Принятие решений органами местного самоуправления в Российской Федерации: институциональный аспект Парфентьев Урван Урванович

Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут, круглосуточно, без выходных и праздников

Автореферат - бесплатно, доставка 10 минут, круглосуточно, без выходных и праздников

Парфентьев Урван Урванович. Принятие решений органами местного самоуправления в Российской Федерации: институциональный аспект : институциональный аспект : Дис. ... канд. полит. наук : 23.00.02 Москва, 2005 275 с. РГБ ОД, 61:05-23/261

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Современные механизмы влияния государственных институтов на процесс принятия решений органами местного самоуправления 33

1. Деятельность федеральных органов государственной власти по организации функционирования местного самоуправления .. 33

2. Политическая деятельность федеральных органов государственной власти в сфере местного самоуправления 53

3. Механизмы влияния государственных институтов на принятие решений органами местного самоуправления 63

Глава 2. Механизмы влияния населения на процесс принятия решений органами местного самоуправления 89

1. Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, институционализированным в некоммерческих организациях 89

2. Влияние неинституционализированного населения на процесс принятия решений органами местного самоуправления 129

Глава 3. Механизмы влияния топ-менеджмента крупных предприятий на процесс принятия решений органами местного самоуправления 153

1. Характер участия топ-менеджмента в деятельности органов местного самоуправления 153

2. Современные механизмы участия топ-менеджмента в выработке и принятии решений органами местного самоуправления 161

3. Своеобразие участия топ-менеджмента крупных предприятий в принятии решений на муниципальном уровне в условиях действующих законодательных ограничений прав и свобод граждан 176

Глава 4. Основные модели современного процесса принятия решений в органах местного самоуправления 189

1. Влияние институционального аспекта на выработку моделей принятия решений в органах местного самоуправления 189

2. Современные модели принятия решений в органах местного самоуправления 204

Заключение 227

Список использованных источников и литературы 240

Деятельность федеральных органов государственной власти по организации функционирования местного самоуправления
Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, институционализированным в некоммерческих организациях
Характер участия топ-менеджмента в деятельности органов местного самоуправления

Введение к работе

Актуальность работы. Местное самоуправление в современной системе российской государственности представляет собой элемент, которому нормативно предписано осуществлять подавляющее большинство властных функций на уровне низших административно-территориальных единиц, и в настоящее время создаются предпосылки для фактического осуществления этой нормативной обязанности. Передача органам самоуправления государственных, то есть непосредственно властных функций и полномочий, является новым и ранее не практиковавшимся явлением в российской политической культуре и истории, для которых характерна тенденция включения любых органов, имеющих право на распоряжения и санкции (в том числе выборных, корпоративных и т.п.) в систему государственной власти. Таким образом, передача властных полномочий органам самоуправления, охватывающим все население в пределах целого территориального уровня (в данном случае местного) в России фактически осуществляется впервые - в частности, формально впервые все государственные функции будут отправлять магистраты, официально не входящие в систему государственной власти и, следовательно, не являющиеся государственными служащими («чиновниками»). Несомненно, при таких условиях перестройка отношений на местном уровне власти и управления, как между органами, осуществляющими властные функции на этом уровне, и органами государственной власти, так и между ними и населением, заслуживает пристального внимания и своевременного рассмотрения.

Формально органы местного самоуправления, наделенные отдельными государственными полномочиями (МСУ), тем не менее, существуют в

¹ Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года. М.:ИНФРЛ-М,2001. Ст. 12

России уже примерно десять лет - с момента приведения местных органов власти и управления в соответствие с требованиями действующей Конституции и принятых на федеральном уровне нормативных актов (в каждом муниципальном образовании эта дата своя). Исследование деятельности этих органов именно сейчас делается актуальным в связи с грядущим повышением их роли в политической системе современной России, которое должно осуществиться в ходе проводимых в настоящее время в стране реформ по передаче полномочий на места для реализации соответствующих положений Конституции РФ (как статьи 12, так и статей 130 и 132). Эти реформы, разделяющие предметы ведения разных уровней власти, предусматривают для муниципального самоуправления «взятие на себя как осуществления основных функций управления в общегосударственной вертикали, так и полного управления и регулирования местной жизнедеятельности и ресурсов всех видов»². В частности, в ходе реализации положений по полному разделению предметов ведения, намеченному к исполнению в 2005-2006 годах, органы местного самоуправления впервые с момента принятия действующей Конституции получат в дополнение к конституционным полномочиям реальный инструментарий по их осуществлению, в первую очередь в сфере хозяйствования на муниципальном уровне, для чего они по замыслу реформаторов изначально и создавались. Теоретически предпринимаемые шаги должны будут обеспечить «реальную независимость субъектов Федерации и муниципалитетов от федерального центра» , причем, по мнению главы правительства РФ М.Е. Фрадкова, ключевую роль в реформе местного самоуправления сыграет перераспределение налоговых поступлений в пользу местных бюджетов, освобождающее федеральный уровень от необходимости опеки конституционно отделенного от государственной власти управленческого уровня. Сам ход реформы и

² Послание Президента РФ Федеральному Собранию -Парламенту РФ 2004 г. //

³ Выступление Председателя Правительства РФ Михаила Фрадкова на Расширенном заседании Коллегии
Министерства Транспорта РФ. Стенограмма предоставлена пресс-службой Минтранса.

направление поиска правительством рычагов для активации местного самоуправления в конституционно задуманной форме делает актуальным рассмотрение органов МСУ и их функционирования в формально-конституционном поле. Как известно, на 2003 год в России имелось 11576 муниципальных образований, причем процесс формирования институтов местного самоуправления еще не завершен, продолжаясь на территориальном уровне (территориальные органы самоуправления, или ТОСы)⁴.

Проводимая реформа делает актуальным часто дискутируемый вопрос о ресурсном обеспечении органов местного самоуправления (МСУ), особенно в плане поставленных перед ними задач, и как следствие — работоспособности и эффективности этих органов, а значит, и всей управленческой и политико-партийной системы как на местном уровне, так и в общегосударственном масштабе. Одновременно с вынужденной констатацией, что процесс институализации местного самоуправления значительно опережает процесс создания основ обеспечения его деятельности, наблюдатель (как научный, так и политический, в том числе из высших эшелонов государственной власти) должен отметить, что главный «побудитель» административной реформы в части муниципализации — блокированность основной функции органов местного самоуправления как распорядительно-управляющих институтов, то есть выработки и принятия решений. Политическая практика подтверждает научное мнение, что принятие и исполнение политических решений является важным элементом политического процесса, с помощью которого «...обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих»⁵. Однако этот процесс осложнен не только традиционной политической культурой, которой несвойственна децентрализация власти⁶, но и слабостью ресурсной базы для

⁴ План развития муниципального сектора экономики на 2004 г. //

⁵ Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.:РИД "Федоров", 1995. С.31

⁶ Нехвядович Э.А. Соотношение и взаимодействие государственного механизма и местного
самоуправления. СПб:СЗЛГС,2000. С.58-59

его нормального функционирования⁷ - как нормативно-правовой, так и властно-управленческой, политико-культурной, электоральной, социальной, материальной, хозяйственной и финансовой. Степень учтенности всех этих моментов в очередной административной реформе побуждает к изучению действующей системы, в том числе и в форме тестирования системы и ее реформы на жизнеспособность и перспективность.

