Содержание к диссертации
Введение
1. Местное самоуправление в процессе изменения политической системы общества 20
1.1. Институциональное становление местного самоуправления 21
1.2. Конвенциональная адаптация института публичной власти местного самоуправления 49
2. Полномочия, источники и ресурсы органов местного самоуправления в трехуровневой системе власти 82
2.1. Полномочия органов местного самоуправления как объект политического курса федерального центра 83
2.2. Источники власти местного самоуправления 109
2.3. Ресурсное обеспечение муниципальной власти 131
Заключение 157
Список использованных источников и литературы 167
Приложения 179
- Институциональное становление местного самоуправления
- Конвенциональная адаптация института публичной власти местного самоуправления
- Полномочия органов местного самоуправления как объект политического курса федерального центра
Введение к работе
Актуальность темы исследования. К наиболее важным политическим процессам, протекающим в современной России, относятся изменения в государственно-властной сфере. При этом на протяжении более десяти лет целенаправленная политика государства в различных областях объективно связана с проблемой местного самоуправления, его места и роли в системе власти, социально-экономическом развитии страны, ходе формирования гражданского общества1.
С 1991 г. для создания правовой базы местного самоуправления было принято свыше 150 законов федерального уровня. В 2002 г. в России насчитывалось более 14 тыс. юридически оформленных муниципальных образований2. В 2003 г. их количество сократилось за счет укрупнения до 11576, более половины субъектов Российской Федерации не имели муниципальных образований на уровне сельских поселений, малых городов, поселков городского типа3.
Несмотря на активную законотворческую деятельность государственной власти, муниципальных образований, функционирование местного самоуправления в общей системе власти требует своего совершенствования. Принятие в 2003 г. новой редакции базового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с одной стороны, подвело своеобразный итог строительству системы взаимодействия государства и местного самоуправления, а, с другой, - не сняло опасений муниципального сообще-
1 См.: Мокрый B.C. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра// Местное
самоуправление: Сборник статей/ Под ред. д.э.н., проф. В.Б. Зотова. - М., 2003. -
С. 36-44.
2 Управление изменениями в системе государственной власти и госслужбы. В 2-х
частях. Часть 1/ Под ред. проф. Н.И. Глазуновой и проф. Ю.Л. Старостина. - М.,
2002. - С. 270.
3 См.: План развития муниципального сектора экономики на 2004 г.//
ства, высказанных на этапе его разработки и связанных с тем, что государству нужно не эффективно функционирующее местное самоуправление, а такая местная власть, которой, прежде всего, легко управлять4.
Наряду с этим идет процесс перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации при организационно обособленной от органов государственной власти и самостоятельной в пределах своих полномочий власти муниципальных образований.
Источники и ресурсы публичной власти связаны с повышением эффективности функционирования политической системы российского общества, политического управления федерального центра, реализацией социальных интересов россиян через их активное участие в муниципальной деятельности. Признается, что без дееспособного местного самоуправления невозможно «эффективное устройство власти в целом»5.
Политический процесс по изменению местного самоуправления в Российской Федерации приобретает новые черты при реализации реформ - федеративных и межбюджетных отношений, административной, пенсионной и медицинского страхования. Поэтому выявление его свойств, признаков, изучение механизма взаимодействия субъектов политики, конкретных проблем и поиск их приемлемых решений имеют научную и практическую значимость.
Потребность в политологическом анализе становления местного самоуправления в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в России обусловлена также ее слабой изучен-
4 См.: Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы тер
риториальной организации: Стенограмма парламентских слушаний, проводимых
Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления 10 ок
тября 2002 г.//
5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Россий
ской Федерации, 18 апреля 2002 г. // Российская газета. - 2002. -19 апреля.
ностью. В прямой постановке вопрос до настоящего времени не исследовался.
Тема диссертации, вследствие ее сложности, теоретической и прикладной значимости, требует комплексного подхода, а некоторые ее аспекты - междисциплинарного рассмотрения.
Степень научной разработанности. В области исследования местного самоуправления накоплен богатый опыт, есть существенные результаты. Значительный вклад в теоретико-методологическую разработку проблемы внесли А.Д. Градовский6, М.И. Свешников7, Б.Б. Веселовский8, Н.И. Лазаревский9, А.А. Кизеветтер10 и др. Они рассматривали опыт земского управления в России и модели самоуправления в ряде западных стран, государственную и общественную теории самоуправления.
Современный историк Л.Ф. Писарькова, проанализировав эволюцию института местного самоуправления в России, отметила, что «в политическом подходе к земству лежит причина фетишизации понятия самоуправление, которое продолжается до наших дней», так как в земских учреждениях видели «оппонентов и даже альтернативу верховной власти», самоуправление рассматривалось как «воплощение политических устремлений либеральной части русского общества» к политической автономии11.
