число которых позднее вошел и Р. Михельс, россиянин М. Острогорский, нам нужны для того, чтобы понять социально-историческую миссию элиты с точки зрения основателей теории элит и проследить ее эволюцию. Так вот она, по их мнению, состоит в том, что элита способна организовать и упорядочить систему общественного взаимодействия. На этом основании, которое в 40-е и 50-е годы прошлого века, подверглось переосмыслению, прежде всего в работах Й. Шумпетера, О. Штамера и Р. Арона, было предложено такое восприятие социально-политической действительности, которое сочетало бы существование элит с демократическими (спряженными с ними федеративными) формами и отношениями политики.
Так, началось формирование элитистской теории демократии, а в конце 60-х гг. появляется новое направление – транзитология. Ее предмет оказался значительно шире, нежели вопрос перехода от одной политической системы к другой и проблемы его реализации под эгидой элит. В интерпретации А. Пшеворского речь скорее шла о том, что «существуют общие закономерности и механизмы экономических и политических преобразований, по-разному зависимых от конкретных культурных реалий и работающих подобно часовому механизму, принципы действия которого единообразны»13.
Важно поэтому, вскрыть своеобразие проявления этих закономерностей в конкретной стране (с учетом типа ее государственного устройства), увидеть соотношение общего и особенного. В первом случае «в теориях элит внимание сосредочено главным образом на центральных политических элитах. Тем не менее, во всех подходах подчеркивается значение субэлит, т.е. лиц, занимающих срединные ступени структур власти и влияния»14. Это нашло отражение «в становлении сравнительно новой для российской социологии и политологии дисциплины – политической регионалистике. Анализ многочисленных изданий по ее проблемам приводит к выводу, что ее основной парадигмой стал процесс исследования региональных политических элит»15.
Наше работа акцентирует внимание на политической элите субъектов Федерации, т.е. элите федерированного государства, сохраняющего «некоторые атрибуты внутреннего суверенитета. Разграничение компетенции доверено конституционному и договорному урегулированию, в политическом смысле исходящему из реального соответствия сил и возможностей между федерацией как целым и ее участниками»
Особенности политического самоопределения и этапы самоорганизации элит субъектов Федерации
Как вариант – «страх перед насилием и порождал готовность противостоять ему любыми средствами, в том числе и собственным упреждением насилием, а также нейтрализовывал или вовсе устранял ограничения, идущие из сферы духа: от разума, морали, здравого смысла»76. «На этой основе сформировалось особое понимание государственного суверенитета, отождествляемого с правом на самостоятельный выбор средств и инструментов обеспечения безопасности»77 и национальных интересов. В известной степени, это и предопределило различное толкование этих терминов «между представителями академического сообщества и политическими деятелями, несущими прямую ответственность за свои решения и действия». Уже в ходе эволюции понятия «национальных интересов» сложилась и позиция отдельных ученых, и школ (в частности, постпозитивистов, феминистов), отрицающих их значение или выражающих сомнение в применимости этого термина в науке и к современной практике полиэтнической РФ (Б.В. Дубин, Б.Г. Капустин, Д.Е. Фурман и др.).
Активная предыстория вопроса или вернее, переосмысление его национальной проблематики в отечественной науке начинается с «перестройки», когда «национальные интересы подвижны. Под влиянием изменений внутри страны и на международной арене их содержание меняется»78. С начала 90-х годов ХХ века понятие «национальный интерес» в России стало широко употребляемым, явилось темой многочисленных дискуссий и как показывает анализ текстов и документов – претерпело заметную трансформацию от идеологической к прагматической трактовке79.
По мере того как менялась конфигурация мира политики, экономики проблематика национальных интересов, их обеспечения или ущемления стала занимать все более заметное место в трудах аналитиков и выступлениях политических деятелей. Национальный интерес превращался в один из символов, способным в представлениях многих вывести страну к новым историческим рубежам и горизонтам развития. В связи с чем, в процессе «переопределения» понятия можно выделить два этапа.
Первый этап охватывает 1990-е годы. Это время становления новой России, определения ею своего места и роли в мире. Представления о национальных интересах РФ формулировались в спорах между прежней и новой элиты, политическими и общественными деятелями, учеными и отражали их взгляды на пути развития страны. По мнению Б.В. Межуева, «толчком к возникновению острой дискуссии о «национальном интересе» страны послужила резкая оппозиция национально ориентированных кругов общественности официальной, по существу имперской, внешней политике, руководствующейся не национальными целями и приоритетами, а некими наднациональными принципами и идеалами»80.
