Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие в действиях по реализации базовых направлений экономической политики государства как со стороны федеральных органов власти, так и со стороны органов власти субъектов Федерации. Однако добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, - задача более чем непростая.
Проведенная за последние 10 лет реформа в сфере федеративных отношений и региональной политики, существенно изменила политическую ситуацию в Российской Федерации, что не могло не отразиться на развитии бюджетного федерализма. Государственно-политические реформы оказывают наиболее общее и системное воздействие на все параметры бюджетного федерализма. Современное содержание этих реформ весьма противоречиво и определяется двумя противоборствующими тенденциями: с одной стороны, стремлением к реализации конституционного принципа равноправия субъектов Федерации и установлению универсальной модели бюджетного федерализма, а с другой - процессом усиления централизации в управлении финансами и стягиванию под себя всех бюджетно-налоговых полномочий.
Одними из самых острых и сложных, а потому и наиболее политизированных среди обсуждаемых проблем федерализма, являются вопросы бюджетного устройства, в частности, вопросы регулирования взаимоотношений между уровнями бюджетной системы. Во многом это связано со спецификой межбюджетных отношений - ведь именно здесь все разнообразные интересы преломляются и трансформируются в систему финансовых взаимоотношений, которые часто принимают форму откровенной и непрекращающейся борьбы за контроль над распределением финансовых потоков. В то же время бюджетная сфера -главное средство воздействия государства на развитие субъектов в условиях рыночной экономики. Здесь отражаются все плюсы и минусы государственной политики, именно здесь поле для нахождения баланса интересов государства и общества, субъекта Федерации и хозяйственных субъектов. Поэтому в современных условиях эффективность бюджетной
политики напрямую зависит от нахождения компромисса интересов в рамках всей бюджетной вертикали власти.
Бюджетный федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью. Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании данных схем и механизмов только в качестве особого средства обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности.
Бесспорно, главным недостатком российского бюджетного федерализма является его низкая результативность. Однако пути устранения этого недостатка нельзя искать только в сфере собственно финансовых технологий. Причины коренятся не только в сложной экономической и социальной ситуации, но и внутри самой политической системы федеративных отношений. Неслучайно Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2010 г. обратил внимание на бюджетные отношения между Федерацией и ее субъектами. Он, в частности, отметил: «Правительству следует подготовить предложения по изменению сложившейся пропорции распределения доходов между бюджетами разных уровней. В результате таких мер должна повыситься роль регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач»1. В силу вышеназванных причин, изучение политического аспекта в развитии бюджетного федерализма является весьма актуальной и своевременной исследовательской задачей.
Степень научной разработанности. Исследование научной литературы показало, что разработкой проблем бюджетного федерализма занимаются представители различных наук - политологи, экономисты, правоведы, социологи и специалисты других направлений, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. В русле нашего исследования, необходимо, прежде всего, отметить значимость работ, посвященных общей теории федерализма, а также различных его аспектов, таких как межбюджетные отношения, региональная политика, которые весьма сильно влияют на развитие бюджетного федерализма. Эти аспекты освещены в работах Р.Г.Абдулатипова, А.Н.Аринина, С.В.Бирюкова,
1 Российская газета. 2010. ] декабря.
А.П. Беликова, С.Д. Валентея, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Гайдука, В.Я. Гельмана, Г.Г. Дзантиева, Н.М. Добрынина, К.В. Калининой, Л.М. Карапетяна, Г.В. Марченко, Н.М. Мириханова, В.А. Михайлова, В.В. Мухортова, П.М. Силиванова, М.В.Столярова, И.А.Умновой, А.Н. Швецова, М.Х. Фарукшина и др.
Современное состояние российского федерализма и его бюджетной
составляющей активно изучаются в научных исследованиях кафедры
национальных и федеративных отношений ФГБОУ ВПО «Российская
академия народного хозяйства и государственной службы при
Президенте Российской Федерации». Так, в монографии М.В.Столярова
«Федерализм в российском измерении: записки политолога» (2010)
рассматривается широкий круг проблем становления российского
федерализма во взаимосвязи с процессами демократических
преобразований и экономического реформирования в России.
Критическому анализу подвергается опыт создания бюджетного
федерализма, преобразования в инвестиционно-структурной политике,
территориальной системе управления. Выдвигаются предложения по
совершенствованию механизма федеративных отношений, дальнейшему
развитию экономических реформ. На кафедре в последние годы было
проведено несколько диссертационных исследований по проблемам
бюджетного федерализма. Например, диссертационное исследование
Льяновой А.С. «Бюджетный федерализм как фактор совершенствования
федеративных отношений в Российской Федерации (на примере Чеченской
Республики)» (Москва, 2005 г.), диссертационное исследование
Стрекаловской Ю.А. «Бюджетный федерализм как институциональный фактор социально-политического развития регионов России (на примере Республики Бурятия)» (Москва, 2009 г.) и др.