См.: Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России// Сборник государственных знаний / Под ред. В.П. Безобразова. Т. 5, 6. -СПб., 1878; он же: История местного управления в России// Собрание сочинений. Т. 2.-СПб., 1899.
7 См.: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического
разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важ
нейших европейских государств. - СПб., 1892.
8 См.: Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1 - 4. - СПб., 1909 -1911.
9 См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. - СПб.,
1910.
10 См.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. Историче
ский очерк. - Пг., 1917.
11 Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих ре
форм: обычай, повинности, право// Отечественная история. - 2001. - № 3. - С. 37.
К работам методологического плана относится труд Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства»12. Политологические аспекты исследуемой темы изложены в главе «Понятие о местном и городском самоуправлении», в которой даны «некоторые бесспорные и существенные признаки» самоуправления, «ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти» (подзаконность, разграничение сфер компетенции, самостоятельные источники средств, выборность), а также «выгоды и преимущества», которое оно «дает государству и народному хозяйству». Данная работа, по свидетельству специалистов, до сих пор является лучшей по комплексному освещению вопросов городского управления.
Самоуправлению как политическому явлению в жизни общества и государства советского периода отечественной истории не уделялось должного внимания. Очевидно, это следствие не того, что оно отсутствовало как таковое, а того, что не существовало самой политологии как науки. Л.А. Велихов писал, что «пока существует город с его специальными задачами, муниципальное самоуправление и хозяйство вообще неизбежны»13.
С началом перестройки в СССР стала активно исследоваться проблема управления на местном уровне, что в дальнейшем отразилось в работах Н.Ф. Шарафетдинова14, Ю.А. Тихомирова15, И.П. Ильинского16, Б.М. Лазарева17, А.И. Щиглика18, М.А. Краснова19, Г.В. Ата-манчука20, А.Я. Сливы21, P.P. Сиддикова22 и др.
12 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л., 1928. Библиотека при
ложений к журналу «Городское управление» разместила данную работу в Интер
нете.
13 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства//
14 См.: Шарафетдинов Н.Ф. О соотношении государственного управления и само
управления// Роль государства и права в совершенствовании социалистического
общества. -М., 1985.
15 См.: Тихомиров Ю.А. О природе и системе социалистического самоуправления
народа// Социалистическое самоуправление: Опыт и тенденции развития. - М,
1986.
16 См.: Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. - М., 1987.
С принятием в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации и появлением института местного самоуправления, учеными стали исследоваться проблемы муниципальной власти через призму реформирования российского общества, демократизации и межбюджетных отношений. Политический процесс в государственно-властной сфере и принятие базовых законов о местном самоуправлении в 1995 и 1997 гг.23 активизировали исследовательскую работу в области проблем муниципальной власти, муниципальных образований. Выделяются труды О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева24, О.Б. Алексеева, С.А. Трунова, П.И. Лаптева, СИ. Рыженкова, Н.В. Винника25, С.С. Митрохина26, Л.И. Прониной27, СЮ. Фабричного28, Л.В. Гильченко29, Н.М. Великой30, В.Я. Гельмана31.
17 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М.,
1988.
18 См.: Щиглик А.И. Общественное самоуправление: некоторые проблемы теории
и практики// Политическая система: вопросы демократии и самоуправления. - М.,
1988.
19 См.: Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или обществен
ное?//Советское государство и право. -1990. - №10.
20 См.: Атаманчук Г.В. Политический процесс и государственная политика// Сво
бодная мысль. -1991. - №18.
21 См.: Слива А.Я. Пора возвращаться в мир от системы Советов к парламента
ризму и местному самоуправлению// Народный депутат. -1992. - № 2.
См.: Сиддиков P.P. Представительные органы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Теоретические и организационно-правовые проблемы. -Ташкент, 1993.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г.; О финансовых основах местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г.// Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. -М., 1998.
24 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. -
М., 1997.
25 См.: Алексеев О., Трунов С, Лаптев П. О состоянии межбюджетных отношений
и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муни
ципальных образованиях// Реформа местного самоуправления в региональном
измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации/ Под ред. С.
Рыженкова и Н. Винника. - М., 1999.
26 См.: Митрохин С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые ас
пекты федеральной политики// Реформа местного самоуправления в региональ
ном измерении//
Проблемно-аналитический характер носит труд В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, отражающий правовые, экономические, институциональные основы местного самоуправления. В нем рассмотрены политические аспекты реформы муниципальной власти, дана характеристика ее ресурсов, государственной политики поддержки российских городов32.
