Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ВЕРТИКАЛЬНОГО РАЗДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ... 14
1.1. Федерализм как категория политической науки: понятие и признаки. 14
1.2. Политико-правовое обеспечение вертикального разделения государственной власти в федеративном государстве 59
ГЛАВА 2. ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ВЕРТИКАЛЬНОГО РАЗДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 92
2.1. Российский федерализм и развитие системы вертикального разделения государственной власти 92
2.2. Современное политико-правовое и институциональное обеспечение вертикального разделения государственной власти в Российской Федерации 123
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 145
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 153
- Федерализм как категория политической науки: понятие и признаки.
- Политико-правовое обеспечение вертикального разделения государственной власти в федеративном государстве
- Российский федерализм и развитие системы вертикального разделения государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Изучение и анализ проблем федерализма, вертикального разделения государственной власти как одного из важнейших принципов федеративных отношений в современной России , представляет собой существенное направление политической науки. Интерес к политологическим аспектам развития федеративного государства обусловлен задачами практического государственного строительства.
Исследование особенностей вертикального разделения
государственной власти в современной России становится крайне актуальной задачей в связи с политикой рецентрализации государства и реанимацией строгой вертикали власти, осуществляемой в России с начала 2000-х годов. Последние реформы, имеющие признаки перехода России в сторону унитаризма, обостряют проблематику конструктивного взаимодействия между разными уровнями власти, нахождения наиболее целесообразного баланса в ее вертикальном разделении. Угроза унификации так же, как и опасность сепаратизма, требует осмысления и выработки новых подходов к пониманию современной сущности федерализма. Крайне актуальной становится задача исследования и выработки такого механизма вертикального разделения государственной власти в России, которое не уничтожало бы саму сущность федерализма, но и одновременно с этим способствовало бы ценному опыту интеграции российских регионов и обеспечивало единство России как целостного национального государства.
Необходимо отметить, что вертикальное разделение государственной власти способствует развитию демократических начал, что представляется принципиально важным в контексте осуществляемых в российском обществе и государстве политических реформ. Именно такое разделение является не только основой укрепления государства и повышения эффективности государственного управления, но и условием обеспечения демократии, соблюдения прав как отдельного человека, так и всех народов России.
В связи с вышесказанным важным и крайне актуальным направлением научного исследования российской модели федерализма представляется изучение сложившейся в течение двух последних десятилетий системы вертикального разделения власти в Российской Федерации, сформировавшейся практики ее политико-правового и институционального обеспечения.
Степень научной разработанности темы. Проблемам политико-правовых основ Российского государства и федерализма как одной из его характеристик посвящено весьма значительное количество научных работ. Отдельные аспекты развития системы вертикального разделения властей можно встретить в трудах отечественных и западных исследователей, относящихся к разным историческим этапам. Рінтерес к проблемам управления возник еще в античном мире (Платон, Аристотель), когда его отдельные аспекты стали изучать применительно к социально-политическим системам, прежде всего, к государству. Далее основой для исследования теоретических аспектов государственного управления являются труды крупнейших ученых XVIII-XX вв., в том числе Д. Локка, Ж.-Ж. Руссо, А. Смита1. Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследований принадлежит известному немецкому ученому М. Веберу2.
Значительный теоретический опыт в области проблем федерализма накоплен такими зарубежными исследователями, как Т. Джефферсон, П. Кинг, Д. Кинкэйд, Т. Миллер, П. Ордещук, В. Остром, В. Райкер, Ч. Тибот, А. Токвиль, Р. Уотс, К. Уэйр, Ф. Хайек, У. Хикс, Д. Элазар3.
1 См.: Локк Д. Два трактата о правлении. М., 2008; Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969; Смит А. Исследова
ние о природе и причинах богатства народа. Петрозаводск, 1993.
2 См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.
3 См.: King P. Federalism and Federation. Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press, 1982;
Miller Т., Hammond G., Stability and Efficiency in a Separations of Powers Constitutional System. N.Y., 1989.