Степень изученности проблемы. В связи с реформой системы функционирования властно-управленческого механизма и необходимости изучения новых процессов и выработки рекомендаций по оптимальному функционированию управленческого механизма в условиях специфики российской политической культуры и менталитета проблемы, касающиеся политических решений, активно изучаются исследователями-политологами, социологами, экономистами и специалистами смежных специальностей. Комплексность исследуемой темы требует столь же комплексного подхода и местами междисциплинарного рассмотрения. Однако в большинстве случаев исследованию подвергался не процесс принятия решений органами местного самоуправления, а само право этих органов на принятие независимых решений и даже их право на существование. В связи с этим вопрос принятия решений относился к числу вторичных.

К примеру, в дореволюционной России значительный вклад в теоретико-методологическую разработку проблемы внесли А.Д.Градовский, М.И.Свешников, Б.Б.Веселовский, Н.И.Лазаревский, А.А.Кизеветтер и др.⁸, рассматривавшие модели самоуправления в западных странах и земского управления в дореволюционной России, государственную и общественную теории самоуправления. Однако в их исследованиях речь, как правило, шла о самом праве органов самоуправления с правом принятия независимых

⁷ Мокрый B.C. Проблемы становления местного самоуправления в субъекте Федерации. - М.:РАГС,1997. -
С.128

⁸ См.: Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России//Сборник
государственных знаний.-СПб., 1878; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления.-СПб, 1892;
Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет.-СПб,1909-1911; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому

решений на существование в рамках тогдашней российской политической системы. В связи с этим при анализе работ перечисленных авторов можно говорить лишь об установлении роли земства в значительной степени как "альтернативы верховной власти" (т.е. органам государственной власти, существовавшим на местах), а собственно самоуправление у них как явление явно носило характер "воплощения политических устремлений либеральной части русского общества" к политической автономии от тогдашней госвласти. Естественно, что анализировавшие земство специалисты несомненно отдавали приоритет общественной теории самоуправления (местами с поправкой на сословность). Более поздние исследователи (напр. Л.Ф.Писарькова) считают, что продолжающаяся "до наших дней" "фетишизация понятия самоуправление" берет корни именно в дореволюционных работах, включая перечисленные.

Для современного периода рассматриваемые работы ценны в первую очередь самим фактом закладки понятия «самоуправление на местах», или «местное самоуправление», в российскую политическую культуру. Однако перенос идеализировавшейся в начале 1990-х годов системы земства на почву нынешней российской действительности представляется вряд ли возможным, ибо система земств органично вписывалась лишь в современные ей политическую культуру и механизм государственного управления. Механизмы демократии, в частности системы волеизъявления граждан, за сто лет ушли значительно вперед, и в первую очередь был устранен сословный принцип комплектования и функционирования органов власти, управления и самоуправления, являвшийся одним из главных атрибутов земских органов. Исследования предреволюционного периода представляют интерес лишь в свете теории местного самоуправления, основных принципов его существования и функционирования, причем созданных на

государственному праву. - Т.2.-СПб,1910; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России: Исторический очерк. - Петроград, 1917.

⁹ Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинности, право/Ютечественная история.2001..№3. С.37

отечественном материале. В связи с этим теряет актуальность и рассмотрение вопросов принятия этими органами решений.

После революции 1917 года некоторое исследование местного самоуправления, в определенной степени сохранившее дореволюционные традиции подхода к проблеме, велось в период НЭПа. Основным (и одним из немногих) является труд Л.А.Велихова "Основы городского хозяйства", относимый к работам методологического плана. В этой работе выделены "некоторые бесспорные и существенные признаки самоуправления, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти"¹⁰ - подобный подход свидетельствует о явной преемственности от досоветской школы. Среди "отличающих признаков" Л.А.Велихов называет подзаконность, выборность, разграничение сфер компетенции и самостоятельные источники средств. Он же указывает на неизбежность муниципального самоуправления как явления - "Пока существует город с его специальными задачами, муниципальное самоуправление и хозяйство вообще неизбежны"", чем, собственно, фиксирует право органов местного самоуправления на самостоятельное и «отличное от центральной правительственной власти» принятие решений. Как можно видеть, выделенные 80 лет назад жизненно необходимые моменты функционирования местного самоуправления актуальны и сейчас, в период внедрения новых принципов работы муниципальных органов. В частности, уже отмечалось, что «ахиллесовой пятой» современных органов МСУ является именно проблема наличия самостоятельных ресурсов, источников средств для выполнения тех задач, для которых они создавались. По-прежнему актуальным осталось и признание тезиса о неизбежности муниципального самоуправления - в 1993 году это положение было внесено в Конституцию, а в 2003-2004 году стала развертываться реформа, имеющая целью «реанимацию» самоуправленческих механизмов.

См. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л.,1928 ¹' Там же.

В 1930-80-е годы феномен местного самоуправления в нашей стране не исследовался вообще ввиду особенностей системы Советов, как фактических, так и провозглашенных идеологически. Следует отметить, что Конституция СССР 1936 года рассматривала Советы, несмотря на их выборность и подотчетность трудящимся, как органы государственного управления, в том числе на местах , в связи с чем говорить о понятии "самоуправление" не представлялось возможным. В последующей Конституции 1977 года наряду с термином "управление" (например, "общественными делами¹³") появляется и термин "самоуправление" (например, "общественное коммунистическое самоуправление"¹⁴). Однако эта Конституция по-прежнему рассматривала Советы как "единую систему органов государственной власти"¹⁵, а местные органы именуются в ней "местными органами власти и управления"¹⁶.

Анализировать советский период истории самоуправления, и местного самоуправления в частности, очень тяжело, поскольку грань между «управлением» и «самоуправлением» при рассмотрении законодательных органов с формальной точки зрения становится трудноразличимой. Советы всех уровней сохранили ранее выделенные Л.А.Велиховым черты, характеризующие самоуправление - выборность (плюс высочайший уровень легитимности), подотчетность избирателям (имелась система отзыва депутатов, отсутствующая в условиях делегативной демократии), ресурсы для последовательного выполнения поставленных перед Советом задач (плюс возможность затребовать ресурсы, находящиеся в распоряжении Советов более высокого уровня для реализации масштабных проектов). С другой стороны, низшие Советы были подотчетны высшим и абсолютной независимостью не обладали, а общественное самоуправление органично

¹² Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Утверждена VIII
Чрезвычайным съездом Советов 5 декабря 1936 года. М.: Гос.изд-во политической литературы, 1937. Глава
VIII.

¹³ Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята на внеочередной
седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 года. М.Политиздат, 1977.
Преамбула

¹⁴ Там же

¹⁵ Там же, ст.89

¹⁶ Там же, ст. 145

включалось в общеуправленческую (систему Советов) или политическую систему и, как правило, получало финансирование от Совета соответствующего территориального уровня. Поэтому единственным бесспорным аргументом в отнесении Советов к органам управления или самоуправления является конституционная норма, именующая их все же «органами власти и управления».

Поскольку основой для формирования современных органов МСУ стали органы, существовавшие в советский период, изучение конституционного материала того времени представляется важным для осознания базиса формирования современных органов местного и территориального самоуправления, а также для изучения проблем внедрения системы самостоятельного МСУ, в первую очередь вызванных «человеческим фактором» - психологией и действиями лиц, вошедших в действующие органы местного самоуправления.

