Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 18
1.1. Понятие и сущность государственного управления в современной политической мысли 18
1.2. Реформирование государственного управления в условиях перехода к постиндустриальному обществу 40
1.3. Эффективность реформ государственного управления на современном этапе развития общества 66
ГЛАВА II. ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 90
2.1. Векторы реформирования государственного управления России в 90-е годы XX века 90
2.2. Современный этап реформирования государственного управления в России 117
2.3. Эффективность реформирования государственного управления на региональном уровне 139 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 169
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 175
- Понятие и сущность государственного управления в современной политической мысли
- Эффективность реформ государственного управления на современном этапе развития общества
- Векторы реформирования государственного управления России в 90-е годы XX века
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Процесс интеграции России в мировую экономику обусловлен как глобальными угрозами, так и мировым финансовым кризисом. Это происходит на фоне внутренней трансформации политической и экономической сфер, формирования институтов политической демократии и новых социальных структур. Ответы ,на политические и экономические вызовы связаны с конструированием модели управления, обладающей значительным мобилизационным потенциалом и высокими адаптивными возможностями.
На фоне глобальной политической и экономической нестабильности проблемы эффективности государственного управления, с одной стороны, и эффективности его реформирования с целью оптимизации национального развития - с другой, стали приоритетными для многих стран мира, >в том числе и для России. Знания критериев эффективности как самого государственного управления, так и его реформирования позволят выйти на новый уровень пониманию административной политики, позволят прогнозировать тренды мирового и отечественного политических процессов.
Стоящие перед современной Россией вызовы детерминируют государственное управление как динамичную систему, способную адаптировать институты государственной власти и, прежде всего, исполнительной, к стремительно изменяющимся в процессе структурных реформ потребностям общества. Выявление путей и способов повышения эффективности реформирования государственного актуализирует тему диссертационного исследования.
Для России поиск новой управленческой парадигмы, способной адекватно и своевременно интерпретировать новые реалии, органично связан с практической реализацией задачи поддержания социальной системы в состоянии динамического равновесия. Данная проблема является актуальной для России последние четверть века. Административные реформы 1998 г. и
2001 г. в России, опиравшиеся на мировой опыт, были призваны преодолеть несостоятельность организационного механизма в управлении делами общества и государства в условиях системного кризиса. Практика реформ показала, что попытки решения кризисных проблем только через смену лозунгов, политические перестановки или ситуационное управление без концептуального осмысления коренных вопросов управления делами общества только углубляют кризис и ведут к распаду общества. Не менее опасно некритическое заимствование западного опыта, которое преимущественно свелось к перенятою внешних атрибутов и формальных процедур системы демократического государственного управления. Поиск механизма адаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государственного управления, к условиям реформируемого российского общества становится теоретической и прикладной проблемой государственного администрирования.
Актуальность поиска эффективности реформ прослеживается и в по-сланий президента РФ Д.А. Медведева от 5.11.2008г.: «Новая Россия доказала свою способность выполнять социальные обязательства и обеспечивать экономический рост, гарантировать права граждан и требовать соблюдения законов, успешно бороться с терроризмом и с внешней агрессией. Считаю, что сейчас граждане России гораздо в большей степени, чем в начале реформ, готовы к свободной деятельности без государственной опеки». Однако настоятельным и приоритетным требованием времени стала подготовка современных, квалифицированных управленцев, то есть и полная реорганизация государственной системы образования. Нарастающая динамика угроз и вызовов на рубеже веков востребовала от профессиональных государственных служащих и руководителей принципиально новых качеств и навыков. В первую очередь они должны быть вооружены фундаментальными знаниями в области политики, управления, конфликтологии, политического анализа, теории принятия решений, социального прогнозирования. Кроме того, в совершенстве владеть современными методами и средствами государственного администрирования, обладать креативным мышлением и способностями к
инновациям, позволяющим преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы государственного управления обществом привлекали внимание ученых со времен зарождения политической философии". Эти проблемы рассматривались еще в трудах древних мыслителей: Платона1, Аристотеля, Макиавелли Н., Ницше Ф., Монтескье Ш., Руссо Ж., Гоббса Т. В России Чичерин Б.2, Ва-сильчиков А'.И.3, Градовский А.Д.4, Безобразов В.П.5 и др. стремились выстроить оптимальную структуру земской организации, обозначить различные полномочия власти и компетенции органов местного самоуправления, предложить эффективные варианты взаимоотношений земских и государственных структур. В российской дореволюционной исторической науке сложилось две теории самоуправления: общественная и государственная. Сторон-
ники общественной теории (Б.Б. Веселовский, И.П. Белоконский, В.Н. Леш-
'ков, А.И. Васильчиков) считали, что органы государственного управления и . местного самоуправления должны иметь разные функций и существовать независимо друг от друга. Сторонниками государственной теории самоуправления были известные историки А.А. Корнилов и В.О. Ключевский6. Они указывали на необходимость расширения порученных земствам дел, полной самостоятельности этих органов.
