Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты изучения административных реформ в контексте эффективности государственного управления 15
1.1 Эффективность государственно-политического управления как объект изучения 15
1.2 Специфика и основные особенности современных административных реформ в контексте концепции «Нового государственного менеджмента» и опыт зарубежных стран 34
1.3 Традиции политико-административной культуры России как фактор влияния на современную административную реформу и ее эффективность 72
Глава 2. Особенности и приоритеты современного этапа административных реформ в Росиии 89
2.1 Системное содержание административной реформы и ее перспективы в контексте повышения эффективности государственного управления современной России 89
2.2 Становление гражданского общества и особенности социально ориентированных административных реформ в современной России 123
Заключение 160
Библиографический список использованной литературы 165
- Специфика и основные особенности современных административных реформ в контексте концепции «Нового государственного менеджмента» и опыт зарубежных стран
- Традиции политико-административной культуры России как фактор влияния на современную административную реформу и ее эффективность
- Системное содержание административной реформы и ее перспективы в контексте повышения эффективности государственного управления современной России
- Становление гражданского общества и особенности социально ориентированных административных реформ в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В отечественной политической науке вопросы государственной политики и управления стали рассматриваться на высоком уровне сравнительно недавно. Особый интерес эта область знаний представляет в связи с тем, что традиционно находится на стыке политической науки и теории государственного управления, о различиях между которыми писал еще в начале XX века В. Вильсон. Наибольшую актуальность в настоящее время приобрели вопросы административного реформирования, ставшие за последние четыре десятилетия значимыми как для науки, так и для практической политики. В 70-е годы XX века руководители ведущих развитых стран Запада осознали, что старая иерархическая система управления вступила в полосу кризиса и по причинам появления конкуренции со стороны частного сектора и гражданского общества по вопросам оказания государственных услуг, а также в силу затратного характера социальных государств и стремительно растущего вслед за переходом общества в постиндустриальную стадию количества функций государства, перестала соответствовать требованиям современности. Во многих странах система была перестроена на качественно новых принципах в соответствии с концепцией «Нового государственного менеджмента».
По понятным причинам, в России особую актуальность данная проблематика приобрела несколько позже – в середине 90-х гг. И если тогда, по причине нестабильности политической обстановки административное реформирование не шло дальше относительно общих рассуждений политиков и разработки теоретических концепций, то в середине 2000-х гг. были предприняты реальные меры по реформированию неэффективной системы государственного управления, которые продолжаются до сих пор.
Степень научной разработанности проблемы исследования. К вопросам изучения политико-административного управления и его эффективности в разное время обращалось большое количество исследователей, некоторые из которых впоследствии стали классиками политической науки: это М. Вебер, В. Вильсон, Г. Алмонд, А. Этциони. Также данную проблематику разрабатывали такие классические представители теории государственного управления и научного менеджмента как А. Файоль, Ф. Тэйлор, Э. Мэйо и др.. В российской политической и административной науках представляют интерес разработки В.С. Комаровского, А.В. Шарова, Г.Л. Купряшина, Б.П. Курашвили, А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Г.И. Грибановой и других ученых относительно современных подходов к определению государственно-политического управления. Вопрос трактовки понятия эффективности государственного управления исследовали Г.В. Атаманчук, О.Ф. Шабров, Л.В. Сморгунов, А.В. Курочкин.
Ряд определений и классификаций административных реформ представлен в работах Р. Драго, Т.Я. Хабриевой, Т.В. Игнатовой, М.А. Штатиной, Е.К. Глушко и др.. Теоретическим осмыслением административных реформ в странах Западной Европы и США, а также разработкой теоретической концепции «Нового государственного менеджмента» занимались такие ученые как Д. Осборн, Т. Гэблер, П. Пластрик, К. Худ, Г. Питерс и др. На недостаточную состоятельность «Нового государственного менеджмента» как универсальной концепции по проведению преобразований в области государственного управления указывали Н. Оуэн, Э. Грей, Л. Терри, В.П. Мохов, Г.Л. Купряшин и другие ученые.