После долгого периода сверхцентрализации власти в стране внимание к проблемам местной власти, управления и самоуправления было вновь обращено в период "перестройки", когда появились исследования Г.В.Атаманчука, Ю.А. Тихомирова, М.А.Краснова, И.П.Ильинского, М.П.Лазарева, а также А.Я.Сливы и Р.Р.Сиддикова¹⁷, во многом характеризовавшихся возвращением к уровню и концепциям времен Л.А.Велихова. Что касается проблемы статуса Советов как органов управления или самоуправления, то она была разрешена в пользу первого взгляда, к тому же, по мнению политиков и исследователей в «переходный» период, Советам не был свойственен принцип разделения властей. Опыт Советов был признан «несамоуправленческим» и был сделан вывод о

¹⁷ См. Атаманчук Г.В. Политический процесс и государственная политика//Свободная мысль,1991.-№ 18; Тихомиров Ю.А. О природе и системе социалистического самоуправления народа// Социалистическое самоуправление.Опыт и тенденции развития. — М.,1986; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное?// Советское государство и право.-1990.-№ 10; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа.-М.,1987.; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.-М.,1988; Слива А.Я. Пора возвращаться в мир от системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению //Народный депутат.-1992.-№2; Сиддиков P.P. Представительные органы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: теоретические и и организационно-правовые проблемы.-Ташкент,1993.

необходимости построения системы местного самоуправления по классически признанным образцам, которые, разумеется, включали и право органов местного самоуправления на принятие ими решений в рамках своей компетенции. Таким образом, именно конец «перестройки» стал отправной точкой построения ныне существующей системы МСУ.

Однако для нынешнего периода все предыдущие исследования имеют
скорее общетеоретическое значение, ибо все они, естественно, не
рассматривали и не могли рассматривать ныне действующую систему МСУ в
сложившейся на настоящий момент политической и управленческой системе.
Их ценность заключается главным образом в том, что они создавали
«рамки», основные принципы и характеристики функционирования органов
МСУ - иными словами, задавали ориентиры, к которым надо стремиться при
создании реального механизма и существующих в этом механизме органов.
Исследования, проводившиеся после принятия действующей Конституции
РФ 12 декабря 1993 г. (например работы О.Е.Кутафина, В.А.Фадеева,
О.Б.Алексеева, С.Ю.Фабричного, Л.В.Гильченко, В.Я.Гельмана,

С.И.Рыженкова ), уже имели непосредственное отношение к формировавшейся системе самоуправления - либо как сравнительный материал для теоретических разработок, либо как предмет исследования. С этого же момента можно говорить о начале исследования проблемы принятия решений органами местного самоуправления. Активным стимулом исследования проблем муниципального уровня (в первую очередь муниципальной власти) и подготовки новых разработок стал политический процесс реформирования российской власти в целом, государственно-властных отношений и появление базовых нормативно-правовых актов о местном самоуправлении (например, Закон РФ «О местном самоуправлении

¹⁸ См.: Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.,1997; Алексеев О. и др. О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях //Реформа МСУ в региональном измерении. — М.,1999; Фабричный СЮ. Правовое регулирование финансово-экономического воздействия субъекта Федерации и местного самоуправления.-М.,1998; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в РФ-М.,1998; Гельман В.Я. Федеральная политика и местное

в Российской Федерации» 1991 года и последующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года). Проблемы муниципального уровня рассматривались в этих исследованиях через призму реформирования российского общества, демократизации управления и политической системы и изменения системы межбюджетных отношений, а фактически ввода самого понятия "межбюджетные отношения". В частности, были рассмотрены вопросы государственной поддержки российских муниципалитетов и политические аспекты муниципализационной реформы вообще.

Теоретические исследования и практическую деятельность в области становления органов местного самоуправления на своем уровне совместили депутаты Государственной Думы В.С.Мокрый и С.С.Митрохин¹⁹. К примеру, В.С.Мокрый исследовал местное самоуправление в России как институт публичной власти и гражданского общества, рассматривая муниципальный уровень как подсистему публичной власти. Теория прогнозирования и принятия управленческих решений в общем виде была приложена к современной политической и управленческой действительности в работах В.Н. Цигичко и С.А. Саркисьяна . Аспекты ресурсообеспечения муниципальной власти частично были рассмотрены Н.В.Лесновой, Е.В.Головацким, Н.С.Гаряевой - все три исследования были посвящены информационному ресурсу, активно исследовавшемуся в российской политической науке по материалам «информационных войн» 1999 - 2000 гг., а Е.В.Головацкий к тому же сделал попытку типологизации ресурсов. Финансовые потоки как ресурс были рассмотрены в работе "Федеральный

самоуправление//Власть.-1997.-№9; Рыженков С. и др. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России в 1991-2001 гг. - М.,2001

¹⁹ Мокрый B.C. Местное самоуправление в РФ как институт публичной власти и гражданского общества. -
М.,2003; Митрохин С.С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной
политики// Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М.,2002

²⁰ К примеру, Цигичко В.Н. Руководителю о принятии решений. - М.,2002; Саркисьян С.Л. Управление и
принятие решений//Система государственного управленипя.Сборник.-М.,2002

²¹ См.: Леснова Н.В. Управление информационными процессами в системе муниципальной власти. -
М.,2002; Головацкий E.B. Политические ресурсы общества. -Кемерово,2002; Гаряева Н.С. Муниципальная
пресса в системе информационного взаимодействия органов власти и населения.-М.,2003

бюджет и регионы: структура финансовых потоков"²², тем не менее говорить о глубоком исследовании финансовых потоков на муниципальном уровне даже в этой работе не представляется возможным, ибо перед исследованием изначально были поставлены другие задачи..

Тем не менее большинство работ последнего десятилетия, как правило, рассматривает общие аспекты деятельности МСУ, причем часто исследования носят характер очерчивания идеала системы. Ресурсные проблемы МСУ, как правило, просто констатировались при анализе действия конституционно-правовых норм и норм налогового права, а также имело место перенесение результатов исследований федерального уровня власти на местный без учета специфики последнего. Дискуссия об эффективности новорожденных органов местного самоуправления России чаще всего рассматривалась как часть дискуссии об эффективности всех государственных органов, а в ресурсном вопросе после слабоаргументированной констатации ряда утверждений перешла в публицистику, в первую очередь в СМИ, вследствие чего та же судьба ждала дискуссию о своеобразии процесса принятия решений органами местного самоуправления в целом - в лучшем случае механизм процесса был в очень большой мере приравнен к таковому на федеральном уровне, а институты влияния приравнивались по принципу аналогии.

Цель исследования - на основе анализа деятельности институтов местного самоуправления современной России, а также формальных и неформальных институтов, осуществляющих свою деятельность на муниципальном уровне, выявить содержание практики процесса принятия решений в системе местного самоуправления. Исходя из этого, в исследовании ставятся следующие задачи:

- выявить основные факторы, влияющие на процесс выработки и принятия решений на муниципальном и территориальном уровнях;

См.Федеральный бюджет и структура финансовых потоков. - М.,2001

- проанализировать степень и активность влияния формальных и
неформальных институтов (каждого в отдельности и в определенных
комбинациях); проанализировать формы и направления взаимодействия
органов местного самоуправления с ними;

- рассмотреть процессы функционирования органов местного
самоуправления, сформированных в изначально особых (по действующему
законодательству) условиях и выявить их особенности;

- установить степень соответствия имеющего место на практике
процесса выработки и принятия решений органами местного самоуправления
прописанному в федеральном законодательстве по имеющимся материалам.

Объектом исследования является функция принятия решений органами местного самоуправления РФ, наделенными отдельными государственными полномочиями в соответствии с законодательством, в период действия Конституции РФ 1993 г. (т.е. в 1994 - 2003 гг.).

Предмет исследования - институциональный аспект процесса выработки и принятия решений этими органами, т.е. деятельность государственных, общественных, формальных и неформальных и т.п. институтов, оказывающая заметное влияние на ход этого процесса, в первую очередь в форме участия в процессе либо взаимодействия с принимающими решение органами.