P.85-99; Elazar D. Federalism and Grand Design: Political Philosophers and the Federal Principle. Lanham: Univer
sity Press of America, 1987; Elazar D. Constitutional Design and Power Sharing in the Post Modern Epoch. Lan
ham: University Press of America, 1991; King P. Federalism and Federation. Baltimore, Maryland: The Johns
Hopkins University Press, 1982; King P. Federalism and Future Directions. Toronto, Toronto University Press,
1993; Ordeshook P. Constitutional stability// Constitutional Political Economy. 1992. Vol. 3. P. 137-175; OrdeshookP.
Все еще не утратили актуальность и теоретическую значимость работы таких российских ученых прошлых столетий как А.Д. Градовский, И.М. Коркунов, А.С. Ященко . Проблемы федерализма рассматривались в советский период Г.В. Александренко, Э.А. Баграмовым, Э.О. Тадевосяном, В.С.Шевцовым и другими .
В отечественной литературе уже существует ряд исследований, посвященных общим проблемам федерализма, иностранным моделям федеративных государств, а также сравнительному анализу российской и зарубежных федераций, авторами которых являются Р.Г. Абдулатипова, А.С. Автономова, Л.Ф. Болтенковой, Л.М. Дробижевой, И.Н. Барцица, В.М. Герасимова, В.Н. Дахина, В.Ю. Зорина, В.Н. Лысенко, А.А. Мацнева, Н.П. Медведева, В.А. Михайлова, Э.А. Паина, А.И. Соловьева, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина . Российскими исследователями активно разрабатываются вопросы общих принципов, назначения, ценности, функций федерализма4.
Filippov М., Shvetsova О. Designing federalism: A theory of self-sustainable federal institutions. St. Louis: Washington University, 2001; Hayek F. The Road to Serfdom. University of Chicago, 1945; Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures II Journal of Political Economy. 1956. № 6; Reiker W. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, 1964; Токвиль А. Демократия в Америке: пер. с франц. I Предисл. Г. Дж. Ласки. М.: Весь мир, 2000.
1 См.: Градовскин А.Д. Государственное право (Лекции 1881-1882 гг.). СПб., 1882; Ященко А.С. Что такое
федеративная республика и желательна ли она для России? СПб., 1917; Коркунов И.М. Русское государст
венное право. СПб., 1904.
2 См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм: Критический анализ буржуазных федераций и буржу
азных теорий федерализма. Киев, 1962; Баграмов Э.А. Национальная идея и интернационализм. Киев, 1991;
Тадевосян Э.О. Советский федерализм: пути развития // Коммунист. 1989. №13; Шевцов B.C. Суверенитет в
Советском государстве. М., 1972.
3 См.: Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2001; Абдулати-
пов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн. М., 1992-1996; Болтенкова
Л.Ф. Учение о федерализме и его реализации в развитии государств. М., 2006; Барциц И.Н. Правовое про
странство России. Вопросы конституционной теории и практики. М., 2000; Герасимов В.М. Разграничение
предметов ведения и полномочий. М., 2002; Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в
Российской Федерации и поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997. № 1; Лысенко В.Н.
Российская конституция: проблемы совершенствования / Российский федерализм: опыт становления и стра
тегия перспектив. М., 1998; Михайлова Н.В. Российский федерализм в контексте мирового опыта. M., 2002;
Мацнев А.А. Регион в системе федеративных отношений // Вопросы национальных и федеративных отно
шений. М., 2000; Медведев Н.П. Политическая регионалистика. Учебное пособие. М, 2005; Столяров М.В.
Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. М., 1998; Умнова И.А. Конституционные основы со
временного российского федерализма. М., 1998; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.,
1997.
4 См.: Абдулатипов Р.Г. Опыты федерализма. М.: Республика, 1994; Глигич-Золотарева М.В. Правовые
основы федерализма. М.: Юристь, 2006; Добрынин H.M. Федерализм: историко-методологические аспекты.
Новосибирск: Наука, 2005; Захаров А. Очерки современного федерализма. М.: Моск. школа полит, исслед.,
2003; Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5; Основы теории и практики федерализма.
Лейвен (Бельгия): Ин-т европейской политики Католического ун-та, 1999; Остром В. Смысл американского
Анализом проблем федеративного развития России и исторически сложившейся российской модели федерализма, его особенностей и тенденций развития, истории формирования и современного его состояния занимаются такие исследователи как А.Н. Аринин, Г.В. Марченко, Л.М. Карапетян, И.А. Конюхова, В.Г. Введенский, А.Ю. Горохов, М.М. Назаров, В.Е. Сафонов, В А. Черепанов1.