Анализом опыта административных реформ в ряде зарубежных стран с целью осмысления возможностей его применения в России занимались эксперты Всемирного банка Н. Мэннинг и Н. Парисон, а также отечественные ученые В.В. Лобанов, Л.В. Сморгунов, Е.К. Глушко, А.В. Волкова и др..
Наибольший интерес среди исследований исторического опыта преобразований государственного управления России в аспекте их влияния на характер политико-административной культуры представляют работы А.Н. Медушевского, В.П. Милецкого, Р.Н. Байгузина, А.А. Зиновьева, Ф. Старра. На исторические истоки традиций российской государственной службы обращали внимание А.В. Оболонский, В.Н. Барышев и другие исследователи.
Изучением системного содержания и проблематики современной российской административной реформы занималось и продолжается заниматься множество исследователей, среди которых можно выделить А.Е. Шадрина, А.И. Соловьева, С.Г. Кирдину, Т.А. Кулакову, О.В. Гаман-Голутвину, А.А. Олейника и др.. Особый интерес представляют научные статьи и отчеты о проведении реформы ученых, а также практических политиков, имеющих непосредственное отношение к процессу разработки концепций административной реформы и их реализации, - М.А. Краснова, Г.А. Сатарова, Я.И. Кузьминова, В.Н. Княгинина, А.Ф. Ноздрачева, С.Е. Нарышкина и др..
Внимание на такие важнейшие для повышения социальной эффективности государственного управления в современной России аспекты административной реформы как повышение качества государственных услуг при помощи современных информационных технологий, а также преобразования в сфере государственной службы, обратили, соответственно, И.Л. Бачило, А.В. Коротков, Б.В. Кристальный, И.Н. Курносов, и Р. Брим, В.Е. Гимпельсон, А.Н. Барабашев.
Стоит отметить, что, несмотря на наличие достаточно большого количества исследований в области административной реформы как фактора повышения эффективности государственного управления в современной России, большинство из них сосредоточены либо на некоторых аспектах, либо на отдельных периодах реформы. При этом недостаточно изученной остается проблематика современной российской административной реформы как явления в целом, включая сопоставление ее отдельных составляющих и осмысление комплексных результатов, а также перспектив реформы.
Вышеизложенным обусловливается научная актуальность и практическая значимость научной разработки проблем административной реформы как фактора повышения эффективности государственного управления в современной России.
Объектом исследования выступает система государственного управления в России.
Предмет исследования – особенности воздействия административной реформы на эффективность государственного управления в современном российском обществе.
Целью исследования является изучение и выявление содержания современной административной реформы и особенностей ее влияния на эффективность государственного управления в современной России.
Для реализации данной цели в работе ставятся и решаются следующие исследовательские задачи:
-
Раскрытие содержания управления в аспекте соотношения политики и администрации и основных подходов к эффективности государственного управления.
-
Анализ концепции «Нового государственного менеджмента», представляющей собой основу административных реформ в ряде стран, включая Россию, а также изучение опыта проведения административных реформ в некоторых зарубежных странах.
-
На основе изучения опыта преобразований в сфере государственного управления в истории России исследование традиций политико-административной культуры России как важнейшего фактора влияния на современную административную реформу.
-
Освещение периодизации и системного содержания современной российской административной реформы, включая анализ ее основных проблем на протяжении всего времени ее развертывания.
-
Выявление наиболее значимых для повышения эффективности государственного управления социальных аспектов современной административной реформы.
Методологической основой диссертационного исследования стал системный подход к изучаемой проблеме, позволяющий раскрыть предпосылки и основные компоненты системного содержания современной административной реформы, показать значение социальных аспектов в реализации современной административной реформы в России.
Вместе с тем в диссертации проведен комплексный анализ работ зарубежных и отечественных специалистов, касающихся тематики государственного управления и административных реформ, нормативных актов Российской Федерации, и мониторинг публикаций в печатных и электронных средствах массовой информации.
