Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ТЕМЫ
Основные дефиниции и категории проблемы 9
Политико-правовые основы федеративного устройства в России. 25
ГЛАВА II ПОЛИТИЧЕСКАЯ И СОЦИОКУЛЬТУРНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Национальная стратегия и региональные интересы 45
2. Зарубежный опыт международной гуманитарной деятельности в условиях федерализма 89
ГЛАВА III СОТРУДНИЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ДИАСПОРАМИ ЗА РУБЕЖОМ
1 Формы и модели гуманитарного сотрудничества с национальными диаспорами 108
2. Роль субъектов Российской Федерации в реализации государственной политики поддержки соотечественников за рубежом 126
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 148
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- Основные дефиниции и категории проблемы
- Национальная стратегия и региональные интересы
- Формы и модели гуманитарного сотрудничества с национальными диаспорами
Введение к работе
Актуальность. Укрепление вертикали власти, разработка
эффективных моделей взаимодействия Центра с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации является одной из основных задач современной внутренней политики России- По оценке Президента Российской Федерации В .В .Путина, «в сложившейся ситуации, в сложившихся условиях система исполнительной власти в стране должна быть не просто адаптирована к работе в кризисных ситуациях, а кардинально перестроена... Речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и соответственно должны работать как целостный соподчиненный единый организм»
Новые подходы намечены в сфере реализации прав субъектов Российской Федерации на ведение гуманитарной деятельности за рубежом. Так, в августе 2004 года Государственной Думой Российской Федерации внесены поправки в действующий Закон о соотечественниках, согласно которым вся деятельность субъектов Федерации в данном направлении реализуется только при условии делегирования соответствующих полномочий федеральным центром. Изменения в правовом и политическом регулировании гуманитарной деятельности субъектов Российской Федерации за рубежом требуют разработки эффективной модели деятельности субъектов Федерации в новых условиях, создания соответствующей экспертной базы.
Федеративное устройство государства представляет собой многоплановую и сложную проблему. Ее раскрытию посвящено большое
1 Из выступления Президента России на расширенном заседании Правительства 13 сентября 2004 года. "Известия". 14 октября 2004 года.
число работ монографического характера и научных статей, раскрывающих многообразие подходов к федерализму- Американский автор Уильям Х.Стюарт скурпулезно перечислил 497 типов федерализма . Но, тем не менее, действительность показывает, что этот в высшей степени актуальный комплекс проблем остается далеко не исчерпывающе исследованным. Важным звеном является международная деятельность субъектов Российской Федерации в гуманитарной сфере. Следует подчеркнуть, что исследований, посвященных именно данному блоку проблем не так много в отечественной литературе. В то время как субъектами федерации накоплен многоплановый опыт реализации гуманитарных программ с зарубежными партнерами.
При анализе проблем подобного рода ключевое значение приобретает осознание того, как большинство граждан оценивает место и роль своей страны в мире, перспективы ее развития, роль государства в экономической, социальной и культурной сферах жизни, установки, ценности, ориентации людей в отношении существующей политической системы, ее институтов, политических партий, политических и государственных деятелей. Все они составляют основополагающие компоненты политической культуры, которая играет немаловажную роль в формировании, эволюции и функционировании государственно-политической системы, Проводясь в русле общефедеральной внешней политики, международные гуманитарные контакты на уровне субъектов федерации существенно расширяют механизмы реализации целей и задач национальной стратегии. Накопленный в данной сфере опыт нуждается в конкретизации и изучение выделении позитивных аспектов и ликвидации негативных проявлений.
Говоря о диаспоральной составляющей гуманитарной деятельности российских регионов, следует отметить, что российские субъекты
1 William Н. Stewart. Concepts of Federalism. Zonhart? 1984. P. 7-15.
федерации, особенно национальные республики, реализуют как бы две формы этнополитики; внешнюю и внутреннюю. Это дает возможность привлечь дополнительный ресурс из числа национальных диаспор, проживающих за рубежом для реализации внутренних задач региона.