Исследования по институциональным основам современного российского федерализма представлены трудами таких авторов как О.Г. Румянцев, Н.В. Варламова, И.Г. Горбачев, ИА. Умнова2.
Проблемы дифференциации регионального политического пространства и его отдельных групп, интересов, политических режимов, элит, роли этих процессов в становлении современного российского федерализма рассмотрены в трудах М.Н. Афанасьева, О.В. Гаман-Голутвиной, А.Б. Зубова, И.И. Кузнецова, Н.Ю. Лапиной и других3.
федерализма: Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993; Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского Сообщества до Европейского Союза. М.: Росс, гуманит. ун-т, 1998; Фа-рукшин M.X. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М.: Юристь, 2004; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юристь, 2001; Чиркни В.Е. Современное федеративное государство. М.: Изд-во МНИМП, 1997; Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5; и др.
1 См.: Аринин А.Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. М.: Соверо-Принт, 2000; Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М.: Интелтех, 1999; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: НОРМА, 2001; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец; Формула права, 2004; Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М.: Серебряные нити, 2002; Россия федеративная: проблемы и перспективы / М.М. Назаров [и др.]. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2002; Сафонов В.Е. Федералюм в государственном строе России: Конституционно-правовые аспекты. Саратов: Научная книга, 2004; Черепанов В.А. Теория российского федерализма. - М.:МЗ-ПРЕСС, 2005; и др.
2См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М.: Юристь, 1994; Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М.: Ин-т права и публичной политики, 2001; Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. СПб: Изд-во СП-го ун-та МВД РФ, 2000; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. M.: Дело, 2000; и др.
3 См.: Афанасьев М.Н. Региональный вызов: правящие региональные группировки в российском политическом процессе // Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе. M., 1999; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: Вехи исторической эволюции. M., 1998; Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (к вопросу о будущей организации государственного пространства России) // Полис. 2000. № 5; Кузнецов И.И., Шестов Н.И. Геополитическое самоутверждение региона // Полис. 2000. № 3.; Лапина Н.Ю. Региональное развитие и централизация власти в зеркале аналитики //Федерализм и российские регионы: сб. ст. / РАН ИНИОН; отв. ред. Н.Ю. Лапина, В.П. Мохов. М., 2006; Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М., 2005.
В контексте зарубежного опыта Российскую Федерацию рассматривают И.А. Конюхова, А.А. Твердохлеб, В.Г. Введенский, А.Ю. Горохов1.
Региональным аспектам современного российского федерализма, проблемам конституционно-правового статуса субъекта РФ и трансформации политических отношений между центром и субъектами посвящены исследования А.А. Мацнева, А.В. Усягина, Р.Ф. Туровского, А.Н. Лебедева, Л. Руайе2.
Среди современных отечественных исследователей большое внимание проблемам оптимизации государственного управления и государственной службы, как в общенаучном аспекте, так и в плане применения накопленных данных в российской действительности, уделяли Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, С.Д. Валентей, М.В. Глигич-Золотарева, В.К. Егоров, С.Г. Киселев, М.А. Лапина, В.Н. Лексин, Ю.М.Лужков, Н.А. Омельченко, Е.В. Охотский, О.М. Рой, В.А. Сулемов, В.Е. Чиркин, Ф.И. Шамхалов, Ю.Н. Щербаков3 и др.
1 См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и пер
спективы развития // Фонд правовых проблем федерализма и местного самоуправления. М.: Городец, 2004;
Европейский федерализм: современные тенденции / Отв. ред. А.А. Твердохлеб. М.: ИНИОН, 2000; Введен
ский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежно
го опыта. М.: Серебряные нити, 2002.
2 См.: Мацнев А.А. Регионы и формирование федеративных отношений в России // Социально-
политический журнал. 1998. № 2.; Усягин А.В. Проблема уровней в территориальном управлении // Поли
тик. Зима 2004-2005. № 4 (35).; Туровский Р.Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, со
держание, перспективы урегулирования // Общественные науки и современность. 2003. № 3; Лебедев А.Н.