В процессе исследования были использованы следующие методы сбора данных: анализ нормативных актов Российской Федерации, позволивший определить нормативную базу административной реформы, выявить ее общее системное содержание, основные направления, тенденции развития и промежуточные результаты; мониторинг печатных и электронных средств массовой информации, с помощью которого была получена актуальная информация о ходе административного реформирования в России, его результатах, оценках текущей ситуации практическими политиками, экспертами и обществом; анализ вторичных данных, касающихся предмета изучения, как то: социологические опросы, отчеты о проделанной работе непосредственных участников реформирования, а также заключения экспертов в отношении промежуточных результатов и возможных перспектив административной реформы. Непосредственно в процессе исследования помимо общенаучных методов анализа, индукции, абстрагирования, и др., использовался специфичный для политической науки сравнительно-исторический подход.
Эмпирическую базу исследования составили следующие источники.
Во-первых, законодательные акты и иные нормативно-правовые документы Российской Федерации: указы Президента, постановления и распоряжения Правительства, Федеральные законы, концепции административной реформы.
Во-вторых, научные работы, интервью и стенограммы официальных и неофициальных выступлений непосредственных участников разработки и реализации административных реформ, как практических политиков, так и экспертов.
В-третьих, материалы периодической печати и электронных ресурсов, включающие в себя сообщения о ходе административного реформирования, аналитику происходящих процессов, а также данные социологических опросов и экспертных оценок по теме исследования.
В-четвертых, научные работы отечественных и зарубежных политологов, социологов, специалистов в области государственного управления, касающиеся тематики диссертации.
Личный вклад автора в получение научных результатов, изложенных в диссертации, заключается в проведении системного анализа современной российской административной реформы и комплексной оценке ее результатов, включающей также обоснование самостоятельных выводов, вытекающих из высокого уровня научно-методологической проработки темы, использования обширного научного материала из большого числа как отечественных, так и зарубежных источников, качественного проведения апробации разработанной и предложенной в диссертации концепции анализа, а также грамотности в оперировании научной информацией.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Результатами административной реформы в современной России в аспекте их влияния на эффективность государственного управления является известное повышение удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг и введение в действие некоторых механизмов совершенствования взаимодействия государства и гражданского общества, выразившееся в участии его институтов в деятельности государственных органов посредством современных информационных технологий.
-
В современной России возникли трудности в реализации «Нового государственного управления», обусловленные приверженностью чиновников традициям политико-административной культуры России, связанным со стремлением к централизации власти, вертикальному подчинению, слабостью политической самоорганизации гражданского общества и проведением политических реформ преимущественно государством. Западное происхождение «Нового государственного менеджмента» обусловило его несопряженность с политическими реалиями России, воспрепятствовало его полноценному внедрению в российскую управленческую практику. Практическое применение такого менеджмента показало неэффективность трехзвенной горизонтальной структуры центральной исполнительной власти.
-
Отдельные элементы «Нового государственного менеджмента» могут эффективно применяться в современной России только при условии предварительной системной реформы государственной службы и рационализации бюрократии, подготовки чиновников к усвоению новых принципов работы и систематического повышения их квалификации, включая введение прозрачных механизмов конкурсного отбора на службу, расширение ротации и другие меры. В особенности это касается проблем создания административного аппарата, работающего на реальный результат в интересах общества с элементами корпоративного духа и определенного индивидуализма при неукоснительном соблюдении верховенства права.
-
Реальные возможности, предоставленные гражданскому обществу России для участия в деятельности системы государственного управления все еще не соответствуют уровню ее готовности к такому участию. Гражданское общество намного опередило в своем развитии эту систему, требует децентрализации органов государственной власти и решения на данной основе проблемы неэффективной социально-экономической политики. Эта система не соответствует современным мировым стандартам и по уровню прозрачности управления, и по эффективности общественного участия в государственном управлении, о чем свидетельствует внезапный отказ от вступления в 2013 году в международное партнерство открытых правительств «Open Government Partnership».
