Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы исследования взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти 16
1.1. Концепции взаимоотношения местного самоуправления и государства в политической теории 16
1.2. Место и роль местного самоуправления в политической системе общества 34
1.3. Политический опыт взаимоотношений местного самоуправления и государства в зарубежных странах 46
Глава II. Праксиология взаимоотношений местного самоуправления и государства в Российской Федерации 59
2.1. Государственная политика в сфере местного самоуправления 59
2.2. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации 79
2.3. Становление и развитие местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) 92
Глава III. Взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Республике Саха (Якутия) 111
3.1. Механизм взаимодействия между органами местного самоуправления и государственной власти 111
3.2. Финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления и государственной власти 126
3.3. Деятельность органов местного самоуправления и государственной власти по подготовке специалистов муниципального управления 141
Заключение 153
Источники и литература 157
Приложения 175
- Место и роль местного самоуправления в политической системе общества
- Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
- Становление и развитие местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)
- Финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления и государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформа местного самоуправления, проводимая в последние два десятилетия в России, направлена на создание реально действующего института местного самоуправления, что должно позволить местным сообществам решать свои проблемы в наиболее эффективных формах с учетом конкретных условий каждой отдельной территории.
С завершением 1 января 2009 года в России переходного периода к вступлению в полную силу Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года пройден переломный этап, связанный с формированием организационной структуры местного самоуправления и его правового обеспечения.
Вместе с тем, цель создания в стране современной системы местного самоуправления все еще не достигнута. Организационное становление местного самоуправления не имеет содержательного наполнения в виде самоорганизации населения, активного участия местных сообществ в решении местных дел, общественного контроля за органами власти. Нерешенным остаётся ряд важнейших проблем муниципальной реформы, такие, как неразвитость экономической основы местного самоуправления, нехватка муниципальных финансов и разграничение собственности.
Экономическая слабость и бюджетная необеспеченность местного самоуправления привели к формированию в России зависимых взаимоотношений между главами муниципальных районов и главами субъектов Федерации. Между тем, как показывает опыт зарубежных стран с развитым самоуправлением, данные отношения должны иметь «партнерский» характер.
В политической науке проблема взаимоотношений органов местного самоуправления и региональных органов государственной власти все еще недостаточно изучена, несмотря на то, что отдельные аспекты теории и практики взаимоотношений государственных и муниципальных властей обсуждаются регулярно и достаточно подробно как представителями властных институтов, так и научного и экспертного сообщества. Поэтому в данном диссертационном исследовании предпринята попытка комплексного подхода к рассмотрению вопросов взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти в одном из регионов Российской Федерации – Республике Саха (Якутия). Выбор данного региона обусловлен тем, что Республика Саха (Якутия), являясь самым крупным по площади субъектом Российской Федерации с разнообразными социально-экономическими и экстремальными географическими условиями, низкой плотностью населения и удаленностью поселений, реализовала Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в полном объеме в 2006 году в числе первых 46 субъектов Российской Федерации, что свидетельствует о слаженной работе органов местного самоуправления и государственной власти в республике. Обобщение этого опыта является актуальной проблемой политической науки с научно-практических позиций.
Степень научной разработанности темы. Проблемы, затронутые в диссертации, стали предметом исследования многих отечественных и зарубежных ученых в рамках различных научных направлений: права, истории, экономической науки, социологии, политической науки, философии. Поэтому диссертант объединяет данные исследования по проблемам изучения в несколько групп:
1. Основные теоретические модели, принципы и сущность местного самоуправления рассмотрели крупные зарубежные и русские мыслители XIX – нач. XX вв.: Р. Гнейст, Г. Еллинек, П. Лабанд, А. де Токвиль, Л. Штейн, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и др. Они своими исследованиями заложили основы в становлении и развитии теории местного самоуправления.
2. Изучению конституционно-правовых основ местного самоуправления, теоретико-методологических и концептуальных проблем государственного и муниципального управления посвятили свои работы правоведы С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Н.С. Бондарь, Г.В. Барабашев, И.В. Выдрин, А.М. Голощапов,
Н.А. Емельянов, А.А. Замотаев, З.М. Зотова, Е.М. Ковешников, О.Е. Кутафин,
С.Г. Наймушина, Е.А. Незнамова, В.Б. Рушайло, А.А. Сергеев, Н.И. Соломка, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, Е.Н. Щендригин, В.Л. Ясюнас и др. Среди правоведов, изучивших вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и государства, следует выделить таких авторов, как З.М. Зотова, С.Г. Наймушина, В.Б. Рушайло, Н.И. Соломка, Е.Н. Щендригин и др.