Географические рамки исследования составляет Российская Федерация в современных границах. Для исследования и формирования основных моделей, тенденций и характеристик использовались материалы органов МСУ различных субъектов Федерации, региональные рамки которых очерчены Центральным, Северо-Западным, Уральским федеральными округами, для сравнительного анализа также частично использовались материалы Приволжского федерального округа. Перечисленные федеральные округа, обладая многообразием факторов (этнический, индустриальный, демографический, социальный и т.п.), определяющих условия существования структур местного самоуправления, отличаются их «сбалансированностью» и

16 «типичностью» с точки зрения их соответствия так называемым «средним российским стандартам», сформировавшимся как в международных и федеральных нормативных документах, так и в восприятии законодателя (под влиянием национально-культурных, исторических и иных особенностей, экономического, демографического анализа и т.п.).

Хронологические рамки исследования определены с принятия действующей Конституции РФ народным волеизъявлением 12 декабря 1993 г. по момент провозглашения активного этапа регионализационной реформы Президентом России В.В.Путиным в его Послании Федеральному Собранию в 2004 году.

Новизна работы заключается в следующем:

- в изучении процесса выработки, согласования и принятия решений политического характера органами местного самоуправления (в свете повышения эффективности этого процесса) с позиции наличия и применимости всего комплекса ресурсов, имеющихся в распоряжении органов МСУ и воздействующих на них извне, а также взаимоотношений органов МСУ с иными институтами, присутствующими в данном процессе со своими ресурсами. Подавляющее большинство работ по современному российскому местному самоуправлению анализируют почти исключительно его нормативно-правовой ресурс, оценивая его полноту, потенциальную и реальную эффективность и функциональность. Другие ресурсы редко становились предметом подробного изучения²³ ввиду новизны нынешней важной роли местного самоуправления в функционировании механизма государственного управления и недооценки проходящих на местном уровне процессов, удостаиваясь в политической науке чаще всего констатационных замечаний. Акцентировка внимания, к сожалению, в основном делалась (и делается) на изучении формирующегося высшего

аппарата власти и принятия решений, результаты которых нередко переносятся практически без изменений как подходящие и для местного уровня. Отдельные попытки проработать проблему принятия решений на местном уровне делались там же с публикацией результатов (чаще также констатационного плана) в средствах массовой информации, однако эти "исследования" с крайней "натяжкой" можно отнести к научным.

в рассмотрении деятельности МСУ по выработке и принятию решений в указанный период в качестве законченного этапа развития, создавшего основания для запуска регионализационной реформы. Это обусловлено как хронологически, так и тем, что практически все предыдущие исследователи отмечали либо наличие постоянно присутствующей «динамики» развития МСУ, либо, наоборот, констатировали «застой» в становлении местного самоуправления и его органов с момента их создания. Последнее, помимо особенностей политической культуры, нередко объяснялось незаинтересованностью или декларированием заинтересованности государственной власти в муниципализационной реформе.

в изучении функционирования органов местного самоуправления в специфических условиях, образованных российским законодательством. В работе рассматривается среди прочего возможность осуществления самоуправления в условиях законодательного ограничения гражданских и политических прав, а также сосуществования органов МСУ в подобных условиях с иными управляющими и властными органами. Анализируется также влияние ресурсообеспеченности на сами органы МСУ, направление их политики и управленческой деятельности, а также избирателей и их волеизъявление. Вопросы местностей с законодательным ограничением прав граждан в последние годы освещались крайне

Как правило, финансовый и информационный - к примеру, работы Лесновой Н.В., Гаряевой Н.С.,

неохотно, поэтому вопросы самоуправления применительно к ним

рассмотрения тоже не находили. Методологическая база. Местное самоуправление представляет собой комплексный и многогранный процесс взаимодействия власти, общества и личности. Это делает исследовательский процесс исключительно многоликим в плане его концептуального осмысления, тем более что специфика российского политического, социального и управленческого пространства делает изучение местного самоуправления слабопродуктивным при одностороннем выборе методологического подхода.

Возникшая благодаря публицистическим статьям путаница в отождествлении тех или иных институтов или процессов с конкретными существующими терминами требует определенного уточнения в свете данной работы. В частности, понятие «органы местного самоуправления» рассматривается в институциональном и нормативно-правовом ключе — как органы, созданные в соответствии с действующей Конституцией по предусмотренной ей процедуре на муниципальном уровне для выполнения предусмотренных Конституцией для местного самоуправления (или, иными словами, муниципального уровня) задач. Действующий на момент исследования Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления как «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти», представительный орган местного самоуправления - как «выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования»²⁴. Муниципальным образованием тот же законодательный акт определяет «любое городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную

Кривошеина СВ., Зуева B.M. и др.

территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» .

Такими муниципальными образованиями в соответствии с Законом являются:

город, район в городе, поселок;

сельские поселения (село, деревня, станица, хутор);

район (уезд);

волость, сельский округ (группа сельских населенных пунктов с закрепленными за ними территориями), сельсовет и другие.

Конкретные виды муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (например, в соответствующих законах республик в составе РФ используются национальные названия муниципальных образований, не меняющие, однако, принципа территориального или поселенческого объединения населения).

Вопрос соответствия существующих в России органов МСУ так называемому «духу местного самоуправления», «истинному МСУ», а также участия в дискуссии, является ли происходящее на муниципальном и территориальном уровне «самоуправлением» или «управлением», предметом исследования в данной работе не является. Соответственно, «местное самоуправление» в свете данного исследования понимается в соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах оргшанизации местного самоуправления» - как управленческий процесс, осуществляемый на уровне муниципального и ниже органами и группами, уполномоченными на то Конституцией и действующим законодательством. В случае, если речь идет об органах местного самоуправления муниципальных образований,

Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" Ст. 1

наделенных отдельными государственными полномочиями, используется также термин "муниципальные органы". Столь же аксиоматично, однако в широком своем смысле понимается в контексте данной работы понятие «ресурс» - как находящееся в распоряжении участников политического процесса средство (материальные, правовые, идеологические и т.п.), которым участник процесса может потенциально или реально воздействовать на определенный субъект с целью достижения требуемого результата.

Понятие «решение» традиционно рассматривается как определение выбора одной из ряда альтернатив в процессе достижения поставленных целей; альтернатива же, в свою очередь, является одним из вариантов

действия, исключающим возможность реализации другого варианта . Решение может повлиять на будущее состояние как объекта управления, так и самих принимающих это решение. Кроме политических, среди решений по природе и специфике способов воздействия на объект управления можно выделить решения технические и экономические . С учетом определенного объекта исследования необходимо подчеркнуть их взаимосвязанность и взаимозависимость, в частности, обуславливая характер и специфику конкретного политического решения. Отнесение объекта исследования именно к политическим решениям и отграничение исследуемых решений от чисто управленческих обуславливается их соответствием основным признакам политического решения, среди которых можно отметить следующие:

- адекватность состоянию политических процессов, происходящих в
обществе;

- инициализация политического процесса как совокупности действий
институциализированных и неинституциализированных субъектов по
осуществлению своих специфических функций в сфере власти, ведущих к

²⁵ Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" Ст,1

²⁶ Глущенко В.В. Глушенко И.И. Разработка управленческого решения. Прогнозирование-
планирование. Теория проектирования экспериментов. М.,2001. С.46-48

²⁷ Там же, с. 64-66

изменению и развитию (или упадку) политической системы общества, т.е. к некоей политической цели, политико-технологическое сопровождение этого

процесса ;

- соответствие определению политического решения как сознательного выбора одного из не менее двух возможных вариантов политических действии .