Особую актуальность имеет анализ итогов и результатов деятельности федеральных округов, созданных по указу Президента Российской Федерации В, В. Путина в мае 2000 года. Необходимо отметить, что структуры федеральных округов проводят довольно активную международную деятельность, в первую очередь в сфере гуманитарных и культурных контактов, что, несомненно, нуждается в детальном изучении.
Предметом исследования является международная деятельность субъектов Российской Федерации в сфере гуманитарных контатков. В данном аспекте рассмотрены и такие актуальные направления гуманитарной деятельности субъектов Российской Федерации, как взаимодействие с зарубежными национальными диаспорами.
Цели и задачи исследования. Анализ проблем международной гуманитарной деятельности субъектов Российской Федерации в контексте федерализма как модели государственного устройства реализуется через постановку и решение следующих задач:
определение основных понятий и дефиниций темы;
компаративный анализ форм федерализма, существующих в современном мире;
изучение основных моделей гуманитарной деятельности субъектов Российской Федерации;
исследование основных моделей внешней этнополитики субъектов Российской Федерации;
разработка рекомендаций, касающихся оптимизации существующих моделей международных гуманитарных контактов.
Методологической основой диссертационного исследования
является метод компаративного анализа. Автор і ірибегал также к
системному и эмпирическому методам анализа. В целом методология
і работы определялась спецификой предмета исследования, что давало
возможность по мере необходимости обращаться к тем научным методологическим приемам и способам, которые наиболее эффективны в каждом конкретном случае.
Таким образом, методология, использованная автором, представляет собой синтез различных теоретических подходов к проведению анализа гуманитарной составляющей в деятельности субъектов Российской Федерации за рубежом.
Степень научной разработанности темы. При написании работы
использовались исследования как российских, так и зарубежных авторов,
специализирующихся по проблемам федеративных отношений- Это
работы Е.П. Бажанова, В.А. Михайлова, Л.М.Дробижевой, АХ.Задохина,
И.Ф.Залевской, В.КЛысенко, В.А.Тишкова, Р.Г,Абдулатипова,
Е.Б.Шестопал, И.А.Умновой, А.Ф.Федорова, Т.В. Пол основой,
М.Ю.Мартыновой, ИМ.Бусыгиной, В,С.Комаровского, А.М.Салмина, О.Г.Гончаренко, А.Д.Шутова, Д.Хоркинса, Ж.Кенвери, У.Олсби и других авторов. Особое место в исследовании заняли труды ученых ИАМП ДА МИД России, РАГСа, ИСПРАН и других ведущих научных центров. Здесь представляется правомерным выделить работу Е.П.Бажанова , в которой на широком круге источников раскрыты особенности формирования федерализма в России с использованием зарубежного опыта. В книге А.Д.Шутова сделан анализ российского «асимметричного» федерализма, обоснованы факторы его реформирования, содержится анализ международных связей субъектов Федерации с зарубежными странами, В
Бажаиов Е.П- Актуальные проблемы международных отношений. Т. 1. М., 2001. 1 Шутов А.Д. На руинах, великой державы. М.: Вече, 2004.
исследовании ЕШ.Лысенко раскрыты этапы формирования российской федеральной государственности, пути решения этнических вопросов в рамках федерации. Своего рода энциклопедическим трудом представляется фундаментальное исследование А,Ф.Федорова ? в котором дано всестороннее освещение теоретических проблем федерализма, мирового опыта в формировании федералистских систем, сделаны обоснованные прогнозы относительно перспектив развития федерализма в нашей стране, характера международного сотрудничества субъектов Российской Федерации. Достаточно глубокими исследованиями развития федеративных отношений в России являются работы Р. Аб дул атипова, В.Михайлова, АЛичановского «Национальная политика Российской Федерации. От концепции к реализации» (М., 1997); И.А-Умновой «Конституционные основы современного российского федерализма» (М.: Дело, 1998). Определенным вкладом в изучение проблем федерализма в зарубежных странах служит коллективный труд под редакцией Юргена Розе и Йохаяеса Траута «Федерализм и децентрализация» (М.: Научная книга, 2001), а также брошюра ОТХончаренко «Российский федерализм и зарубежный опыт» (М,: Научная книга, 2002).