После распада Советского Союза Россия, переживающая упадок, ориентировалась на сближение с богатыми западными странами, рассчитывая на получение экономической помощи с их стороны. Значительная часть элиты, среди которой были и те, кто приложил немало усилий к краху СССР, поддерживала этот курс. Среди причин прозападной ориентации передовой части общества было стремление перенести на отечественную почву, освободившуюся от идеологического гнета, либеральные ценности. Российское руководство надеялось, что на смену противостоянию и соперничеству придут принятие и интеграция России в западный мир. «Западники» и «либералы» во главе с А.В. Козыревым, занимающим тогда пост министра иностранных дел РФ, полагали, что у России – европейская культурная идентичность, поэтому союзнические отношения с США и ЕС в целом отвечают ее интересам.
В противовес «западничеству» возникает доктрина «евразийства» как попытка вновь утвердить и защитить некую особую миссию России. Сторонников этого течения объединяло стремление сохранить могущество страны и усилить ее независимую (прежде всего от Запада) внешнеполитическую активность. Следует отметить, что и «евразийство», и альтернативное ему «западничество» 90-х годов XX века в равной степени апеллировали к культурной идентичности и «цивилизационному выбору страны» как к основным критериям ее национального интереса. «Различие заключалось лишь в том, что одни утверждали, что Россия – европейская страна и потому всегда должна следовать в русле общеевропейской политики, а другие, что она евразийская страна и, соответственно, ей следует определять свои внешнеполитические приоритеты, как минимум, независимо от европейских держав. Каждая из сторон при этом смотрела на другую не как на оппонента в трактовке «национального интереса», а как на цивилизационного врага, что препятствовало концептуальному диалогу»81.
В политических дебатах вокруг национальных интересов России спор велся, скорее, не об интересах, а о цивилизационном самоопределении страны между «атлантизмом» и «евразийством». Как справедливо отмечает П. Кандель, «изначально весьма прагматическое понятие национальных интересов в России приобрело ярко выраженную идеалистическую и идеологическую направленность. Понятие, обычно предназначенное для ориентации страны во внешнем мире, в российском случае стало орудием жесткой внутриполитической поляризации. Даже в минимально политизированных дискуссиях внутренние аспекты обсуждаемого феномена (соотношение нации, государства и гражданского общества применительно к интересу) явно преобладали над внешними, а выбор приоритетов превращался в составление списка пожеланий»82.
К середине 90-х гг. трактовки понятия национального интереса представителями и «западничества», и «евразийства» становятся менее идеологизированными и более прагматичными. Причиной этого явилось распространение в обществе (на волне материальных тягот) таких тенденций как антизападничество, скепсис большинства относительно либеральных ценностей, означающих поворот массового сознания к ностальгии «по величию и достатку» СССР. Запрос на антизападнические концепции представлял собой реакцию на проигрыш России в соревновании с Западом за ХХ век, «поперек которому» стояла ее Победа во второй мировой войне.
Ситуация усугублялась тем, что посткоммунистическая элита не только не отказалась от конфронтации с Западом, но и активно проводила курс на сближение с этими странами. Однако «прозападная ориентация российского руководства вознаграждена не была. Ведущие западные державы не готовы были (даже на подсознании – И.С) ни оказать России сколько-нибудь значимую экономическую помощь, ни произвести крупномасштабные капиталовложения в российскую экономику, ни облегчить условия проникновения России на рынки промышленной продукции»
Особенности взаимоотношений элит регионов и федерального центра в процессе реализации ПНП как элемента обеспечения национальных интересов России на старте модернизации
Главным направлением в деятельности В.В. Путина в первый президентский срок стало укрепление институтов государства и возвращение субъектов РФ в правовое пространство России. «Новая политика федерального центра предусматривала выстраивание более эффективной с точки зрения властей системы управления и сосредоточение в своих руках административных, политических и иных ресурсов. Она была несовместима с сохранением влиятельных и самодостаточных элит регионов и предполагала коренной пересмотр их места и статуса в системе политической власти»
В результате такая политика стала практикой снижения политического влияния элит территорий, усиления центра, что позволяло сделать региональное пространство более управляемым.
Для укрепления властной вертикали центром был предпринят ряд нововведений, существенно урезающих права субъектов РФ. Их руководители лишались статуса федеральных политиков. В результате реформы Совета Федерации они покинули верхнюю палату парламента, уступив сенаторское кресло своим назначенцам. «Причем создание в 2000 году нового политического института – Государственного совета при Президенте РФ, который был задуман как орган регионального представительства, не компенсировало утраты региональными элитами ресурсов влияния на федеральную политику, поскольку администрация Президента не наделила Госсовет какими-либо реальными полномочиями в процессе принятия государственных решений. Таким образом, следует отметить, что Госсовет является не представительным органом региональных политических элит при Президенте, а скорее дополнительным инструментом влияния Президента на региональных лидеров»207. Однако элиты субъектов Федерации и после проведенной реформы сохраняли в своих руках властные и экономические ресурсы в управляемых ими регионах. У них оставались возможности «не прямого» влияния на федеральную политику208. Со стороны центра последовали дальнейшие преобразования: необходимо было воссоздать новые каналы его влияния в регионах. С этой целью была создана система федеральных округов, каждый из которых состоял из нескольких субъектов федерации. Во главе округов были поставлены доверенные лица Президента – полномочные представители, главная функция которых (на тот момент) – контроль за общей политико-экономической ситуацией в регионах, деятельностью региональных властей и их взаимоотношениями с федеральным центром.