Различие между понятиями «политическое решение» и «политическое действие», нередко смешиваемыми в публицистике, заключается в том, что политические решения предшествуют политическим действиям, дают им тот или иной импульс. Если политическое действие есть тип практической деятельности, направленный на закрепление или преобразование общественных отношений, то политические решения сами по себе принадлежат к типу внепрактических действий. Выработка и принятие решения — не само политическое действие, а лишь подготовка к нему³⁰. Также следует отметить, что принятие политических решений есть центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных отношений, и таким образом принятие политических решений видится как технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами³¹, а не просто ресурсами, как это свойственно управленческим решениям.

В сферу настоящего исследования входят лишь два из пяти видов политических решений, выделяемых политической наукой в настоящее время - решения органов местного самоуправления и решения, принимаемые непосредственно гражданами (в данном случае имеется в виду территориальное общественное самоуправление, а также сходы, собрания и т.п.). Другими тремя типами решений по органу выработки являются

²⁸ Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М.,1997.
СМ

²⁹ Глущенко В.И.,Глущенко И.И. Указ. раб. С.61
^ Глущенко В.И., Глушенко И.И. Указ.раб. С.88

решения федеральных и региональных властей и решения высших органов политических партий и общественных организаций³².

В настоящее время в политической науке сложилось два основных подхода к пониманию процесса принятия решений. Нормативная теория трактует его как процесс рационального выбора политических целей в сложных ситуациях. В качестве важнейших средств оптимизации такого выбора предлагаются различные математические модели, исследование операций и другие инструментальные приемы. Поведенческая теория, рассматривающая данный процесс как специфическое взаимодействие людей, сориентирована на описание разнообразных факторов, которые влияют на принятие решений в конкретной ситуации³³. Такого рода подходы отражают двоякий характер управленческого процесса. С одной стороны, они подчеркивают роль и прерогативы институтов и органов управления (в данном случае - самоуправления), регламента и процедур принятия решений, роль персонала и материального обеспечения деятельности всех лиц, занятых в этом процессе или, одним словом — значение тех внешних и внутренних факторов, которые выражают рациональность или, как иногда отмечается, «технократизм» этой формы политической деятельности людей. С другой стороны, несмотря на большую роль, которую играют в этом деле регламенты и институты, как правило, в процессе принятия решений присутствуют неформализованные процедуры. Более того, поскольку в обществе, как правило, не существует какой-либо одной группы, способной целиком и полностью контролировать принятие решений, то этот процесс всегда представляет собой компромисс или примирение соперничающих ценностей, что только усиливает роль субъективизма в этом деле. Исходя из

³¹ Антипьев А.Г. Местное самоуправление - социально-политический институт гражданского общества.
Пермь, 1999. С. 14

³² Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном
самоуправлении в РФ и организации государственной власти в субъектах РФ. Материалы. M., 1995. С. 176-
177

Абессонов В.В. Социокультурные переменные развития местного самоуправления в РФ. Белгород, 1999.

С.48

этого, процесс принятия решений может быть рассмотрен как симбиоз рациональности и иррациональности, то есть рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти и значительного субъективизма лиц, принимающих решения³⁴.

Исходя из этого, таким же образом в политической и управленческой науке выделяются два основных метода принятия решений: рационально-универсальный и метод последовательных ограничений (метод "ветвей") . Первый из них предполагает рациональное вычленение проблемы и выбор путей ее решений, наиболее соответствующих поставленным целям. Это как бы «идеальный план решения вопроса», результат «правильного мышления», что делает его наиболее распространённым среди представителей оппозиционных сил. В то же время понятно, что на практике политики исходят не столько из оптимального, сколько из возможного образа действий. «Способность человека оперировать информацией гораздо меньше, чем требуется по этой модели ... Вполне возможно, что каждый участник управленческого процесса ... рационален в своей деятельности, однако при столкновении множество участников процесса рациональность их коллективном деятельности по выработке решений становится призрачной. Иными словами, в практической политике правительство часто не следует логически предписанной схеме: постановка проблемы и ее решение»³⁶. С учетом того, что реальные проблемы, требующие политического вмешательства, могут возникать и исчезать довольно внезапно, то надо признать, что правящие элиты нередко вынуждены действовать еще до того, как определят свои цели и предпочтения.

В силу этого на практике видится более применимым метод "ветвей", который исходит из необходимости внесении в обычную управленческую деятельность так называемых «инкрементальных поправок» (от англ.

³⁴ Глушенко В.И., Глущенко И.И. Указ. раб. С. 168

³⁵ Государственное и муниципальное управление. Справочник. /Под ред. Глазуновой Н.И. М.:Магистр,1997.-

С.213-214

³⁶ Шаран П. Сравнительная политология. В 2-х частях /Пер. с англ. М.: 1992. - Часть 2. С.46-47

increment - приращение), необходимых для реализации частичных целей. Допуская даже противоречивые и порой взаимоисключающие действия в рамках общей стратегии управления, органы принятия решений способны тем не менее добиваться таким путем постепенного приращения общего успеха. При опоре на данный метод учитывается, что с точки зрения стабильности режима управления особенно важным представляется то, что при таких методах управления органы управления, как правило, избегают больших сложностей и ошибок - хотя при этом признается, что, следуя этим путем, невозможно добиться и серьезных прорывов в политическом реформировании общества.

Учитывая плюсы и минусы того и другого методов принятия решений, более продуктивным в свете данного исследования представляется рассмотрение проблемы с позиций использования так называемого «смешанно — сканирующего» метода, который, по мнению специалистов, «обеспечивает масштабный процесс принятия решений, соединяя при этом преимущества обоих вышеназванных методов» . Этот метод предполагает широкий рациональный взгляд на политические проблемы общества и выделения их наиболее общих, типических свойств, что позволяет увидеть глубинные, возможно общесоциальные основы имеющихся противоречий и конфликтов. В то же время знание общих типологических свойств политических конфликтов должно быть применено для разработки и решения какой-либо одной проблемы, сложившиеся в конкретной ситуации. За счёт такого последовательного применения общетеоретических, рациональных знаний для урегулирования конкретных вопросов, согласно «смешанно-сканирующему» методу, и можно достичь эффективного политического управления. Однако при этом учитывается, что в конкретных системах содержание политического процесса зависит не столь всеобъемлюще от реального использования системы в управлении

. Шаран П. Указ.соч. С. 196

обществом³⁸. Иначе говоря, содержание политического процесса напрямую зависит от того, насколько гибкие и эластичные стратегии удаётся выработать субъектам принятия решений, могут ли они освободиться от «соблазна» радикализма, столь характерного для постсоветского общества в условиях несовершенной правовой системы, способны ли они рационализировать политические конфликты в обществе или же, напротив, ведут к их обострению³⁹.

Исследование процесса выработки и принятия политических решений проводится с позиций традиционного выделения в политической науке пяти типов этого процесса: популизма, элитизма и консерватизма, а также демократизма и радикализма⁴⁰. Популизм в качестве основного средства достижения тех или иных целей предполагает прямую апелляцию к общественному мнению, непосредственную опору на массовые настроения, поэтому он неизбежно сориентирован на упрощение предлагаемых обществу целей. Заинтересованные участники политического процесса пытаются выработать некий лозунг, призыв к управляемым, реализация которого, по их мнению, обеспечит преодоление всех противоречий и быстрое продвижение к успеху. Нередко в таких случаях используются лесть ("коммунисты — во главе общественного прогресса"), запугивание внешней или внутренней угрозой ("правящие круги — во власти мафии"), необоснованные обещания ("радикальные реформы быстро приведут к подъему экономики")⁴¹. Более ярко популизм проявляется при харизматическом правлении, популистские меры могут выступать составной частью политического курса и при демократических, и другого типа режимах, придерживающихся рациональных методов управления. Аналоги приведенных примеров чаще наблюдаются в крупных муниципальных образованиях, имеющих средства и

^j8 Когут А.Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. СПб:ИСЭП, 1995. С.156

³⁹ Когут А.Е. Указ.соч. С. 169

⁴⁰ Мельник В.А. Указ.раб. С.261

⁴¹ Зырянов С.Г., Корецкий Л.С. Политические симпатии избирателей Южного Урала на президентских и
местных выборах. Екатеринбург:УрАГС,1997. С.52-53

осознанную необходимость для участия в политическом процессе технологов-специалистов.