Все используемые источники подразделяются на несколько блоков. В первый блок входят официальные документы, в том числе результаты деятельности правительств различных стран, отдельных министерств и ведомств. В первом блоке также сгруппированы статистические материалы.
Во втором блоке объединены труды ученых и практиков из различных стран, представленные статьями и монографиями, докладами и выступлениями отдельных ученых и государственных деятелей на заседаниях парламентов, конференциях и саммитах, во время
1 Лысенко В,Н, Развитие федеративных связей в современной России- М., 1995. Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. М.: Научная книга, 2000.
официальных правительственных визитов. Значительную ценность
представляют труды иностранных исследователей, таких как Дж.Аммон,
Дж.Белден, Р.Биллнмайер, ДЛЗорстин, Д-Феллман, Л,Фридман, П.Гэйс,
^ К.Хан, Т.Хикман, Дж.Хорват, Х.Хайман, П.Кениеди, С.Кролл,
ДжЛюхтерхандт, Дж.Мозес, С.Поттер, Х.Шрайбер, Д.Шапиро, Ул.Стюарт, РТомас и др.
К отдельному блоку следует отнести материалы из личного архива автора, привлеченные к диссертационному исследованию.
Научная новизна. В работе предпринята одна из первых попыток комплексного анализа генезиса развития федерализма в России в условиях демократических преобразований, роли субъектов Российской Федерации в реализации основных направлений и программ международного гуманитарного сотрудничества, в том числе в сфере взаимодействия с зарубежными диаспорами. Ряд документов и материалов» включая личный архив автора, впервые использованы в научном исследовании.
Практическая значимость. Результаты исследования,
сформулированные выводы и рекомендации по оптимизации гуманитарного сотрудничества субъектов Российской Федерации в гуманитарной сфере представляются актуальными для дальнейшего развития и совершенствования политической практики и могут найти применение в работе соответствующих министерств и ведомств, стать основой для разработки учебных курсов и последующих исследований.
Структура диссертации определяется задачами и логикой исследования и состоит из введения трех глав, заключения, списка источников и литературы.
Основные дефиниции и категории проблемы
Федерализм получил широкое распространение в современном мире. Среди федеративных государств - страны, занимающие лидирующие позиции в современном мире и, вместе с тем, существенно отличающиеся по размерам своей территории, национальному составу и региональным особенностям, вызванным спецификой их государственного развития, влиянием местных законов и политических традиций.
Сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это правовые и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти, полномочия субъектов федерации в международной сфере . Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой. Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая хараісгерная черта современного федерализма, как его многообразие. Федерация может объединять как равноправных субъектов, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств, а некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто2.
О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. При этом вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов федерации. С другой стороны, это путь децентрализации управления и «трансформации территорий», т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии1,
В то же время подчеркивается двойственность этого процесса, федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории»2. Не согласиться здесь можно лишь с характеристикой «дезинтеграционный». Это скорее стремление к большей самостоятельности в административной системе со стороны территории, а со стороны центра - необходимость признать и обеспечить определенную политическую автономию в некоторых исторически сложившихся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической и культурной точек зрения3.
Сосредоточение же в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению централизаторской тенденции. По такому пути развивались Швейцария, США и многие другие федерации. В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации. Так, в одном из самых централизованных государств мира - Франции, происходит медленное (в течение двух веков) территориальное перераспределение властных полномочий в сторону децентрализации.
С момента своего конституционного оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из
практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса.
Исходя из этих предпосылок, федерализм необходимо рассматривать не как обособленный процесс или особую систему, отражающую специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений. Различные этапы подобной трансформации проявляются в частности в разнообразных федеративных формах, охватывающих политическое пространство между унитарным государством и государственным союзом1.
Это политико-правовое пространство, отделяющее унитарное государство от конфедерации, можно схематично представить в виде сферы - «сферы федерализма». Неоднородность внутри этого пространства выражается в существовании нескольких видов федерализма, отражающих как специфику федеративных отношений в различные исторические периоды, так и особенности регионального развития.
Одним из наиболее известных видов, ассоциирующийся в массовом сознании с собственно федерализмом, является федерация (federation). Это форма государственного устройства, основные принципы которой были сформулированы в Конституции Соединенных Штатов 1787 .