Проблеме институциональных изменений местного самоуправления в России посвятили свой труд В.Я. Гельман, СИ. Рыженков, Е.В. Белокурова, Н.В. Борисова33.
Заслуживает внимания и предполагает результативный политический анализ монография по финансовым ресурсам и финансовым потокам в современной России34.
Появились работы в области политической регионалистики, в которых уделяется предметное внимание месту и роли местного самоуправления в процессе децентрализации власти, реформы федера-тивных отношении .
7 См.: Пронина Л.И. Законодательное регулирование местных финансов в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Юридический мир. -1999. - № 5 - 6. - С. 20 - 29; и др.
28 См.: Фабричный СЮ. Правовое регулирование финансово-экономического воз
действия субъекта Федерации и местного самоуправления. - М., 1998;
29 См.: Федеральные правовые акты о местном самоуправлении/ Сост. Л. В.
Гильченко и др. - М., 2000; и др.
30См.: Великая Н.М. Особенности становления местного самоуправления// Перспективы самоуправления и самоорганизации в России/ Под ред. И.А. Бутенко. -М., 2000.
31 Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление// Власть. -1997. -
№ 9. - С. 73-80; и др.
32 См.: Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-
экономическая ситуация, право, статистика. В 5 т. Т. 1. Муниципальная Россия в
период кризиса и реформ (1991 - 2000 годы). - М., 2001.
33 См.: Гельман В., Рыженков С, Белокурова, Борисова Н. Автономия или кон
троль? Реформа местной власти в городах России, 1991 - 2001. - СПб., 2002.
3 См.: Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков. - М.,
2001.
35 См.: Центр - регионы - местное самоуправление/ Под ред. Г.М. Люхтерханд-
Михалевой и СИ. Рыженкова. - М.-СПб., 2001; и др.
Сравнительный анализ функционирования института местного самоуправления в зависимости от сложившихся территориальных моделей организации муниципалитетов проведен В.Д. Нечаевым. В его работе показаны институциональные эффекты влияния районно-городской и поселенческой организации местного самоуправления в Белгородской и Курской областях на «отношения между региональными и местными органами власти и должностными лицами»36.
Ряд авторов рассматривает местное самоуправление в системе государственного управления, характеризуя его конституционно-правовые основы, принципы и модели взаимоотношений между местным самоуправлением и демократическим государством, перспективы развития института в политической системе с учетом отечественного и зарубежного опыта37.
Внимание политологов привлекает также опыт реформирования и деятельности муниципалитетов в зарубежных странах через призму конвергенции административных и муниципальных систем на основе менеджериальной модели38, политической модернизации и особенностей этого процесса в России39.
На диссертационном уровне изменения местной власти в Российской Федерации достаточно активно исследовались представителями исторической науки, экономистами, социологами, политологами. Только со второй половины 90-х гг. до настоящего времени было подготовлено, по данным Российской государственной библиотеки, свы-
л Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России. Сравнительный анализ курского и белгородского случаев// Полис. -2004. -№2. -С. 21.
37 См.: Государственное управление и политика/ Под ред. Л.В. Сморгунова. - СПб.,
2002; Глазунова Н.И. Система государственного управления. - М., 2002.
38 См.: Курочкин А.В., Курочкина Е.О. Опыт муниципального реформирования в
государствах Балтийской Европы// Полис. - 2003. - № 3.
39 См.: Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические техноло
гии. - М., 2003. - С. 304 - 309.
ше 200 диссертационных работ , освещающих проблемы местного самоуправления. На уровне докторской диссертации исследовано местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества, а публичная власть в России рассматривается как «система из трех равноценных и равнозначных подсистем (уровней) власти» - федеральной, региональной и муниципальной41.
Следует отметить некоторые политологические исследования последних лет, в той или иной степени связанные с рассматриваемой темой.
Интересны выводы А.Н. Широкова о стабилизирующем значении местного самоуправления в политической системе России. Во-первых, будучи организационно обособленным от системы органов государственной власти и социально направленным по своим задачам, местное самоуправление максимально отстранено от политических конфликтов высших уровней государственной власти и может сглаживать остроту экономических кризисов за счет эффективного использования местных ресурсов. Во-вторых, местное самоуправление является элементом системы сдержек и противовесов между федеральным и региональными центрами власти, при этом оно заинтересовано в динамическом равновесии уровней власти и, особенно, в укреплении государственности (т.к. в этом случае гарантировано невмешательство в его компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, а также увеличивается возможность установления горизонтальных связей, частично восполняющих нехватку собственных ресурсов, в т.ч.