-
В результате административная реформа в России до сих пор так и не решила проблемы чрезмерной централизации власти, а лишь закрепила сложившийся порядок, при котором ее относительная эффективность возможна лишь в рамках известной вертикали исполнительной власти, укрепление которой, собственно говоря, и стало важнейшим результатом этой реформы. Подобное положение дел крайне затрудняет совершенствование бюрократического аппарата, затрудняет реальный общественный контроль за чиновниками, обусловливает сохранение высокой коррумпированности бюрократического аппарата и его оторванность от реальных общественных нужд и потребностей, препятствует формированию в России современного демократического социально-правового государства.
Научная новизна диссертации, отражающая личный вклад автора в получение основных результатов исследования, заключается в следующем:
-
В диссертации сформулированы основные факторы обеспечения социальной эффективности современного государственного управления, заключающиеся в институциализации гражданского общества, модернизации бюрократического аппарата, нацеленной на коренное улучшение качества функциональной деятельности специализированных органов государственной социальной политики.
-
Посредством сравнительно-исторического подхода выявлены особенности политико-административной культуры России в контексте ее конструктивного влияния на характер современной административной реформы.
-
В диссертации осуществлен системный анализ современной российской административной реформы и проведена комплексная оценка ее результатов, состоящих не только в повышении качества оказываемых населению государственных услуг, но и в укреплении вертикали исполнительной власти.
-
Разработана периодизация основных этапов современной административной реформы, изучены ее основные мероприятия на нынешнем этапе в аспекте их влияния на социальную эффективность государственного управления, и определены перспективы формирования социального государства в современной России.
-
По результатам исследования были выявлены приоритетные тенденции развертывания современной административной реформы и сформулированы авторские рекомендации по ее дальнейшему совершенствованию.
Теоретическая значимость исследования заключается в углублении научного знания о содержании, основных направлениях административных реформ и повышении эффективности государственного управления, в целом, и, административной реформы в современной России, в частности. Исследование вносит вклад в обобщение и концептуализацию аналитического материала, позволяет сформулировать целостное представление о предпосылках, системном содержании и итогах реформирования российской системы государственного управления, а также об уровне общей и социальной эффективности бюрократического аппарата современной России.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в практике совершенствования деятельности органов государственной власти, включая выработку решений о дальнейшем ходе административной реформы. Также материалы и выводы диссертационного исследования могут использоваться в преподавании учебных курсов «Государственная политика и управление», «Особенности современных административных реформ» и др.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения исследования апробированы автором в виде докладов на VII Всероссийской научной конференции «Информация – Коммуникация – Общество. Наука и технологии в условиях глобализации», 28 – 29 января 2010 г.; VIII Всероссийской научной конференции «Информация – Коммуникация – Общество. Философия взаимодействия цивилизаций, культур и языков», 27 – 28 января 2011 г.; 66-й Научно-технической конференции профессорско-преподавательского состава СПбГЭТУ «ЛЭТИ», 1 – 8 февраля 2013 г. По теме диссертации опубликован ряд научных статей, в том числе одна работа в изданиях, рекомендованных для публикации результатов диссертационных исследований.
Структура и объем диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих 5 параграфов, заключения и библиографии. Объем работы составляет 183 страницы. Список литературы содержит 178 источников.
Специфика и основные особенности современных административных реформ в контексте концепции «Нового государственного менеджмента» и опыт зарубежных стран
По Б.П. Курашвили, термином «государственное управление», в принятом в политологической науке широком понимании, «обозначается деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и его собственными делами»27. Схожее, но несколько уточняющее определение дает Г.В. Атаманчук, согласно которому государственное управление — это «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу» . Таким образом, данные исследователи, фактически, отождествляют понятия государственного управления и всех проявлений государственной власти по отношению к обществу в целом, что позволяет сделать вывод о том, что государственное управление есть узаконенная возможность государства как социального института реализовывать свою волю в отношении социума независимо от сопротивления последнего. Уточняющей в данном случае представляется дефиниция Г.Л. Купряшина и А.И. Соловьева, согласно которой государственное управление является одним из механизмов государственной власти «с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.) и удовлетворению интересов населения и его различных групп...» . Близким по содержанию является и определение Ф. Марини, согласно которому государственное управление - это «деятельность, заключающаяся в разработке и реализации политики правительственных и иных государственных органов, а также управление организациями и людьми, так или иначе вовлеченными в этот процесс» . Таким образом, государственное управление представляет собой деятельность по осуществлению государственной власти во всем ее многообразии.
