Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методологические принципы исследования государственного управления водными ресурсами
1.1. Понятийный аппарат государственного управления водными ресурсами 20
1.2. Политические нормы и принципы межгосударственного взаимодействия в области охраны и использования трансграничных водных объектов 50
Глава II. Политические нормы и принципы государственного управления водными ресурсами
2.1. Политические нормы и принципы государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации 82
2.2. Основы политического регулирования в области охраны и использования водных ресурсов в Монголии 119
Глава III. Административные механизмы государственного управления водными ресурсами
3.1 Основные субъекты и способы государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации 157
3.2 Административные механизмы государственного управления водными ресурсами в Монголии 186
Глава IV. Взаимодействие Российской Федерации и Монголии в области охраны и использования трансграничных водных объектов
4.1 Политические основы межгосударственного взаимодействия Российской Федерации и Монголии в области охраны и использования трансграничных водных объектов 212
4.2 Институциональный механизм межгосударственного взаимодействия России и Монголии в области охраны и использования трансграничных водных объектов 242
Заключение 286
Литература 293
- Политические нормы и принципы межгосударственного взаимодействия в области охраны и использования трансграничных водных объектов
- Основы политического регулирования в области охраны и использования водных ресурсов в Монголии
- Административные механизмы государственного управления водными ресурсами в Монголии
- Институциональный механизм межгосударственного взаимодействия России и Монголии в области охраны и использования трансграничных водных объектов
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловливается, во-первых, повышением роли государства в управлении процессами, связанными с использованием и охраной водных ресурсов. Его продуманная и взвешенная политика в области водных отношений, разработка соответствующих политических норм и принципов рационального использования и безопасности воды, согласованное межгосударственное взаимодействие способны решить проблемы сохранения воды как первоосновы всего живого. Между тем сегодня наблюдаются серьезные просчеты в сфере государственной политики и управления, которые приводят к необратимым последствиям в области водных ресурсов. Существуют также проблемы межгосударственного регулирования водных отношений, связанные с распределением и совместным использованием трансграничных водных объектов. Эти проблемы, включая упущения в государственной политике и несогласованные действия субъектов государственного управления, могут стать одной из главных причин возникновения конфликтных ситуаций. Поэтому важно исследовать принципы, механизмы и формы реализации задач совершенствования государственной политики в области использования и охраны водных ресурсов.
Во-вторых, необходимостью совершенствования сотрудничества и взаимодействия сопредельных государств, имеющих общие водные ресурсы. В частности, речь идет о сотрудничестве Российской Федерации и Монголии в области охраны и использования трансграничных водных объектов. В настоящий момент наработан огромный опыт межгосударственного взаимодействия двух стран в данной области, который не получил должной оценки. Исследование закономерностей межгосударственного взаимодействия России и Монголии в области охраны и использования трансграничных вод приобретает международную значимость, одним из важнейших факторов которой является сохранение уникальной экосистемы озера Байкал, главным притоком которого является река Селенга, берущая свое начало на территории Монголии.
Вместе с тем существует немало проблем, обусловленных несбалансированностью национальных интересов двух государств в политической, экономической, экологической сферах и проявляющихся как на законодательном, так и административном уровнях и требующих своего тщательного изучения и последующего разрешения.
Поэтому возникает проблема определения и согласования национальных интересов современной Российской Федерации и Монголии, выработки согласованных решений по вопросам экологически обоснованного комплексного управления использованием и охраной их трансграничных водных объектов. Нерешенность этой проблемы усугубляется взаимосвязью и взаимозависимостью качества водных ресурсов озера Байкал от качества водных ресурсов трансграничных водных объектов.
В-третьих, жизненной важностью водных ресурсов как основы социально-экономического благополучия населения планеты, роль которых с каждым годом все более возрастает. При этом они остаются весьма уязвимым природным ресурсом. В настоящее время обнаруживается их дефицит, связанный с увеличением спроса на использование водных ресурсов, обусловленного ростом населения и его урбанизацией, развитием промышленного и сельскохозяйственного производства. Все острее встает вопрос о дефиците пресной воды. Согласно данным Всемирной организации здравоохранения, более одного миллиарда людей на Земле пьют непригодную для потребления воду, 3,4 миллиона человек в мире, главным образом дети, ежегодно умирает от заболеваний, связанных с плохим качеством воды. Существуют прогнозы, что к 2020 г. с нехваткой питьевой воды может столкнуться все население Земли.
В этих условиях необходимы совместные усилия государств, общественных организаций, включая международные. Поэтому исследование проблемы государственного управления водными ресурсами в современной России и Монголии является своевременным и практически значимым.
Степень научной разработанности проблемы. Государственное управление в области использования и охраны водных ресурсов является частью государственного управления.
Проблемы государственного управления привлекали к себе большой интерес уже с самого зарождения науки о государстве и политике. Это концепции государства мыслителей античности Платона и Аристотеля, философов Возрождения и Нового Времени Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Ж. Руссо, Б. Спинозы, Ж. Бодена. Обращают на себя внимание идеи М.Вебера, Б. Рассела, А. Бентли, Т. Парсонса, Д. Истона, О. Тоффлера.
Общетеоретические вопросы государственного управления раскрываются в трудах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Л.А. Бургановой, К.С. Гаджиева, Н.И. Глазуновой, Б.М. Лазарева, Р.Т. Мухаева.