41 См.: Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Автореф. дис.... докт. юрид. наук. - М., 2003//
нематериальных (информационных, политических и др.) за счет межмуниципальной кооперации и создания ассоциаций42.
А.Н. Широков обратил также внимание на то, что политические партии, обладая правом участвовать в муниципальных выборах, получают дополнительный людской резерв в среде муниципальных политиков и имеют возможность реализовывать свои программные цели еще на одном уровне власти. Муниципальная власть посредством взаимодействия с политическими партиями имеет дело с агрегированным и артикулированным интересом населения, что облегчает задачу формирования муниципальной политики43.
В работе Л.А. Асеева дана характеристика муниципальным образованиям как субъектам системы политического управления. Подчеркнуто, что власть местного самоуправления изначально строится на основе ведущих политико-правовых принципов, в частности, принципа выборности органов местного самоуправления, что подразумевает формирование и функционирование власти местного самоуправления в условиях конкурентной политической среды44.
Наряду с этим, отмечено, что жизненно важные проблемы и интересы населения, а также наличие организованной публичной власти с ее ресурсами и правящей элитой неизбежно обусловливают процесс политического управления на уровне местного самоуправления, который выражается в выработке от имени местного населения некой срединной, а потому и политической линии, отражаемой в различного рода политических и правовых актах45.
См.: Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления: Дис.... канд. полит, наук. - М., 1998.-С. 61.
43 См.: Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современ
ной России: особенности и проблемы становления. - С. 62.
44 См.: Асеев Л.А. Муниципальные образования как субъекты системы политиче
ского управления: анализ регионального опыта: Дис. ... канд. полит, наук. - М.,
1999.-С. 57.
45 См. там же. -С. 61.
Л.И. Антонова проанализировала политическую составляющую реформы местного самоуправления и подчеркнула, что проблемы реформы местного самоуправления носят политический характер, а такие ее аспекты как правовой, организационный, экономический - являются механизмами ее реализации46.
К социально-политическим особенностям хода реформ местного самоуправления в России на современном этапе отнесены следующие: традиционное стремление к централизации, различное понимание идей местного самоуправления на разных уровнях власти, стремление к «огосударствлению» местного самоуправления, созданию его «общественно-государственной» модели и двойная ответственность двух уровней власти (федерального и регионального) за выполнение законотворчества о местном самоуправлении47.
Исследование С.Н. Большакова посвящено вопросам формирования и развития местного самоуправления с учетом региональной специфики. Автор отметил, что при становлении местного самоуправления в современной России трудности вызывают, прежде всего, низкий уровень правовой и политической культуры общества, незавершенность его политической структуризации. Местное самоуправление, в отличие от других самоуправляющихся феноменов гражданского общества, имеет сложную природу, обусловленную его пограничным положением, исполнением государственных функций на своей территории и связанностью с государством договорными отношениями48.
В работе А.Ю. Волчкова изложен взгляд на дифференциацию моделей местного самоуправления в зависимости от регионов Российской Федерации. Он полагает, что принципиальным требованием
46 См.: Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления: Дис. ...
канд. полит, наук. - СПб., 2001. - С. 5.
47 См.: Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления. - С. 13.
48 См.: Большаков С.Н. Местное самоуправление в субъекте Российской Федера
ции: функционирование и оптимизация деятельности (политологический анализ):
Дис.... канд. полит, наук. - СПб., 2001. - С. 42.
создания реального и эффективного российского муниципального управления является применение богатого и разнообразного опыта самоуправления, дифференцирующегося в зависимости от своих региональных, национальных, религиозных и прочих составляющих. Источником муниципальной власти, субъектом и одновременно объектом политико-властных отношений на местном уровне автор признает местную самоуправляющуюся общину (муниципальное сообщество), которая имеет особое значение в условиях российских регионов49.
А.В. Одинокое видит местное самоуправление в качестве политико-правового инструмента единения государства на демократических основах, при этом местное самоуправление препятствует тенденциям сепаратизма и уравновешивает взаимоотношения феде-рального центра и региональных элит .
Из работ последнего времени, в которых в прямой постановке рассматривались аспекты ресурсообеспечения власти, необходимо отметить диссертации Н.В. Лесновой, Н.С. Гаряевой и Е.В. Головацко-го.
Н.В Леонова считает «управление информационными процессами на уровне местного самоуправления» потенциальным средством и одним из условий защиты интересов граждан, гармонизации интересов местного сообщества, важным ресурсом устойчивого развития малых городов и муниципальных образований51.