Термин «политическое управление» встречается в научных исследованиях гораздо реже, нежели «государственное управление». Согласно В.Д. Зиминой и Н.А. Борисову, предназначение политического управления заключается в том, чтобы способствовать проявлению закономерных тенденций в политическом развитии и таким образом содействовать оптимальному функционированию и развитию общества как единого целого. «Все имеющиеся в современной политической науке определения акцентируют внимание на том, что политическое управление - это непрерывный и целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект, в процессе которого достигаются управленческие цели, обеспечивается целостная функциональность политической системы. Субъект управления способен влиять на объект, но в пределах, ограниченных объективными законами, а также законами, присущими определенной социальной сфере. Система же политического управления -это механизм, который обеспечивает данный сложный процесс. Политическое управление - это выражение сознательного стремления политического субъекта регулировать политические процессы и явления в нужном для себя направлении.
При анализе понятия «политическое управление» особое значение стоит придать термину «политическое», который в данном случае, согласно А.В. Мельникову, «выступает в единстве, по крайней мере, трех своих значений: 1) это то, что является частью политической системы общества; 2) это то, что имеет отношение к политической власти, прежде всего государственной; 3) это то, что связано с функционированием политических отношений» . Исходя из вышесказанного, авторы дают определение, несколько дополняющее дефиницию Зиминой: «Политическое управление есть воздействие субъекта политики на политическую систему, политические процессы, политические отношения в интересах определенных социальных сил» .
Исходя из приведенного выше анализа, понятия государственного и политического управления, по сути, отражают два разных аспекта одной и той же сущности. В первом случае идет речь скорее о формальных ее рамках, а во втором о содержании самого процесса. О близости понятий государственного и политического управления говорит и тот очевидный факт, что государственное управление «имеет политический характер»3 . Тем не менее, рассматриваемые понятия в полной мере не являются синонимами по следующим причинам: во-первых, они не совпадают по объему. Обретя ряд возможностей по саморегуляции, создав для этих целей определенные институты и наделив их властными полномочиями, общество получило возможность решать часть своих жизненно важных задач межгруппового взаимодействия и взаимоотношений, не прибегая к посреднеческим функциям государства; во-вторых, один и тот же предмет политология и теория государственного управления рассматривают с разных позиций. Например, отношение общества к правовым нормам с точки зрения теории государственного управления не является приоритетным вопросом, а с точки зрения политологии, политического управления, это один из центральных вопросов. Для теории государственного управления приоритетом является государство, а проблематика политического управления в большей степени сосредоточена вокруг общественных процессов, в том числе и изучения роли государства в них.
Традиции политико-административной культуры России как фактор влияния на современную административную реформу и ее эффективность
От фактора результативности во многом стало также зависеть и продвижение по служебной лестнице. В целом, управлению персоналом стало уделяться гораздо больше внимания. Причем это коснулось как проверки на профессиональную пригодность и компетентность, так психологических факторов: мотивация сотрудника, нацеленность на результат, способность работать относительно автономно и самостоятельно, а не в рамках строгой иерархии и детальной регламентации. Сочетание двух данных факторов формирует «меритократический» подход к назначению и карьерному росту государственных служащих. Когда же продвижение по службе связано с личной преданностью или зависимостью от начальства, текущей политики государства, чиновники скорее беспокоятся о том, как угодить руководству или влиятельным политикам. Особенно эта проблема касается развивающихся стран, где в купе с еще недостаточно развитыми институтами она приводит к недостаточной эффективности бюрократического аппарата.