Национальная стратегия и региональные интересы
Проведенное исследование политико-правовых основ федерального устройства Российской Федерации дает основание задать резонный вопрос; почему же в той или иной части постсоветской России действия территориальных властей, идя вразрез с демократическими общегосударственными установками, усугубляют национальную конфликтность? Почему международная деятельность субъектов российской Федерации не редко выходит за рамки их возможных полномочий и возникает противоречие между интересами конкретного региона и государственными интересами?
В самом общем виде ответ на поставленный вопрос будет таков: мы имеем дело с издержками развития федерализма, то есть системы распределения полномочий между одинаково легитимными, выборными органами государственной власти центра и территорий. Российский федерализм все еще находится в состоянии становления, так что механизмы взаимного сотрудничества властей-партнеров пока до конца не отлажены, В связи с этим представляется целесообразным обратиться к анализу особенностей государственного устройства страны, поскольку в реальных условиях проблема «этничности и власти» сводится к правилам взаимодействия этнических общностей (равно как и иных социальных групп) и властных институтов.
Исследование сути современных противоречий Центра и периферии требует адекватного представления о типе государственного устройства
России. Без этого невозможно определить, в каком случае эти противоречия имеют объективное, естественное происхождение, а в каком они обусловлены субъективными моментами: несовершенством правовых основ, отсутствием культуры компромисса, неправильным выбором стратегии управления государством, излишней амбициозностью региональных властных элит.
Казалось бы, относительно типа государственного устройства России не может быть никаких неясностей - Конституция 1993 г, окончательно решила этот вопрос, определив его как федерацию. Но здесь, однако, уместно подчеркнуть, что важнейшим типологическим признаком федеративного государства является равный статус составляющих его субъектов (штатов - в США, Австралии, Бразилии; провинций в Канаде; федеральных земель в Германии и Австрии).
В Российской же Федерации мы, напротив, сталкиваемся не просто с их разнообразием: этнические территории - республики в составе России, великорусские области/края, автономные округа (АО) малочисленных народов Севера и Дальнего Востока, города-субъекты федерации (Москва и Санкт-Петербург), автономная область. Но, что характерно, мы сталкиваемся и с определенной статусной иерархией, которая выражается в наличии у властей какого-либо конкретного субъекта Федерации особых, присущих исключительно им полномочий .
Подобная «специфика» восходит к периоду становления российского федерализма. Распад СССР поставил перед Россией проблему будущего государственного устройства. Ибо, во-первых, сам Советский Союз был по существу - квазиконфедерацией, где за 15 образующими его союзными республиками номинально сохранялось право выхода из единого и притом сугубо централизованного, тоталитарного государства. Во-вторых, входившая в его состав РСФСР в действительности тоже не была
федерацией. Не вдаваясь в детали, тип ее тогдашнего устройства следует, вероятно, определить как псевдофедерацию - часть союзного государства, в ряде районов которой, правда, допускалось некое подобие весьма ограниченной национальной автономии, притом - различной степени (автономные республики, автономная область, автономные округа). Вследствие всего этого постсоветской России предстояло определиться с типом своего территориально-политического устройства конфедеративным, унитарным или федеративным1.
Неприемлемость первого из них была очевидной. В современный период конфедерация - нежизнеспособная форма организации государства, чему пример не только неудачные попытки объединения Египта с Сирией и Гамбии с Сенегалом. Ситуация с Квебеком в Канаде иллюстрирует: появление даже отдельных элементов конфедерализма в классической федерации (в особенности, если это имеет под собой этнические основы) оказывает негативное воздействие на положение в стране.
Сложнее обстоит дело с унитаризмом, В российских условиях для него в теории имелись минимум две серьезные предпосылки: гомогенность этнического состава населения (после распада СССР русские и полностью обрусевшие представители иных народов составляют порядка 90% всех граждан России) и конъюнктурно-экономическая целесообразность. Ведь сама по себе унитарная система не может быть оценена негативно априори; в период выхода из кризисов она имеет одно важное, по сравнен ию с федерализмом, преимущество - возможность принятия центром необходимых решений по делам регионов без предварительного согласования с местными властями, чья функция сводится лишь к реализации установок сверху.
