Содержание к диссертации
Введение
Гл. I. Теоретико-методологические аспекты исследования политического статуса местного самоуправления 17-75
1.1 Методологические и теоретические подходы к определению местного самоуправления 17-35
1.2. Сущность местного самоуправления и его место в системе публичной власти : 36-54
1.3. Концептуализация политического статуса местного самоуправления ... 5 5 -7 5
Гл. П. Формирование политического статуса местного самоуправления на этапе административной централизации 76-170
2.1. Нарастание институциональных ограничений ресурсов местного самоуправления с заданными конфликтами 76-102
2.2. Политические механизмы формирования статуса института местного самоуправления 103-137
2.3. Факторы снижения политического статуса местного самоуправления 138-170
Заключение 171-177
Библиографический список
- Сущность местного самоуправления и его место в системе публичной власти
- Концептуализация политического статуса местного самоуправления
- Политические механизмы формирования статуса института местного самоуправления
- Факторы снижения политического статуса местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование правового государства и гражданского общества будут способствовать институционализации местного самоуправления. Исключение местного самоуправления из системы органов государственной власти требует определения политического статуса местного самоуправления.
Концепция политического статуса позволяет выделить основные гипотезы относительно влияния определенных факторов и условий на развитие местного самоуправления. Данная категория позволяет проанализировать всю совокупность факторов, оказывающих влияние на ограничение дееспособности местного самоуправления.
Завершение этапа внедрения нормативно-правовой базы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131–ФЗ и создание системы местного самоуправления означают переход к этапу реализации «принципа самоуправления», определяемого в Хартии как основа демократического устройства общества на всех уровнях управления.
Актуальность исследования аргументируется нереализованностью сущностной природы местного самоуправления, что является сдерживающим фактором для исполнения главных функций в решении проблем жизнедеятельности населения и включения его в процессы управления.
Через институт местного самоуправления, на основе формирования местных сообществ и их инициатив, государство решает задачи развития гражданского общества и политической конкуренции. В обозримой перспективе значение местного самоуправления, как опоры модернизации и конкурентоспособности страны, станет определяющим для сферы национальных интересов государства.
Сохранение и консервация существующей ситуации при отсутствии каких-либо ясных перспектив требует выработки собственной позиции местного самоуправления по всем принципиальным вопросам развития муниципальной власти; позиции – как задачи обоснования и лоббирования муниципальных интересов для принятия политических решений, при определении государством дальнейших путей развития этого института публичной власти, в свете бюджетно-налоговой децентрализации 2013 года.
Степень научной разработанности проблемы. Традиции изучения природы местного самоуправления и его принципов заложены зарубежными и отечественными теоретиками: Л. Штейном, Р. Гнейстом, Г. Еллинеком, А.де Токвиллем, А.И. Васильчиковым, В.П. Безобразовым, А.Д. Градовским, Н.М. Коркуновым, Н.И. Лазаревским, В.Н. Лешковым, М.И. Свешниковым, Б.Н. Чичериным и др.
В советский период самым крупным исследователем в области муниципальной науки был Л.А. Велихов. В его классическом труде, актуальном и сегодня, создано общее учение о городе, обобщен и систематизирован большой практический материал, показана советская модель организации власти на местах, впервые проведена классификация методов городского хозяйствования. Однако, в силу особенностей политического режима, местное самоуправление в стране было объявлено буржуазным институтом и долгое время фактически не изучалось.
С началом «перестройки» в СССР стала активно изучаться проблема управления на местном уровне. В этот период в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, К.Ф. Шеремета, О.Е. Кутафина, В.А. Баранчикова, Л.Ф. Болтенковой, М.А. Краснова, А.Я. Сливы, К.Ф. Шеремета и др. исследуются местное управление советского периода, организация самоуправления в зарубежных странах, принципы территориальной организации местного самоуправления.
Дальнейший интерес к исследованию местного самоуправления обусловлен, в первую очередь, перманентным реформированием и неопределенностью роли этого института в политической системе общества.
В рамках институциональной (формально-юридической) исследовательской парадигмы в работах таких крупных правоведов как А.А. Акмалова, И.В. Бабичев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.А. Дементьев, А.Н. Замотаев, Е.М. Ковешников, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, А.А. Сергеев, Е.С. Шугрина, С.Н. Юркова и др. были проанализированы и разработаны системообразующие категории муниципального права, структурная организация системы местного самоуправления, вопросы разграничения компетенций и полномочий между субъектами федерации и местным самоуправлением, особенности региональной правовой базы и пр. Данные исследователи заложили фундамент современного российского муниципального права и оказали большое влияние на политологические исследования института местного самоуправления.