Классики марксизма ленинизма К.Маркс, Ф.Энгельс, В.И. Ленин рассматривали государство как политическую организацию экономически господствующего класса. Вопросы правового государства разрабатывали И.Кант, Р. Моль1 и другие2.
1 См.: Платон. Государство // Соч.: В 3-х т. - М., 1971. T.3. Аристотель. Политика. Афинская полития. - М.,
1997. Макиавелли Н. Государь. М., 1990. Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. М., 1991 и др.
2 См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866.
3 См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и обще
ственных учреждений: В 3 т. - СПб., 1872.
4 См.: Градовский А. Д. Собрание сочинений.- СПб., 1899.
5 См.: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление.- М., 1874.
6 См.: Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. - М., 1993.; Ключевский В.О. Русская история. Полный
курс лекций в трех книгах. - М., 1993.
В современной философской литературе (К.Поппер3, Б.Рассел4, К. Ясперс5 и др.) управление анализируется с точки зрения сущностных самоуправляемых свойств общества. Положения и выводы философской мысли создали методологическую и мировоззренческую основу научного познания и практического совершенствования управления, способствовали ориентации творческих поисков.
Исторический аспект управления содержит огромное теоретическое и практическое знание, ибо позволяет увидеть место и роль управления в различных типах человеческой цивилизации (А.Дж. Тойнби) и при решении самых различных социальных, религиозных и национальных проблем (по России: Н.М. Карамзин, СМ. Соловьев, М.М. Михайловский).
С 70-х годов государственное управление стало развиваться как самостоятельное направление в составе общей теории социального управления- и было представлено трудами таких ученых, как В.Г. Афанасьев, Ю.П. Аверин Лебедь П.Н., Основин B.C., Петров Г.И., Омаров A.M., Сле-пенков-Н.М. Другое направление - управление производством, объединило исследователей и практиков, академическую и вузовскую науку специальности «Экономика и управление». Синтез экономических и технологических знаний, на западе осуществленный Г. Фордом, Ф.Тейлором, Г.Эмерсоном, А.Файрлем привел к становлению системы знаний, которую в наши дни мы называем «теорией управления».
Непосредственно государственное управление представлено в основном работами правоведов, юристов, которые занимались проблемами государственного правления в смежных государствоведческих областях
1 См.: Наука полиции по началам юридического государства: Пер. с 3-го немецкого издания. Вып. 1 / Фон
Моль Р.; Пер. Р. Сементковский. - СПб.: Печ. В.И. Головина, 1871.
2 См.: Ледях И.А. Теория «правового государства» // Современные буржуазные учения о капиталистическом
государстве. - М., 1967. - С. 89; Стодольник Л.А. Метаморфозы идеи правового государства // Критика со
временной буржуазной теории права. - М., 1969. - С. 241; Туманов В.А. Буржуазная правовая идеология. -
М., 1971. - С. 31, 67, 74; Грншаев П.И. Теория правового государства и ее служебная роль // Правоведение.
1980. №4.-С. 27; и др.
3 См.: Поппер К. Открытое общество и его враги. - М., 1992. - Т.2.
4 См.: Рассел Б. История западной философии. - M.,1993. - Т.2.
5 См.: Ясперс К. Смысл и назначение истории. - М., 1993.; Хайек Ф.А. Бегство от свободы. - М., 1991.; Тоф-
флер О. Смещение власти: знание, богатство и принуждение на пороге XXI века. - М., 1991.
науки: теории государства и права, государственного (конституционного) и административного права (Б.М. Лазарев, Д.Х. Бахрах, К.С. Вельский, Б.Н. Курашвили, Ю.А. Тихомиров, М.И. Пискотин, А.Е. Лунев) и др.1.
Наряду с рассмотрением общих проблем теории государственного управления (предмета, методов, принципов организации и функционирования) в последние десятилетие XX в. широко исследовались частные вопросы административного управления: функции управления (И.Л. Бачило, В.А. Столярова), организационные структуры управления (В.Г. Вишняков, Г.С. Яковлев), институт государственной службы (Н.М. Казанцев, Ю.Н. Старилов), муниципального управления и права (В.В. Тоболин, В.И. Фадеев).
Наибольший вклад в развитие современной российской теории государственного управления и местного самоуправления в России внесли в этот период такие ученые, Н.И. Глазунова2, И.А. Василенко3, Г.В. Пушка-рева4 Ф. Чиркин5, В.Е. Шамхалов6, и другие ученые, разрабатывающие новую модель государственного и местного управления и местного самоуправления, наиболее приемлемую для постсоветской России.
В основу западной теории политического управления легли концептуальные положения, касающиеся различных аспектов политического управления, изложенные в трудах зарубежных ученых: Г.Алмонда, Д.Бэлла, М. Вебера, А. Гидденса, Р. Дарендорфа, Д. Истона, Г. Лассуэлла, и др.
В разработку теории политического менеджмента заметный вклад 1990-е гг. внесли британские политологи: Т. Кристиансен, Дж. Ларрейн, М. Хилл, Дж. Эванс и П. Норрис; американские исследователи - Т. Леви и Б.