В работе Н.С. Гаряевой рассматриваются условия, особенности, закономерности и проблемы формирования муниципальных СМИ.
См.: Волчков А.Ю. Политические особенности местного самоуправления в регионах Российской Федерации: Компаративный анализ (на примере Северо-Востока России): Дис.... канд. полит, наук. - М., 2001. - С. 10.
50 См.: Одинокое А.В. Местное самоуправление как институт народовластия в по
литической системе российского общества: Дис. ... канд. полит, наук. - М., 2002. -
С. 43.
51 См.: Леснова Н.В. Управление информационными процессами в системе муни
ципальной власти: Автореф. дис.... канд. полит, наук. - М., 2002. - С. 4.
В качестве одного из выводов, она отметила, что «СМИ в системе информационного взаимодействия власти и общества выступают в качестве важнейшего механизма их взаимовлияния и взаимозависимости. Отстаивая интересы власти, СМИ усиливают ее воздействие на общественное сознание, ускоряя или замедляя развитие социума, содействуя социальной самоорганизации или, напротив, дезорганизации общества, углублению кризиса»52.
Е.В. Головацкий в своей работе провел анализ процессов формирования и использования политических ресурсов в публичной политике. Автор подчеркнул, что проблемы выявления, формирования и типологизации политических ресурсов являются слабо изученными, дал собственную трактовку понятия «политические ресурсы» как «упорядоченную совокупность реальных и потенциальных, традиционных и заимствованных возможностей общества, которые субъекты социально-политического взаимодействия используют в публичной политике для достижения своих целей»53.
По мнению Е.В. Головацкого, политические ресурсы обеспечивают социально-политическое взаимодействие и направленность политических процессов в обществе, а поддержание политических ресурсов в мобилизационной готовности возможно при условии их своевременного использования, совершенствования механизмов их воспроизводства54.
Проведенный анализ степени изученности темы, ее актуальность позволили избрать в качестве объекта исследования местное самоуправление в системе публичной власти в Российской Федерации.
5 Гаряева Н.С. Муниципальная пресса в системе информационного взаимодействия органов власти и населения: Дис.... канд. полит, наук. - М., 2003. - С. 117.
53 Головацкий Е.В. Политические ресурсы общества: Автореф. дис. ... канд.
социол. наук. - Кемерово, 2002. - С 10.
54 См. там же. - С 9.
Предметом исследования является процесс адаптации местного самоуправления в условиях перераспределения источников и ресурсов власти.
Цель диссертационной работы состоит в выявлении политических изменений, явлений, действий и взаимоотношений акторов, характеризующих содержание политического процесса адаптации местного самоуправления в системе публичной власти России в условиях перераспределения ее источников и ресурсов.
Задачи исследования:
рассмотреть институциональное становление местного самоуправления в политической системе российского общества;
проанализировать конвенциональную адаптацию института публичной власти местного самоуправления;
изучить источники публично-властной деятельности муниципальных образований в ходе формирования российской модели местного самоуправления;
выявить характерные черты государственной политики ресурсного обеспечения муниципальной власти;
определить особенности политического процесса перераспределения ресурсов публичной власти в России.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1991 - 2003 гг., когда наряду со сложными и разноуровневыми (по своей значимости для формирования и модернизации российской государственности) политическими процессами шло согласование и реализация интересов государства и общества в области местного самоуправления.
Принятие новой редакции федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2003 г. знаменовало важный рубеж в данном политическом процессе.
Методологические основы исследования. При подготовке диссертационного исследования автор руководствовался требованиями принципа объективности, опирался на положения основных политических теорий государственного управления и концепций, моделей местного самоуправления, теории политической модернизации.
Сложный характер исследуемого политического процесса обусловил применение широкого спектра методов: структурно-функционального, институционального, сравнительного, социологического, нормативного и системного анализа, классификации, актуализации, инвест-анализа, контент-анализа, наблюдения.
Источниковая база исследования. Работа потребовала изучения, систематизации и анализа целого ряда документов и материалов.
Важнейшими из них являются законодательные акты: Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 и 2003 гг.), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (2003 г.) и др.
В работе анализируются нормативно-правовые акты государственных органов власти и органов местного самоуправления, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, документы Правительства Российской Федерации.
Важную группу источников составили публичные выступления руководителей государственных структур, делопроизводственные документы государственных учреждений, статистические материалы и
методические рекомендации Государственного комитета по статистике Российской Федерации (Россия в 2001 - 2003 гг., социальное положение и уровень жизни населения России в соответствующий период, формирование местного самоуправления в Российской Федерации, итоги переписи населения России 2002 г.), а также Министерства финансов Российской Федерации (отчетности по исполнению консолидированных, местных бюджетов и т.д.).