В настоящее время накоплен достаточный пласт работ, изучающих институт местного самоуправления с позиций политологического анализа. Специфика исследования проблемы предполагает изучение работ, которые могут быть определены следующими направлениями.
Институциональная организация местного самоуправления, влияние иерархии федеральной и региональных властей на развитие данного института изучается в работах Л.Н. Верченова, В.Я. Гельмана, В.Л. Глазычева, В.А. Кирпичникова, В.А. Ковалева, С.Г. Кордонского, Т. Ланкиной, В.А. Лапина, В.Д. Нечаева, С.И. Рыженкова, С.И. Смолия, Р.Ф. Туровского и др. Исследователи подробно изучают формальные и неформальные факторы, влияющие на ограничение местной автономии, рассматривают политические возможности института местного самоуправления.
Исследования политической элиты на локальном уровне нашли отражение в работах А.В. Асотовой, С.И. Барзилова, Т.Б. Витковской, И.В. Грязновой, Е.А. Заможных, В.В. Леденевой, А.К. Магомедова, А.В. Понеделкова, A.M. Старостина, А.П. Чубаря, А.Г. Чернышева, Г.Г. Филиппова и др.
Изучение местных сообществ, структуры городской среды, общественных городских движений в работах А.Е. Балобанова, Т.М. Говоренковой, Е.М. Кокорева, Е.С. Шоминой, И.А. Халий и др. показывают наличие самых разных форм общественной и гражданской активности и большого опыта, наработанного в России местными сообществами в 90гг., что особенно актуально на современном этапе.
Сравнительный анализ становления и развития местного самоуправления в России и европейских странах, проведенный в работах В.С. Авдонина, В.А. Горохова, А.В. Курочкина, О.Е. Курочкиной и др. позволяет сопоставить процессы становления различных моделей местного самоуправления, выявить полезный опыт.
Институт местного самоуправления, как конституционная основа становления правового государства и как инструмент формирования гражданского общества, исследуется в работах А.С. Автономова, М.А. Бажинова, М.В. Бутыриной, А.В. Кружкова, А.И. Саватеева, В.В. Петухова, А.Н. Широкова и др. В этих работах муниципальное пространство рассматривается как среда протекания низовых общественно-политических процессов. Вовлечение граждан в реализацию локальной политики рассматривается как необходимость устойчивости политической системы общества.
Политические функции городов, генезис и реформирование городского самоуправления анализируются в работах О.Б. Алексеева, В.Л. Глазычева, Н.И. Горина, Д.А. Кокорева, К.В. Криничанского, В.Г. Ледяева, А.А. Нещадина, А.В. Пересады, О.С. Скороходовой, Л.В. Смирнягина, Н.В. Шинковской и др.
Среди современных отечественных исследователей публичной власти в общенаучном и региональном аспектах, трансформации политических отношений между центром и регионами следует отнести работы М.М. Афанасьева, М.А. Аюпова, В.Я. Гельмана, И.Н. Гимаева, Ю.Н. Дорожкина, З.И. Еникеева, В.Л. Каганского, В.К. Самигуллина, В.Е. Чиркина и др.
Роль политических партий в системе властных отношений исследуется в работах О.В. Гаман-Голутвиной, Ю.Г. Коргунюка, Б.И. Макаренко, Ю.Н. Никифорова, А.Ю. Никифорова, С.Н. Пшизовой и др. Анализ выборов на местном уровне и участие партий в муниципальном политическом процессе в исследованиях Г.В. Голосова, С.В. Егорышева, А. Кынева, К. Росса, Г.В. Шешуковой, Г.А. Цветковой и др. показывает особенности электоральной активности в регионах.
Опыт социологического анализа работ Л.С. Аникина, Т.И. Барсуковой, И.В. Мерсияновой, Ж.Т. Тощенко, Т.Г. Цыбикова и др. помогает измерять динамику уровня муниципальной автономии социологическими методами, выявлять формы и степень участия населения в принятии управленческих решений.
Проблемы социально-политического отчуждения в местном самоуправлении исследованы в работах Р.В. Бабуна, А.Е. Балобанова, С.В. Вобленко, В.Б. Зотова, В.Г. Игнатова, Н.Б. Косаревой, Ю.М. Плюснина, Л.Г. Рогозиной и др.