Анализ научных работ, посвященных российскому бюджетному федерализму, свидетельствует о различных подходах к его исследованию. Юридические аспекты исследования проблем бюджетных отношений рассмотрены в работах Горбуновой О.Н., Друговой Ю.В., А.Г.Игудина, Конюховой И.А., Краснова Ю.К., Крохиной Ю.А., М.В.Родионовой, Селюкова А.Д., Фадеева Д.Е. и др. Монография Крохиной Ю.А. «Финансовое право России» (2008) посвящена исследованию распределения бюджетной компетенции между РФ и ее субъектами. Она анализирует бюджетную деятельность государства, его правовые основы и влияние на бюджетную деятельность муниципальных образований.
Рассмотрены: правовой статус участников бюджетных правоотношений, проблемы разграничения доходов и расходов между государственными бюджетами, проблемы бюджетного регулирования.
Экономический аспект федеративных отношений затрагивается в исследованиях Богачевой О.В., Е.М.Бухвальда, С.Д.Валентея, В.Н.Горегляда, Ю.И.Любимцева, М.В. Романовского и др. В работе С.Д.Валентея «Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы» (2008) показано, что федеративное государство жизнеспособно только при условии, если в его границах наряду с общим правовым и единым политическим пространствам существуют единое экономическое и общее социальное пространства. Причем определяющая роль в интегральной совокупности данных пространств принадлежит пространствам экономическому и социальному.
Данные публикации и научные исследования посвящены специфическим проблемам бюджетных отношений. Однако наиболее полный и актуальный анализ проблем реструктуризации бюджетно-налоговых, экономических, правовых отношений в ходе реформирования всех сторон жизнедеятельности современной России дается в работах В. Лексина и А. Швецова. Они рассматривают проблемы становления и развития региональных бюджетно - налоговых систем, мировой опыт их построения и законодательного обеспечения, а также вопросы формирования их современных российских вариантов. Исследуют вопросы государственного регулирования регионального развития, в том числе различные виды государственной финансовой поддержки регионов - через внебюджетные фонды, поддержка северных регионов, финансовая поддержка закрытых административно-территориальных образований, федеральные региональные программы, федеральная поддержка регионов по отраслевым каналам.
Указанные проблемы изучаются и разрабатываются зарубежными исследователями. Теоретическим проблемам федерализма посвящены монографии Э.Дойерляйна и М.Френкеля. Различным моделям федерализма посвящены исследования К.Рейтера, К.Хессе, Ф.Кински, П.Пернталера, Ф.Эрмакоры и др.
Однако, несмотря на множество исследований в сфере федерализма и бюджетного федерализма, в частности, все они, как правило, исследуют отдельные стороны федеративного механизма. В частности, зарубежные исследования в области межбюджетных отношений большей частью
посвящены конкретным аспектам бюджетного процесса, вопросам расщепления налоговых ставок, механизмам оказания финансовой помощи и т.д. В отечественных исследованиях внимание уделяется изучению юридической природы федеративных отношений, их конституционных основ. Много работ посвящено отдельным вопросам бюджетного выравнивания, в частности, распределению финансовой помощи. В то же время практически отсутствуют работы, рассматривающие место и роль бюджетного федерализма в механизме государственной власти федеративного государства, его политическое значение. Это обусловило выбор темы исследования.
Объект исследования. В качестве объекта исследования выступает российский бюджетный федерализм в его развитии.
Предметом исследования являются политические аспекты, обуславливающие состояние и развитие бюджетного федерализма в России.
Цель исследования состоит в выявлении и обобщении механизма воздействия политического аспекта на развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации и выработке соответствующих выводов.
Для достижения данной цели в диссертации ставятся и решаются следующие исследовательские задачи:
определить сущность бюджетного федерализма, его основных принципов и форм;
исследовать особенности бюджетного процесса и межбюджетных взаимодействий в условиях Российской Федерации;
рассмотреть формы и методы становления и развития бюджетного федерализма в контексте структурных изменений российского общества, трансформации его политических институтов;
выявить специфику политико-правовых аспектов в межбюджетных отношениях «центра» и «регионов»;
исследовать развитие и совершенствование бюджетной системы местного самоуправления в современных условиях;
выявить и систематизировать проблемы разграничения расходных и доходных полномочий бюджетов разных уровней;
выявить специфику развития бюджетного федерализма в системе федеративных отношений в России.