3. Экономические аспекты местного самоуправления исследовали А.А. Смирнов, Т.Т. Авдеева, Ю.В. Филиппов, А.В. Негодуйко, М.Ю. Казаков, Б.Р. Пайкин и др. В их работах анализируются экономическое развитие муниципальных образований в России, проблемы обеспеченности местных бюджетов, межмуниципального экономического сотрудничества, взаимодействия органов местного самоуправления с субъектами предпринимательства.
4. Исследование социологических аспектов проблем местного самоуправления провели В.Ф. Абрамов, Ф.М. Бородкин, Н.И. Миронова, Н.М. Байков, Ю.Л. Воробьев, А.А. Ловкова, Н.А. Пегин, Д.А. Почевалов, А.А. Лежебоков, О.В. Федосеева,
С.К. Викулова и др.
5. Анализу региональной специфики по проблемам местного самоуправления в Российской Федерации посвятили работы историки и политологи Н.Ю. Елецких, Д.С. Санжиева, А.М. Хатаев, О.Г. Зубкова, Д.Ц. Бутитова, Ф.Ж. Суркина и др. Они раскрывают процессы становления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, анализируют политическую структуру провинции. Здесь следует отдельно выделить работы исследователей Е.А. Пахомова, С.Г. Наймушиной, И.Б. Трескова,
И.Ф. Михальчука, П.В. Гоголева, О.Д. Романовой, А.А. Кардашевской, В.Б. Надькина, рассмотревших различные аспекты становления и развития местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) .
6. Политический анализ местного самоуправления, по сравнению с правовыми исследованиями, возник несколько позднее. Так, политические подходы к местному самоуправлению формировали А.Н. Широков, А.В. Одиноков, М.Ю. Мартынов, (местное самоуправление в политической системе), Г.И. Грибанова (зарубежный опыт местного самоуправления), М.А. Бажинов, А.В. Кружков, А.А. Линев (местное самоуправление в контексте гражданского общества), Д.Г. Сельцер, В.В. Леденев (исследование местных политических элит), В.В. Скоробогатько (партии и общественные организации на местном уровне), Ю.Ю. Четвертак (муниципальные выборы) и др.
Работ в области политической науки, посвященных именно вопросам взаимоотношений органов государства и местного самоуправления, не много. Одним из первых политологическое исследование данной проблемы провел Н.М. Рязанов, который в рамках конкретно-системного подхода рассмотрел региональные аспекты взаимодействия государственной и муниципальной власти на Южном Урале, взаимодействие двух уровней публичной власти рассматривает по схемам субъект-объектного и субъект-субъектного отношений.
Политологи А.Н. Широков и С.Н. Юркова подробно рассмотрели особенности и задачи взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на федеральном уровне, также выделили организационные формы взаимодействия (определенные структуры, организации), осуществляющие процесс взаимодействия.
Ю.Д. Петров, исследовав теорию и практику государственной политики по отношению к малочисленным народам Севера, затронул также вопросы взаимоотношений органов самоуправления с государственной властью через призму традиционных органов общинного самоуправления аборигенов Канадского Севера.
А.Н. Богданова рассмотрела развитие местных органов власти коренных малочисленных северных народов Республики Саха (Якутия) и Канады.
А.А. Воронков предпринял комплексное исследование взаимодействия органов местного самоуправления с государственной властью субъекта Федерации на материалах Ивановской области.
В.А. Холопов анализировал механизм взаимодействия органов федеральной и региональной государственной власти и местного самоуправления в условиях муниципальной реформы в Центральном федеральном округе. Он рассмотрел практические аспекты функционирования системы публичных органов власти, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер их взаимоотношений.
Таким образом, анализ научной разработанности темы диссертации позволяет сделать вывод о том, что проблемы местного самоуправления в последнее время активно изучаются в различных аспектах с позиций права, истории, экономики, социологии, философии и политической науки. Однако, многие теоретические и практические вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти субъектов Российской Федерации не получили должного изучения в политической науке. Вследствие этого существует объективная необходимость продолжения политических исследований данного вопроса.
Цель исследования: раскрыть взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти на региональном уровне и разработать рекомендации по их совершенствованию.
Достижение указанной цели реализуется решением следующих задач:
1. Анализ основных теоретико-методологических концепций и теорий взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти в политической науке и обобщение зарубежного опыта местного самоуправления;
2. Исследование государственной политики в сфере местного самоуправления в Российской Федерации;
3. Сравнение взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
4. Изучение становления и развития местного самоуправления в Республике Саха (Якутия);
5. Исследование механизма взаимоотношений между органами местного самоуправления и государственной власти в Республике Саха (Якутия).
Решение поставленных задач дает основание сформулировать практические рекомендации по совершенствованию взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти.
Объектом исследования являются формирование и совершенствование института местного самоуправления в субъекте Российской Федерации – Республике Саха (Якутия).