Практика реализации муниципальной реформы ставит новые вопросы: сохраняется потребность в концептуальной разработке проблем развития локальной политики и определения политического курса государства в отношении дальнейшего развития и укрепления института местной власти. Анализ состояния российской системы местного самоуправления в данной работе одновременно показывает положение всех политико-властных институтов в государстве.
Объектом исследования является институт местного самоуправления.
Предметом исследования – политический статус местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации.
Цель диссертационной работы – дать оценку состояния института местного самоуправления на этапе административной централизации; определить его место и роль в системе публичной власти.
Реализация поставленной цели требует решить следующие исследовательские задачи:
1. Уточнить методологические и теоретико-концептуальные подходы к определению местного самоуправления в политической науке.
2. Разграничить понятия «правовой статус» и «социальный статус», выявить их методологическую роль для политологического анализа понятия «политический статус».
3. Сформулировать понятие «политический статус местного самоуправления», выявить критерии для анализа предмета исследования.
4. Исследовать политико-экономические возможности системы местного самоуправления и институциональные ограничения ресурсов муниципальной власти.
5. Раскрыть роль политических механизмов, влияющих на формирование статуса местного самоуправления.
6. Обосновать влияние института местного самоуправления на политическую систему общества и политические отношения.
Методологически исследование основано на синтезе современных теоретико-методологических концепций, основанных на принципах историзма, системности, научности и объективности. Методология базируется на сочетании неоинституционального и системного подходов, что позволяет выявить динамику и механизмы политического взаимодействия федерального центра, регионального уровня власти и местного самоуправления.
Источниковая и эмпирическая база исследования. В целях наиболее полного освещения политико-правовых аспектов проблемы анализировались нормы Конституции Российской Федерации, Федерального Закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, Европейской хартии местного самоуправления, правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Особое внимание было уделено анализу отчетов, стенограмм и протоколов заседаний Государственной Думы и Комитета государственной Думы по местному самоуправлению, Парламентских слушаний за 2000–2010 гг., посланий президентов РФ за 2000–2010 годы.
В качестве источников информации использовались материалы периодической печати, всемирной сети Интернет, труды научно-практических конференций. Применялся вторичный анализ материалов ВЦИОМ, Центральной избирательной комиссии РФ, исследований БАГСУ, докладов и мониторингов Общественной палаты, его комитета по вопросам местного самоуправления и жилищной политике, данных Министерства экономического и регионального развития РФ и РБ, отчеты и доклады Института экономики города и ИЭПП, публикации в СМИ и др.
Гипотеза исследования. Понятие политический статус, как универсальная конструкция, позволяет раскрыть политические составляющие института местного самоуправления для определения его места и роли в системе публичной власти. Исследование содержания понятия «политический статус местного самоуправления», явится не просто фиксацией состояния данного института, но и вскроет причины его неэффективности, покажет степень влияния других элементов политической системы на него и обозначит круг первоочередных задач в сфере национальных интересов.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту, обладающие элементами научной новизны:
Сформулировано определение понятия «политический статус местного самоуправления» – это позиция данного уровня власти, складывающаяся под воздействием его формального положения в системе общества с нормативно заданными функциями, правами и обязанностями, и опосредуемая его реальным состоянием, как результат политических практик и интересов федеральной, региональных и местных властей.
Выделены критерии статусного (конституционного и реального) соответствия (несоответствия) системы местного самоуправления, что позволило определить основные подходы к системному политологическому анализу предмета исследования: 1) институциональные ограничения организации муниципальной власти; 2) смешанная модель бюджетного федерализма; 3) каналы лоббирования муниципальных интересов; 4) политическая конкуренция в муниципальном политическом процессе; 5) политический вес глав местного самоуправления; 6) признание и доверие к местной власти и ее реальная возможность влиять на политическую систему общества.
Доказано, что система местного самоуправления не может быть единообразная, не учитывающая географическое, политическое, экономическое, этническое, культурное многообразие жизни населения. Она должна формироваться на базе многообразия социальной, экономической и территориальных форм организации поселенческой жизни.
Обосновано, что разрушение прежней, исторически сложившейся, административно-территориальной структуры, введение деления на городские округа, муниципальные районы, сельские и городские поселения, при игнорировании различности принципов управления городской и сельской территорией, установило систему из трех параллельных властей, что усложнило управление территориями и привело к росту социального неравенства.