Отличительная черта элитизма, проявление которого в политическом настоящем России четко отмечается ведущими политологами — курс на предотвращение сколь-либо значительного участия граждан не только в выработке и корректировке решений, отрицательная реакция на существование различных посреднических форм взаимодействия с электоратом, усечение политических формирований общественности, закрытый характер принятия и осуществления политических решений на всех этапах⁴². Элитизм особенно ярко наблюдается при анализе деятельности нынешних органов МСУ в условиях постоянного дефицита средств и ресурсов.

При консервативной политике в деятельности властей преобладает установка на сохранение структуры и функций органов управления, традиционных форм и методов политического регулирования. Такая форма была характерна для МСУ 90-х годов, когда сохранившиеся с советского периода элиты пытались сохранить фактически советскую систему управления при формально-юридически новых условиях функционирования и структуры власти.

Радикализм как стремление революционизировать общество, добиться его качественного переустройства по-прежнему присутствует в российской политической культуре. Даже если это стремление не является самоцелью принимающих решения, социальные и политические последствия, вызванные радикальными методами преобразований и которые несут гражданский мир, порядок и улучшение жизни населения, насилие — основной метод управления революционных режимов - неизбежно превращает власть в опасное орудие, дестабилизирующее (в условиях России) остатки хоть как-то функционирующей системы. Именно поэтому столь желанной для

⁴² Мельник В.А. Указ. соч. С.289-291

федерального Центра оказалась идея «национал - большевистского заговора» с целью захвата власти в ряде муниципальных образований⁴³.

В отличие от радикализма, как правило, пренебрегающего насущными правами и интересами людей, демократизм ориентируется на реальные потребности и запросы общества, является (в идеале) воплощением их неотъемлемых прав и свобод. Культивируя атмосферу взаимоответственных отношений между рядовыми гражданами и элитой, демократическая политика добивается доверия людей, их желания лояльно сотрудничать с властями. Соблюдение процедур избирательных циклов, принципа разделения властей, цивилизованных отношений с оппозицией, как правило, исключает из арсенала политического управления средства жесткого социального принуждения, поощряет механизмом "самодисциплины и самопринуждения" граждан. Россия декларирует построение именно такого типа системы, однако реальные действия даже высшей власти (Федерального Собрания и Президента РФ) скорее препятствуют установлению подобного общества, о чем, к примеру, свидетельствовало послание В.Путина парламенту в 2004 году⁴⁴.

С учетом декларируемого доминирования позиций демократизма в практике принятия политических решений представляется целесообразным рассмотрение проблемы с позиций сменившей «новую институциональную теорию» теории «мягкого управления» (governance), а также с использованием теорий «новой государственной службы» и общественного выбора. Применение теории «мягкого управления» диктуется ключевой характеризующей деятельности органов местного самоуправления, коей является партнерство с гражданами и их организациями (к примеру, некоммерческими организациями и ассоциациями). Предшествующей партнерству стадией является взаимное изучение сторон, которое продолжается постоянно. Характеристика муниципальных служащих и

⁴³ Подобная идея встречается в большинстве номеров газеты "Ковровские вести" за 2002-2003-2004 гг. в
связи с присутствием членов НБП в органах МСУ г.Коврова и их постоянным преследованием.

⁴⁴ Послание Президента РФ Федеральному Собранию -Парламенту РФ 2004 г. //

вообще деятельности магистратов органов местного самоуправления может быть лучше всего рассмотрена с позиций теории «новой государственной службы» и ее ключевого положения «Служить, а не стоять у руля», т.к. последнее для органов местного самоуправления, находящихся в теснейшем контакте с населением и деятельность которых направлена на партнерство с избирателями\управляемыми, видится немыслимым. Интересно, что применительно к представительному органу суть данной теории смыкается с ранее существовавшим в нашей стране положением «Депутат - слуга народа». Применение же теории общественного выбора диктуется самой сутью местного самоуправления, отраженной как в Европейской конвенции, так и в российском Федеральном законе.

Исследование требует применения широкого инструментария и методов. В первую очередь речь идет о возможности и необходимости анализа деятельности исследуемого объекта (функциональный, аналитический методы, институциональный анализ), а также соответствия прописанных структур органов местного самоуправления, наличия или отсутствия тех или иных структурных подразделений, среды функционирования органов МСУ поставленным перед ними задачам и оценки теоретической и практической выполнимости этих задач (структурно-функциональный метод, системный анализ). Системный анализ также необходим для оценки макросреды функционирования органов МСУ (имеются в виду уровни государственной власти, в первую очередь федеральный), причем в связи с практически почти исключительным нормотворческим правом федерального уровня его использование часто необходимо в комплексе с анализом формальной логики (например, при изучении и анализе нормативно-правовых документов органов государственной власти, в той или иной сфере затрагивающие либо прямо регламентирующие деятельность местного самоуправления и его органов). Сам по себе анализ используется, к примеру, при рассмотрении

нормотворческой продукции, выпущенной на уровне МСУ. Сравнение муниципальных органов в разных муниципальных образованиях и регионах, а также с МСУ других государств, требует применения сравнительного и сравнительно-аналитического метода. Использование и обработка материалов прессы и собственное интервьюирование подразумевает как применение ряда социологических методов, например факторного и причинного анализа (равно как и при обработке социологических данных), так и собственно контент-анализа как анализа содержания массовой коммуникации.

Источниковая база. Источниковую базу исследования составила большая группа источников, которая может быть разделена на несколько блоков.

1. Нормативно-правовые акты, принятые на общефедеральном,

региональном, местном и международном уровне. В их число входит действующая Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления", "О финансовых основах местного самоуправления", "Об общественных объединениях", "О закрытом административно-территориальном образовании" и др., введенные в действие Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ нормативные документы (в т.ч. "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации", "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Минатомэнерго РФ и др.), Уставы муниципальных образований. Эти источники позволяют исследовать и оценить поле функционирования органов МСУ, их полномочия и обязанности, возможности для взаимодействия с другими субъектами политической или управленческо-хозяйственной деятельности,

степень предоставленной «свободы маневра» в условиях выработки решений. Нормативная база позволяет оценить также характер влияния внешних субъектов, его правовую основу, изначальный характер взаимодействия и степень учитываемое внешних интересов в окончательном варианте принятого решения.

2. Материалы средств массовой информации. Этот источниковый
блок наряду с нормативно-правовым является одним из основных в данном
исследовании, так как он содержит информацию о характере и
обстоятельствах подготовки, выхода, реализации, восприятии и обратной
связи по политическим и политико-управленческим решениям, а также
содержит взгляды на субъекты влияния. Следует отметить, что материалы
СМИ требуют осторожного подхода к их оценке, поскольку СМИ и авторы,
как правило, выражают субъективную точку зрения, а в определенных
случаях - точку зрения прямо заинтересованных в том или ином исходе
процесса принятия решения сторон. Несмотря на то, что в последнем случае
СМИ дают хорошую возможность изучения сторон влияния, в целом
материалы СМИ как источник исследования требуют предварительного
сопоставления и проверки на достоверность.