Стоит упомянуть о том, что под влиянием традиций политико-административной культуры и в результате административных реформ было сформировано две основных «меритократических» модели по подбору кадров в государственную службу. Элитарная модель, характерная для Франции, Германии, Японии и др., предусматривает иерархическое построение системы, доступ куда открыт исключительно для перспективных кандидатов в начале их карьеры. При этом прошедшие строгий экзамен специалисты принимаются на работу в карьерный поток, а не под конкретные должности. Вторая, «открытая» модель, характерна для англосаксонских стран. Она представляет собой более гибкий, децентрализованный, «рыночный» подход к подбору государственных служащих. Например, в США такая система дает доступ на любые ступени иерархии, а централизованные конкурсные вступительные экзамены заменены тестами по узкопрофессиональным вопросам. Руководители имеют большую степень свободы при найме служащих под конкретные должности.
Считается, что элитарная модель в большей степени может подойти странам с острой нехваткой высококвалифицированных кадров, так как содержит в себе более избирательную систему отбора. С другой стороны, очевидный плюс «открытой» модели - предоставление руководителям большей свободы в выборе специалистов соответствующей квалификации на конкретно необходимые должности. Также открытая модель противодействует застойным явлениям в государственном аппарате, так как постоянно пополняет все уровни власти кадрами, обладающими «свежими» взглядами. Логичным же минусом в данном случае является тот факт, что открытость бюрократии затрудняет поддержание профессиональных стандартов и бюрократической преданности своей работе.
Больше внимания стало уделяться вопросам профессиональной этики служащих. Особенно это касается США и Великобритании, где этому вопросу «придается столь большое значение, что можно даже говорить о формировании новой аппаратной культуры, ориентированной на доверие и уважение граждан»88. В частности, в Великобритании был издан кодекс «Ценности государственной службы», согласно которому гражданские служащие обязаны проявлять лояльность к государству (в традиционном для англосаксонских стран безличном понимании государства, независимо от действующих политических руководителей), избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, а также воздерживаться от деятельности, так или иначе дискредитирующей гражданскую службу.
В тесной связи с профессиональной этикой находится и вопрос формирования корпоративного духа чиновников. Далеко не все даже развитые страны на данный момент могут похвастаться высоким корпоративным духом на государственной службе. В большей степени это характерно для стран с сильными бюрократическими традициями в духе веберовской бюрократии (Германия), а также для стран, где сильна роль традиций в жизни общества в целом (Япония, Корея). Однако, качество работы государственных служащих также повышается, когда они чувствуют оценку и признание своего труда не только со стороны начальства, но и со стороны своих клиентов. Поэтому для государственной службы так важна децентрализация и деконцентрация полномочий. Чиновник должен понимать, что он работает для общества, а не сам по себе. Только так формируется корпоративный дух и повышается реальная эффективность его работы.
В непосредственной взаимосвязи с реформой государственной службы находится такая область административных преобразований, как повышение качества государственных услуг. Однако мы рассматриваем ее отдельно, поскольку она, во-первых, напрямую связана с повышением социальной эффективности государственного управления, а, во-вторых, является одной из наиболее проблемных для современной России.
В целом, основные проблемы, с которыми большинство стран столкнулось в данной области, заключаются в следующем: недостаточная доступность и недостаточно эффективный механизм распределения государственных услуг в обществе; отсутствие стабильной поддержки со стороны государства частных организаций, занимающихся оказанием социальных услуг (в том числе речь идет об отсутствии достаточного количества законов, регулирующих данный процесс); слабая система информирования граждан об услугах; отсутствие конкретного исполнителя, отвечающего за консультативную помощь при оказании услуг.
Безусловно, объективно оценить качество государственных услуг, а, соответственно и эффективность государственного управления в данном аспекте, достаточно трудно. С этой целью во многих странах были разработаны стандарты по государственным услугам, находящиеся в свободном для ознакомления доступе. Например, правительством Великобритании были выбраны четыре основополагающих направления по совершенствованию системы оказания государственных услуг: постоянно изучать мнение населения об услугах и обсуждать с ним актуальные проблемы и пути их решения; учитывать потребности различных социальных групп при разработке политики и программ; улучшить систему распределения государственных услуг среди различных слоев населения; усовершенствовать механизм обжалования и апелляций в случае оказания некачественных государственных услуг .