См.: Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. - М.: Наука, 1987.
См.: Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. - М.: Проспект, 2006.
3 См.: Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. - М.: Гардарики, 2005.
4 См.: Пушкарева Г.В. Политический менеджмент. - М.: Дело, 2002.
5 См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. - М.: Юрист, 2003.
6 См.: Шамхалов Ф. Теория государственного управления. - М.: Экономика, 2002.
с * vK a ** *>** it (< t a " ї «a i*r j^ -a* emr ttw p j* **j» > «^ ч « ""< t *«*"» ти. f *
Гринсберг, Д. Хелд и Э. МакГроу1.
В отечественной науке политическое управление как самостоятельный феномен стал изучаться с начала 1990-х гг. Базовой основой этих изысканий становятся положения, изложенные в работах западных коллег в 1960-70-е годы . Политическое управление в большинстве случаев отождествляется с государственным либо социальным управлением3 и не выделяется в самостоятельную категорию политической науки4. Однако улсе в середине 1990-х гг. были предприняты попытки рассмотреть политическое управление как самостоятельную категорию, характеризующую особый вид управления общественными процессами5. За последнее десятилетие защищено несколько докторских6 и кандидатских7 диссертаций, посвященных изучению различных аспектов политического управления8.
Проблемам региональных систем политического управления посвящены и исследования Л.А. Агеева и А. В. Костюкова9. В работах С.А. Морозова особое внимание уделяется социокультурной детерминанте управления в по-
'См.: Levy Т., Gnnsbcrg В. American Govcrment. N.Y., 1995.; Held D., MacGrow E. Govering Globalization:
Power, Autonty and Global Governance. HarperPubhshers, 1996.; Tarell D. Govcrment by Political Spin. N.Y.,
2000.; Polht K, Bukert J. Public Management Reform: A Cxomparative Analysis. N.Y., 2001.
2. См.: Выдрин Д. И. Очерки практической политологии // Основы политологии. - Киев, 1991. - С. 14.
15.Андреев С.С. Политическое управление и политическое руководство // Социально-политические науки.
1992.-№4-5.-С. 12-23.
3 См.: Щекин Г. Теория социального управления. - Киев, 1996 Он же. Социальное управление как система //
Теория и практика управления. - 1997. - № 2.
4 См.: Пугачев В.П. Соловьев А.И. Введение в политиолоппо. - М., 1995.; Белов Г.А. Политология: Курс лек
ций. - М., 1997.; Ирхин 10 В. Политология. - М, 1996.; Панарни А.С. Политология: Учебник. - М, 1997.
5 См.: Филянина И.М. Политическое управление как феномен социальной жизни // Вестник Санкт- Петер
бургского университета. - 1995. - Серия б. - Вып. - № 27.
6 См.: Батанина И.А. Политическое управление в регионе: Состояние и тенденции развития в современной
России: Автореф. дис. ... доктора полит, наук. - М., 1997.; Морозов С.А. Социокультурные аспекты полити
ческого управления в России: Автореф. дис. ... доктора философ, наук. - Краснодар, 1999.
7 См.: Филянина И.М. Политическое управление в России: Автореф. дис. ... канд. соц. наук. - СПб., 1997.;
Безгодова O.B. «Паблик рилейшенз» в системе политического управления современной России: Тенденции
развития: Автореф. дис. ... канд. полит, наук. - М., 1997.; Агеев Л.А. Муниципальные образования как
субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта: Автореф. дис. ... канд. полит,
наук. - М., РАГС, 1999.; Костюков A.B. Политическое управление в региональном контексте: Дис. ... канд.
полит, наук: 23.00.02. - СПб., 2001.
8 См.: Филянина И.М. Политическое управление в России: Автореф. дис. ...канд. соц. наук. - СПб., 1997.;
Безгодова O.B. «Паблик рилейшенз» в системе политического управления современной России: Тенденции
развития: Автореф. дне.... канд. полит, наук. - M., 1997.; Агеев Л. А. Муниципальные образования как
субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта: Автореф. дис.... канд. полит,
наук. - М., РАГС, 1999.; Костюков A.B. Политическое управление в региональном контексте: Дис.... канд.
полит, наук: 23.00.02. - СПб., 2001.
9 См.: Агеев Л.А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ ре
гионального опыта: Автореф. дис.... канд. полит, наук. - М., РАГС, 1999.; Костюков A.B. Политическое
управление в региональном контексте: Дис ... канд. полит, наук: 23.00.02 - СПб., 2001.
литике. О.В. Безгодову интересуют вопросы «паблик рилейшенз» в системе политического управления в России. В России оформилось два научных центра изучения политического управления: в Москве и Санкт-Петербурге. Значительный вклад в разработку научных теоретических основ управления и государственной службы внесли ученые Ростовской Академии государственной службы: В.Г. Игнатов, А.А. Понеделков, A.M. Старостин, А.Г. Поршнев и др. Данная тема активно обсуждается, не только порождая дискуссии в академической среде, но и в политической. Соотношение политического и государственного компонентов в системе государственного управления осмысливается как серьезная проблема во многих странах, особенно там, где проходят административные реформы1.