К этой же категории отнесены Интернет-СМИ как отдельная группа Интернет-ресурсов. В ходе исследования было изучено 8 центральных Интернет-СМИ и 134 печатных региональных и местных СМИ, в том числе 79 - Центрального федерального округа, 11- Уральского федерального округа, 12 - Северо-Западного федерального округа, 32 - Приволжского федерального округа.

3. Источники, размещенные в сети Интернет. Интернет-источники
(за исключением СМИ) выделены в отдельную категорию как источник
максимально оперативной информации. Интернет-источники отличаются
возможностью отслеживания оперативной и в некоторых случаях не
проходящей редакционную и ведомственную «цензуру» обратной связи, а
также возможностью оперативного соединения нескольких субъектов

влияния в одном источнике. Следует отметить, что именно Интернет является наиболее доступным для граждан хранилищем максимально полной информации о самих органах местного самоуправления, их персоналиях, субъектах влияния и т.п. , причем информация, как правило, постоянно обновляется.

4. Статистико-аналитическая группа источников представлена материалами социологических исследований и опросов, статистическими сборниками и материалами федеральных и региональных, государственных\муниципальных и независимых агентств. Подобные источники позволяют точно оценить фактические показатели деятельности органов МСУ, эффективность их деятельности как таковых в определенных условиях и степень эффективности реализации того или иного принятого решения, а также степень влияния внешних факторов, неподконтрольных либо слабо подконтрольных уровню МСУ и возможно задающих последнему условия для функционирования и выдачи продукции в форме решений.

Практическая значимость работы заключается в исследовании и публикации реального хода принятия решений для заинтересованных участников общественно-политической и хозяйственной жизни для корректировки ими своих стратегий эффективного функционирования и достижения поставленных целей. В теоретическом плане работа может послужить основой для углубленного исследования влияния отдельных ресурсов на процесс выработки и принятия решений, реакций и поведения участников процесса, выработки рекомендаций и прогнозов по повышению эффективности муниципальной реформы и ресурсного обеспечения полномочий и ответственности органов местного самоуправления.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и переподготовке кадров муниципальных служб, при изучении ряда дисциплин (политология, государственное и муниципальное управление, конфликтология, теория и практика общественного согласия) в учебных

заведениях высшего профессионального образования и издании соответствующей литературы.

Деятельность федеральных органов государственной власти по организации функционирования местного самоуправления

В организационной сфере отношений федерального и местного уровня власти выделяются два круга проблем. Первый связан с созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие крайне необходимо прежде всего самой государственной власти, Правительству Российской Федерации в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ, без активнейшего участия в проведении которых органов местного самоуправления, муниципальных деятелей эта сложнейшая в настоящих условиях задача представляется обреченной на провал.

Второй круг проблем - совершенствование организации местного самоуправления, в том числе методическое обеспечение органов местного самоуправления по вопросам структурной организации управления муниципальным хозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров. Эта задача может быть решена, например, созданием системы непрерывного обучения муниципальных служащих45.

Закрепленные в новой Конституции России принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве, что должно обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии. Сама же необходимость создания правовой среды функционирования местного самоуправления была таким образом обозначена еще в первой половине 1990-х годов. Первым с момента принятия новой Конституции РФ шагом в этом направлении стало принятие в августе 1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В связи с тем, что органы государственной власти являются одним из важнейших факторов влияния на деятельность МСУ именно через свою легислатуру, для иллюстрации подхода и степени внимания власти к проблемам МСУ и интереса самих МСУ к упорядочению базы своей деятельности следует обзорно рассмотреть процесс создания основ правовой базы деятельности местного самоуправления.

Разработка проекта закона началась еще в марте 1994 года в Министерстве по делам национальностей и региональной политики. В мае того же года была создана объединенная рабочая группа из представителей Федерального Собрания, Администрации Президента Российской Федерации, министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций, которая продолжила работу над проектом. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления (дальнейшая работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете) было рассмотрено множество предложений и поправок к проекту закона, поступавшие как от Президента Российской Федерации, Правительства, федеральных министерств и ведомств, депутатов Федерального Собрания, органов государственной власти субъектов Федерации, так и от органов и должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций, научных институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. Всего при подготовке проекта к второму и третьему чтению было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов законодательной инициативы46.

Таким образом, итоговый текст закона, принятый Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом первого опыта реальной совместной законодательной работы Государственной Думы и субъектов Российской Федерации.

Перед окончательным рассмотрением законопроекта в Государственную Думу поступили обращения законодательных органов Владимирской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Костромской, Ленинградской, Свердловской, Тверской, Ярославской областей, других субъектов Российской Федерации о необходимости скорейшего принятия федерального закона по вопросам установления общих принципов организации местного самоуправления47.

Государственная Дума трижды принимала Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": в июне - для внесения в Совет Федерации, в июле - в редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе, на внеочередном заседании - преодолев квалифицированным большинством "вето" Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала - по несогласию с отдельными положениями, с созданием согласительной комиссии; а после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона, - отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент РФ Б.Ельцин подписал закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления "вето" Совета Федерации.

Столь длительный путь от проекта до Закона, по мнению С.Митрохина, объясняется «очень жестким противостоянием сторонников и противников местного самоуправления как в субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации Президента»48.

Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение самостоятельности местного самоуправления, гарантированной

Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:

- право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления (системы органов государственной власти), реализующей, как правило, интересы государства "вообще" - то есть ориентирование органов местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;

- способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);

- возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.49.

Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, институционализированным в некоммерческих организациях

Посредником между властью, в том числе местной, и гражданином могут стать независимые некоммерческие организации (НКО), причем в результате своей деятельности многие из них уже имеют достаточные для этого авторитет и доверие населения. Возможности сообществ и общественных организаций в стимулировании экономического роста городов и повышении качества жизни вызывает оживленные дискуссии, в ходе которых представители органов местного самоуправления часто дают сдержанные, а порой и негативные оценки этим возможностям147. Эти дискуссии обнаруживают проблему гражданского участия местных сообществ в стратегическом планировании местного развития и необходимости общественных дебатов по поводу его целей и путей реализации.

Негативные оценки возможностей внутримуниципальных (поскольку явление практически во всех случаях наблюдается в городах, то в науке прижился и термин «внутригородские») сообществ в этом отношении имеют два основных источника. В одних случаях руководство органов местного самоуправления, как правило, не рассматривает внутригородские сообщества и группы как партнеров по участию в городском развитии, делая ставку исключительно на административные методы управления. В других случаях в качестве основного источника проектных предложений и принимаемых решений рассматриваются расположенные в муниципальных образованиях фирмы, работающие на профессиональной основе и обладающие, по оценке экспертов администрации, информационным и интеллектуальном потенциалом, необходимым для принятия обоснованных решений. Роль общественных структур в этом отношении такими экспертами оценивается, как правило, невысоко.

Несмотря на возможно излишнюю остроту дискуссии о соотношении роли профессиональных сообществ в стимулировании городского развития, сама дискуссия тем не менее, по нашему мнению, должна расцениваться как конструктивная, поскольку она способствует пониманию многомерности социально-институциональной структуры городского процесса, специфики роли разных общественных групп и, тем самым, возможности их более конструктивного взаимодействия в деле общественного стимулирования городского развития.