Системное содержание административной реформы и ее перспективы в контексте повышения эффективности государственного управления современной России
Одной из важнейших составляющих концепции Нового государственного менеджмента является ориентация на управление по результатам. Определенные действия, направленные на внедрение данного принципа в управление, также предпринимались на первом этапе российской административной реформы. В частности, было принято Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования . Также был проведен анализ реализации федеральных це левых программ, принято Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ 35.
Внедрение в работу исполнительной власти критерия результативности деятельности можно расценивать как попытку отойти от ценностей традиционной административной культуры, не имевшей направленности на оценку и вознаграждение работы чиновников и политиков прежде всего согласно достигнутым результатам, а также ориентации на выработанные стандарты предоставления государственных услуг. Как пишет директор принимавшего участие в разработках реформы Центра стратегических разработок «Северо-запад» В.Н. Княгинин136, в стране была признана необходимость резко повысить эффективность общественных финансов, выведя их распределение и использование из административных процедур в рыночные процессы, расценивавшиеся как более экономичные и прозрачные.
Помимо прочего, первый этап административной реформы характеризуется одновременным стартом преобразований по всем традиционным спектрам, характерным для административной реформы: были предприняты определенные действия по стандартизации государственных услуг (проведена инвентаризация всех услуг, предоставляемых населению органами исполнительной власти, подготовлен проект федерального закона о стандартах государственных услуг); разработана методика анализа состава и качества работы государственной службы; подготовлен и одобрен правительственной комиссией по проведению административной реформы проект федерального закона о регулировании административных процедур; на заседании правительства 30 декабря 2004 г. одобрен типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти , а также принят регламент внутренней организации федеральных органов исполни-тельной власти .
Однако, центральным элементом первого этапа российской административной реформы стало кардинальное изменение структуры и функционала органов центральной исполнительной власти, введенное Указом Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. . Согласно этому указу все центральные органы исполнительной власти были поделены на три части - федеральные министерства, службы и агентства. Министерства должны были отвечать именно за формирование политики, состоять из крайне малого количества чиновников высшего ранга, «творческих умов». Службы и агентства же задумывались как самостоятельные и более многочисленные органы, отвечающие, первые - за реализацию политики, а вторые - за контроль над ее реализацией. При этом подразумевался переход к такой модели, при которой федеральные министерства станут по-настоящему опорными элементами Правительства Российской Федерации, реально и публично ответственными за эффективное проведение государственной политики в определенных для них сферах управления 40. Службы и агентства при этом должны были стать независимыми от министерств, а влияние министерств на деятельность и выбор методов достижения поставленных задач службами и агентствами полностью исключалось.
Таким образом, указом № 314 в качестве приоритетного направления административной реформы была определена оптимизация федеральных органов исполнительной власти. Одной из главных проблем было то, что в административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. Напомним, что одной из основных предпосылок радикальной административной реформы как раз таки было слияние между собой функций различных органов исполнительной власти. Так, по А. Е. Шадрину, одной из важнейших причин крайней неэффективности системы государственного управления к моменту начала административной реформы являлась нерасчлененность функций органов исполнительной власти: любое министерство фактически соединяло в себе политические, регулятивные, контрольные функции и функции оказания публичных услуг. Ситуация, когда отраслевые ведомства сами себя контролируют, формирует организационные основы коррупции. Кроме того, из состава государственных ведомств не были выделены технические и обеспечивающие службы, что ведет к непомерному раздуванию штатов органов исполнительной власти при одновременном снижении эффективности их работы (как это всегда бывает без конкуренции). Множественность и "перемешанность" функций и полномочий ведомств порождают сложный механизм согласований при принятии правительством решений, выходящих за рамки "совпадения кругов властных прерогатив" каждого отдельного ведомства141.
Задачи, которые решались на первом этапе административной реформы в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого; четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и «провисание»; упразднить ненужные структурные подразделения и органы в целом. Тем самым предполагалось, что удастся, наконец, «пресечь» бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать веками апробированный принцип «трех определений»: «функции, структура, штаты» - и приступить к эффективному государственному управлению.