Статус субъекта РФ: (основы концепции, конституционная модель, практика). М.: Ин-т государства и права
РАН, 1999.; Болтенкова Л.Ф. Соотношение законодательства РФ и ее субъектов. Основные противоречия. //
Федерализм. 1996. № 1; Руайе Л. Отношения «Центр - регионы» в современной России (на примере Красно
ярского края, 1990-2003 гг.) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология.
2004. № 1 (5).
3 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2008; Он же. Теория государственной
службы. М., 2006; Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. М., 2008;
Валентей С.Д., Глигич-Золотарева М.В. Российский федерализм. СПб., 2008; Егоров В.К. Энциклопедия
государственного управления в России. В 4 т. М., 2005; Киселёв С.Г. Государственная гражданская служба.
М., 2007; Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2006; Лексин В.Н.
Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни // Российский экономический
журнал. 2006. № 2; Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. М., 2002; Омельченко H.A., Охотский
Е.В. Государственное управление в современной России. М., 2008; Рой О.М. Система государственного и
муниципального управления. М., 2007; Сулемов B.A. Государственная кадровая политика в современной
России: теория, история, новые реалии. М., 2006; Чиркин В.Е. Опыт зарубежного управления (государст
венное и муниципальное управление). М., 2006; Он же. Система государственного и муниципального
управления. - М., 2008; Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., 2003; Щербаков
Ю.Н. Государственная и муниципальная служба. М., 2007.
В рамках данного диссертационного исследования особую ценность приобретают труды ученых, занимающихся проблемами становления в России федерализма и изучением его влияния на развитие современной системы многоуровневого государственного управления: Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, А.С. Автономов, В.В. Гайдук, Л.Ф. Болтенкова, А.А. Мацнев, Н.П. Медведев, М.В. Столяров, Ю.А. Тихомиров, Р.Ф. Туровский1.
При написании данной работы автор опирался на разработки следующих исследователей, занимающихся изучением политико-правовых механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти: О.В. Афанасьевой, Ф.И. Биншток, Н.И. Глазуновой, СВ. Кабышева, А.В. Клименко, Е.И. Кузнецовой, Я.И. Кузьминова, А.П. Любимова, A.M. Марголина, Л.В. Потапова, Е.А. Сайко, М.И. Халикова, А.Н. Черткова и
В работе был исследован опыт реформирования многоуровневого государственного управления в зарубежных странах на основе работ таких ученых, как К. Джанда, Д. Берри, Д. Гарнер, Н. Мэннинг, Г. Маршалл, Н. Парисон, Д. Уилсон, К. Хессе3.
1 См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004; Авакьян С. Федерализм в России: опыт и практика //
Право н политика. 2006. № 9; Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы кате
горий. М., 1999; Гайдук В.В. Институт федерализма: вопросы теории. М., 2008; Медведев Н.П. Субъект
Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. М., 2006; Столяров М.В. Компетенция
власти. М., 2005; Тихомиров Ю.А. Государственное управление. Модели и реальность // Право и экономика.'
2006. № 4; Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений: монография. М., 2007.
2 Афанасьева О.В, Кабышев СВ. Институты транспарентности государственного управления: канадский
опыт для России. М., 2006; Биншток Ф.И. История государственного управления в России. М., 2008; Глазу
нова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. М., 2008; Кузнецова Е.И.
Стратегический анализ в системе государственного управления национальной экономикой. М., 2006; Кузь-
минов Я.И., Клименко А.В. Реформа государственного управления и электронные административные рег
ламенты. М., 2006; Любимов А.П., Сайко Е.А. Государственное управление в России: энциклопедический
формат // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2008. № 2-3 (81-
82); Марголин A.M. Программы подготовки кадров для государственной службы. Ч. I. Англосаксонский
подход// Государственная служба. 2005. № 4 (36); Потапов Л.В. К вопросу о совершенствовании механизма
взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполни
тельной власти субъектов Российской Федерации // Право и безопасность. 2005. № 3; Халиков М.И. Система
государственного и муниципального управления. М., 2008; Чертков А.Н. Механизм разграничения полно
мочий между федеральными и региональными органами и повышение эффективности осуществления госу
дарственной власти // Законодательство и экономика. 2007. № 1.
3 Джанда К., Берри Д., Голдман Д. Трудным путем демократии: Процесс государственного управления в
США: пер. с англ. М., 2006; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление: пер с англ. М.,
1984; Мэннинг Н., Парисон Н.. Реформа государственного управления: международный опыт: пер. с англ.