Выявлено, что происходит сращивание муниципальной власти и местного бизнеса, распределение и перераспределение ресурсов в ущерб интересам жителей: монополизация местной власти частным бизнесом усилила социальную дифференциацию и неравенство.
Сделан вывод о реальной неопределенности статуса главы муниципального образования и глав местного самоуправления, положения которых определяет не местное сообщество, а государственный институт муниципальных служащих (Федеральный закон № 24-ФЗ). Аргументирована предпочтительность модели выборного мэра и необходимость внедрения смешанной системы на муниципальном уровне.
Местное самоуправление формально определено, в реальной жизни оно сведено на нет. Собственными ресурсами местное самоуправление не обладает, оно выполняет социальные обязательства государства. Необеспеченность органов местного самоуправления собственными ресурсами мешает выполнению функций, которые определены законом. Обосновано, что нарастание ограничений дееспособности местной власти связано с отсутствием каналов лоббирования муниципальных интересов на общегосударственном уровне и слабостью российского парламента.
Доказано, что российская смешанная модель бюджетного федерализма неправомерно ущемляет интересы других уровней бюджетной системы и является инструментом исключительно политическим. Государству необходим возврат к германской модели бюджетного федерализма, что является назревшим и будет вполне политически оправданным.
Показано, что реальное снижение статуса муниципальной власти ведет к внешнему и внутреннему огосударствлению местной власти. Отношения местной власти к местным сообществам является проекцией отношений государства к гражданскому обществу.
Обосновано, что реальным и самым действенным направлением развития гражданского общества в РФ остается вовлечение граждан в процесс принятия решений на уровне местного самоуправления. Вопрос формирования местных сообществ относится к разряду наиболее значимых, как и вопрос о дальнейшем положении и статусе института местного самоуправления.
Теоретическая значимость диссертации состоит в развитии исследования структурных элементов политических систем на основе выявления и анализа критериев политического статуса института местного самоуправления, а также во введении их в научный оборот.
Практическая значимость исследования состоит в том, что материалы и положения диссертации могут применяться при разработке образовательных курсов и спецкурсов по политологии, муниципальному праву и муниципальному управлению. Теоретические выводы могут быть использованы при формировании структур местной власти, местных сообществ и структур взаимодействия гражданского общества и органов местного самоуправления в России. Отдельные положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе выработки государственной политики в отношении системы местного самоуправления с целью укрепления этого института власти.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в девяти научных публикациях автора.
Положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на: Республиканской научно-практической конференции «Социально-политическое развитие Российской Федерации в XXI столетии: состояние и прогнозы (18 октября 2007г. Уфа); IV Всероссийской научно-практической конференции «Шолоховские чтения» (18 декабря 2008г. Стерлитамак); Всероссийской научно-практической конференции «Национально-государственные образования в истории и политической практике российского федерализма» (20 марта 2009г. Уфа); Региональной научно-практической конференции «Инновационные технологии развития местного сообщества» (25 марта 2009г. Воскресенск); Всероссийской научно-практической конференции «Российский федерализм: история и современность» (17 апреля 2009г. Уфа); Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Экономические и правовые аспекты регионального развития: история и современность» (апрель 2009г. Елабуга); II Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Технологии управления социально-экономическим развитием региона» (20–21 октября 2009г. Уфа).
Эмпирические исследования проводились в Летней школе ГУ ВШЭ «Национально-региональные особенности организации и осуществления муниципального управления» (с 30 июня по 4 июля 2010г., Караидельский район РБ).
Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры политологии Башкирского государственного университета.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка.
Сущность местного самоуправления и его место в системе публичной власти
Изучение института местного самоуправления ведется с позиций разных наук и различных подходов. Преобладание институционально-правового подхода в изучении местного самоуправления обуславливается практической необходимостью и постоянным реформированием данного института. С.А. Авакьян, Р.В. Бабун, Г.В. Барабашев, Е.М. Ковешников, Н.Л. Пешин, А.А. Сергеев, Н.С. Тимофеев, Е.С. Шугрина, С.Н. Юркова и др. внесли определяющий вклад в развитие муниципального права и исследование нормативно-правовых основ местного самоуправления. Их работы помогают обосновать правовой статус местного самоуправления, определить его место в системе публичной власти, выявить институциональные рамки, регулирующие его деятельность. Однако сужение рамок анализа исключительно юридическим нормами не позволяет выявить влияние неформальных практик, которые остаются за пределами правового регулирования и понять, каким образом формальные и неформальные нормы определяют политическое поведение. «Последствиями долговременного господства правоведческого подхода к местному самоуправлению стало распространение некритических, идеологических представлений о характере современной реформы местного самоуправления, используемых большинством правоведов при обращении к сферам, выходящим за рамки компетенции юридической науки»1.