В рамках используемого в исследовании институционального подхода (политические институты как субъекты государственной политики и политическая институализация) были изучены труды отечественных и зарубежных авторов А.В. Абрамова, Т.Е. Бейдиной, Э.Д. Дагбаева, Д.З.Мутагирова, А.Н. Олейника, И.И. Осинского, П.В. Панова, С.В. Патрушева, А.И. Соловьева; М. Дюверже, Д. Норта.
Особенности политических систем в современной России раскрываются в научных исследованиях О.В. Волоха, В.С. Комаровского, О.Ф. Шаброва. Проблемам политической трансформации посвящены труды И.Е. Дискина, А.Ю. Мельвиля, Н. Мэннинга, Н. Парисона, А.И. Соловьева, С.Л. Сморгунова, Х. Вольмана, Г. Петерса, Ж. Хэлльмана.
Концепции современного государственного управления, их модели и принципы развития получили свое отражение в исследованиях О.В. Гаман-Голутвиной, Е.В. Мощелкова, П. Соломона, Й. Цвайнерта.
Проблематика государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии в контексте их межгосударственного взаимодействия стран обусловили целесообразность обращения к работам советских, российских и монгольских авторов, в которых исследуются основы политического и экономического взаимодействия Советского Союза / России и Монголии: Е.А. Белова, М.С. Капицы, В.И. Иваненко, А.А. Гербовой, В.В.Грайворонского, С.К. Рощина, В.А. Родионова, Д.Б. Улымжиева.
При рассмотрении перспектив развития внешнеполитического сотрудничества России и Монголии автор опирался на труды Б.В. Базарова, В.Б. Базарова, А.Д. Богатурова, В.Ц. Ганжурова, В.М. Кулагина, Л.В. Кураса, В.Е. Петровского, Г.С. Яскиной.
Исследование взаимоотношения Монголии с другими странами при реализации ее многовекторной внешней политики базируется на представлениях, предложенных в работах монгольских исследователей Н.Алтанцэцэг, Л. Безжгава, Д. Ганзорига, Д.Дашпурэва, Х. Олзвой, Л. Хашбата, Г. Цацрал, Б. Эрдэнэбата.
Среди работ, посвященных исследованию вопросов охраны водных ресурсов как составляющей окружающей среды, выделяются работы российских и зарубежных исследователей Т.А. Акимовой, К.П. Боришпольца, В.И. Данилова-Данильяна, Д. Лазервица, М.М. Лебедевой, М.М. Максимовой, М. Амштутца, Л. Броудхэда, А. Замборна, Ж. Лэпголда, П. Уотэрса, Э.Харрэлла.
Вопросы охраны и использования водных ресурсов в Байкальского регионе явились предметом исследования А.Н. Антипова, Б.О. Гомбоева, Л.М. Корытного, Б.Л. Раднаева, А.К. Тулохонова.
При анализе проблем использования и охраны водных ресурсов в Монголии автор опирался на труды монгольских ученых, среди которых следует выделить труды Ц. Бадраха, Г. Даваа, Л. Жанчивдоржа, Ю. Амарсанаа, Ц. Сосогбарама, С. Сожидмаа, Д. Одонцэцэг, Х. Пурэвдагва, Ж. Цогтбаатара, Б.Цэнгэлмаа.
Основы теоретического исследования приграничных и трансграничных территорий представлены в работах П.Я. Бакланова, С.С. Ганзея, В.А. Колосова.
Трансграничные водные объекты составили предмет исследования работ С.Н. Бабурина, С.А. Балашенко, Ю.Л. Баскина, Л.И. Воловой, Б.М. Клименко, О.С.Колбасова, Л.В. Корбут, В.А. Чичварина.
Осуществленный анализ указанных выше работ позволяет сделать вывод о недостаточной изученности проблемы государственного управления водными ресурсами в России и Монголии, их взаимодействия в этой сфере недостаточно исследованы. В отечественной и зарубежной науке нет специальных работ, посвященных всестороннему и комплексному изучению данной темы.
Объектом исследования являются водные ресурсы России и Монголии.
Предмет исследования – государственное управление водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии в контексте их межгосударственного взаимодействия.
Цель исследования заключается в выработке концепции, определяющей модель государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии в контексте их межгосударственного взаимодействия.
Цель исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:
- исследовать методологические принципы государственного управления водными ресурсами в условиях межгосударственного взаимодействия как политологической проблемы;
- провести комплексный анализ принятых международных норм и правил как основы межгосударственного взаимодействия в области использования и охраны трансграничных вод;
- дать анализ политических норм и принципов государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии, их влияние на регулирование социальных, экономических и экологических отношений;
- изучить институциональную основу государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии; определить средства и формы осуществления государственного управления; выявить его общие и специфические черты;
- провести сравнительный анализ политических норм и административных механизмов государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии, выявить их общие и специфические черты, показать влияние национальных особенностей на межгосударственное взаимодействие в области использования и охраны трансграничных водных объектов;
- выявить роль национальных компонентов государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии в формировании и функционировании межгосударственного управления в области использования и охраны трансграничных вод;
-исследовать политические составляющие межгосударственного сотрудничества Российской Федерации и Монголии в области использования и охраны трансграничных водных объектов.
Методология и методы исследования. В данном исследовании использованы современные политические, правовые и философские доктрины, опирающиеся на совокупность групп научных методов: общенаучных, частных, междисциплинарных.
Институциональный подход позволил рассмотреть роль государства как политического института в формировании и реализации политики в области охраны и использования водных ресурсов в России и Монголии, исследовать их межгосударственное взаимодействие в области использования и охраны водных ресурсов в условиях межгосударственного взаимодействия.