М., 2003; Маршалл Г. Теория управления в США и России // Проблемы теории и практики управления.
Принимая во внимание разработки указанных теоретиков и практиков, базируясь на опыте, накопленном мировой и отечественной наукой, автор исследует процесс вертикального разделения государственной власти в условиях реформирования федеративных отношений в современной России.
Теоретические выводы и обобщения, сделанные названными и иными авторами, во многом послужили методологической и методической базой данного диссертационного исследования. Вместе с тем следует отметить, что при всем обилии имеющейся литературы по проблемам российского федерализма все еще вне поля зрения исследователей продолжает оставаться проблема вертикального разделения государственной власти в Российской Федерации. Она лишь отчасти затрагивается в контексте изучения иных проблем российского федерализма. Исследователи освещают лишь отдельные ее аспекты и сегменты, не уделяя внимание целостному, комплексному рассмотрению, что затрудняет понимание ряда важных характеристик и особенностей российского федерализма.
Объект исследования - вертикальное разделение государственной власти в федеративном государстве.
Предмет исследования - политологические аспекты вертикального разделения государственной власти Российской Федерации.
Целью работы является комплексное исследование проблем политико-правового и институционального обеспечения власти в Российской Федерации, что реализуется в диссертации путем решения следующих исследовательских задач:
определить теоретико-методологические основы и категориально-понятийный аппарат исследования вертикального разделения государственной власти в федеративном государстве;
рассмотреть модели и типы федерализма в контексте политико-правового обеспечения вертикального разделения государственной власти;
1997. № 1; Уилсон Д. Американское правительство. М., 1998; Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.
показать процесс становления и развития российского федерализма с точки зрения построения системы разграничения властных полномочий между органами государственной власти различных уровней;
исследовать и обобщить сложившуюся практику политико-правового и институционального обеспечения вертикального разделения государственной власти в Российской Федерации.
Теоретико-методологическая база исследования. При решении поставленных теоретических и практических задач автор опирался на общепризнанные принципы познания политических явлений и процессов, такие как диалектично сть, принципы единства абстрактного и конкретного, исторического и логического, общего и особенного и др. Автором в процессе исследования были применены системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой методы анализа.
Эмпирическую базу исследования составил, главным образом, нормативный материал, отображающий существующую в Российской Федерации систему вертикального разделения государственной власти: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, основные законы субъектов федерации, региональное законодательство, решения органов конституционной юстиции, Федеративный договор и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, конституции ряда зарубежных государств и др. Использовались также публикации в средствах массовой информации о существующей системе взаимоотношений между органами государственной власти различных уровней.
Специальной информационно-правовой базой явились материалы Автоматизированной системы обеспечения законопроектной деятельности Государственной Думы (АСОЗД), официальные сайты органов
11 государственной власти, сайт совместного проекта ЕС и России «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации» — .
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
- Конкретизировано современное понимание федерализма как
политического принципа государственно-территориального устройства,
основанного на вертикальном разделении государственной власти и
обеспечивающего интеграцию субъектов федерации, но с обязательным
условием их участия в формировании общенационального политического
курса и введения региональных представителей в отдельные федеральные
органы власти;
- Обоснованы такие сущностные признаки федерализма, как: принцип
государственного единства (то есть отсутствие права субъектов федерации на
сецессию); принцип вертикального разделения государственной власти (то
есть наличие сферы исключительных предметов ведения и полномочий
субъектов федерации); принцип субсидарности (то есть взаимодействие и
взаимозаменяемость федеральных и региональных уровней власти в
исключительных случаях); принцип равенства прав субъектов федерации;
Предложена политологическая интерпретация понятия «субъект федерации» как государственного образования в составе федеративного государства, отличительными признаками которого (в отличие от автономии) является наличие субъектных прав и обязанностей, широкой правоспособности и возможности на основе юридических норм быть участником федеративных правоотношений;
Обоснован конституционный характер современной Российской Федерации при одновременном наличии трех уровней разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами - конституционного, законодательного и договорного;
Выделена особенность современной Российской Федерации в виде нормативно доминирующей кооперативной модели федерализма, выраженной в Конституции объемной сферы «совместного ведения» между центром и субъектами федерации, а также широкого развития правовой и институциональной системы координации и сотрудничества между центром и регионами;
Сформулированы современные проблемы российского федерализма, важнейшей из которых является незавершенность модели кооперативного федерализма и конкуренции с ней, с одной стороны, модели параллельного федерализма (то есть стремление к сокращению или ликвидации сферы совместного ведения между федерацией и ее субъектами) и, с другой стороны, угрозы распространения принципов унитаризма.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения дополняют и конкретизируют ряд разделов политологии, теории государства и права, конституционного права и некоторых иных обществоведческих дисциплин, анализирующих федеративную форму государственного устройства. Они позволяют более глубоко понимать сущностные характеристики российского федерализма, потенциал сотрудничества различных уровней государственной власти в процессе развития государственности, принципы и механизмы их взаимодействия, разрешения возникающих противоречий.