Предмет исследования взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти на региональном уровне в условиях реформы местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту:
1. Различные формы взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти сводятся к двум моделям, определённым как субординационные и координационные отношения.
2. Местное самоуправление в Российской Федерации, как властный институт, не является общественным формированием гражданского общества.
3. Идеальной для страны представляется модель организации местного самоуправления, при которой на уровне поселений решение вопросов местного значения осуществляется при активном содействии и посредством таких форм самоорганизации населения, как товарищество собственников жилья и территориальное общественное самоуправление.
4. Характер современных межбюджетных отношений органов публичной власти в Российской Федерации соответствует централизованной модели бюджетного устройства унитарного государства, что не способствует обеспечению муниципальной автономии.
5. Оптимальной формой решения задачи кадрового обеспечения муниципалитетов, применительно к опыту Республики Саха (Якутия), является создание сети районных школ местного самоуправления под общим патронажем Института управления при Президенте Республики Саха (Якутия).
Теоретико-методологическая основа исследования. В ходе работы соискатель основывался на теоретико-методологических положениях, сделанных на основе изучения различных аспектов местного самоуправления, содержащихся в фундаментальной научной литературе по философии, политологии, истории политических и правовых учений, юриспруденции.
Методологической основой исследования при рассмотрении места и роли местного самоуправления в политической системе является системный подход, позволяющий рассмотреть местное самоуправление как отдельную особую подсистему политической системы общества. Следующую методологическую базу составила дуалистическая теория П. Саундерса, А. Косона, В.В. Таболина, Е.С. Шугриной, Е.М. Ковешникова, согласно которой местное самоуправление имеет двойственный общественно-государственный характер.
В работе над диссертацией были использованы следующие методы исследования: исторический, системный, институциональный и сравнительный анализ.
С позиции исторического метода местное самоуправление в исследовании рассматривается в процессе его становления и развития, в связи с прошлым.
Системный метод позволил исследовать систему взаимоотношений между органами местного самоуправления и государства, строящихся на определенных принципах и нормах. Органы государственного регионального управления и органы местного самоуправления являются основными элементами этой системы.
Институциональный метод направляет на рассмотрение политических институтов (в нашем исследовании это институты исполнительных и законодательных ветвей регионального и местного уровня публичной власти), а также формальных и неформальных правил политических взаимоотношений.
Использование сравнительного анализа позволило рассмотреть зарубежные модели местного самоуправления и российскую региональную практику взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Источниковая база исследования основана на анализе документов и материалов деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, важнейшими из которых являются:
- Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы муниципальных образований и другие муниципальные правовые акты;
- документы из текущего архива Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия);
- статистические данные анализа по исполнению требований закона «О муниципальной службе в РС (Я)» в улусах (районах), городских округах, сельских и городских поселениях в 2003 – 2009 гг.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
1. Впервые в рамках политической науки предпринято комплексное изучение теории и практики взаимоотношений между органами местного самоуправления и государственной власти в контексте политического, правового, а также финансово-экономического регулирования в Республике Саха (Якутия);
2. Разработана классификация этапов формирования местного самоуправления в России в историческом измерении;
3. Обоснованы новые организационные подходы к системе местного самоуправления по видам муниципальных образований на уровне поселений;
4. Предложены варианты разрешения существующих проблем и механизмы политического регулирования отношений в области реализации муниципальной власти в Республике Саха (Якутия).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования дополняют имеющиеся теоретические положения в области политологии, регионального и муниципального управления, конституционного и муниципального права, истории развития государственности Республики Саха (Якутия). Практическая значимость заключается в том, что рекомендации диссертации могут быть учтены в процессе совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление на федеральном и региональном уровнях.
Теоретическое значение проведенного исследования состоит в рассмотрении и выявлении основных правовых и организационных форм взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти.
Итоги исследования могут быть использованы в процессе преподавания соответствующих учебных дисциплин, при подготовке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций, касающихся теории и практики местного самоуправления.
Материалы исследования и содержащиеся в ней выводы и рекомендации могут послужить основой для последующих научных исследований в данной области.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационной работы нашли свое отражение в научных публикациях диссертанта. Также они апробированы в:
1) процессе работы соискателя помощником Председателя Постоянной комиссии по законодательству, правопорядку, местному самоуправлению Городского Собрания депутатов г. Якутска (2001г.);
2) выступлениях на республиканской научно-практической конференции «Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): проблемы и решения» (март 2002 г., г. Якутск), на аспирантских чтениях (6 февраля 2003г., г. Якутск), на «круглом столе» «Местное самоуправление в Российской Федерации на современном этапе развития», организованном Общественной Академией «Шаг в будущее» и студенческим политологическим клубом «Полис» (4 марта 2003 г., г. Якутск);
3) выступлениях на семинарах Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по законопроектной технике и законодательном обеспечении развития местного самоуправления в муниципальных образованиях республики (2006-2008 гг.);
4) выступлении на встрече с мэром и сити-менеджером города Хендерсонвилл штата Северная Каролина (США, 2008 г.);
5) процессе работы по организации курсов повышения квалификации муниципальных служащих в Институте управления при Президенте Республики Саха (Якутия) (2009 г.);
6) разработанном соискателем Положении о Совете председателей представительных органов муниципальных районов и городских округов при Председателе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), утвержденном Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 12 июля 2006 г. ГС № 1777-III;
7) разработанном соискателем Положении о Сети школ местного самоуправления, утвержденном решением заседания Ученого совета Института управления при Президенте Республики Саха (Якутия) от 17 марта 2009 г. № 2.