Региональные аспекты государственного управления мы встречаем в работах ученых Ставропольского государственного университета- В.А. Авксентьева, М.А. Аствацатуровой, О.Н. Гундарь, Г.В. Косова, О.С. Новиковой, Н.П. Медведева, Ю.М. Юрченко.
См.: История государственного управления России: Учебное пособие / Под общ. ред. проф. В.Г.'Игнатова. - Ростов н/Д.: Феникс, 1999; 2001; 2003; Государственная служба: теория и организация: Учеб. пособие / Под общ ред. проф. Е.В. Охотского и проф. В.Г. Игнатова. - М., Ростов н/Д.: Феникс, 1998; Игнатов В.Г.,Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. - М., Ростов н/Д.: МарТ, 1999; 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление): Учеб. пособие. - М.,Ростов н/Д.: МарТ, 2000; 2004; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Учеб. пособие. - М., Ростов н/Д.: МарТ, 2000; 2004; Бутов В.И., Игнатов B.T. Основы региональной экономики: Учеб. пособие. -М., Ростов н/Д.: МарТ, 2000; Белопипецкий В.К., Игнатов В.Г. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: Учеб. пособие. - М., Ростов н/Д.: МарТ, 2000; Игнатов В.Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации: опыт сравнительно-правового анализа. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2000; Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2001; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Учеб. пособие. - Ростов н/Д.: МарТ, 2001; 2003; Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник. - 2-е изд. - Ростов н/Д.: Ростиздат, 2001; История государственного управления в России / Под общ. ред. проф. Р.Г. Пихои. - М.: РАГС, 2002; Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Слепцов К.С. н др. Государственная кадровая политика и технологии ее реализации (на опыте Северо-Кавказского региона). - Ростов н/Д.: СКАГС, 2001; Игнатов В.Г., Беклемищев Е.П. Социально-демографическая структура кадров органов власти. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2001; Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A.M. и др. Муниципальная кадровая политика: проблемы организации и опыт профессионального развития служащих: Учеб. пособие. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2003; Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2003; История государственного управления в России: Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. - М.: Проспект, 2004; Игнатов В.Г., Кислицын С.А., Кутырев Н.П. и др. Технологии избирательных кампаний: Учеб. пособие. -М., Ростов н/Д.: МарТ, 2004; Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность: Учеб. пособие. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2004; Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A.M. Государственная кадровая политика в вопросах и ответах: Учеб. пособие. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2004; Государственная служба: Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. - М., Ростов н/Д.: МарТ, 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: Учеб. пособие. - М.- Ростов н/Д.: МарТ, 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и его реформирования: Учеб. пособие. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2004 и др.
Итак, обзор степени изученности темы позволяет сделать вывод. Несмотря на высокий интерес к проблемам государственного управления в целом, изучение эффективности государственного управления в современной России остается без достаточного внимания со стороны политологов. Многие проблемы реформирования государственного управления вызывают не толь-ко дискуссии, но и разногласия в академической среде. Все это обуславливает необходимость изучения новой роли государства и его взаимоотношений с обществом в условиях рыночных технологий, создания механизмов его функционирования и прагматичного влияния на политику.
Объектом исследования является государственное управление на современном этапе развития общества.
Предметом исследования является содержание реформирования государственного управления современной России.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении содержания реформирования государственного управления современной России.
Для достижения поставленной", цели необходимо решение следующих взаимосвязанных задач:
выявить особенности понимания государственного управления в современной политической мысли;
определить специфику реформирования государственного управления в условиях перехода к постиндустриальному обществу;
уточнить критерии оценки эффективности современного государственного управления и административных реформ;
исследовать векторы реформирования государственного управления в 90-е годы XX века в России;
раскрыть особенности реформирования государственного управления в России на современном этапе;
проанализировать направления реформирования государственного управления на региональном уровне.
Теоретико-методологические основы. Политические изменения, которые происходят в современной России и являются во многом уникальными, создают острую потребность в конструировании новой модели управления, обладающей высоким мобилизационным и развивающим потенциалом. Основой такой модели является переосмысление роли и функций государства и государственной службы, которое происходит в ходе современных административных реформ. Результатом реализации нового государственного управления должно стать инновационное и «эффективное государство».
Поставленные в диссертационном исследовании цель и задачи достигаются при помощи структурно-функционального подхода, использование которого позволило проанализировать сущность государственного управления; и сравнительного подхода, применение которого позволило исследовать опыт государственного управления в ситуации разномерной политической хроногеометрии.
В основу построения концепции диссертации положены следующие теории и идеи: М. Вебера о рациональной бюрократии; Ч.И. Барнарда о неформальных организациях и их отношениях с формальными организациями; В.Г. Соколенко о глобальном управлении в ситуации возрастания социальной и политической нестабильности; А.А. Дегтярева о принятии публичных решений в системе государственного управления.