Анализ поставленной проблемы может явиться основой для дальнейшего научного анализа как российского федерализма, так и лежащей в его основе системы вертикального разделения государственной власти. Это в определенной степени может способствовать преодолению противоречий методологического характера при анализе иными исследователями процесса федеративного развития России.
Положения и выводы, изложенные диссертантом, могут послужить в качестве научно-методической базы совершенствования федеративного и
регионального законодательств, правоприменительной деятельности органов государственной власти различных уровней для разрешения возникающих и потенциальных коллизий.
Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в ходе учебного процесса в высших учебных заведениях при чтении курсов политологии, политической социологии, теории государства и права, конституционного права Российской Федерации и др.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации изложены в четырех публикациях общим объемом 2,3 п. л., а также отражены в выступлениях на вузовских, региональных и всероссийских научно-практических конференциях: на Региональной научно-практической конференции «Конституционно-правовое развитие Республики Башкортостан в условиях реформы политической системы Российской Федерации» (Уфа, 22 декабря 2004 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Государственное строительство, социально-экономическая политика и общество в России» (Уфа, 19 декабря 2008 г.) и других.
В процессе подготовки данная диссертация обсуждалась и была одобрена на кафедре политологии Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения и списка литературы.
Федерализм как категория политической науки: понятие и признаки.
Проблемы федерализма в настоящее время очень актуальны как для теории, так и для практики государственного строительства, доказательством чего служит факт существования нескольких специализированных научных центров, занимающихся исследованием этих проблем: Институт федерализма во Фрайбурге (Швейцария), Институт федеральных исследований в Ганновере (ФРГ), Институт федеральных исследований в Инсбруке (Австрия), Центр по изучению федерализма Темплского университета (США).
В то же время, как отмечают многие исследователи, категориальный аппарат, используемый для исследования федерализма, до сих пор во многом несовершенен. При формальной статичности применяемых научных терминов категория федерализма предельно перегружена множественностью смыслов, вкладываемых в одни и те же термины различными исследователями1. Можно согласиться с теми исследователями, которые отмечают, что причиной этого «является не только реальное разнообразие федеративных и псевдофедеративных систем, существующих в современном мире, но и традиционное несовпадение научных концепций с политической практикой. Понятие федерализма в равной степени успешно используется различными политическими силами как для прикрытия сепаратистских устремлений территорий, так и для обоснования унитарных настроений федеральных властей».
Вместе с тем представляется, что в условиях современной России, где федерализм лишь делает первые шаги, более инструментальным будет поиск минимального набора необходимых и достаточных признаков федерализма, посредством которых можно точнее определить реальное соотношение уже достигнутого в процессе федеративного строительства и заложенной в Конституции Российской Федерации «нормативной модели» российского федерализма. Для этого принципиально важным является анализ основных понятий категориального аппарата, применяемого для исследования федерализма.
Универсального, общепризнанного определения понятия «федерализм» в современной науке до сих пор не существует. Сам данный термин принято объяснять происхождением либо от латинского «foedus» — «союз» или «соглашение» либо от «federare» — «объединять». В первоначальном значении данное понятие указывало на объединение независимых городов в Древней Греции, взаимодействующих друг с другом для достижения общих целей в самых разных сферах и создававших для этого единые органы власти. Понятие включает в себя соотношение между категориями «давать» и «получать»: компромисс, который предполагает взаимное согласие и частичный отказ от суверенитета объединяющихся партнеров в пользу восполняющих эту потерю преимуществ (возможность и необходимость сочетания единства и многообразия) .
