Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие городского управления в России 16
1.1 Роль и место территориальных органов управления в политической системе государства в различные исторические периоды 16
1.2. Функционирование органов государственной власти города Москвы, и их участие в современном политическом процессе 37
1.3. Система местного самоуправления в городе Москве 66
Глава 2. Основные направления реформирования системы местного самоуправления в городе Москве 90
2.1. Реформа местного самоуправления 2012-2013 гг.: причины, оценки и перспективы 90
2.2. Совет муниципальных образований города Москвы как центральный элемент механизма развития местного самоуправления в современных условиях 118
2.3. Новые подходы к подготовке муниципальных служащих 128
Заключение 143
Список источников и литературы 151
Приложения 162
- Роль и место территориальных органов управления в политической системе государства в различные исторические периоды
- Система местного самоуправления в городе Москве
- Реформа местного самоуправления 2012-2013 гг.: причины, оценки и перспективы
- Новые подходы к подготовке муниципальных служащих
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена новыми явлениями в системе государственной власти и местного самоуправления. Примером этого могут служить изменения порядка формирования государственных органов и новый этап реформирования местного самоуправления, связанный, с одной стороны, с наделением муниципальных депутатов новыми полномочиями, а, с другой стороны, со структурной реформой муниципальной власти. Необходимость исследования данных явлений продиктована тем, что они могут иметь существенные последствия как для политической жизни города Москвы, так и для развития демократических институтов и гражданского общества в России в целом.
Качественно новым явлением, возникающим в жизни местного самоуправления с реализацией исследуемой реформы становится то, что оно впервые получает возможность участия в законотворчестве уровня субъекта Российской Федерации посредством Совета муниципальных образований города Москвы. В этой связи в развитии системы местного самоуправления начинают проявляться новые тенденции, сопряженные с отходом от бюрократического пути развития в сторону сближения с формирующимися институтами гражданского общества. Соответственно, качественно иной характер принимают отношения между структурами государственной власти и местного самоуправления города. Если в дореформенный период эти отношения во многом определялись инициативой органов государственной власти, а местное самоуправление являлось скорее объектом, нежели субъектом политической жизни, то после начала указанной реформы в городе Москве возникает прецедент его реальной самостоятельности так как, с одной стороны, повышается роль собственной инициативы депутатов представительных органов местного самоуправления, а с другой – в связи с отказом ранее переданных государственных полномочий местное самоуправление окончательно определило для себя перечень стоящих перед ним задач на ближайшую перспективу. Поскольку оценки данных изменений со стороны различных политических сил весьма противоречивы, в данной работе предпринята попытка выявления объективных последствий данного этапа общественной трансформации. При этом, очевидно, что независимо от хода дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации существует необходимость качественно иной профессиональной подготовки муниципальных служащих, в связи с чем в представленном исследовании проводится анализ новейших теоретико-методологических и прикладных разработок по данному направлению подготовки специалистов в области местного самоуправления.
Новый этап реформирования системы местного самоуправления направлен на сокращение зависимости его органов от государственной власти города Москвы, причем, данная зависимость являлась особенностью реализации местного самоуправления в столице.
В то же время, в условиях активизирующейся политической жизни система государственной власти в городе Москве также претерпела определенные изменения, а именно: возвращение института выборов Мэра Москвы, увеличение количества депутатов Московской городской Думы, изменения в территориальном управлении, связанные с образованием двух новых административных округов: Троицкого и Новомосковского. Правительству Москвы, главным образом, Управам районов вернули государственные полномочия, которые реализовывались ими до 2006 года.
Степень научной разработанности проблемы. В диссертации были использованы работы, посвященные особенностям и принципам местного самоуправления. Среди российских исследователей, которые рассматривали природу местного самоуправления и его взаимоотношения с государственной властью, выделяются В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин, Л. Штейн и др..
Вопрос об организации местного управления в зарубежных странах поднимали следующие исследователи: Г. Еллинек, А. де Токвиль, О. Баррот, Н. Гербер, Дж. Милль, Р. Моль, а также отечественные авторы, такие как Г.В. Барабашев, Д.О. Ильинский, В.П. Серебренникова, А.И. Черкасова и др. Анализ работ данных исследователей помог проследить организацию различных моделей местного самоуправления, а также выявить основные современные тенденции развития.
Большое значение при написании диссертационного исследования имели работы Л.А. Велихова, в которых он проследил историю развития местного самоуправления на территории России.
Комплексному рассмотрению основ и пределов местного самоуправления посвящены работы И.В. Бабичева, Е.В. Гриценко, А.А. Замотаева, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кутафина, Т.С. Масловской, В.С. Мокрого, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, В.Д. Плесовских, А.А. Сергеева, Б.В. Смирнова, А.В. Корнева, Е.С. Шугриной, В.И. Фадеева, В.И. Чиркина, где многогранно анализируется процесс становления этого сложного политического явления.
Ряд авторов в качестве объекта исследования выдвигают проблему отношений государства и местного самоуправления. К ним относятся: С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Н.И. Глазунов, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев, А.И. Попов, В.И. Фадеев и др.