Становление гражданского общества и особенности социально ориентированных административных реформ в современной России
Стоит, отметить, что в 2002 г. с помощью Указа Президента № 885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» властной элитой была предпринята попытка сформировать новые административные традиции. В частности, Указом были введены некоторые моральные стандарты, такие как приоритет прав индивида и гражданина, уважение к закону, беспристрастие, необходимость избегать конфликта интересов224. Однако, в указе не были прописаны какие-либо конкретные механизмы претворения данных принципов в жизнь. Более того, в нем указывалось, что следование им является добровольным, а их нарушение не может являться причиной увольнения государственного служащего. Согласно А.Н. Олейнику, истинный «моральный кодекс» российских государственных служащих включает в себя совершенно иные моральные установки и нормы, а именно: прагматизм как высшая ценность; угодничество перед вышестоящими в сочетании с абсолютным игнорированием мнения нижестоящих; игнорирование большинства институциональных ограничений, в том числе из-за их нежесткого характера225.
В результате, одной из главных проблем государственных служащих в России является в то, что они склонны следовать букве закона, но не его духу. Большинство принимаемых решений формально соответствует всем установленным правилам, но при этом не несет в себе стремления быть максимально социально эффективными.
Данное обстоятельство усугубляется крайне большими масштабами коррупции в российском бюрократическом аппарате. Согласно данным Transparency International, ежегодно составляющей индекс восприятия коррупции в государственном секторе и политике, российский показатель является одинаково низким как на старте административной реформы в 2004 г., так и в 2012 г. В первом случае - 2,4 балла по десятибалльной шкале, во втором - 2,8226. Ноль при этом означает абсолютную коррумпированность государственной системы. Рейтинг WGI и вовсе фиксирует понижение итак крайне невысоких показателей по контролю над коррупцией в России между 2004 и 2012 г. Если в первом случае он составил 25 из 100, то во втором лишь 1 б227.
Таким образом, большинство экспертов, как непосредственно заинтересованных, так и нет, считают что принцип верховенства закона в российском бюрократическом аппарате не соблюдается. Определенные действия по борьбе с коррупцией инициируются первыми лицами государства еще с конца 1990-х гг. с достаточной степенью регулярности, однако, очевидно, что их результаты пока не достаточно ощутимы.
Новый виток реформы государственной службы был задан Концепцией снижения административных барьеров и повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг в 2011 - 2013 гг. В частности, заявлена качественная оптимизация численности государственных служащих на основе оценки потребности в кадровых ресурсах для каждого вида властных полномочий органов власти. При этом данная оценка должна базироваться на обоснованных нормозатратах времени на осуществление конкретных административных процедур и количестве соответствующих совершаемых административных действий. Также оптимизации численности предложено достичь за счет аутсортинга ряда административно управленческих процессов, так как «федеральные органы исполнительной власти исполняют значительное число функций, для реализации которых не требуются властные полномочия» . Помимо оптимизации состава государственной службы, предполагается комплекс мероприятий, направленных на: внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, а также на повышение профессионализма и компетентности государственных служащих; повышение результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, задействованных в предоставлении государственных услуг, осуществлении контрольных и надзорных функций; обеспечение открытости государственной службы для общественного контроля. Особое внимание в Концепции обращено на необходимость разработки сбалансированной системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, задействованных в предоставлении государственных услуг. Особую значимость эта работа приобретает в условиях нарастающей информатизации государственных услуг в плане стимуляции обширного владения государственными служащими специальными знаниями и навыками, необходимыми для наиболее качественного исполнения данных услуг, и, следовательно, повышения социальной эффективности управления: «...оценка результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих должна осуществляться с учетом показателей, характеризующих эффективность и качество предоставления государственным органом государственных услуг согласно установленным стандартам гражданам и организациям, а также с учетом удовлетворенности заявителей качеством предоставленных государственных услуг»