Структура диссертации обусловлена поставленной в ней целью и задачами и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.
Место и роль местного самоуправления в политической системе общества
Общество есть исторический результат естественно складывающихся взаимоотношений людей. Специалист в области социальных наук Э. Шилз выделил такие признаки общества, как кровнородственная система, территория, история, культура, название, система управления и то, что общество не является частью какой-либо более крупной системы . В перечисленньк признаках особо выделим систему управления, поскольку она, выстраивая иерархическую соподчиненность, превращает простую совокупность людей в единое общество. Система управления в обществе представляет собой функционирование власти, а ее разновидность -политическая власть - находится в основе политической системы общества. Политическая система представляет собой «.. .целостную, упорядоченную совокупность государственных и общественных организаций, объединений, политико-правовых норм, принципов»", в которых реализуется политическая власть. Она, по мнению политологов, прежде всего, есть союкупность политических взаимосвязей и отношений, существующих в каждом политическом сообществе.
Известный теоретик политических систем Г. Алмонд политическую систему идентифицирует, как «.. .систему взаимодействия, которая выполняет функции интеграции и адаптации (внутри общества, вне его и между обществами) посредством применения легитимного физического принуждения» . Определение Г. Алмонда позволяет рассматривать взаимодействия на двух уровнях - институциональном и ориентационном. Мы в данном параграфе берем институциональный уровень для анализа роли и места местного самоуправления в политической системе. Анализ на институциональном уровне позволяет рассмотреть местное самоуправление как один из элементов политической системы и увидеть ее взаимосвязи с другими элементами, в частности, с государством. Поскольку, как указал французский политолог Р. Ж. Шварценберг, элементы политической системы, находясь во взаимодействии, объединены отношениями взаимозависимости1.
Элементы политической системы образуют ее структуру. Структура - это институциональная подсистема политической системы. В структуру политической системы, в первую очередь, входят органы власти разных уровней. Так, по уровням, т.е. по месту в структуре политической власти выделяют центральную, региональную и местную власть.
Центральная власть это есть власть, осуществляемая высшими органами государства. В качестве центра выступают центральное гтравительство, парламент, суды, действующие во главе государства. Под региональной властью, как было сказано в предьідущем параграфе, будем рассматривать власть на срединном территориальном уровне внутри государства (уровень субъектов федерации в федеративных государствах). Центральные и региональные органы власти составляют государственную власть.
Местная власть - это власть, принадлежащая местному уровню, это то, что находится ниже центральной и региональной власти, со своим кругом обязанностей и полномочий. Д. Ю. Шапсугов, подробно изучивший признаки местной власти, определяет местную власть, как «обеспеченную необходимыми ресурсами, юридически оформленную систему деятельности местного общества и граждан, а также создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им прав, выражению и реализации местных потребностей и интересов» ". Местная власть и по роли и характеру деятельности во многом аналогична местному самоуправлению. Этот уровень власти не входит в государственную власть.
В практике государственного управления понятия «государственная власть» и «местная власть» (местное самоуправление) обобщают в понятии «публичная власть» . В формуле «публичная власть» отражается связь между понятиями «публичность» и «власть». Мы уже ранее рассматривали понятие власти и поэтому не будем его касаться. По поводу понятия «публичность» отметим, что публичность является одной из отличительных черт политической власти, что означает ее безличность и всеобщность. Применительно к местному самоуправлению публичностью обладают органы местного самоуправления, выступая от имени местного сообщества. Соответственно местное самоуправление, обладая чертой публичности и представляя собой институализированную власть, носит политический характер, т.е. относится к политической власти.
Для того, чтобы рассмотреть местное самоуправление как политический институт необходимо вычленить его политическую составляющую. Понятие «политическое» охватывает все, что связано с властью и властными отношениями. Поэтому политическая сторона местного самоуправления вбирает в себя механизм функционирования власти, т.е. ее приобретение, осуществление, делегирование и влияние на нее.