Вопросам организации и деятельности органов государственной власти посвящены работы исследователей В.Б. Аверьянов, А.Г. Аганбегян, М.Г. Анохин, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Ермакова, А.А. Мишина, О.Ф. Шаброва и др.
Политологический анализ развития местного самоуправления проведен авторами: Н.Н. Головкиным, Т.С. Емельяновой, Н.А Емельяноым, М.П. Михайловым, А.Н. Широковым, Е.А. Юшиной и др. .
Следует отметить авторов исследования, которые на первый план выдвигают исторический метод: Л. Гильченко, Н.А. Емельянов, Н.М. Пирунов, Н.В. Постовой.
В работе также использовались исследования по проблемам конституционного права. Среди авторов можно выделить М.П. Авдеенкова, А.С. Ахиезера, М.В. Баглай, В.В. Еремяна, В.В. Ильина, О.Г. Румянцева, В.Е. Чиркина.
Также представляют интерес работы, где отражены взаимодействие и взаимовлияние федеральных, региональных органов власти и местного самоуправления. Среди авторов следует отметить: Л.Н. Верченова, В.Л. Глазычева, В.Я. Гельмана, В.А. Ковалева, Т.В. Ланкину, В.А. Лапина, В.Д. Нечаева, С.И. Рыженкова, С.И. Смолия, Р.Ф. Туровского и др..
Следует отдельно выделить группу диссертационных исследований, в которых поднимается вопрос об организации местного самоуправления, главным образом, на территории городов федерального значения. Это работы таких авторов, как: Ю.М. Алпатов, И.В. Высоцкий, В.А. Слепак.
Обобщая степень разработанности проблемы в современной литературе, можно сделать вывод, что новый этап реформирования местного самоуправления в городе Москве недостаточно изучен, поскольку его концепция была разработана совсем недавно.
Таким образом, комплексный подход к анализу государственной власти и местного самоуправления может быть реализован за счет изучения и анализа достаточно широкого спектра литературы и источников. Задача диссертанта заключалась в обосновании выдвигаемых гипотез с привлечением научной литературы и источников, в опосредованном и ассоциативном их соотнесении, в критическом осмыслении выдвигаемых авторами научных положений.
Актуальность проблемы, ее сложность и многоплановость, а также недостаточная разработанность обусловили выбор темы, основную цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования – провести политологический анализ становления и развития взаимоотношений между институтами государственной власти и местного самоуправления в условиях трансформирующегося российского общества начала XXI века (на примере города Москвы).
Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих задач исследования:
1. Подвергнуть системному анализу новейшее законодательство и нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления, касающиеся нового этапа реформирования московской системы местного самоуправления.
2. Дать характеристику особенностям системы государственной власти города Москвы в постсоветский период, и ее соответствия современным политическим реалиям.
3. Определить основные проблемы нового этапа реформирования системы местного самоуправления в городе Москве.
4. Выявить центральный элемент механизма развития системы местного самоуправления в городе Москве.
5. Провести анализ состояния современной системы подготовки муниципальных служащих, а также новые подходы в условиях развития местного самоуправления.
Объектом исследования является взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления на современном этапе политического развития (на примере города Москвы).
Предмет исследования – реформирование органов государственной власти и местного самоуправления в условиях города Москвы в современный период.
Теоретико-методологические основы исследования.
Теоретические основы.
Исследования, посвященные методологическим и общетеоретическим проблемам государственного строительства и местного самоуправления.
Исследования отечественных и зарубежных научных источников по проблемам государственного управления и развития института местного самоуправления.
Документальные источники – стенографические материалы конференций, семинаров и «круглых столов», отчетные документы органов государственной власти и местного самоуправления, публикации в периодических изданиях.
Теоретическое значение диссертации заключается в возможности использования ее результатов в исследованиях, посвященных проблемам развития государственной власти и института местного самоуправления с использованием современного опыта города Москвы.
Содержащиеся в работе выводы и обобщения позволяют охарактеризовать реформу местного самоуправления в Москве как путь повышения эффективности работы властных институтов.
Методологические основы.
Методологической основой диссертации являются политологический, институциональный, социологический подходы к анализу развития органов государственной власти и становления институтов местного самоуправления в Российской Федерации.
Методология диссертационного исследования базируется на общенаучных принципах историзма, конкретности, объективности, на основах многофакторного подхода, комплексности, систематизации и критической интерпретации изучаемых фактов, процессов и явлений. Использован также сравнительный анализ, элементарно-теоретический анализ и логический метод исследования и контент-анализ. Наиболее эффективным методологическим средством в политологических исследованиях автор считает системно-деятельностный подход.