Социентальный анализ характерен для некоторой части политологов. Действительно, местное самоуправление предполагает активное и осмысленное участие населения в решении местных дел, однако по многочисленным опросам местное самоуправление в России котируется достаточно низко1. «Хотя российское законодательство, напротив, полагает субъектом местного самоуправления, именно население, для анализа российской местной политики нормативное представление о гражданственной общественности как основе местного самоуправления выглядит не вполне продуктивным. Кроме того, такое объяснение проблем местного самоуправления носит характер «остаточной категории». Согласно подобной логике, местное самоуправление не может утвердиться в России из-за «неправильной» политической культуры населения, а последняя, в свою очередь, не может укорениться при слабости местного самоуправления»2.
Значительно возросшее количество исследований в области местного самоуправления с позиций политологического подхода связано с новым этапом муниципальной реформы. Феномен местного самоуправления достаточно активно изучается в плане институциональной организации. Достойно представлена проблематика городского самоуправления, исследуются разные стороны и аспекты локальных политических процессов. Большой пласт работ рассматривает институт местного самоуправления во взаимосвязи с гражданским обществом.
Для анализа политической природы местного самоуправления, безусловно, перспективным является неоинституциональный метод. С позиций неоинституционализма политический институт рассматривается: 1) как установление комплекса формальных и неформальных практик, принципов, норм, регулирующих деятельность человека; 2) как политическое образование или какая-либо организация, выступающие в качестве коллективного актора; 3) как устойчивый тип политического поведения. Из первого значения понятия следует, что политический институт - это не система норм, а фактическое явление мира политического, что особенно актуально в свете нашего исследования так как, по определению Дж. Роулза, политические институты невозможно понять, если их нормативные основы остаются пустыми, незаполненными; политические институты являются образованиями двойственной природы - нормативной и эмпирической1.
Важная черта неоинституционализма - понимание институтов как «правил игры» в обществе, «или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Следовательно, «они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия - будь то в политике, социальной сфере или экономике» . «Принцип институциональной иерархии предполагает, что в рамках любой институциональной организации, присутствуют институты нескольких уровней. Институты более высокого уровня определяют процедуры изменения институтов низлежащего уровня. Принцип многоуровневой топологии заключается в том, что организация одновременно является и актором - по отношению к другим рядоположенным организациям, и набором институтов - по отношению к игрокам внутри данной организации»3.
Одно из наиболее продуктивных и перспективных направлений в области новой институциональной теории (рациональный выбор второго поколения) разработано Э. и В. Остром. Исследуя возможности самоорганизации и самоуправления в локальных «публичных экономиках», -городских агломерациях, округах, муниципалитетах - ученые ставят под сомнение представления теоретиков государственного управления о необходимости рационализации и укрупнения административных единиц, под знаком которых прошла большая часть XX в. и наложила отпечаток на всю мировую политическую систему.
Выделяя два различных типа социального порядка -«моноцентричний» и «полицентричный», ученые доказывают, что фрагментация власти, пересекающиеся юрисдикции, дублирование функций - это не аномалии, а системные свойства полицентричных социальных порядков. С точки зрения Остром, моноцентризм - не только научная, но и политическая ошибка: «Он открыто враждебен идеям самоорганизации и институционального разнообразия и фактически направлен на их уничтожение». И далее «административная централизация и унификация не могут.быть универсальным ответом на проблемы городских территорий; человеческие сообщества нуждаются в разнообразных типах ассоциирования, чтобы справляться с проблемами разного типа и разного масштаба». Полицентричные порядки в отличие от моноцентричных более адаптивны, более открыты экспериментам и имеют большую устойчивость к шокам в виде кризисов и политических реформ»1.
Концептуализация политического статуса местного самоуправления
Под конституционно-правовым статусом субъекта права понимается совокупность прав, обязанностей и полномочий. Именно такое определение является наиболее универсальным.