Структурно-функциональный анализ и системный подход способствовали выявлению составных элементов государственного управления водными ресурсами, а также определению их взаимосвязи.
Использование метода сравнительного анализа позволило выявить общие и особенные черты в государственном управлении и политике в области использования и охраны водных ресурсов в Российской Федерации и Монголии.
Ценностно-нормативные методы дали возможность проанализировать важнейшие политические нормы и принципы государственного управления водными ресурсами в России и Монголии, а также их сотрудничества в области охраны и использования трансграничных водных объектов.
Эмпирическая база данного исследования представлена следующей группой документов.
Первую группу составляют политические документы Организации Объединенных Наций и международных организаций: Конвенция ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, Хельсинки, 1992; Конвенция ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков, Нью-Йорк, 1997; Конвенция о всемирном наследии ЮНЕСКО; Протокол по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., Лондон, 1999; Правила пользования водами международных рек, Хельсинки, 1966; Правила по водным ресурсам, Берлин, 2004.
Вторая группа представлена основными документами Российской Федерации: Конституция Российской Федерации 1993 г.; Концепция национальной безопасности Российской Федерации 2000 г.; Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.; Водный кодекс Российской Федерации 1995 г.; Водный кодекс Российской Федерации 2006 г.; Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 г.; Концепция Федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 – 2020 гг.».
Третью группу представляют политические документы Монголии: Конституция Монголии 1992 г. (Монгол Улсын Ундсэн Хууль); Концепция национальной безопасности Монголии 1995 г. (Монгол Улсын Ундэсний Аюулгуй байдлын узэл баримжал); Концепция внешней политики Монголии 1995 г. (Concept of Mongolia’s Foreign Policy); Стратегия развития Монголии в новом тысячелетии, 2008 (Монгол Улсын мянганы хогжлийн зорилтод суурилсан ундэсний хогжлийн цогц бодлого); закон Монголии «О воде» 1995 г. (Монгол Улсын Хууль «Усны тухай»1995 он); закон Монголии «О воде» 2004 г. (Монгол Улсын Хууль «Усны тухай» 2004 он); национальная программа «О воде» 2009 г. («Ус» ундэсний хотолбор батлах тухай).
В четвертую группу входят политические документы в области межгосударственного взаимодействия Российской Федерации и Монголии: Договор о дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Монголией, 1993; Улан-Баторская декларация, Улан-Батор, 14 ноября 2000 г.; Московская декларация, Москва, 08 декабря 2006 г.; Декларация о развитии стратегического партнерства между Российской Федерацией и Монголией, 2009; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод, 1995.
Научная новизна исследования состоит в том, что в данной диссертации впервые представлена модель государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии в контексте их межгосударственного взаимодействия. В результате исследования:
- дано авторское определение понятия «государственное управление водными ресурсами»; выявлены его существенные и необходимые компоненты; определена концептуальная взаимосвязь понятий «государственное управление» и «водные ресурсы»;
- проанализированы политические нормы и принципы государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии; показано их воздействие на регулирование социальных, экономических и экологических отношений; обосновано, что политические нормы и принципы отражают специфику политических систем двух государств, при этом они сформулированы с учетом принципов международного водного законодательства; аргументирована несбалансированность и недостаточная разработанность отдельных политических норм и принципов управления в области водных отношений, отмечены их негативные последствия в практике осуществления государственного управления в этой области; выявлено, что на их формирование заметное влияние оказывает количественный фактор обладания водными ресурсами; введены в научный оборот материалы и документы, отражающие политические нормы и принципы государственного управления водными ресурсами в Монголии в авторском переводе с языка оригинала на русский язык;
- исследована институциональная основа государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии; определены средства и формы его осуществления в России и Монголии; выявлены их общие и специфические черты;
- проведен сравнительный анализ политических норм и административных механизмов государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии; в результате проведенного сравнительного анализа определены их общие и специфические черты; доказано, что национальные особенности государственного управления оказывают влияние на межгосударственное взаимодействие в области использования и охраны трансграничных водных объектов;
- показана роль национальных компонентов государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии в формировании и функционировании межгосударственного управления в области охраны и использования трансграничных вод;
-установлены основополагающие политические компоненты межгосударственного управления в области использования и охраны трансграничных водных объектов; выявлены тенденции, закономерности взаимодействия России и Монголии в данной области; показана его обусловленность природно-географическими особенностями и исторической общностью двух государств; выделены этапы межгосударственного взаимодействия России и Монголии в области использования и охраны трансграничных вод; показано его формирование и развитие в контексте политических, экологических и экономических приоритетов двух государств;
-определена институциональная основа межгосударственного взаимодействия в области использования и охраны трансграничных вод; выявлено, что его основным политическим и административным легитимным субъектом становится институт уполномоченных правительств Российской Федерации и Монголии со своей иерархизированной структурой; обосновано, что на сегодняшний день он представляет собой наиболее оптимальную модель взаимодействия заинтересованных политических институтов в области охраны и использования трансграничных вод.
Научная новизна исследования конкретизирована в положениях, выносимых на защиту:
1. Понятие «государственное управление водными ресурсами» включает в себя все существенные и необходимые компоненты понятия «государственное управление», которые определяют концептуальную взаимосвязь понятий «государственное управление» и «водные ресурсы». Эти компоненты отражают политические, природно-географические и социально-экономические особенности государств. Для государственного управления водными ресурсами в России и Монголии присущи общие черты и специфические особенности, характерные для политических систем и общественных отношений сопредельных государств, имеющих общие водные ресурсы.