Общефилософская методология системного анализа (Т. Парсонс и Д. Истон1) заложила основополагающие понятия теории систем: «политическая система», «устойчивость», «равновесие», «функция», «обратная связь» и др. Системный подход в теории государственного и муниципального управления - это анализ, основывающийся на наличии в государственном управлении и местном самоуправлении черт внутренних взаимосвязей, образующих единое целое.
Выявить природу дисфункций, напряжений и противоречий, возникаю-
1 См.: Антология мировой политической мысли: В 5 т. - М., 1997.
щих в социальной реальности в результате расхождения целей и результатов, и тем самым компенсировать недостаток системного анализа пытались сторонники структурно-функционального подхода. Этот подход более эмпиричен и ориентирован на решение практических задач. Сфера управления представляет собой структурно расчлененную целостность, где каждый элемент имеет строго определенное функциональное назначение.
Сторонники данного подхода исходили из того, что, прежде всего, следует определить, каковы те основные функции, которые выполняет система управления в целом, какими структурами они обеспечиваются. Применительно к сфере публичного управления структурно-функциональный подход позволяет позиционировать каждый элемент в механизме государственного управления и выявлять функциональные зависимости между ними, которые влияют на конечный результат. Практический эффект этого метода создает возможность устанавливать зависимости, например, между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в. целом, так и отдельными ее элементами. Более того, он позволяет определять оптимальную структуру органа управления, численность управленческого персонала, увязывая их с характером осуществляемых функций. Однако связь между различными факторами управления носит не жесткий и однозначный, а вероятностный характер, поскольку часто зависит от наступления тех или иных событий. С помощью структурно-функционального подхода можно описать регулятивные возможности различных элементов механизма административно-государственного управления с точки зрения того, насколько они успешно выполняют возложенные на них функции. Ведь невыполнение каким либо элементом возложенной функции приводит к дисфункции, т.е. состоянию, противоположному нормальному функционированию всей системы. Элитологический подход, используемый в работе, основан на актуализации вопроса о том, какие личности составляю элиту, управляют страной, доминируют в правотворческой политике, какова их политическая и профессиональная культура.
Нормативно-правовая основа исследования. В работе использова
ны Конституция Российской Федерации, указы Президента РФ: Указ Прези
дента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведе
нию административной реформы в 2003-2004 годах», Указ Президента РФ от
9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов ис
полнительной власти»; постановления и распоряжения Правительства РФ:
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.
№ 1789-р одобрены «Концепция административной реформы в Российской
Федерации в 2006-2008 годах» и «План мероприятий по проведению админи
стративной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах»; законода
тельные акты органов местного самоуправления в области политического
администрирования: Закон «Об областной целевой программе «Администра
тивная реформа в Ставропольском крае (2006-2008 годы)». '
Научная новизна диссертации определяется следующими основными
исследовательскими результатами: -..-
"» ъ
обосновано, что в современной политической науке государственное управление в условиях перехода к постиндустриальному обществу рассматривается как синкретичность управления государственной организацией и управления населением;
сделан вывод о том, что реформирование государственного управления в современных условиях связано с переходом от веберовской модели рациональной бюрократии к модели гражданских служащих, что соответствует интересам формирования постиндустриального общества;
- выявлено, что эффективность реформирования государственного
управления определяется степенью автономности граждан от бюрократиче
ской волокиты и произвола в процессе получения ими предоставляемых го
сударством услуг;
- определено, что в 90-е годы XX века в России происходит понимание
векторов реформирования государственного управления, направленных на
создание условий перехода к модели гражданских служащих посредством
актуализации веберовской модели рациональной бюрократии;
доказано, что для современного этапа реформирования государственного управления характерно формирование государства как дифференцированного и не-холистического образования, сущностью которого является наполнение традиционных функций «сервисным» содержанием;
выявлено, что реформирования государственного управления на региональном уровне направлено на повышение ответственности региональных государственных структур за качество услуг, предоставляемых государственной властью населению.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
В современной политологии государство рассматривается как совокупность двух основных подсистем: государственного аппарата, являющегося самоценность, и объединения граждан. В данном контексте можно'гово-рить .государственном управлении, с одной стороны, как об управление государственной организацией, а с другой - как об управлении населением. Государственное управление в ситуации перехода к постиндустриальному обществу понимается как неразрывное единство этих двух начал. Только в этом случае государственное управление становится менее жестким, незаоргани-зованным и базируется не столько на вертикальных связях государственных органов, сколько на горизонтальных связях органов государственной власти со структурами бизнеса и гражданского общества.
Целью реформ государственного управления является отход от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального этапа развития общества к модели гражданских служащих. Согласно данной модели государственного управления, государство рассматривается как производитель различных услуг населению и воспринимается и государственными служащими, и гражданами дифференцированно, не-холистически.
Эффективность реформирования государственного управления измеряется качеством услуг, предоставляемых государством населению, кото-
рое обусловлено степенью независимости населения от политической конъюнктуры, уровнем гарантированности максимального получения данных услуг, взаимной ответственностью государственных структур и граждан, степенью активности граждан в реализации своих прав на получение услуг. Кроме этого эффективность реформирования зависит от внедрения и использования новых технологий реализации функций государства: электронная демократия, электронная государство, электронное правительство. Эти технологии, являясь ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы, содействуют привлечению к управлению различных структур гражданского общества, способных выполнять значимые функции государства.