«Создание федеральных округов решало две стратегические для системы государственного управления задачи: упорядочение управления субъектами Российской Федерации и сведение административных воздействий и коммуникаций разного уровня к единой системе. Тот факт, что округа были образованы в границах, не совпадающих с административно-территориальными, способствовало укреплению единства государства»209. Их создание привело к образованию нового «над-регионального уровня власти»210, контролирующего политическую жизнь провинции.
В рамках созданных федеральных округов «возник новый, горизонтально-вертикальный формат взаимодействия регионов и центра. Недостатком этой модели часто называют преимущественную ориентацию системы федеральных округов на продвижение решений федерального центра, а не на диалог между центром и регионами. Как результат, данный формат кооперации центра и регионов не реализовал свой потенциал». Но в контексте современного дискурса о перспективах федеральных округов, «с точки зрения самого центра они выполнили свои основные задачи»211.
Соответственно, в годы первого президентского срока В.В. Путина федерализм остался «скорее жив, чем мертв» (Н.В. Петров, 2007), элиты субъектов РФ лишились части политического статуса, ресурсов влияния на общероссийскую политику, свойственных им как субъектам федеративного государства. Однако лидеры регионов укрепили свои организационные порядки на местах, воспользовавшись правом создавать собственные вертикали власти. «Результатом первого президентского срока В. Путина стал выстроенный в России режим контролируемого плюрализма, при котором федеральная власть укрепила свои позиции, но не смогла полностью освободиться от политического влияния региональных элит»212. Но и это потом она «облекла» в свои интересы к территориям как источнику созидательной силы государства.
Во второй президентский срок В.В. Путина продолжилось реформирование политической системы России. По отношению к элитам средней ступени это проявилось в решении о назначении глав субъектов РФ федеральным центром при утверждении их региональным законодательным органом. Была проведена реформа избирательной системы и установлен пропорциональный принцип формирования представительных органов власти. Ресурсы элит регионов были заметно ограничены и благодаря налоговой реформе, «нарастившей» зависимость субъектов РФ от федерального бюджета.
Модель «назначения губернаторов» принципиально меняла политическую систему России как федерации. «Региональные элиты лишились одного из главных свидетельств своей автономии от федерального центра – выборности руководителей регионов. Доминирующей на этом этапе становится централизаторская политика федеральных властей, окончательное превращение Президента РФ и его ближайшего окружения в ведущего и единственного субъекта российской политики».
При спорности данной позиции в деталях, именно эти изменения и позволили ряду исследователей говорить о нарастании авторитарных тенденций в российской власти, о застое в федеративных и политических отношений (Н.Ю. Лапина, Н.В. Петров, А.Е. Чирикова и др.). Главная цель перехода к «назначению» губернаторов между тем состояла в консолидации российской властной элиты, в том числе и за счет интеграции ее регионального сегмента в федеральный. Но в результате реформ произошла консолидация властных элит, которая сопровождалась существенной утратой властных возможностей практически всех элитных групп в пользу федерального центра.
Рационализация поведения элит субъектов РФ на этапе выявления альтернатив антикризисных действий: стратегии и технологии
Здесь главная проблема, как уже отмечалось, в глубоком социальном расслоении общества, противоречиях между олигархами и основной частью социума. (Почему некоторыми исследователями и прогнозируется некий вариант соревновательной олигархии). В экономическом отношении страны с этим типом политической системы, представляют собой динамично развивающиеся общества, а в РФ, даже в центральных регионах, доходы населения остаются низкими, новые услуги для многих – фактически недоступными. «Стратификация общества, по оценкам специалистов, составляет от 15 до 20 раз, что представляет собой явную угрозу для социальной стабильности и порождает не просто недовольство населения, а устойчивые революционные настроения»326.
«Проблема социального расслоения остро ощущается всеми слоями и группами российского общества. С 2006 по 2008 года доля тех, кто видит в этой проблеме угрозу российской демократии, выросла с 30 до 45%»327. Социум четко осознает дисбаланс, который возникает между различными слоями в праве доступа к общественным ресурсам. Социологи установили, что произошедшие в стране перемены хотя и существенно изменили социальную структуру общества, но не привели ни к росту среднего класса, ни к повышению социальной и политической интеграции общества.