Теоретико-методологическая база исследования. Применялись общенаучные методы: диагноза и прогноза, определения и классификации,
конкретного, логического и системного анализа. Использовались специальные методы.
Особое внимание было уделено институциональному подходу, структурно-функциональному анализу, нормативно-сущностному, историческому, осуществлены синхронно-компаративные исследования в целях сопоставительного разбора бюджетного федерализма, его модели, принципов, проблемных сторон.
В теоретическую основу работы взяты труды отечественных и зарубежных исследователей в области федерализма как явления, категории и института, а также в сфере бюджетного федерализма, в частности. Конкретные авторы названы в «Степени научной разработанности проблемы», а труды - в библиографии в диссертации.
Эмпирическая база диссертационного исследования состоит из нескольких групп источников:
официальные нормативно-правовые акты (конституции, законы и др.) России и ее субъектов, законодательство СССР и РСФСР;
послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию;
научные статьи и монографии, другая научная литература по теме исследования, материалы «круглых столов», научных конференций;
официальные и информационные Интернет-сайты;
материалы Администрации Президента Российской Федерации, Государственной Думы ФС Российской Федерации, Совета Федерации ФС Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Федерального агентства государственной статистики, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
социально-экономическая статистика по России и другим странам в региональном разрезе.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что в современных условиях Российской Федерации политический аспект является решающим в развитии бюджетного федерализма.
Научная новизна: Автором рассмотрены теоретические, методологические и практические аспекты развития бюджетного федерализма в условиях проходящей в стране федеративной реформы и политико-правовых процессов, связанных (по мнению диссертанта) с централизацией управления регионами и укреплением «вертикали власти»:
рассмотрены и сформулированы понятия, определяющие сущность бюджетного федерализма как коммуникативного компонента политической системы;
определены политико-правовые основы разграничения расходных и доходных полномочий между различными уровнями власти;
исследованы пути совершенствования бюджетной системы местного самоуправления;
рассмотрены особенности бюджетного федерализма в механизме функционирования политической власти федеративного государства;
обоснованы политико-правовые и теоретические аспекты межбюджетных отношений в современных условиях России;
доказано, что определяющим аспектом в развитии бюджетного федерализма является политический;
рассмотрены и определены стратегические ориентиры в развитии бюджетного федерализма в рамках реформирования системы федеративных отношений.
Положения, выносимые на защиту: .
1. Бюджетный федерализм, - составная часть механизма
межуровневых отношений в федеративном государстве, - состоящая из
взаимосвязанных элементов, функционирование которых обусловлено
взаимодействием экономических и политико-правовых факторов.
2. Политический аспект является основным в развитии бюджетного
федерализма в Российской Федерации. Политизированность российского
федерализма в целом, и бюджетного в частности, обусловлена его
природой; он - результат индивидуального политического торга, который
«Центр» ведет с главами регионов. С изменением расстановки сил в
«Центре» вся политическая ситуация, включая индивидуализированные,
часто неформальные федеративные отношения, также изменяется.
Распределение финансовой помощи зависит также и от политических
факторов. Прослеживается зависимость между величиной трансферта и
степенью лояльности региона, а также его политической поддержкой
федерального центра.
3. В условиях высокоцентрализованной бюджетной системы
государства и установленных федеральным законодательством крайне
ограниченных расходных и доходных полномочий органов власти
субъектов Федерации и органов местного самоуправления, создается
основа перекладывания политической и финансовой ответственности за
сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов соответствующих бюджетов, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.
4. Залогом успешного развития региональной бюджетной системы
становится наличие собственных бюджетных прав на всех уровнях
системы, а также четкого разграничения между ними доходных и
расходных полномочий. Любые дополнительные полномочия
региональных и местных властей должны быть финансово обеспечены
федеральным центром.
5. Политико-правовой аспект на сегодняшний день является
доминирующим в развитии бюджетного федерализма.
Теоретико-методологическая значимость работы заключается в том, что ее автор расширил диапазон исследования вопросов бюджетного федерализма, обратив внимание на политические аспекты межбюджетных связей между различными уровнями власти в Российской Федерации. Полученные результаты стали определенным вкладом в научную разработку проблем бюджетного федерализма в России.
Практическая значимость исследования. Результаты
исследования могут быть использованы при разработке и в преподавании учебных дисциплин «Политология», «Федерализм во внутренней политике России», «Политическая регионалистика» и др. Выводы автора могут оказаться полезными в правотворческой деятельности органов власти.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа обсуждена и рекомендована к защите на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные положения диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, в том числе в рецензируемом научном журнале.
Структура диссертации определена внутренней логикой, ее целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