Важными для исследования являлись материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации: доклады руководителей комитетов, рабочих групп, итоговые рекомендации парламентских слушаний, проекты законов, предложения по совершенствованию муниципальной власти в Российской Федерации и др.
Автор использовал в работе документы и материалы, размещенные в Интернете на страницах министерств и ведомств, часть из которых в диссертации вводится в оборот. Особую значимость для исследования представляли документы Министерства экономического развития и торговли.
Кроме того, анализировалось содержание публикаций на страницах периодических изданий («Российская газета», «Газета», «Известия», «Коммерсант» и др.), дайджесты средств массовой информации по освещению действий и взаимоотношений акторов в ходе подготовки и принятия законопроектов по разграничению полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти в Российской Федерации, административной реформы и реформы межбюджетных отношений.
Автор опирался на изложенные в монографиях, диссертациях, статьях результаты научных исследований по рассматриваемой теме.
Научная новизна исследования состоит в результатах анализа
- политического процесса формирования российской модели местного
самоуправления, институционального становления и адаптации муни-
ципальной власти в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации в период 1991-2003 гг.
Выявлены характерные черты государственной политики в области ресурсного обеспечения органов местного самоуправления, определены особенности политического процесса перераспределения ресурсов публичной власти в России.
Сделаны обобщающие выводы, сформулированы научно-практические рекомендации.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертации состоит в решении актуальной задачи политической науки в области исследования политического процесса становления института муниципальной власти в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации в контексте политической модернизации и изменения политической системы общества.
Сформулированные в диссертации обобщения и выводы создают условия для углубленного исследования темы.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и переподготовке кадров государственной и муниципальной служб, при изучении ряда дисциплин (политология, конфликтология, история государств и права, отечественная история, муниципальное право) в учебных заведениях высшего профессионального образования и издании соответствующей учебной литературы.
На защиту выносятся следующие положения:
авторские оценки институционального становления российской модели местного самоуправления;
выявленные черты государственной политики адаптации института местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации;
результаты анализа нормативно закрепленных полномочий органов местного самоуправления;
характеристика ресурсного обеспечения публично-властной деятельности органов местного самоуправления;
обоснование признаков политического процесса перераспределения ресурсов в трехуровневой публичной власти в Российской Федерации;
сформулированные выводы, научно-практические рекомендации.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 6 научных публикациях общим объемом 1,2 п.л.
Соискатель изложил результаты исследования в научных сообщениях на кафедре истории и политологии Государственного университета управления, в выступлениях на 17-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2002»; Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - 2003»; 18-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы России и проблемы управления - 2003».
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав (пять параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Институциональное становление местного самоуправления
В настоящее время особенно острой является проблема способности и возможности органов местного самоуправления решать ключевые вопросы жизни и деятельности населения. Это непосредственно связано с взаимоотношениями трех уровней власти, которые сложились в процессе перераспределения ее источников и ресурсов, необходимых для осуществления муниципальной властью собственных и передаваемых государством полномочий.
С политологической точки зрения проблема лежит в плоскости противоречия между необходимостью реализации потребностей людей, являющихся главным источником политических интересов, и способностью органов местного самоуправления оказывать регулирующее влияние как на деятельность и поведение людей по их реализации, так и на государственную власть, решая вопросы местного значения, защищая финансово-экономическую базу и выражая территориальные интересы своих избирателей.
Ряд политиков и специалистов по муниципальному праву видит причину многих проблем местного самоуправления в России в несо вершенстве законов, ряд же политологов и политиков утверждает обратное: состояние федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении является следствием этих проблем5.
Как показал анализ, многие проблемы в становлении института местного самоуправления связаны с политическими аспектами, прежде всего с различным пониманием акторами роли местного самоуправления в местной и государственной политике, которая рассматривается преимущественно как действие, направленное на борьбу за власть (politics), в выработке и реализации политического курса (policy) или в политико-экономическом управлении (governance). Власть местного самоуправления в России признается публичной, но не политической.
Общественная практика свидетельствует о том, что в российском политическом пространстве активно использовались и используются различные социально-политические теории местного самоуправления.
При их реализации артикуляция и агрегирование групповых интересов преимущественно оценивается с точки зрения притязания различных субъектов политики на полномочия государственных структур власти, без преодоления устойчивых (традиционных) для российского общества представлений о местном самоуправлении дореволюционной России (земские учреждения, городские думы) и стремлений ослабить контроль государства за жизнью местных сообществ.