Реформы первой половины 1990-х годов в России были ориентированы на одновременный прогресс по трем направлениям - политическому (ведущему к демократии), экономическому (нацеленному на рынок)-и социальному (обращенному к «отрытому обществу»), что обусловило необходи- л v мость реформирования конституциональных основ государственного управления. В конце 1990-х годов приходит понимание векторов (направлений) реформирования государственного управления, основными из которых являются трансформация государственного аппарата по пути его рационализации и достижения адаптированной модели рациональной бюрократии; модернизация государственного управления, связанная с переходом к модели гражданских служащих.
Современный этап реформирования государственного управления в современной России характеризуется созданием нормативно-правовой базы для реализации перехода к модели гражданских служащих, согласно которой государство функционирует дифференцированно: как институт, обеспечи- вающий производство и предоставление услуг; как институт самодеятельной организации граждан и как институт надзора, осуществляемого на основе правил договорных отношений.
Эффективность государственного управления регионом характеризуется степенью соответствия результатов преобразования региона целям
его развития. Критерием эффективности реформирования государственного управления на региональном уровне является способность региональных структур власти успешно решать региональные проблемы на основе согласования последствий мировых процессов (финансовый кризис) с особенностями федеральных (государственных) интересов и спецификой локального (регионального) ресурсного потенциала в строго определенном нормативно-правовом пространстве.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что основные положения диссертации могут способствовать введению в научный оборот новых сведений об эффективности реформирования государственного управления в ситуации разрастания мирового финансового кризиса и очерчиванию возможностей использования полученных знаний для комплексного изучения проблем государственного управления. Выводы работы могут способствовать углублению теоретических представлений о современном понимании государственного управления и его роли в периоды трансформаций политических систем.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в исследовании результаты могут быть полезны органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным организациям в политической практике при разработке и корректировке политических и управленческих решений по укреплению государственности, определению новых тенденций и задач дальнейшего демократического развития современного российского государства. Материалы исследования могут стать основой для построения специализированных учебных курсов в области политологии, теории государственного управления. Материалы диссертации можно использовать при чтении спецкурсов по специальностям «Политология», «Государственное и муниципальное управление».
Апробация исследования. Диссертация обсуждена на заседании ка-федры политологии и социологии Ставропольского государственного университета и рекомендована к защите по специальности 23.00.02 — По-
литические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.
Апробация осуществлялась посредством выступлений на 5 научных конференциях: Международная конференции «Политическая культура и политические процессы в современном мире: методология, опыт, эмпирические исследования» (г. Екатеринбург, 2005 г.); научно-методической конференции «Университетская наука - региону (г. Ставрополь, 2005 г., 2006 г., 2007 г.)», Интернет-конференции «Социальные трансформации российского общества и проблемы транзитологии» (Ставрополь, 2007 г.).
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы, состоящего из 164 наименования. Общий объем диссертации - 188 страниц машинописного текста.
Понятие и сущность государственного управления в современной политической мысли
Институциализация государственного управления как дисциплины специализации политологической науки произошла в конце XIX века. Проблемы государственного управления изучались в общем комплексе политических исследований наряду с такими направлениями как политическая со-циологизация, конфликтология, политическое прогнозирование. В 30-х гг. XX века наука государственного управления приобрела самостоятельный статус в качестве политико-управленческой науки.
Это было связано с важными изменениями в административно-государственном аппарате управления. В государстве сложилась четкая иерархия учреждений и должностей, предусматривающая разделение труда, подчинение низших звеньев администрации высшим и выделением армии чиновников в бюрократию, характеризующуюся профессионализмом, привилегиями и зависимостью от государственной власти.
Развитие административной науки прошло несколько этапов, связанных с общими тенденциями развития социальных наук. До 50-х гг. XIX века господствовал узкий «камеризм» в изучении некоторых вопросов в рамках отдельно взятой страны. По существу, отдельной науки публичного управления (администрации) не было. Со второй половины XIX века до середины XX века в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. В 50-60 годах обозначился переход к дифференциации, углубленному изучению отдельных сегментов, управленческих институтов. С 80-х годов XX в. разрабатываются теории среднего уровня, развивается «неоинституциональный анализ». Главное внимание уделяется не институтам, а связям, взаимозависимостям, изучению ролей.
Большинство европейских специалистов считают «публичное управление» или «административные науки» особой отраслью, имеющей «междисциплинарную природу». Следует также учесть, что слово «административный» обозначает публичное управление. И.А. Василенко рассматривает го^ сударственное управление как дисциплину специализации в русле политолог гической науки1.
Мы же согласны с Н.И. Глазуновой, которая считает, что государственное управление - это самостоятельная наука и в России возникла лишь в 70-е г. XX века, не сливаясь с соседствующим научным направлением (правовой и философской мыслью). Специальных работ, посвященных анализу становления государственного управления до настоящего времени нет2.