Местное самоуправление власть приобретает от местного сообщества, которое и является главным субъектом самоуправления. Местное сообщество осуществляет местное самоуправление непосредственно через местный референдум, сходы, конференции или через органы местного самоуправления. В последнем случае местное сообщество делегирует властные полномочия по решению вопросов местного значения создаваемым им органам местного самоуправления. Способом формирования основного органа местного самоуправления -представительного органа и главного должностного лица главы муниципального образования являются выборы. Наиболее сильно политическая составляющая местного самоуправления выступает именно во время выборов. Поскольку выборы — это всегда политическая борьба политических сил за наделение своих представителей полномочиями на осуществление власти. В этом смысле выборы в органы местного самоуправления не являются исключением. Между тем, эти выборы имеют свои особенности, связанные с спецификой юпросов, подлежащих решению через органы местного самоуправления. Эти вопросы касаются непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, поэтому они требуют конкретных решений, а не общеполитических деклараций. Кроме того, у местных политиков нет возможности свалить ответственность за плохое их решение на иной уровень власти, так как местное самоуправление и есть самый низовой уровень власти.
Органы местного самоуправления участвуют в выработке и реализации политики государства В России они непременные участники всех политических кампаний, в том числе таких, как всенародное обсуждение проектов законов и других вопросов, выборы депутатов, народных заседателей. В последнее время стали нередки совместные встречи лидеров местного самоуправления с государственными должностными лицами.
Местное самоуправление в качестве политического института обладает помимо публичности и другими признаками политической власти. Такими, как легальность использования силы и других средств властвования, верховенство, обязательность ее решений, моноцентричность и многообразие ресурсов. Так, органы местного самоуправления имеют право создавать муниципальные органы охраны правопорядка. Например, в зарубежных странах муниципальная полиция создается в муниципалитетах, им подчиняется и содержится за счет местного бюджета В дореволюционной России на низшие полицейские должности в городах и селах избирались населением. В настоящее время Конституция Российской Федерация в ст. 132 определяет, что охрана общественного порядка является задачей местного самоуправления1. Поэтому функции охраны общественного порядка в муниципальных образованиях исполняет милиция общественной безопасности (местная милиция) городских, районных отделов (управлений) внутренних дел. При этом милиция общественной безопасности встроена в систему федеральных органов исполнительной власти (входит в структуру МВД России), что лишает органы местного самоуправления возможности создавать местную милицию.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Местное самоуправление и государственная власть представляют собой взаимодействующие системы. Взаимодействия строятся не только как отношения подчинения, но и как отношения сотрудничества, в рамках которых органы местного самоуправления обладают собственным политическим потенциалом. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субьекгов Российской Федерации имеют несколько аспектов и могут быть представлены действиями, направленными на реализацию следующих целей:
Во-первых, законодательное обеспечение местного самоуправления. В Российской Федерации со стороны государства нормативно-правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на федеральном и региональном уровнях. На федеральном уровне устанавливаются общие принципы законодательного регулирования, в соответствии с которыми принимаются законы субъектов Федерации с учетом региональных условий и особенностей. На уровне субъекта Федерации вопросы местного самоуправления регулируются в конституциях и уставах, законах о местном самоуправлении, отраслевом законодательстве, определяющем в том числе и местное самоуправление. Субъекты Федерации принимают как базовый, «родовой», так и отдельные, «видовые» законы о местном самоуправлении. Таким образом, закладывается прочный законодательный фундамент местного самоуправления, на котором выстраиваются другие уровни правового регулирования, осуществляемого по линии президентов, правительств, администраций и т. д.
Во-вторых, создание финансово-экономической основы местного самоуправления. Задача состоит в разграничении полномочий и ресурсов между государственной властью и местным самоуправлением. В 1990-е годы острой проблемой явилось несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления с имеющимися материально-финансовыми ресурсами. К сожалению, до настоящего времени экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований в стране недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.