В Конституции РФ понятие «статус» встречается 9 раз. Можно выделить 5 видов статуса: 1) правовой статус личности; 2) статус субъекта РФ; 3) статус столицы РФ; 4) статус границ РФ; 5) статус института (Совет Безопасности). По справедливому замечанию И.А. Конюховой, действующее законодательство не дает конкретного определения субъекта Российской Федерации и его статуса; формулировки этих понятий должны быть выведены из смысла конституционных норм. Предлагая собственную интерпретацию терминов «правовой статус» и «конституционный статус», И.А. Конюхова считает оптимальным для обозначения правового положения субъектов РФ использовать категорию «конституционно-правовой статус»1.
В соответствии с Конституцией РФ государственное устройство РФ базируется на трехуровневой организации публичной власти: государственная власть федерального центра и субъектов РФ, а также уровень местного самоуправления. Каждый уровень обладает собственной компетенцией, куда другие уровни публичной власти не вправе вмешиваться.
В основании правового статуса местного самоуправления лежит Конституция России, на основе норм которой принимаются федеральные и региональные законы и местные нормативные акты.
Конституционный статус определяется нормативными характеристиками, закрепленными в Конституции, для субъектов правоотношений одного рода (типа) он является общим. «Наиболее общий объем имеет правовой статус, основу которого составляет конституционно правовой статус, ядро которого, в свою очередь, составляет конституционный статус»1. Н.А. Богданова в структуре конституционно-правового статуса любого субъекта конституционного права выделяет следующие элементы: 1) место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение; 2) общая правоспособность; 3) права и обязанности или компетенция и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права .
Изначально определяющим статус местного самоуправления является конституционный статус. Местное самоуправление не только признается Конституцией, но и гарантируется: экономически, юридически организационно и финансово через такие демократические принципы: гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. 12,13); самостоятельность самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12, 130, 131, 132); осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 3, 32 130, 131) с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131). Особо выделяется принцип, закрепленный в ст. 12 «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
«Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо з от государства» . Конституция РФ (ст. 132), закрепляя основные полномочия органов местного самоуправления, такие, как управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а таюке иные вопросы местного значения, допускает возможность наделения их законом отдельными государственными полномочиями. Но главной конституционной функцией местного самоуправления является решение вопросов местного значения, то есть, 1 заведование местными делами .
Конституция выделяет два основополагающих принципа местного самоуправления: самостоятельность в пределах своих полномочий и «невключенность» в систему органов государственной власти.
Все другие принципы местного самоуправления являются производными от этих принципов, закрепленных в Конституции РФ. Общие принципы местного самоуправления неразрывно связаны с такими конституционными принципами как: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; законность организации и деятельности местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами; гласность местного самоуправления.
Конституционные принципы проявляются во всех сферах местного самоуправления и конкретизируются в его общих принципах. Так, например, конституционный принцип самостоятельности распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность в решении вопросов местного значения. В свою очередь это проявление общего принципа в различных сферах местного самоуправления конкретизируется в законодательных принципах.
Политические механизмы формирования статуса института местного самоуправления
В условиях глубокого кризиса 90-хгг. страна сохранила целостность и управляемость территорий благодаря консолидирующей роли местного самоуправления как политического института. Как лее теперь государство относится к задаче укрепления института местного самоуправления, к защите его интересов?
Политический курс в сфере местного самоуправления складывается в результате взаимодействия главных акторов на муниципальном поле -федерального центра и региональных властей, отстаивающих свои интересы и придерживающихся различных идеологий. Важнейшими политическими факторами, так же влияющими на положение местного самоуправления являются институт политических партий на муниципальном уровне, статус глав органов местного самоуправления и каналы лоббирования муниципальных интересов на государственном уровне.
Переплетение проблем, областей, курсов.всех трех уровней власти в сочетании с иерархией проблем неизбежно сказывается на политическом процессе принятия решений в сфере местного самоуправления.
Взаимодействие разноуровневых органов власти - главное системообразующее основание любой федерации. В настоящее время в России эта проблема находится в тени проблем по разграничению власти. На федеральном уровне стало общим суждение, что принцип разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти снимает конфликты властей и исчезает необходимость согласования интересов.
Однако объективно на каждом уровне власти есть свои бюджетные и финансовые интересы и в связи с этим есть объективные конфликты интересов, которые концентрируются именно на муниципальном поле.