Государственная политика в области водных отношений этих стран формируется с учетом принципов международного водного права, сбалансированности политических и социально-экономических и экологических интересов и открытости внешнему миру, не подверженных коллизиям и межведомственной несогласованности в административной практике управления.
2. В государственном управлении водными ресурсами, являющегося частью государственной политики России и Монголии в области водных отношений, отражаются основные этапы формирования и развития новой государственности, политической и экономической систем, трансформации общественных отношений, связанных с переходом от социалистических принципов хозяйствования к рыночным. Оно представляет собой взаимосвязанную и взаимообусловленную «иерархическую пирамиду», выстроенную с учетом национальных экологических и экономических интересов, а также политических норм и принципов международного водного законодательства и представляющую собой регулятивную основу правового поля административного управления водными ресурсами в России и Монголии.
3. Государственное управление водными ресурсами в России и Монголии как политический процесс представляет собой институализацию универсальной модели «министерство - служба – агентство», которая сочетает в себе элементы как традиционных, так и инновационных институтов. Традиционным институтом государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации является Министерство природных ресурсов и экологии России, в Монголии – Министерство окружающей среды и туризма. Инновационными компонентами модели являются службы и агентства, занимающиеся вопросами охраны и использования водных ресурсов (в России – Федеральное агентство водных ресурсов, в Монголии – Правительственное агентство водных дел). Вместе с тем данная модель имеет ряд недостатков, связанных с отсутствием единого координирующего органа, что приводит в условиях несовершенства нормативно-правового регулирования в области водных отношений к межведомственным конфликтам не только по вертикали (министерство – служба – агентство), но и по горизонтали (министерство – министерство, служба–служба, агентство – агентство).
4. Существующие национальные модели государственного управления водными ресурсами обуславливают поиск нестандартных механизмов межгосударственного взаимодействия. Главным легитимным субъектом межгосударственного российско-монгольского взаимодействия в области охраны и использования трансграничных водных объектов становится институт уполномоченных сторон по выполнению Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод, представляющий собой сложную межгосударственную иерархически организованную структуру. В настоящий момент существует ряд проблем в межгосударственном взаимодействии, связанных с несбалансированностью и несогласованностью национальных интересов двух государств в области использования трансграничных водных объектов. Но, несмотря на это, сегодня институт уполномоченных сторон представляет собой наиболее оптимальную и устойчивую форму межгосударственного взаимодействия России и Монголии в области охраны и использования трансграничных вод. Решение существующих и потенциальных проблем возможно лишь в рамках его политико-правового статуса.
5. Представленные автором модели государственного управления водными ресурсами и межгосударственного российско-монгольского взаимодействия в данной области отражают существующие в настоящее время политические, экологические и экономические реалии двух государств и во многом зависят от состояния их политических систем. Поэтому они не носят постоянный и устойчивый характер, что предопределяет вероятность их трансформации в зависимости от дальнейшего развития этих систем и состояния межгосударственного взаимодействия России и Монголии.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что представленные автором в диссертационном исследовании материалы и сделанные им выводы вносят существенный вклад в разработку проблем государственного управления водными ресурсами в условиях межгосударственного взаимодействия Российской Федерации и Монголии в данной области. Сделанные выводы уточняют политический аспект управления в области охраны и использования водных ресурсов.
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы органами законодательной и исполнительной власти двух государств при разработке решений по вопросам использования и охраны водных ресурсов и выработке основных направлений государственной политики в области водных отношений.
Предложенные автором положения и выводы могут оказаться полезными в процессе работ по совершенствованию политико-правового регулирования и административного управления в области водных отношений в Российской Федерации.
Сформулированные теоретические выводы могут быть использованы при разработке концепции совершенствования межгосударственного взаимодействия России и Монголии в области использования и охраны трансграничных водных объектов, координации их усилий в данной области.
Практическая значимость работы заключается в том, что материалы и выводы диссертационного исследования могут иметь характер конкретных рекомендаций: 1) по усилению взаимодействия основных субъектов государственного управления водными ресурсами с международными и национальными неправительственными организациями, научными учреждениями и общественными экологическими движениями Российской Федерации и Монголии; 2) по совершенствованию политических норм и принципов осуществления мониторинговых исследований качества вод трансграничных водных объектов, проведения работ по изучению влияния объектов хозяйственной деятельности на водные объекты, расположенные в бассейнах трансграничных рек.
Материалы и теоретические выводы исследования также могут быть использованы при разработке учебных курсов по государственному и муниципальному управлению, национальной и региональной безопасности, политологии, региональной политике, международным отношениям, магистерских программ по направлениям «политология», «региональная политика» и «международные отношения» в высших учебных заведениях.
Апробация работы. Выводы диссертационного исследования отражены в авторских монографиях, статьях в реферируемых периодических изданиях («Вестник Бурятского государственного университета», «Власть»). Диссертационная работа была обсуждена и рекомендована к защите на кафедре политологии и социологии Бурятского государственного университета. Ее основные результаты докладывались и обсуждались на совещаниях уполномоченных сторон по выполнению Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод (Улан-Удэ, 2007; Улан-Батор, 2009; Екатеринбург, 2010; Улан-Батор, 2011); на семинарах и конференциях в рамках реализации совместного российско-монголо-корейского проекта «Integrated water management model on the Selenga river basin» (Улан-Батор, 2008; Сеул, 2009; Улан-Батор, 2010); на международной конференции «Селенга – река без границ» (Улан-Удэ, 2010); на международной научной конференции «Исторический опыт взаимодействия народов и цивилизаций: к 350-летию добровольного вхождения Бурятии в состав Российского государства» (Улан-Удэ, 2011); международной конференции «Человек, культура и общество в изменяющемся мире» (Улан-Удэ, 2011), всероссийской конференции «Социальная среда – потенциал конкурентоспособного развития регионов» (Улан-Удэ, 2011).