В-третьих, формирование территориальной основы местного самоуправления. До принятия Федерального закона № 131 субъекты Федерации обладали свободой законотворчества в определении территориального уровня местного самоуправления. В практике это привело к разнообразию территориальных моделей местного самоуправления в регионах России. В большинстве субъектов Федерации местное самоуправление формировалось в крупных административных единицах - районах и городах. Территории, которые входили в районы в сельской местности и в городах были превращены в территории административного управления. Таким образом, на региональном уровне в основном сложились три типа территориальной организации местного самоуправления:1
Местное самоуправление введено в соответствии с административно-территориальньш делением субъекта Федерации на уровне районов и крупных городов. Ниже районного уровня существовали органы субмуниципального уровня, не обладавшие бюджетными правами и находившиеся на смете, определяемой органами власти муниципального уровня. Здесь следует отметить, что существует и другая типологизация, берущая за основу устройство органов власти в российских регионах, но совпадающая с территориальными основами организации местного самоуправления. Поэтому оба этих подхода мы совместим, и далее будем приводить вместе с территориальным и структурный принцип организации местного самоуправления на региональном уровне. Согласно такой систематизации данный тип территориальной организации местного самоуправления относится к одноуровневой структуре органов местного самоуправления и одноуровневой территориальной организации государственной власти субъекта Федерации1. По такой модели местное самоуправление было сформировано в 49 субъектах Российской Федерации: в Республиках Алтай, Бурятия, Дагестан, Карелия, Коми, Марий Эл, Удмуртия, Чувашия, в Краснодарском крае, в Архангельской, Белгородской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Калининградской, Камчатской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Ленинградской, Московской, Мурманской, Новгородской, Омской, Пермской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Свердловской, Смоленской, Тверской, Томской, Тульской, Ульяновской, Читинской, Ярославской областях, в Еврейской автономной области, в Коми-Пермяцком, Таймырском, Усть-Ордынском Бурятском, Ханты-Мансийском, Чукотском, Эвенкийском, Ямало-Ненецком автономных округах . 2. Местное самоуправление сформировано на поселенческом уровне (городские и сельские поселения), на районном уровне (иногда и в городах) сохранены территориальные органы государственной власти субъекта Федерации. Территориальные органы государственной власти организовывали финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями, находящимися в составе района При этом часто местные налоги устанавливались местными органами государственной власти. Также в их функции входило содержание объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей все население данной территории. По структуре органов управления данный тип можно отнести к одноуровневой структуре органов местного самоуправления и двухуровневой территориальной организации государственной власти субъекта Федерации. По поселенческому принципу местное самоуправление было образовано в субъектах Российской Федерации: в Республиках Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Хакасия, в Ставропольском крае, в Курской, Новосибирской, Оренбургской, Пензенской, Тюменской областях, в Агинском Местное самоуправление сформировано по «матрешечному» принципу в соответствии с традиционньїм административно-территориальным делением на уровне районов и крупных городов, и на уровне поселений (города районного значения, сельские поселения, населенные пункты или их объединения), входящих в состав муниципальных образований районного уровня. Фактически органы местного самоуправления районного уровня по отношению к органам местного самоуправления на уровне поселений исполняли полномочия органов государственной власти субъекта Федерации. Например, они распределяли финансовую помощь между бюджетами муниципальных образований поселений, назначали нормативы отчислений от регулирующих налогов, полученных из регионального бюджета Таким образом, финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления первого уровня с региональными властями носили прямой характер, а органов местного самоуправления второго уровня с региональными властями определялись опосредованно, через органы местного самоуправления первого уровня. По структуре органов управления данный тип можно охарактеризовать как двухуровневая структура органов местного самоуправления и одноуровневая территориальная организация государственной власти субъекта Федерации.
Такое двухуровневое самоуправление было создано в 21 субъекте Российской Федерации: в Республиках Мордовия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания, в Корякском автономном округе, в Алтайском, Красноярском, Хабаровском краях, в Астраханской, Брянской, Владимирской, Калужской, Орловской, Псковской, Челябинской, Амурской, Воронежской, Курганской, Липецкой, Магаданской, Нижегородской, Тамбовской областях1.
Становление и развитие местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)
В постсоветский период с 1993 по 2002 гг. в Республике Саха (Якутия) становление местного самоуправления началось позже, чем в других субъектах Российской Федерации. Начало такому развитию событий было положено принятием 5 марта 1991 года республиканского Закона «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении», «совместившего» органы местного самоуправления с органами государственной власти . В Статье 2 данного Закона местное самоуправление было определено только как «политическая самоорганизация граждан». Статья 1 Закона в качестве основного звена системы местного самоуправления определяла местные Советы народных депутатов как политические органы власти. Таким образом, дальнейший вектор формирования местного самоуправления в республике был задан на параллельное становление местного самоуправления и местного государственного управления.
С принятием 4 апреля 1992 года Конспггуции Республики Саха (Якутия), где раздел IV «Система государственной власти Республики Саха (Якутия)» содержал ряд норм, посвященных местным органам государственной власти и местному самоуправлению, институт самоуправления в республике получил оформление на конституционном уровне . Следует отметить, что по мнению автора, это существенно не изменило роль местного самоуправления в политической системе республики.