Известно, что концепции местного самоуправления разрабатываются уже более двухсот лет. Они историчны, так как отражают поиск форм и методов рационального согласования интересов государства и местного сообщества в различные времена под влиянием уровня развития как государства, так и общества.
Теория свободной общины, противопоставлявшая деятельность органов самоуправления государственному управлению, сменилась общественной (общественно-хозяйственной), которая преимущественно отстаивала хозяйственную самостоятельность местного самоуправления.
Затем разрабатывалась государственная теория местного самоуправления, признававшая за самоуправлением определенную автономию и необходимость разделения обязанностей по управлению государственными делами между центральными правительствами и местными властями. В европейских странах XIX в. она проявилась в том, что стала формой организации местного государственного управления, но функции исполнялись не правительственными чиновниками, а выборными органами, лицами.
В России своеобразие заключалось в том, что земские учреждения губернского и уездного уровней, городские думы во второй половине XIX в. были образованы, исходя из общественной теории местного самоуправления. Они существовали на части территории империи наряду с государственными органами исполнительной власти губернского, уездного и волостного уровней. Их потенциал в интересах государства был использован в полной мере. Оставив за ними собственные источники доходов, полномочия, государство в 90-е гг. XIX в. усилило за их деятельностью контроль, приравняло службу в земских и городских управах к государственной. Практически был осуществлен переход к государственной модели местного самоуправления.
Государственная модель местного самоуправления не претерпела существенных изменений до середины XX в. В СССР местные органы власти входили в состав государственной.
Со второй половины XX в. изменения в местном самоуправлении и новые теоретические разработки в зарубежных странах были вызваны урбанизацией, созданием социального государства, перестройкой и обновлением общественного сектора. Появились современные концепции местного самоуправления.
Конвенциональная адаптация института публичной власти местного самоуправления
Политические возможности цикла реформ местного самоуправления в России определялись, главным образом, внутриполитическими факторами на уровне политического развития страны в целом. Местное самоуправление сталкивалось и сталкивается с проблемой адаптации к экономико-политическим правилам и условиям, выбору собственной модели взаимоотношений с государственной властью.
В центре нашего внимания деятельность политических акторов в процессе выбора приоритетов, целей реформирования местного самоуправления, их взаимодействия для согласования интересов в процессе моделирования государственного устройства и жизни общества, стремления с помощью местного самоуправления мобилизовать усилия государства во имя достижения динамичного развития России.
Наиболее очевидным объяснением курса реформ местного самоуправления в России с 1991 г. является конфликт сторонников и противников инноваций1, но наиболее продуктивным, на наш взгляд, является путь анализа общего политического курса федерального центра по регулированию общественных отношений в период их кардинальной трансформации, включая государственную политику в области местного самоуправления2.
Рассматривая взаимоотношения государственной и муниципальной власти в период 1991 - 2003 гг., нельзя не отметить характерные идеологии участников политики в сфере местного самоуправления. Под идеологией в данном случае, с одной стороны, подразумевается «стремление акторов к проведению курса институционального строительства (местного самоуправления. - П.Б.) в соответствии с некими представлениями о реальном и желательном устройстве общества». В ней выделяется управленческая, утилитаристская идеологии, идеологии ресоветизации и самоуправленческая3. С другой стороны,
3 Управленческая идеология. Основана на нормативном представлении о власти как единой корпорации, в рамках которой органы местного самоуправления являются нижним линейным звеном. Соподчиненность органов власти всех уровней верховному правителю. Государственная политика в сфере местного самоуправления - централизованное администрирование. Политическая автономия местного самоуправления рассматривается как отклонение от нормы, нуждающееся в коррекции. Утилитаристская идеология. Нормативное представление о функциях органов власти вообще и местной власти в частности связано почти исключительно с требованиями обеспечения экономической эффективности. Местная автономия, как в экономической, так и в политической сфере, допустима в той мере, в какой она способствует либерализации экономики. Муниципальная автономия используется, во-первых, в целях подрыва политических противников, а во-вторых, чтобы «спихнуть» на органы местного самоуправления решение социальных проблем, включая проведение жилищно-коммунальной реформы. Идеология ресоветизации (восстановления полновластия Советов). Основана на нормативном представлении о политическом устройстве общества в духе монопольного господства партии-государства. Местное самоуправление рассматривается как институт «народовластия», опосредующий связь между народом и коммунистической партией, призванной выражать его интересы на всех уровнях управления. Местное самоуправление формально автономно, но вертикальная интеграция благодаря партийному механизму обеспечивает его контроль сверху. Самоуправленческая идеология. Основана на нормативных идеалах представительной демократии и гражданского общества. Местная автономия и разделение властей на основе верховенства права являются самоценными. Они рассматриваются как органическая часть «правильного» устройства местного самоуправления в духе идеального представления о Западе, а муниципальная реформа, в свою очередь, является важным элементом более широкого проекта демократизации политической жизни общества в целом. - См. Гельман В., Рыженков С, Белокурова Е., Борисова ИМ Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001.-С. 44. идеология рассматривается как совокупность взглядов политиков на ход политического и социального развития России в исследуемый период, сущность проводимых преобразований с учетом роли местного самоуправления. Она анализируется нами по официальным документам структур государственной власти.