Так, для достижения сугубо военных целей - совместной обороны или нападения на противника - античные города-государства заключали союзы на короткий или неопределенный срок. Поскольку в этом случае происходило объединение самостоятельных политических субъектов для достижения совместных целей, предполагавшее хотя бы и временное, но существенное снижение суверенитета каждого из них во имя решения общих задач, можно считать их прото-федерациями.
Историки находят еще более древние истоки идеи федерализма: упоминается, что уже в диалоге «Критий» Платон повествует о легендарном острове Атлантида, на котором был создан союз десяти независимых частей (государств), нечто среднее между конфедерацией и федерацией. В каждом из десяти государств-деспотий был верховный правитель, который имел абсолютную власть над людьми и законами. Сам союз был оформлен учредительным актом, высеченным на стене в храме Посейдона. Высшим союзным органом являлся конгресс (собрание) из глав государств. Государства-участники обязались соблюдать и поддерживать между собой вечный мир, не посягать на власть правителей союзных государств и не нарушать союзы.
В более современном видении идея федерализма была обоснована в XVII веке в качестве способа децентрализации управления, то есть инструмента демократизации государственного строя1. При этом концепция демократического разделения властей как «по горизонтали» (концепция «сдержек и противовесов» в системе управления), так и «по вертикали» (создание двух уровней государственной власти) стала «визитной карточкой» первой в истории американской модели федерализма.
Политико-правовое обеспечение вертикального разделения государственной власти в федеративном государстве
Государственная власть, как известно, это одна из разновидностей политической власти, субъектом которой является государство. Рассматривая всю множественность семантических смыслов, вкладываемых разными научными школами в базовую категорию «власть», В.Г. Ледяев соотносит ее с латинским «potere», французским «pouvoir», английским «power». Он отмечает, что суть власти и следующих из этого властеотношении сводится к способности ее субъекта влиять на что-либо, распоряжаться кем-либо или чем-либо, что включает, в частности, и право управления государством, политическое господство, права и полномочия государственных органов1.
Конституция Российской Федерации в ст. 3 определяет: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления». Из этого положения Конституции следует, что органы государственной власти являются субъектами власти, поскольку уполномочены гражданами России выполнять властные полномочия.
Важнейшим свойством и признаком федеративного государства, как отмечалось выше, является вертикальное разделение власти. Это выражается в том, что, наряду с государственной властью федерального уровня, существует также и уровень государственной власти субъектов федерации. Единая государственная власть, носителем которой является весь народ, в федеративном государстве делится между двумя разноуровневыми системами органов власти.
Федерация в отличие от конфедерации представляет собой «единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач»1. Основными принципами существования такого государства являются: «формирование геополитического пространства государства как единого целого из территорий субъектов федерации; наделение субъектов федерации ограниченным суверенитетом; закрепленное в конституции и договорах четкое правовое разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами; существование единого федерального гражданства при возможности существования гражданства субъектов федерации».
В состав различных федераций входит разное количество субъектов: в США - 50, Австралии - 6, Канаде - 10, Австрии - 9, Бельгии - 3, Индии - 25.
Исходя из принятых в теории права и государства представлений, как это отмечалось выше, федерация - это сложное по своей структуре государство, состоящее из нескольких государственных образований, суверенитет которого реализуется через компетенцию государственной власти путем распределения ее между федеральными органами и органами субъектов федерации.
Американский правовед Л. Фридмэн подчеркивает, что основной задачей конституции всякого федеративного государства является создание системы сдержек и противовесов, при которой существовало бы не только взаимное уравновешивание и контроль между тремя ветвями государственной власти — на горизонтальном уровне, но и по вертикали — «правительства штатов уравновешивали бы федеральное правительство; федеральное правительство уравновешивало бы правительства штатов»1.
Анализируя и резюмируя понимание федерализма современными североамериканскими и западноевропейскими научными школами, П.М. Силинов отмечает, что в качестве базового его компонента принято называть «долевое соучастие центральных органов государственной власти, органов государственного управления административно-территориальных единиц, местного самоуправления в управлении обществом на основе договора при разграничении предметов ведения (компетенции) между ними, взаимной ответственности и сочетании корреспондирующихся прав и обязанностей» .