Традиционно считалось управление труднейшей и ответственейшей сферой интеллектуальной и практической деятельности людей. От нее зависит благополучие общества и судьба каждого человека. Управление — это общественные отношения, которые входят в состав отношений между людьми. Они строятся как «по горизонтали» так и «по вертикали» и имеют собственные уникальные качества.
Управление, читаем в словаре А.Ю. Мельвиля - это функция систем различной природы и сложности, обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание внутреннего режима, функционирование и осуществление нужных программ3.
Социальное управление выделяется из других процессов тем, что в нем задействованы два фактора: сознательный и спонтанный способы регулирования .
В политическом процессе управление усложняется: увеличивается сила взаимодействия производительной, интегративной и политической функции. Категория «государственное управление» носит обобщающий характер. Она включает в себя государственную публичную политику, связанную с разработкой общественной стратегии и государственное администрирование, направленное на оптимальную организацию деятельности звеньев государственного аппарата в целом и управленческого персонала в частности.
В терминологическом смысле, управление (в английском - контроль, во французском - администрация) имеет сознательное начало, когда интерес и знание, цели и воля, энергия и действия человека переплетаются. Оно создано людьми в целях сознательной реализации своей деятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь важное значение, как информация, право, государство и друге общественные институты.
Термин «государственное управление» обычно относят к тем официальным и институциональным процессам, посредством которых на национальном уровне поддерживается закон и порядок, осуществляются действия коллективного характера. Центральными функциями государства являются выработка и принятие законов (законодательная власть), их претворение в жизнь (исполнительная власть) и их толкование (судебная власть).
Главное назначение государственного управления — создание устойчивого сообщества- нации и забота о его процветании. Для этого необходимы безопасность и порядок, защита собственности и прав человека - поддержание экономической эффективности и экономического роста государства, осуществление справедливого распределения, защита слабых.
Эффективность реформ государственного управления на современном этапе развития общества
Хотя сравнительные исследования государственного управления в политической науке проводятся давно, но особый интерес вопросу эффективности появился в последние десятилетия. Это связано с интенсивным поиском новых моделей административно-государственного управления реформами, которые затронули практически все западные страны. Общими основаниями реформ в 80-90-е годы были кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни. Вместе с практическими шагами по реформированию государственной администрации растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной практики административных переходных процессов1.
Эффективность административных реформ в западных странах зависит от многих критериев, в том числе культурного, правового, исторического и политического порядка, сложившегося в странах. Можно условно выделить группы по указанным признакам. К первой группе можно отнести англосаксонские страны (Великобритания, Соединенные Штаты, Австралия, Новая Зеландия, Ирландия), в которых доминирует культура переговоров и сделок, рационализм и стремление к экономической эффективности государственного управления, развито местное самоуправление, велико политическое влияние администрации. Вторая группа - «наполеоновские» страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Греция). Для этой группы характерно сильное влияние центра на развитие страны, детальное правовое разделение и регулирование полномочий между различными уровнями государственного управления, правовой рационализм, сильное политическое влияние бюрократии, относительно стабильная государственная служба.
К третьей группе западных стран относятся так называемые «германские страны» (Германия, Австрия и частично Швейцария). Правовая культура этих стран определяет многие составляющие государственного управления и положение бюрократии. Здесь наблюдается также значительное регулирующее влияние центра на развитие территорий, но оно сочетается с кооперативными механизмами организации управления территориями и значительной их свободой в эффективном осуществлении собственных обязанностей. Административное поведение здесь понимается как комбинация строгости и гибкости при применении публичного права. На местном уровне не отрицается значение эффективности деятельности посредством использования рыночных механизмов, в публичном управлении. Значительное влияние на государственное управление оказывает этика социального государства в сочетании с этикой правового государства.
И наконец, четвертую группу стран составляют северные страны (Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Швеция). Здесь наблюдаются сочетания «менеджериальных», правовых и «переговорных» управленческих культур и признаков на всех уровнях государства. Управленческая власть центра сочетается со значительными полномочиями местных органов и активным участием населения в процессе принятия решений на местах. Хотя, конечно, между этими странами можно обнаружить и довольно значимые различия, связанные со степенью проявления различных управленческих культур1.
Представляется важным выделить общие показатели административных реформ в различных странах. Различия между четырьмя группами стран и внутригрупповые дифференциации заставляют искать своеобразие в стиле и структурах изменений в государственном управлении. Ряд исследователей свидетельствует о том, что при общей направленности административных реформ между различными группами стран и между странами есть много различий в отношении к реформам, степени их глубины и способах осуществления. Так, Иохан Олсен пишет: «Многие страны двинулись в общем направлении. Тем не менее, не было одинаковой тенденции, как предполагала новая ортодоксия. Например, изучение административных реформ 80-х годов в восьми странах ОЭСР - Австралии, Британии, Франции, Германии, Японии, Норвегии, Швейцарии и Соединенных Штатах - показывает, что новая риторика не была универсально принятой и что не было одной волны реформ публичного сектора. Значительные различия были связаны с недовольством публичным сектором, с ощущением потребности радикальной реформы в изучаемых странах. Тогда как одни правительства приняли идею всесторонней реформы, другие отстаивали статус-кво или только небольшие модификации существующего порядка.