Наоборот, по словам В.В. Петухова, «общество распадается на сегменты, фрагментируется»328. Средний класс, ангажированный властью, является не только субъектом модернизации, но и опорой стабильности господствующего положения мировой элиты. Куда так «спешат войти отдельные российские персонажи» (А. Макарычев). В этом контексте технологии ПНП содержали дифференцированный комплекс целей с учетом уровня культурной и региональной сегментации. Где в мобилизующей практике элит территорий по «указке сверху» была апробирована и аналитическая схема самоидентификации русской нации.
В интерпретации Н.М. Морозовой она выглядит следующим образом: «русские должны возродить и сохранить свои лучшие традиции, среди которых первенство духовного над материальным; в тоже время, в условиях рынка и глобализации, обязаны стать прагматичнее, рациональнее, социально активнее; более гармонично сочетать гражданственность и патриотизм. На решение этой задачи должна быть направлена деятельность всех институтов российского государства и гражданского общества»329. Но именно их институциональная недостаточность, формальный подход к осуществлению массовых мероприятий способствовали тому, что меры и технологии ПНП оказались малоэффективными для людей. Однако, «несмотря на резко усилившееся социальное неравенство, политическая система смогла стабилизироваться, направив всю энергию и ресурсный потенциал на сохранение статус-кво».
Обращение к практике его воспроизводства в условиях непреодоленных следствий экономического кризиса и политической стагнации на идее расширения масштабов модернизации заставляет говорить о том. Что «политическая система, как и все общество, вступившая на путь перемен более двадцати лет назад, по-прежнему находится в переходном состоянии, так и не создав законченную «формулу» своего развития. Мы ушли от советской политической системы, но не пришли к продекларированным в 90-х годах XX века демократическим структурам власти. Страна все еще «на стремнине» между прошлым и будущим»331. Обозначившаяся было на волне самоорганизации гражданского общества дилемма «нового транзита» региональных элит (с поиском новых стимулов и связей) разрешилась сама собой с «возвращением» на пост Президента национального лидера. Продолжение структурных, нормативных преобразований в системе государственной власти и местного самоуправления и, в частности, связанных с развертыванием регламентов и практик оказания государственных и муниципальных услуг, обрело «командность» и исполнимость задач в тех параметрах и с теми темпами, которые были заданы майскими Указами Президента РФ332.
Но адекватного задачам стратегического развития импульса институционализация элит регионов не получила. Если не считать, что с резко углубившимся процессом национальной идентичности модернизация предстала в виде «необходимости и возможности обретения Россией статуса мировой державы на принципиально новой основе»333. Заявленная, таким образом, тема вызвала интенсивные дискуссии в экспертном сообществе о перспективах и участниках этого процесса.
«Современная российская власть… связывает модернизацию с эффективностью применения социальных, экономических технологий, и внедрением разнообразных технических новшеств, призванных дать ускорение обществу. …Модернизация, как правило, носит комплексный характер. Среди ее черт следует выделить и политическую модернизацию – демократизацию. Для восстановления высоких темпов экономического роста и научно-технологической модернизации потребуются политические реформы, преобразование власти334.
По мнению И.А. Кадимовой (с подачи В.А. Ковалева), «сделав ставку после 2000 года на стабильность и безопасность, в ущерб развитию и конкуренции, российское руководство, отказавшись, по существу, от модернизации, оказалось неспособным решить и задачи безопасности государства и граждан. Поэтому, вопрос о политической модернизации России стал в конце первого десятилетия XXI века уже не только вопросом развития, но и вопросом выживания»
Применительно к этим формулировкам вновь остро встает вопрос о модернизационной элите в центре и на местах. Ее необходимые черты видятся ныне следующим образом: открытость для ротации снизу; внутренняя мобилизация по принципу «мобилизация для элиты, либерализация – для общества»; лояльность нации, выраженная в преимущественно внутреннем инвестировании; ориентация на производительные и общественно-необходимые виды деятельности; отраслевая компетентность, жесткая кадровая ответственность на базе прозрачных и публичных критериев результативности работы336.
Для перехода к такой кадровой практике необходимо интегрировать политические и экономические преобразования в единую политику «прорыва». При этом ее проведение упирается в развитие федерализма. Рационализация отношений населения и власти с меньшими рисками предполагает «этническую модель федерации для России»337. Актуальны, если обеспечены и планы по реализации государственной региональной политики, отражающие потребности и специфику каждой территории. Ее ограниченность как фактора их развития в купе с противоречиями, проявившимися в сфере межэтнических отношений, обусловили ускоренную разработку