Общим для современных конституционных государств является трансформирование политических конфликтов в правовые и решение их в правовом порядке. Как идет этот процесс в России? Во всех странах интересы муниципалов представляют региональные лидеры, а как эти каналы работают в России?
Основное взаимодействие, которое осуществляют органы федеральной власти - это законодательное регулирование местного самоуправления и контроль исполнения решений. Муниципалитет не является субъектом права законодательной инициативы на федеральном уровне, то есть, муниципалитет не имеет права внести проект законодательного федерального акта для внесения изменений или дополнений в существующий нормативный документ. Таким правом местное самоуправление обладает только на уровне субъекта, что не исключает того, что проект законодательной инициативы не будет противоречить интересам субъекта. Даже если конфликт интересов снят, в случае согласования интересов, и субъект РФ готовит совместно с местным самоуправлением законопроект, продвижение этой инициативы чаще всего не достигает цели.
Право законодательной инициативы регионов состоит в том, что законодательные органы субъекта РФ могут самостоятельно внести в Государственную Думу подготовленные ими проекты федеральных законов, причем правом указанной инициативы обладают только эти органы.
Государственная Дума (ГД) работает не с идеями и предложениями, а с законопроектами, которые необходимо оформить в форме законодательной инициативы. Процедура прохождения законодательных инициатив детально прописана в Регламенте Государственной Думы (Раздел Ш, статьи 103-143). Основными требованиями являются: пояснительная записка о предмете закона и его концепция, текст на официальном бланке, указания на юридические последствия принятия законопроекта (изменения действующих в этот момент законодательных установлений), финансово-экономическое обоснование, указание на лицо, которое должно представлять законопроект в Государственной Думе (возможно, и в Совете Федерации) и др. Нарушение любого из этих требований может стать поводом для мотивированного отказа в приеме и рассмотрении Федеральным Собранием законопроекта, подготовленного субъектом РФ. И Государственная Дума активно пользуется такой возможностью: до стадии принятого федерального закона по вышеуказанным и иным причинам доходят лишь считанные единицы. Регламент Государственной Думы не предусматривает таюке рассмотрение групповых законодательных инициатив. По данным доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», за 1995-2005 гг. субъектами РФ было внесено в Государственную Думу 3305 законопроектов, из них законами стало ПО, то есть, около 3% (в 2005г. — 4%)1.
Еще один аспект этой проблемы: внесенные субъектами РФ и даже принятые для рассмотрения Государственной Думой законопроекты в ходе неоднократных направлений на отзывы (в том числе в другие субъекты РФ и в Правительство РФ) и трех чтений с внесением поправок (нерегулируемых авторами исходной законодательной инициативы) начинают сильно отличаться и по содержанию, и по форме от того, что первоначально предлагали субъекты РФ . Все это снижает и без того незначительные результаты прямого участия субъектов РФ в формировании федерального законодательства с использованием института законодательной инициативы.
Явное предпочтение принятия законопроектов подготовленных и внесенных федеральными органами, а не региональными иллюстрируют исследования Ю.А. Нисневич и П. Толстых .
Нисневич в своем исследовании пишет, что в Государственной Думе первых трех созывов правительственные законопроекты публично обсуждались и критиковались депутатами, наравне с другими, и лишь их половина получала статус законов. Отличием Госдумы 4 созыва стало «Все законопроекты, внесенные Президентом РФ, Государственная Дума четвертого созыва в обязательном порядке принимала в качестве законов практически без каких-либо изменений и дополнений»2. «В Государственной Думе пятого созыва все из 170 законодательных инициатив Президента РФ в итоге становились федеральными законами. Из 496 законодательных инициатив Правительства РФ не стали федеральными законами только три законопроекта»
Также новацией Госдумы 4 созыва стало введение так называемого «нулевого чтения», суть которого - предварительное согласование позиций по правительственному законопроекту с фракцией «Единая Россия» еще до его официального внесения в Государственную Думу. Переговоры ведутся только с ее руководством, в закрытом режиме вырабатываются решения для определения позиции рядовых членов фракции, «чтобы упредить и свести к минимуму публичные политические и общественные дискуссии о содержании законопроекта»4 . Нисневич Ю.А. отмечает: «При такой процедуре большинству депутатского корпуса отводилась роль молчаливых статистов. Причем такая роль отводилась не только депутатам парламентского меньшинства, но и большинству депутатов фракции «Единая Россия», задача которых состояла только в нажатии по указанию руководства фракции на ту или иную кнопку пульта для голосования и даже не обязательно лично» .