В 1993 году выходит серия Указов Президента Российской Федерации, направленных на демонтаж советской системы. Поэтому и на территории республики деятельность Советов народных депутатов на местном уровне была прекращена, а их функции переданы местным аг іинистрациям, что существенно повысило статус их глав, получивших более широкие полномочия. 30 июня 1994 года в Республике Саха (Якутия) принят Конституционньїй закон «О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)». В соответствии со Статьей 1 данного Конституционного закона решение экономических, социальных, экологических и других вопросов территориального значения, с учетом интересов населения, сюуществлялось через систему местных органов государственной власти3. Для осуществления государственной власти в улусах, городах, наслегах, селах и поселках образовывались местные представительные и исполнительные органы: улусное, городское, наслежное, сельское и поселковое собрания и исполнительный орган - местная администрация (Статья 2 Конституционного закона о местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)). В крупных поселениях, в частности, в административных центрах районов, публичная власть сюуществлялась местными государственными органами.
В результате, реализована модель, в определенной мере воспроизюдяшая организацию местного самоуправления на уровне поселений, но в то же время основанная на следующем соотношении: чем больше территория, тем уже пространство для самостоятельной деятельности населения. Иными словами, местное самоуправление вновь «уводилось» на уровень территориального общественного самоуправления.
Согласно указанному Конституционного закону, главы местной администрации улусов и городов республиканского подчинения подлежали утверждению Президентом Республики Саха (Якутия). В свою очередь, главы местных администраций городов улусного подчинения, поселков, наслегов, сел подлежали утверждению главами улусных, городских администраций республиканского подчинения (Статья 4 Конституционного закона).
Президент Республики Саха (Якутия) имел право выразить недоверие и отрешить от должности главу улусной, городской (республиканского подчинения) администрации по согласованию с местными представительными органами государственной власти и Государственным Собранием Республики Саха (Якутия) в случаях: нарушения положений Конституции и законов Республики Саха (Якутия). При этом для отрешения требовалось заключение Конституционного Суда Республики Саха (Якутия), констатирующее такие правонарушения1.
Кроме того, если, например, финансовые средства расходовались не по назначению в результате злоупотребления главой местной администрации своим служебным положением, то по предложению одной из палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Президент республики мог привлечь его к дисциплинарной ответственности (Статья 21 Конституционного закона). К тому же местные органы исполнительной власти финансировались за счет средств республиканского бюджета в пределах численности и нормативов, установленных Правительством Республики Саха (Якутия) (Статья 18 Конституционного закона), что препятствовало развитию финансовых основ местного самоуправления.
Как видно, местное самоуправление было «инкорпорировано» в вертикаль исполнительных органов государственной власти, которые обладали серьезным юридическим инструментарием для вмешательства в деятельность муниципалитетов, сводящим «на нет» принцип самостоятельности и независимости местного самоуправления. Такие формы взаимоотношений препятствовали созданию организационных основ местного самоуправления на территории Республики Саха (Якутия).
Принятие Указа Президента Республики Саха (Якутия) «Об организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)» № 123 от 8 апреля 1997 года и Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) № 154 от 28 апреля 1997 года «О мерах по реализации Указа Президента Республики Саха (Якутия) № 123 от 8 апреля 1997 года» ускорило принятие республиканского Закона от 27 ноября 1997 года «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)» .
Таким образом, в Республике Саха (Якутия) была сформирована модель местного самоуправления, которую можно было отнести к двухуровневой территориальной организаций государственной власти субъекта Федерации с одноуровневой структурой органов местного самоуправления. Исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации на местном уровне включали в себя территориально-административньїе образования на уровне районов и городов.
Вышеуказанный Закон республики о местном самоуправлении предусматривал осуществление местного самоуправления только на уровне поселений, но на практике на этом уровне сохранялись местные органы государственной власти, не обладавшие бюджетными правами и полномочиями, предусмотренными для органов местного самоуправления.
Финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления и государственной власти
Одним из важных вопросов взаимоотношений органов государства и местного самоуправления является формирование финансовой основы последнего от которой напрямую зависит уровень его бюджетной обеспеченности. По уровню обеспеченности местных бюджетов и по социально-экономическому положению муниципальные образования республики можно1 разделить натри группы: 1) Сельскохозяйственные муниципальные образования; 2) Промышленные муниципальные образования; 3) Городской округ «Город Якутск» как столица республики. Сельскохозяйственные муниципальные образования, которые составляют большинство в республике, характеризуются относительно низким уровнем жизни и высокой дотационностью, по сравнению с промышленными муниципальными образованиями и столицей. Так, в одном из типичных сельскохозяйственных районов республики - Намеком улусе в 2006 году при доходной части местного бюджета в 11 417,1 млн. рублей только на заработную плату муниципальньгх служащих израсходовали 16 218,0 млн. рублей, и дополнительно на обеспечение деятельности органов местного самоуправления еще 8 770 млн. рублей. Таким образом, дефицит обеспеченности органов местного самоуправления в улусе составил 13 572, 0 млн. рублей . Практически местные администрации улусов в основном содержатся за счет государственного бюджета республики. Поэтому взаимоотношения глав сельскохозяйственных муниципальных районов с Правительством республики направлены на включение районов в инвестиционную программу государственного бюджета республики на строительство объектов соцкультбьгга или на включение в перечень тех или иных республиканских целевых программ.