Структура диссертационной работы обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, четырех глав, восьми параграфов, заключения, списка литературы.
Политические нормы и принципы межгосударственного взаимодействия в области охраны и использования трансграничных водных объектов
Основой государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии являются политические нормы и принципы, разработанные в конституциях двух государств. При этом политические нормы и принципы государственного управления водными ресурсами каждой из сторон разрабатываются с учетом равно как своих политических, экономических интересов, так и принятых политических норм и принципов межгосударственного взаимодействия в области охраны и использования трансграничных водных объектов. В данном контексте классификация водных объектов предполагает наличие двух категорий - национальные водные объекты и международные (трансграничные, пограничные) водные объекты. Национальные водные объекты располагаются на территории национального государства, и вопросы их ведения находятся в юрисдикции национального государства. Между тем международные (трансграничные, пограничные) водные объекты пересекают территории сопредельных государств. Как уже отмечалось выше, они представляют собой объекты политического, правового и экономического регулирования взаимоотношений заинтересованных сторон.
Порядка ста сорока восьми речных бассейнов используются совместно двумя сопредельными государствами мира, и примерно пятьдесят два водных объекта является источником водных ресурсов для трех и более государств. По разным причинам между сопредельными государствами возникают проблемы совместного использования трансграничных водных объектов (судоходство, рыболовство, ирригационные сооружения, использование водных объектов для выработки гидроэнергии и т.д.), требующие политико-правовой регламентации. Известны споры между Сирией, Иорданом, Ливией и Израилем по вопросам использования водных ресурсов реки Иордан, Мавритании и Сенегала - по вопросам совместного пользования рекой Сенегал. Попытки строительства Турцией дамбы и ирригационных сооружений на реках Тигр и Евфрат вполне могут стать причиной снижения количества поступления воды в Сирию, Ирак, Ливию и Израиль, что впоследствии может привести к возникновению конфликтных ситуаций61.
Международное политико-правовое регулирование в области охраны и использования водных ресурсов мы рассматриваем как модель «взаимодействия политических институтов, оказывающих важнейшее влияние на развертывание политических процессов» 2, которая отражает следующие три важных аспекта. Первый аспект - взаимодействие посредством участия в межгосударственных (межправительственных) организациях (например, Организация Объединенных Наций и ее программы: программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП), программа Организации Объединенных Наций «Человек и биосфера» (ЮНЕСКО), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО) и другие) по линии реализации международных конвенций, соглашений, договоров и протоколов. Второй аспект - сотрудничество на двухсторонней основе (соглашения между правительствами стран по вопросам охраны и использования трансграничных водных объектов). Третий аспект -взаимодействие через международные неправительственные организации.
Данная модель международного взаимодействия осуществляется на следующих уровнях: 1) на уровне национального государства (данный уровень предполагает разработку и реализацию мероприятий, направленных на охрану и рациональное использование водных ресурсов, в соответствии с национальным водным законодательством в пределах национального государства); 2) на уровне двухстороннего межгосударственного сотрудничества, который предполагает разработку и реализацию мероприятий сопредельными (прибрежными) государствами на основе бассейнового принципа, направленных на охрану трансграничных водных объектов; 3) на макроуровне, предполагающем усилия всех участников межгосударственного взаимодействия, направленных на разработку и реализацию водоохранных мероприятий на водных объектах в глобальном (общечеловеческом) масштабе.
Первоначально использование и охрана водных ресурсов рассматривались как сугубо внутреннее дело каждого отдельного государства, а возникавшие водные отношения регулировались его внутренним водным правом. Своими истоками водное право отдельных государств восходит к временам искусственных оросительных систем древних государств Двуречья и Египта. Исключительная значимость водных ресурсов в жизненном пространстве человека обусловила необходимость формирования основ водного права, и была связана с регулированием водных отношений в этих государствах. Нормы и принципы водного права получили дальнейшее развитие в Древней Греции и Риме. В римском праве времен Юстиниана они приобрели достаточно разработанные и развитые формы, которые совершенствовались по мере увеличения водозатратных производств, освоения водных ресурсов, усложнения общественных отношений в процессе использования водных ресурсов. При этом водные отношения вплоть до XIX в. находились в основном в рамках гражданского законодательства. Однако особенности регулируемых отношений в водной сфере, а также необходимость административных методов обусловили появление в том же веке специальных водных законов.
Технический прогресс и дальнейшее развитие водного хозяйства привели к созданию в США и странах Европы и Азии в XX в. самостоятельной отрасли водного права . Однако природа как единый комплекс, включающий в себя возобновляемые водные ресурсы, не знает государственных границ. Поэтому проблема использования и охраны водных ресурсов не могла ограничиваться рамками только одного государства. По словам И.П. Бородина, «все, что делается одним государством и многими государствами совместно в области охраны окружающей среды, должно рассматриваться в качестве составных частей мировой охраны природы» . В противном случае возникновение конфликтных ситуаций неизбежно. Одним из подтверждений тому является конфликт 1959 г. между Ираком и Ираном в вопросе использования трансграничной реки Шатт-аль-араб65.