Общим является тот факт, что практически все правительства пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления публичным сектором, говорит о том, что административные реформы явились общей потребностью, хотя и в разное время и с разной интенсивностью.
Они осуществлялись правительствами, различной направленности: консерваторами, либералами, социалистами. Везде они находились под воздействием двух основных факторов - рынка и демократии. Административные реформы еще не завершились ни в одной стране, хотя уже заканчивается второй десяток лет с тех пор, как о них заговорили, что свидетельствует об их основательности. Более того, есть убедительные доводы, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильного постиндустриального общества.
Векторы реформирования государственного управления России в 90-е годы XX века
В России, как и во всем мире ключевыми для современной административной реформы выступают понятия рынка, менеджмента и эффективности. И это закономерно, поскольку именно финансовые трудности, являющиеся выражением глубокого кризиса социального государства, толкают мир к административной реформе.
С учетом этих позиций можно выделить ряд общих для всех стран тенденций реформирования. Прежде всего, это уменьшение вмешательства государства в экономическую сферу деятельности, уход в той или иной степени из сферы материального производства в результате реализации программ приватизации и дерегулирования. Курс на укрепление принципов рыночной свободы и конкуренции раскрепощает бизнес и творческий потенциал чело- , века, а рост производства и повышение его эффективности позволяют более полно удовлетворять потребности населения в объеме, качестве и доступности общественных и личных благ.
Перестраивается бюджетный процесс: меняется налоговая система, в структуре государственных расходов сокращается доля финансирования экономики (за исключением ряда инфраструктурных отраслей). Этот маневр дает государству возможность сконцентрировать ресурсы и деятельность на социально-гуманитарных и чисто административных функциях. В бюджетном процессе безусловный приоритет получают ключевые сферы - наука, инновации, образование, здравоохранение. Крупнейшей статьей государственных финансов становятся расходы на социальную поддержку и социальное страхование.
В структурной перестройке государства намечается поворот в сторону развития человеческих ресурсов, что выражается в децентрализации системы государственного управления. Так, в области международного права в течение XX века произошел важный сдвиг от признания доминирующим принципа национального суверенитета к признанию суверенитета народа (и, соответственно, - безопасности граждан). Такая эволюция снижает барьер на пути вмешательства международных организаций и отдельных государств во внутренние дела других государств, особенно тех, которые признаются «несостоятельными».
Глобальная тенденция, которую можно условно назвать «суверенизацией государств», в современный период находится во взаимосвязи с другими глобальными тенденциями, а именно: демографической и экономической, имеющими самостоятельную логику и инерцию развития. Это означает, что тенденция «суверенизации» будет бесконечно подписываться энергией двух названных и других глобальных тенденций, регулярно создавая новые проблемы.
Значительно более опасным для статуса государства представляются прямое «гуманитарное» вмешательство Запада и война мусульман-фундаменталистов с «неверными». Эти два направления экспансии распространяются практически на весь мир и успешно в своих интересах используют глобальные тенденции мирового развития - глобализацию информации, экономики, деятельности правительств - как необходимый инструмент для реализации своих задач.
Россия сделала важные шаги в сторону приведения своего национального права в соответствие с международно-правовыми стандартами. Вступив в Совет Европы, и приняв на себя другие международные обязательства, Россия признала возможность вмешательства извне в свою внутреннюю политику, в том числе предоставив любому гражданину РФ право подавать апелляцию в Европейский Суд.
Можно предположить, что и в дальнейшем в России международное право будет сохранять приоритет в отношении национального. Видимо, это часть процесса глобализации. Однако нельзя допустить, чтобы международное право могло использовать некоторыми государствами и международными организациями в проведении наднациональной политики. События вокруг
Ирака 2002-2003 годов -яркое подтверждение проявления этой тенденции на практике. Попытки США в своих интересах использовать международные институты - ООН, НАТО - проявление их наступательной внешней политики1.
Как же глобальные процессы повлияли на Россию? Мы активно модернизируем государство, добиваясь соответствия его функций современному этапу развития России, этапу, обеспечивающему существенно более высокий уровень жизни. В последнее десятилетие прошлого века - в условиях разрушенной экономики и утерянных позиций на мировых рынках - Россия была вынуждена одновременно восстанавливать государственность и создавать новую для нас, рыночную, экономику, защищать - в борьбе с международным терроризмом - целостность страны и отстаивать демократические завоевания народа. Об этом говорилось в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию.
С начала 90-х годов Россия в своем развитии прошла условно несколько этапов. Первый этап был связан с демонтажом прежней экономической системы. Он сопровождался ломкой привычного уклада жизни, острыми политическими, социальными конфликтами и был тяжело пережит нашим обществом.