Промышленные муниципальные образования отличаются тем, что находятся в определенной зависимости от промышленных предприятий, находящихся на их территории. На эти промышленные предприятия приходится весь объем производства и услуг в районах, которые также формируют и инфраструктуру районов. Характерным примером является Мирнинский район, где 95% всего объема произюдства и услуг на 99% представлено АК«АЛРОСА»(ЗАО)2.
Город Якутск как столица республики сосредотачивает различные крупные финансовые, потоки, кроме того, имеет дополнительные поступления с бюджета республики на осуществление столичных функций.
Данные различия в социально-экономическом положении муниципальньк образований напрямую влияют и на характер взаимоотношений их органов власти с органами государственной власти республики. Так, особенностью взаимоотношений органов государственной власти республики с сельскохозяйственными муниципальными образованиями является то, что они выстраиваются путем предоставления им значительных финансовых средств в виде дотаций. Взаимоотношения государственной власти с промышленными мунициіжпьньїми образованиями обусловлены тем, что правительство республики является одним из акционеров промышленных компаний (пример, АК «АЛРОСА» (ЗАО)). Поэтому правительство получает серьезную поддержку со стороны местных администраций данных муниципальных образований, поскольку местные администрации находятся в определенной зависимости от промышленных предприятий. Данная зависимость порождается тем, что значительная часть населения работает на промышленньк предприятиях, которые являются основными налогогоіательшиками (примеры, ОАО «Якутуголь» в Нерюнгринском районе, АК «АЛРОСА» (ЗАО) в Мирнинском районе). Кроме того, такие предприятия имеют возможности брать на себя часть социальных расходов и реализацию конкретных программ. По особому характеризуются взаимоотношения органов государственной власти республики со столицей республики - г. Якутском. Мэр города, имея поддержку городских бизнес структур, определенные административные и информационные ресурсы в условиях, когда главы субъектов были выборными, мог при желании соперничать с главой субъекта за политическое влияние в регионе и претендовать на должность главы субъекта, что могло привести к конфликту между региональной и столичной администрациями. Поэтому, чтобы такое не происходило, региональная государственная власть старалась в период избирательной кампании добиться избрания лояльного к себе мэра.
Органы государственной власти республики, как органы субъекта федеративного государства, самостоятельны в определении построения бюджетной системы на региональном и местном уровнях. Так, они принимают законодательные акты о бюджетном устройстве региона, по сути, регулирующие внутренние межбюджетные отношения. При этом бюджетная политика государственной власти республики проводится согласованно с бюджетной политикой Российской Федерации, и направлена на обеспечение бюджетными ресурсами государственных и местных органов власти для выполнения ими своих полномочий. Финансовые взаимоотношения между ними в основном сводятся к взаимодействию в межбюджетных отношениях, осуществляемых на законодательной и договорной основе. В общем виде межбюджетные отношения - это совокупность отношений внутри бюджетной системы государства, и включают процессы разграничения доходов и расходов, распределения доходов (делятся на собственные и регулирующие), перераспределения средств между разными уровнями бюджетной системы и предоставления различных форм финансовой помощи.
Особо значимо для муниципальных образований в межбюджетных отношениях государственньгх и местных бюджетов предоставление финансовой помощи для покрытия недостатка собственных регулирующих доходов и для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Виды финансовой помощи муниципальным образованиям из регаональных бюджетов делятся: 1) на денежные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе; 2) на возвратной возмездной основе; 3) на возвратной и безвозмездной или возмездной основе. Финансовая помощь на безвозмездной и безвозвратной основе предоставляется в виде: 1) Дотации (от лат. dotatio - пожертвование) для покрытия текущих расходов при недостаточности собственных доходов. Посредством дотаций выравнивается минимальная бюджетная обеспеченность муниципальных образований; 2) Субвенции (от лат. Subvenire - приходить на помощь) для осуществления определенных целевых расходов; 3) Субсидии для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия. Финансовой помощью на возвратной возмездной основе являются целевые бюджетные кредиты, предоставляемые другим бюджетам для передачи их юридическим лицам на возвратной возмездной основе для покрытия целевых расходов, предусмотренных программами кредитования. Финансовой помощью на возвратной и безвозмездной или юзмездной основе являются бюджетные ссуды, предоставляемые для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов. Министерство финансов Республики Саха (Якутия) оказывает финансовую помощь местным бюджетам из государственного бюджета в виде: 1) дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Республики Саха (Якутия) на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; 2) субсидий и субвенций на финансирование отдельных расходов; 3) бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, вшникающих при исполнении местных бюджетов1.