Необходимость разработки системы политических норм и принципов межгосударственного взаимодействия в области охраны и использования трансграничных водных объектов явилась объективным следствием экономического и политического взаимодействия государств. Ее главной целью стала выработка принципов разумного и справедливого использования и водных ресурсов и их совместной охраны, зафиксированных в международных политических документах.
Основы политического регулирования в области охраны и использования водных ресурсов в Монголии
Монголия в отличие от Российской Федерации не обладает огромным запасом водных ресурсов. Их количество на ее территории крайне ограниченно. По данным Правительственного агентства водных дел
Монголии , общий объем водных ресурсов составляет примерно 608,29 кубических километров, из которых большую часть занимают поверхностные водные объекты: озера - 500,0 кубических километров, из которых 410,0 кубических километров приходится на пресноводные озера (цэнгэг устай нуур), 90,0 кубических километров - доля соленых озер (давстай нуур); 62,9 кубических километров - на снежники и ледники (местлег), 34,6 кубических километров - на реки (гел мерен), в то время как на долю подземных вод (газрын доорхи ус) приходится только 10,79 кубических километров. Из всего количества водных ресурсов, имеющихся в Монголии, потенциально возможным является использование только 15,75 кубических километров, из которых на долю поверхностных водных объектов приходится 4,96 кубических километров, а подземные воды составляют 10,79 кубических километров (диагр. 1).
Водные ресурсы Монголии представлены водными объектами бассейнов трех океанов - Северного Ледовитого океана, Тихого океана и бессточного бассейна Центральной Азии. К бассейну Северного Ледовитого океана относится 20,5 % расположенных на территории Монголии водных объектов, на долю водных объектов бассейна Тихого океана приходится 11,5 % водных объектов, а 68 % водных объектов относится к бессточному бассейну Центральной Азии, что составляет порядка 34,6 ю /год полных потенциальных водных ресурсов Монголии. По характеру водного режима водные объекты Монголии подразделяются на водные объекты (реки) с весенним половодьем и паводками в теплый период года и реки с весенне-летним половодьем.
Существенной характеристикой водного потенциала Монголии является неравномерное территориальное распределение водных ресурсов, что затрудняет ведение хозяйственной деятельности. Для нее они имеют особую актуальность, усиливающуюся на фоне все более возрастающей тенденции уменьшения общего количества водных ресурсов. По данным Правительственного агентства водных дел Монголии, в 2003 г. на территории страны было зафиксировано 5565 рек, 9600 ручьев и источников, 4193 озера и 374 горных родника. В 2007 г. анализ результатов учета водных объектов, который проводится Правительственным агентством водных дел Монголии один раз в 4 года, позволил предположить наличие наметившейся тенденции было зафиксировано уже 3732 озера, 5121 река, 9340 ручьев и источников и 422 горных родника. Если на основании проведенного в 2003 г. мониторинга было выявлено 683 случая высыхания рек, 1484 случая высыхания ручьев и 760 случаев высыхания озер, то в 2007 г., по данным учета водных объектов, количество высохших водных объектов увеличилось: количество высохших водных объектов составило более 4000, из них - 887 рек, 2096 источников, 1166 озер. Также в сравнении с 1940-ми гг. в настоящее время зафиксировано уменьшение на 30% количества ледников и снежников на горных поясах Хархираа, Цамбапгарва, Таванбогд183.
Приведенные ниже иллюстрации наглядно демонстрируют тенденцию уменьшения общего количества водных ресурсов. Монголии, ежегодно экономикой страны потребляется 0,5 кубических километров водных ресурсов, из которых 20 % составляют поверхностные водные объекты, 80 % - подземные. Доля промышленности ежегодно составляет 39.3 % всех водных ресурсов страны, на долю животноводства приходится использование 39,3 % от общего количества водных ресурсов, на питьевое и городское водоснабжение - 18,1 %, на ирригационное сельское хозяйство 17.3 %, на мелиорацию - 1,2 %. При этом отмечается, что за последние пять лет на территории восьми аймаков Монголии, расположенных в бассейне реки Селенги, наблюдается постоянное ухудшение качества вод в 28 водных объектах, преимущественно в реках Хараа, Туул, Ерее - притоках реки Селенги. Это, в первую очередь, связывают с деятельностью предприятий горнодобывающей промышленности, расположенных в бассейнах указанных водных объектов. Приведенная ниже схема использования водных ресурсов наглядно демонстрирует ежегодное потребление их сферами монгольской экономики.
По прогнозам специалистов, к 2025 г. количество водных ресурсов Монголии будет крайне лимитированным. Нерациональное использование поверхностных водных объектов в будущем может привести к практически равному использованию для нужд населения и объектов экономики как поверхностных, так и подземных водных объектов. Актуальность данной проблемы может быть усилена еще одним фактором - проблемой высыхания поверхностных водных объектов (диагр. 4).
В этих условиях актуальность проблемы рационального использования и охраны водных ресурсов в Монголии с каждым годом все более возрастает, и ее решение во многом зависит от политических долгосрочных и стратегических решений, принимаемых государством в этой области. В данном контексте охрана и использование водных ресурсов представляют особый компонент государственного управления в Монголии, построенный в рамках конкретной правовой модели. Так же, как и в России, прослеживается взаимосвязь с правовыми нормами, посредством которых закрепляется государственная политика в области водных отношений и с помощью которых реализуется большинство политических решений в данной области.