Таким образом, признаком федерации является распределение всей полноты государственной власти между федерацией и ее субъектами. В различных федерациях это осуществляется по-разному.
Это, как правило, находит свое выражение в следующем: в разных способах распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами; в объеме этих полномочий; в том, что всегда к сфере исключительной компетенции федерации отнесены наиболее важные вопросы; в принципе верховенства федерального права (в том числе в сфере совместных полномочий); в существовании института федерального принуждения и т.д.
Российский федерализм и развитие системы вертикального разделения государственной власти
Следствием Февральской революции 1917 г. в России было нарастание центробежных тенденций. Не случайно, Временное правительство создало в Туркестане и на Кавказе «особые комитеты», специальные органы, наделенные особыми властными полномочиями. Осмысливая ситуацию, известный русский социолог П. Сорокин считал наиболее оптимальной моделью государственно-территориального устройства для России именно федерацию. В выпущенной им в 1917 г. брошюре «Автономия национальностей и единство государства» он анализирует опыт федерализма в США и Швейцарии, возможные варианты развития событий в России. В равной степени неприемлемыми он считает и унитаризацию, и распад России на отдельные государства и делает вывод о том, что «итогом развития России явится свободная федерация народов»1.
Декларация прав народов России (ноябрь 1917 г.) провозглашала право каждого народа на самоопределение (вплоть до образования независимого государства) и тем самым предопределяла новую государственность как федерацию народов. Федерация как план государственного устройства на переходный период стала основой Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого населения (январь 1918 г.), которая затем была полностью включена в первую советскую конституцию - Конституцию РСФСР 1918 года.
После Октябрьской революции 1917 г. на территории Российской империи были созданы Закавказская и Российская федерации, которые вошли в Союз Советских Социалистических Республик. Каждая из федераций провозглашалась государственной формой разрешения национального вопроса.
Можно согласиться в общих чертах с позицией американского исследователя федерализма Д. Элазара, который считает: «После революции 1917 г. Россия выбрала федеративное государственное устройство как единственно возможную форму сохранения старой империи под большевистским режимом» . Однако необходимо добавить, что если выбор федеративной модели территориальной организации власти как способа построения жизнеспособного государства на руинах прежней многонациональной империи был в значительной степени объективным и неизбежным, то выбор в пользу национально-территориального принципа в качестве базового для устройства федерации был достаточно субъективным решением, хотя и детерминированным общим историко-политическим контекстом того времени.
В условиях конца XIX - начала XX века, когда рушились мировые империи, коренным образом менялись социально-политические системы, рост национального самосознания был естественным процессом, подтачивающим устои «тюрьмы народов».
Однако многие русские ученые и политические деятели тогда были твердо уверены, что никакая федерация не может разрешить национальный вопрос. Так, например, А.С. Ященко утверждал, что создать в России федерацию, построенную по национальному принципу, совершенно невозможно2. Аналогичную точку зрения высказывал Ф.Ф. Кокошкин. По его мнению, создать федерацию на основе национального признака - «это значит практически, как бы ни обстояло дело формально, разбить Россию на куски, а потом попробовать эти куски склеивать в федерацию».
В процессе строительства первых социалистических федеративных образований их создатели поставили главной задачей для «федерации нового типа» решение национального вопроса, а потому делали акцент на развитие автономных форм национальной государственности в республиках, входящих в состав первых федераций.
Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. На первых порах новому режиму не удалось собрать в единое государство все территории бывшей Российской империи: Финляндия, Польша, Литва, Латвия, Эстония, Тува объявили о своей независимости, а независимые Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения. Одновременно на территории самой РСФСР начался хаотичный процесс образования национальных автономий, которые часто меняли статус, а некоторые вообще прекратили свое существование.
Союз Советских Социалистических Республик был создан на первом Съезде Советов, происходившем 30 декабря 1922 года. Его создание было подготовлено пятилетним развитием интегративных связей между независимыми республиками (октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.) в ходе борьбы с иностранной интервенцией против Советской России, преодоления последствий гражданской войны и экономической разрухи, а также усилением внутренней консолидации в связи с изоляцией России на международной арене.