Некоммерческие организации имеют дело с населением напрямую, без посредников, поэтому сотрудники НКО хорошо представляют интересы и потребности тех людей, с которыми они работают. Люди больше доверяют таким организациям, поскольку они дистанцированы от власти и формально ориентированы на решение простых и понятных обычному человеку задач, поэтому в силу своего положения и предназначения НКО могут стать для широких масс населения посредником и защитником их коренных интересов1 . Особую роль общественные организации играют в отношении мобилизации ресурсов сообщества как организаторы взаимодействия между властью и бизнесом в интересах местного развития150. Интересы организаций т.н. «третьего сектора» не вступают в сильные противоречия с интересами властных структур и бизнес-организаций, в отличие от собственных интересов последних . НКО, за исключением созданных собственно бизнес-сообществами, отстаивают интересы граждан и к настоящему моменту (2004 год) накопили определенные технологии организации эффективного взаимодействия и сотрудничества.

Обращает на себя внимание обычная логика определения конфликтов и затруднений во взаимодействии общественного (некоммерческого) сектора и местных властей. Она строится на констатации недостаточного внимания властей (в данном случае сюда включаются в первую очередь органы МСУ, наделенные отдельными государственными полномочиями) к деятельности некоммерческих организаций и слабому привлечению этих организаций для решения местных задач. При этом из поля зрения выпадают такие несомненно важные вопросы, как развитие нормативно-правовой базы местного самоуправления, фиксация в муниципальных уставах положений, которые вынуждали бы органы местного самоуправления опираться при принятии ключевых решений на местные сообщества152. Мировой опыт показывает, что ключевым направлением деятельности на местном уровне, способном консолидировать все местные сообщества и местную власть, является разработка планов социально-экономического развития153. Успешность реализации таких планов в значительной мере зависит от того, удалось ли достичь согласия всех групп населения в выбранной модели местного развития и существуют ли группы (сообщества), заинтересованные в реализации этих планов как условии реализации их личных проектов благополучия.

Характер участия топ-менеджмента в деятельности органов местного самоуправления

В сложившихся в постсоветской России условиях руководство расположенных на подведомственной органам МСУ территории предприятий оказалось самым главным и влиятельным "игроком" на "поле" муниципальной территории и муниципальной власти. Для того, чтобы установить характерные особенности взаимоотношений органов местного самоуправления и органов управления крупных хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальном подчинении, именно здесь следует подробнее рассмотреть сложившуюся ситуацию, в которой органам МСУ приходится работать — в смыслах как осуществления своих полномочий по управлению муниципальным хозяйством, так и принятия чисто политических, властных решений (опять же в пределах своей компетенции).

Несовершенству правовой базы, не преодоленному и в настоящее время, сопутствовало и сопутствует описанное в предыдущей главе восприятие населением сути и статуса органов МСУ, в первую очередь наделенных отдельными государственными полномочиями. В рамках системы Советов муниципальные органы управления, будучи также выборными, органично встраивались в пирамиду власти, т.е. не существовало разделения системы управления на две - государственной власти, ныне заканчивающейся на уровне субъектов Федерации, и местного самоуправления, начинающейся с муниципалитетов . Поэтому населением власть воспринималась как единое целое, в исторически логичной пирамиде: сельская (поселковая) власть - районная (городская) власть — областная власть (автономной республики, АССР) - надобластная власть (при ее наличии, т.е. власть союзных республик) - высшая власть (руководящие органы СССР). Многочисленные исследования и опросы, результаты которых часто публиковались в научной литературе и СМИ, показали, что гражданин не воспринимает сути разделения системы управления на две формально независимые - госвласти и местного самоуправления243. Для него подчиненная связь муниципальных органов власти таковым субъекта Федерации по-прежнему остается естественной и даже формализованной. Поэтому муниципальные органы управления, т.е. органы МСУ, наделенные отдельными государственными полномочиями, в сознании избирателя по-прежнему остаются органами государственной власти. Именно этим отчасти объясняется живучесть применительности термина "местная власть" применительно именно к муниципальным органам МСУ, а не к органам власти субъекта Федерации, как это пытается привить федеральная власть. Не имеющие же властных полномочий низшие органы самоуправления — к примеру, территориальное общественное самоуправление, выраженное через комитеты (КТОСы) - вообще не воспринимаются как власть, то есть как имеющие какие-либо управленческие рычаги, иными словами, рычаги воздействия и санкции . Здесь следует отметить, что таковых местному самоуправлению фактически не предоставляют и федеральные законы, особенно в условиях их противоречивости.

С другой стороны, хозяйственная ситуация после 1991 года характеризуется слабой определенностью и регулярностью финансовых потоков, что было вызвано почти полным нарушением хозяйственных (производственных) связей. Нарушение системы сбыта/потребления привело к отсутствию у промежуточных и конечных потребителей средств для модернизации, приобретения продукции и расчетов с бюджетами всех уровней. Определенное поддержание хозяйственной активности предприятиям в наиболее сложный период перехода к рыночной экономике обеспечивали бартерные сделки, т.е. сделки без произведения денежных расчетов. Ценность товаров и услуг, являвшихся предметом взаимообмена, определялась исключительно сторонами в ходе переговорного процесса245. Однако при работе с конечным потребителем - физическим лицом либо мелким хозяйствующим субъектом (субъектом предпринимательства) такой способ расчетов был не пригоден. Конечный потребитель также не располагал денежными средствами, поскольку их не выплачивал хозяйствующий субъект, с которым потребитель находился в трудовых отношениях — то есть не получал заработную плату. Причина невыплаты зарплат - отсутствие дензнаков на предприятии, то есть таким образом круг замыкался. Причиной ухудшения состояния предприятий, однако, становилось не перепроизводство товаров и не кризис оплаты рабочей силы, а невнесение обязательных платежей в бюджеты всех уровней, поскольку этот вид расчетов не мог быть осуществлен по бартеру, т.е. требовал денежных средств для осуществления, и практически единственный влек за собой неизбежные санкции за непроведение расчетов в полном объеме и в срок . Здесь следует отметить, что отсутствие в федеральном бюджете денег от налоговых отчислений предприятий сокращало или исключало финансовых дотации муниципалитетам .

Таким образом, хозяйствующие субъекты оказались в 1993-2000 году перед необходимостью расчета перед тремя бюджетами одновременно, имея возможности рассчитаться в общепринятой форме только перед одним, обладавшим наиболее сильными рычагами санкций. Местный, т.е. муниципальный бюджет обладал наименьшими санкциями из трех —отчисляемость местных налогов контролировалась, по сути, только общими статьями УК об уклонении и невыплате налогов. Самостоятельно принять решение о санкциях органы МСУ не имеют права, т.к. любое наказание должно быть предусмотрено соответствующим действующим кодексом Российской Федерации . Таким образом контролировать ситуацию в налоговом поле органы МСУ не могли. Собственно говоря, они лишены этой возможности и в настоящее время (2004 год). Активно проводимая с конца 2002 года реформа перераспределения предметов ведения, суть которой заключается в регионализации, в основном касается федерального и регионального уровня, то есть исключительно органов государственной власти. Органы МСУ, то есть муниципалитеты, актами регионализационной реформы первоначально оказались практически не затронуты — единственным исключением являлся ряд актов, где при передаче федеральных обязанностей законодателем предусмотрен выбор адресата между региональной и местной властью.

В результате сложившейся ситуации образовалась потребность муниципалитетов и хозяйствующих субъектов (в первую очередь крупных) друг в друге, то есть в хозяйственном взаимодействии друг с другом. Органам МСУ требовались ресурсы для осуществления хозяйственной деятельности, предприятиям - налоговый зачет по пункту платежей в местный бюджет. Формой взаимовыгодного сотрудничества практически сразу после нарушения налаженных в СССР хозяйственных связей стало участие предприятий в муниципальном хозяйстве, то есть некая "бартерная форма" налоговых платежей.