Большое внимание вопросам охраны водных ресурсов уделено в аналогичном с российским государственном документе - «Концепции национальной безопасности Монголии», принятом Великим Хуралом Монголии в 1995 г. Его правовой основой является Конституция Монголии 1992 г. В ней отмечается, что земельные, лесные, водные ресурсы, недра, флора, фауна и другие природные богатства находятся в Монголии исключительно в ведении народа и подлежат государственной охране. Земли, кроме тех, что переданы в собственность гражданам Монголии, а также недра земли, их богатства, лесные и водные ресурсы, промысловые животные являются собственностью государства» . Общие положения концепции отличаются от положений российского документа, в котором основной акцент ставится на определение роли и места России как великой державы в мировой системе, имеющей важную значимость в мировых процессах в силу обладания ею большим экономическим, научно-техническим и военным потенциалом, уникальным стратегическим положением на Евразийском континенте.
Административные механизмы государственного управления водными ресурсами в Монголии
Глубокие изменения в политической жизни монгольского общества, произошедшие в 1990-е гг., обусловили изменение политического режима, пересмотр модели государственного управления, переход от плановой экономики к рыночным отношениям. Следствием таких перемен в экономической сфере явилась приватизация социалистической собственности. Как отмечает Д. Дашпурэв, «новые политические силы говорили об экономической неэффективности слишком централизованной государственной собственности и коллективной собственности, особенно в сельском хозяйстве. Новые политические партии начали широко и публично говорить об экономических гарантиях политической демократии и о переходе к рыночной экономике, в частности о приватизации государственной собственности» . Сложности «транзитного» периода, которые переживала Монголия, оказали свое воздействие и на государственное управление в целом. Прежняя система была ликвидирована, новая система еще не была построена. Возможности Монгольского государства по обеспечению эффективного контроля и управления в области охраны и использования водных ресурсов, безусловно, были ограничены. С началом приватизации государственной собственности был открыт доступ к неконтролируемому использованию водных ресурсов, они считались «ничьими», и последующее их бесконтрольное и нерациональное использование привело ,к деградации и истощению. Все это требовало проведения эффективных административных преобразований.
Вместе с тем административные механизмы государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов в Монголии были сформированы еще в социалистический период ее истории. Формирование специального аппарата регулирования водных отношений в государственном управлении Монголии было обусловлено недостаточностью водных ресурсов и все более возрастающей их значимостью в развивающейся промышленности и сельскохозяйственном производстве. Как было отмечено в предыдущей главе, дефицит водных ресурсов обусловил создание в 1938 г. специального Департамента водоснабжения в составе Министерства сельского хозяйства, впоследствии преобразованного в Департамент водного хозяйства. В его функции входило управление поливами пастбищных угодий. Однако все более возрастающая потребность населения и объектов экономики показала, что управлением в области охраны и использования водных ресурсов на уровне Департамента невозможно решить всех проблем водохозяйственного комплекса. В процессе управления водными ресурсами возникла острая необходимость образования специально уполномоченного органа государственной власти по разработке и осуществлению государственной политики в области водных ресурсов. В 1965 г. было образовано Министерство водного хозяйства Монголии, которое до 1986 г., несмотря на образование Министерства коммунального хозяйства Монголии, в полномочия которого входили вопросы обеспечения центральным водоснабжением и канализационными системами, организации контроля за состоянием дамб и плотин, используемых для питья скота, продолжало быть единственным исполнительным органом, координировавшим вопросы использования и охраны водных ресурсов.
С учетом специфики политического обустройства Монголии в социалистический период ее развития существовало несколько уровней государственного управления водными ресурсами: на центральном уровне; на уровне административно-территориальных единиц - аймаков и сомонов.
На центральном уровне главным субъектом государственного управления водными ресурсами являлось Министерство водного хозяйства, в полномочия которого входило осуществление контроля за рациональным использованием и охраной водных ресурсов на территории Монголии, руководство научно-исследовательскими работами по вопросам водоснабжения, а также вопросы разработки и реализации мероприятий, направленных на борьбу с наводнениями, обеспечение ведения гидроэлектростанциями.
В структуру головного министерства входили его территориальные органы аймаков и сомонов. В ведение аймачных органов министерства входили вопросы обеспечения потребностей сельского хозяйства и объектов экономики в водных ресурсах, а также осуществления контроля за состоянием ирригационных систем. На уровне сомонов обеспечивалось техническое обслуживание гидротехнических сооружений и вырытых глубоких колодцев.
Вместе с тем в конце 80-х гг. прошлого столетия под влиянием перестройки в Советском Союзе и политических изменений в восточноевропейских социалистических странах в Монголии возникли процессы демократического преобразования общества, которые привели к началу революционного процесса, закончившегося демократической революцией 1990 г. Одним из основных лейтмотивов политического преобразования страны явилось «всеобщее недовольство существующим режимом», «излишняя централизация власти». Закономерным отражением происходивших в тот период политических процессов явились демократические преобразования в системе государственного управления264. Как следствие «излишней централизации» государственного управления водными ресурсами в 1986 г. Министерство водного хозяйства было ликвидировано, и на его основе был образован Департамент водного хозяйства Министерства сельского хозяйства и продовольствия. В новых социально-экономических условиях в стране практически отсутствовало государственное управление в области охраны и использования водных ресурсов. На тот момент был ликвидирован Департамент водного хозяйства Министерства сельского хозяйства и продовольствия. Вместо него по инициативе аймачных организаций, представлявших собой в социалистической системе управления подуровень специально уполномоченного органа исполнительной власти, занимавшегося вопросами государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов, с привлечением их финансовых инвестиций была образована компания «Водное хозяйство» при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия. На компанию были возложены функции регулятора водных отношений. Вместе с тем она не обладала теми полномочиями специализированного органа государственного управления водными ресурсами, которыми было наделено Министерство водного хозяйства Монголии в социалистический период и даже не обладала полномочиями Департамента водного хозяйства после ликвидации Министерства водного хозяйства. Результатом проведенной реорганизации водного сектора явилась ликвидация регулирования водных отношений на государственном уровне. На уровне его административно-территориальных единиц оно осуществлялось лишь частично или не осуществлялось вообще ввиду недостаточности или отсутствия финансирования мероприятий, направленных на рациональное использование и охрану водных ресурсов. Пагубное состояние регулирования водных отношений негативно сказывалось и на состоянии экономики Монголии.