Формы и модели гуманитарного сотрудничества с национальными диаспорами
Среди актуальных направлений развития России важное место сегодня занимает совершенствование международных отношений, реализация эффективной модели взаимодействия федерального Центра и регионов в сфере развития внешних связей субъектов федерации. Это касается и вопроса налаживания гуманитарного сотрудничества с национальными диаспорами,
Как реализовать возможности диаспор как продуктивного демографического и профессионально-трудового ресурса? Как использовать посреднические ресурсы диаспоры в оптимизации межэтнических отношений, в предупреждении этнополитической напряженности и конфликтов? Как обеспечить своевременное и действенное по литико-правовое регулирование диаспорами как национальными меньшинствами? Как обеспечить эффективное управление диаспорами как объектами национальной политики РФ?
По оценке ведущих российских экспертов по проблемам внутренних диаспор, в РФ диаспоры все явственнее становятся субъектами не только культуры, но и политики. В этой связи диаспоры как субъекты межэтнических отношений должны занимать собственное место в концепции государственной политики РФ. Соответственное место, на наш взгляд, они должны занимать и в региональных политических, и в правовых актах, принимаемых в регионах с полиэтничным мозаичным населением, в котором представлены диаспоры.
До 24 мая 1999 года, когда Президентом РФ был подписан Федеральный Закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», головным документом в системе нормативно-правовых актов, предусматривающих меры защиты прав и интересов российских соотечественников в странах СНГ и Балтии являлись «Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом», утвержденные постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994т. № 1681, Постановлением правительства РФ 11 декабря 1994 года было утверждено Положение о правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, на которую было возложено обеспечение реализации первоочередных мероприятий по поддержке соотечественников в государствах-участниках СНГ и странах Балтии.
Стратегической линией российской политики было названо содействие интеграции соотечественников в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств, адаптации к местной культуре при сохранении собственной культурной самобытности.
По мнению экспертов, в настоящее время начинается новый этап политики России в отношении соотечественников — более жесткий и прагматичный, менее конъюнктурный и декларативный, синхронизированный больше с внутриполитическим курсом руководства России.
В последнее время наметился поворот Российского государства к проблеме соотечественников. Об этом убедительно говорится в последних
Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию-Россия заявляет, что дискриминацию граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, следует считать основанием для пересмотра политики России в отношении государства, в котором такая дискриминация имеет место.
Считая работу с соотечественниками одним из приоритетных направлений российской внешней политики, В-В Путин вывел ее «из тени», в которой она пребывала многие годы.
Большое значение имело выступление Президента России перед участниками Конгресса российских соотечественников, проживающих за рубежом, который состоялся в Москве в октябре 2001 г. Он говорил о том, что русскоязычное сообщество вместе с гражданами России сейчас занимает пятое место в мире, что по-настоящему сильная диаспора может быть только у сильного государства, что в современном мире национальный успех России должен стать нашим общим успехом.
Глава государства заявил, что Россия нуждается в соотечественниках, особо отметив заинтересованность в их возвращении на историческую родину. Вместе с тем совершенно очевидно, что такое возвращение не станет массовым, пока не будет создана законодательная и материальная база для этого процесса,
К числу важных задач государства в работе с соотечественниками Президент России отнес деятельность по восстановлению равных прав и свобод, формированию единого информационного и культурного пространства, развитию русского языка. В целом была изложена глубокая, жизненная программа работы с соотечественниками. Перед органами исполнительной власти, Министерством иностранных дел были поставлены конкретные задачи.
Однако следует отметить, несмотря на вступление в силу в 1999 г. Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» и на то, что отношения России со своими соотечественниками возведены в государственный ранг, должной практической отдачи в работу с соотечественниками это не привнесло. Многие органы исполнительной власти отнеслись к нему формально. Такое положение необходимо изменить.
И сегодня, когда руководство России проводит внешнеполитический курс, основанный на приоритете национальных интересов, прагматизме, внутренней социально-экономической целесообразности, возможен серьезный поворот российской политики к соотечественникам, что, безусловно, не замедлит сказаться на их активности, укреплении связей с исторической Родиной.