Факторы снижения политического статуса местного самоуправления
Таким образом, преимущество прав граждан на местное самоуправление только декларируется.
В.П. Ляхов в своем исследовании приходит к выводу, «что одной из базовых дисфункций существующей системы местного самоуправления является отсутствие механизмов политических взаимодействий с местными сообществами» 2 , что в России повсеместно не развита «система промежуточных механизмов, через которые реализуется связь между муниципальной администрацией и населением территории» и, ссылаясь на опыт других стран, - отмечает необходимость введения института специалистов по работе с местными сообществами. Однако это требует ресурсов, кадров, законодательного решения и прояснения позиций местной власти и государства относительно самих местных сообществ.
Невовлеченность основной массы населения в самоорганизационную деятельность Ю.М. Плюснин объясняет тем, что «местная власть не заинтересована в развитии и содействии развитию социальной общественной активности. Она скорее заинтересована в достаточно активном, регулярном и постоянном подавлении этой активности» 1 . Механизм подавления, проявляющийся в двух стратегиях, исследователем был выявлен лишь на уровне экспертных оценок. Это - удержание общественной активности на безопасном для администрации уровне с использованием ее в административных целях, - стратегия «угнетающей ресурсной поддержки» (НКО считают приличной поддержкой, если муниципалитет выделяет на содействие в работе 200 руб. в год на человека) . Вторая стратегия заключается в переориентации общественной активности в политическую, например, поддержку какого-то кандидата.
Почему же не поддерживают муниципальная власть и местное сообщество друг друга? Две противоположные позиции - власти и населения- ученый объясняет тем, что «муниципальное управление вовсе не основывается на местном самоуправлении. Поскольку последнее представляет собой местный уровень государственной власти по факту, то отношение местной власти к вопросу развития общественной активности, (которая должна быть основанием для организации деятельности органов местного самоуправления), вполне определенное, как у центральной федеральной власти. Таким образом, отношение местной власти к местным сообществам являются проекцией отношений государства к гражданскому обществу.
Другая причина выключенности основной массы населения из местного самоуправления связана с неполной представленностью интересов граждан на местном уровне. Именно депутаты осуществляют координацию интересов всех групп населения и контроль над работой исполнительной власти. Однако ограничение числа депутатов, работающих на постоянной основе, 10-тью процентами от общей численности обрекает их на неэффективность. «Представительные органы местного самоуправления в результате проведения реформы - по факту - перестали представлять интересы населения, так как не знают предпочтений избирателей и не понимают, что является интересом избирателя» в силу своей малочисленности, невозможности повышать депутатскую квалификацию и подконтрольности партии, от которой избраны.
Представители местного сообщества из числа успешных бизнесменов в ходе неформального взаимодействия с главами территорий достаточно легко получают депутатский мандат и регулируют жизнь всего локального сообщества, соблюдая свои интересы: происходит сращивание муниципальной власти и местного бизнеса, распределение и перераспределение ресурсов в ущерб интересам жителей. Монополизация местной власти частным бизнесом усиливает социальную дифференциацию и неравенство.
Активная и мобильная часть населения в выборах не участвует. Кордонский С.Г. отмечает, что муниципальная власть представляет интересы групп населения, в той или иной степени зависимых от ресурсов, распределяемых этой властью: пенсионеры, бюджетники и разного рода служащие и выбирают эту власть . Местная власть работает с социально зависимой от него частью населения, однако активная часть, самая нужная для развития территорий, остается невостребованной. Представляется, что не менее важной задачей является сохранение для муниципального образования именно этого слоя населения, направив все усилия органов местной власти по развитию предпринимательства и мелкого бизнеса. Однако Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005г. ограничивает свободу органов местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения и стоит на страже интересов подрядчика. Заказчик в лице органов местного самоуправления фактически лишен возможности выбора. Открывая доступ к бюджетным средствам, доступ для бизнеса к госзаказам, что как раз и подразумевает поддержку малого бизнеса, государство должно одновременно защитить заказчика от недобросовестного исполнителя услуг. «Уравняйте в правах и обязанностях заказчиков и тех, кто поставляют продукцию, чтобы был баланс прав и . баланс обязанностей между заказчиками и предпринимателями»1. В результате такого подхода государство лишает стимулов местную власть в поддержке бизнеса .