Институциональный механизм межгосударственного взаимодействия России и Монголии в области охраны и использования трансграничных водных объектов
Взаимодействие России и Монголии в области охраны и рационального использования водных ресурсов осуществляется на основе политических норм и принципов межгосударственного взаимодействия в данной области и занимает важное место в системе межгосударственных взаимоотношений двух государств. В нем аккумулируется и выражается национальная водная политика двух заинтересованных стран, реализуемая посредством межгосударственных институциональных механизмов. Взаимодействие двух государств объединяет два политических субпроцесса: первый - это управление водными ресурсами на национальном уровне, и второй -регулирование водных отношений на межгосударственном уровне.
Управление водными ресурсами трансграничных водных объектов представляет собой определенную политическую подсистему целостного межгосударственного процесса взаимодействия. Как и в государственном управлении водными ресурсами, основным политическим и административным субъектом управления выступает государство, характерной особенностью которого является наличие власти — «особой управляющей системы (механизма), руководящей основными сферами общественной жизни»345. Сущность государства как основного субъекта управления проявляется в его внутренних и внешних функциях. К числу последних относятся защита суверенитета государства, обеспечение национальной безопасности, осуществление взаимовыгодного многоаспектного взаимодействия на двухсторонней и многосторонней межгосударственной основах.
Важнейшим компонентом межгосударственного управления водными ресурсами трансграничных водных объектов является реализация государственной политики двух заинтересованных государств. Безусловно, она напрямую связана с реализацией намеченных внутренних стратегических курсов сопредельных государств в области водных отношений, их основными направлениями развития и способами их осуществления. В данном случае реализация государственной политики двух государств -России и Монголии - в области охраны и использования трансграничных водных объектов представляет собой несколько этапов. Среди них выделяются: 1) формирование легитимных субъектов управления и их институциональной иерархии; 2) разработка стратегического курса и принятие политических решений; 3) административные средства реализации их решений; 4) контроль за их исполнением.
В современной политологической литературе при анализе государственного управления исследователи предлагают различные подходы: системный, структурно-функциональный, институциональный, нормативный, бихевиористский и другие46. Анализируя структуру межгосударственного управления в области охраны и использования трансграничных водных объектов, мы предлагаем использовать институционально-структурный подход, предполагающий рассмотрение совокупности взаимосвязей и взаимоотношений политических институтов России и Монголии, оказывающих существенное влияние на процессы государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов. Каждый из институтов, с одной стороны, является частью целостного процесса государственного управления, а с другой стороны, представляет собой самостоятельную организационно-оформленную государственную структуру со своей компетенцией и определенным правовым статусом.
Как уже было отмечено, в экономической жизни Монголии природно-сырьевой потенциал играет первостепенную роль. В настоящее время природно-минеральное сырье используется практически во всех отраслях промышленности. Одним из основных секторов в экономике Монголии становится горнодобывающая промышленность, созданная и функционирующая на основе разведанных месторождений (Эрдэнэт, Шарын Гол, Заамар, Нялг и другие), для обеспечения эффективной деятельности которой необходимо огромное потребление водных ресурсов. Все это ставит в число приоритетных направлений деятельности Великого Хурала и Правительства Монголии проблему рационального использования и охраны водных ресурсов. Сегодня в Монголии интенсивно развивается добыча угля, меди, золота и урана. На ее территории выявлено «6 месторождений и более 100 проявлений урана. Установленные в ходе разведки запасы составляют 62 тыс. т, и предполагают, что существует еще 1,3 млн т урана. По объему запасов урана Монголия стабильно занимает 4-е место в мире, уступая США, Казахстану и ЮАР»347.
Интенсивное развитие в Монголии промышленных производств, связанных с добычей полезных ископаемых, предполагает использование водных ресурсов в больших объемах, а также определенное влияние производств на водные ресурсы, что, безусловно, негативно отражается на их состоянии. Выше уже упоминалось о высокой хозяйственной освоенности бассейна реки Селенга (рис. 1).
Так, в верхнем течении реки ее пересекает крупнейший индустриальный регион Монголии. Основные источники загрязнения связаны, в основном, с предприятиями горнодобывающей промышленности, в т.ч. по добыче руд цветных и благородных металлов, бурого угля и других полезных ископаемых, а также с работой очистных сооружений больших городов и аймачных центров, находящихся в бассейне реки Селенги.
Особое место среди промышленных узлов, расположенных в бассейне реки Селенга на территории Монголии, занимает Улан-Баторский, в состав которого помимо бурнорастущей столицы Монголии входит город-спутник Налайх, Гачуурт и ряд других узкоспециализированных промышленных пунктов.