Инвест-анализ показал, что деятельность акторов в сфере местного самоуправления в той или иной мере соответствовала данным идеологиям до 1997 г. Затем наступил период подчинения преобразований в области местного самоуправления общим целям государственного строительства при актуализации формы самоуправленческой идеологии, но с иным (реальным) политическим содержанием, близким с утилитаристской.
Начало преобразований местного самоуправления было положено во второй половине 1980-х гг. Принятый в апреле 1990 г. закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» знаменовал то, что оно было провозглашено как таковое, отменялась вертикальная подчиненность выборных Советов и их исполнительных органов, оставался контроль Советов над составом и деятельностью исполкомов, Советы наделялись собственной компетенцией в налоговой и бюджетной сфере.
Полномочия органов местного самоуправления как объект политического курса федерального центра
Предметное внимание данной проблеме стало уделяться в ходе подготовки и принятия закона по органам власти в субъектах Федерации и новой редакции закона по местному самоуправлению. При этом базовым положением являлся механизм наделения полномочиями органов власти указанных уровней в увязке с целями реформирования межбюджетных отношений и ресурсами по их обеспечению.
Как показал анализ, политическими акторами федерального уровня проводилась линия по сопряжению полномочий, ответственности местного самоуправления с его территориальной основой, с принципом субсидиарное.
Основополагающая идея, стоящая за принципом субсидиарности, состоит в том, что «политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных, не в состоянии удовлетворить различные потребности»2. В российском законодательстве главное внимание было уделено детальному закреплению полномочий, предметов совместного ведения федеральной и региональной власти, полномочий, вопросов местного значения для органов местного самоуправления.
При этом исходили из уже проведенных изменений в области социальных обязательств российского государства, конституционно и законодательно закрепленных социальных гарантий, прав, благ, которые государство обязывалось (обязуется) сделать доступными для граждан, для определенной части граждан и по определенному кругу благ за счет общественных (бюджетных и внебюджетных) средств, фондов, т.е. бесплатно.
Если в европейских и других развитых странах (модели местного самоуправления которых российские политики и реформаторы изучали, а опыт использовали в ходе реформ), государства не сужают социальные обязательства, а создают условия для меньшей зависимости граждан от власти в их обеспечении, то в России ситуация была иной. Со второй половины 90-х гг. четко прослеживается линия пересмотра, отказа государства от принятых обязательств, их невыполнения в явочном порядке, а формируемые условия меньшей зависимости граждан от власти в области социальной защиты могут принести эффект лишь со временем, для новых поколений. Инвентаризация федеральных и нефедеральных обязательств, завершившаяся в 1999 - 2000 гг., позволила установить, что общий объем необеспеченных мандатов составлял тогда 8% валового внутреннего продукта страны. В 2001 г. было отменено (приостановлено действие) 87 нормативных актов, определявших социальные обязательства на сумму в 520 млрд. рублей, в 2002 г. -120 обязательств на 380 млрд. рублей, в 2003 г. - 97 обязательств на 1,368 трил. рублей из бюджетов всех уровней3.
Политический курс заключался в том, чтобы перевести льготы, обязательства государства в денежную форму, определение уровней социальных стандартов передать в ведение региональных и муниципальных властей (в «чрезмерно быстром уходе» государства из социальной сферы4). По оставшимся обязательствам федерального уровня осуществлялся переход к их выполнению посредством предоставления субвенций, по остальным - реализовывался курс: от установленных социальных норм к расчетным нормативам по уровню фактического потребления социальных благ5.
На определение объема полномочий органов власти, включая органы местного самоуправления, существенное влияние оказала установка Президента Российской Федерации, согласно которой они рассматривались в рамках «компетенций» органов власти: «Компетенция означает наличие полномочий, которые орган, учреждение или должностное лицо не только вправе, но и обязаны применять для выполнения своих функциональных задач» (курсив в тексте. - П.Б.)6. Кроме того, вопрос полномочий местного самоуправления был обусловлен и тем явлением политической жизни государства, что оно должно быть введено на всей территории страны.