Нормативно-правовую и эмпирическую базы исследования составили Европейская хартия местного самоуправления, Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Закон г. Москвы № 72 от 26.12.2012 «О внесении изменений в Закон г. Москвы от 06.11.2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и статьи 7 и 23 Закона города Москвы от 27 января 2010 года № 2 «Основы жилищной политики города Москвы»; Закон города Москвы № 72 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и статьи 7 и 23 Закона города Москвы от 27 января 2010 года № 2 «Основы жилищной политики города Москвы» и др.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Анализ действующих законодательных и нормативно-правовых актов, затрагивающих сферу местного самоуправления, позволяют сделать вывод о том, что Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в редакции от 30.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Законы города Москвы и нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления, связанные с началом нового этапа реформирования системы местного самоуправления представляют собой первую последовательную систему мер, способствующих преобразованию местного самоуправления в субъект политической жизни города. Система органов государственной власти и местное самоуправление, сформировавшиеся в постсоветский период являются, с одной стороны, продолжением тенденций, заложенных в развитие города и государства в предыдущие эпохи, но, с другой стороны, содержит в себе принципиально новые моменты политического строительства.
-
Система органов государственной власти и местное самоуправление, сформировавшиеся в постсоветский период являются, с одной стороны, продолжением тенденций, заложенных в развитие государства и города в предыдущие эпохи, но, с другой стороны, содержит в себе принципиально новые моменты политического строительства.
-
Основной проблемой реформирования местного самоуправления в городе Москве является то обстоятельство, что реализация переданных на его уровень государственных полномочий города Москвы в 2006 году не была достаточно эффективной, следовательно, назрела необходимость возврата ими указанных полномочий, и расширения своих собственных полномочий.
-
Центральным элементом механизма развития системы органов местного самоуправления в настоящий момент следует считать наделенный правом законодательной инициативы в области местного самоуправления Совет муниципальных образований города Москвы, бывший некогда обычной общественной организацией.
-
Подготовка кадров для муниципальной службы, по мнению автора, должна быть, главным образом, практико-ориентированной, комплексной, то есть включать в себя совокупность знаний в области экономики, права, социологии, градостроительной политики и сферы жилищно-коммунального хозяйства, а также системной, что означает ее соответствие современной концепции преподавания учебных дисциплин, направленных на подготовку эффективных муниципальных служащих.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
-
Дана характеристика особенностей системы органов государственной власти и местного самоуправления, сформировавшейся в постсоветский период, с одной стороны, и обозначено продолжение тенденций, заложенных в развитие государства и города в предыдущие эпохи, которые, с другой стороны, содержат в себе принципиально новые моменты политического строительства.
-
Выявлен центральный элемент механизма развития органов местного самоуправления, которым, в настоящий момент, следует считать наделенный правом законодательной инициативы Совет муниципальных образований города Москвы, бывший некогда обычной общественной организацией.
-
На примере города Москвы дана целостная характеристика новому этапу реформирования системы местного самоуправления и представлен развернутый анализ предложений по ее дальнейшему реформированию.
-
На основе анализа состояния современной системы подготовки муниципальных служащих предложен новый подход к подготовке кадров для муниципальной службы.
Научно-практическая значимость исследования определяется возможностью использования ее выводов и положений для определения направлений политики в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на современном этапе политического развития. Содержание диссертации может быть использовано в подготовке специальных и общих курсов для высших учебных заведений по политологии, а также системе государственного и муниципального управления.
Следует отметить, что концепция подготовки и переподготовки муниципальных служащих должна включать в себя значительный практический аспект: деловые игры, тренинги, «круглые столы», популяризацию института местного самоуправления в средних общеобразовательных школах в рамках музейной педагогики и экскурсионной деятельности. Целесообразно использовать опыт функционирования музея «Развития муниципального парламентаризма в Москве», созданного в средней общеобразовательной школе № 455 города Москвы (ныне Центр образования № 1468).
Роль и место территориальных органов управления в политической системе государства в различные исторические периоды
Тема развития Москвы занимает значительное место в истории России. Издавна Москва является столицей русского государства, и даже тогда, когда столицей был Петербург, Москва оставалась сердцем России.
Развитие государственной власти и местного самоуправления в Москве прошло несколько исторических этапов. До самого конца XVII века в Москве не было собственной городской власти. Столицей правил великий князь или царь с помощью специализированных административных учреждений -приказов, появившихся в терминологии в XV веке. Не делая принципиальных различий между Москвой, как центром наследственной вотчины династии московских князей, и другими городами и княжествами разрастающегося государства, великие князья московские поручали боярам или дьякам возглавить то или иное учреждение. Новый этап развития городского управления связан с указом Петра I от 1699 г., которым в Москве была учреждена Бурмистрова палата (вскоре переименованная в Ратушу), а в других городах - земские избы. Бурмистр, или бургомистр - глава исполнительной власти - одна из основных должностей самоуправления посадского населения города. Должность эта была выборной, но жалование бурмистры получали из городских доходов. Бурмистры производили раскладку налогов на все население посадов города и следили за соблюдением государственных монополий.
В 1708 г. Москва стала центром Московской губернии: с этого времени Москва управлялась губернской администрацией во главе с генерал-губернатором. Так как Петр всё перенимал из Голландии, то и Россия была поделена по голландскому образцу на восемь (затем на девять) губерний. Вышли они совсем немаленькими (в состав Московской губернии входило 39 городов). Созданные Петром I губернии являлись не самоуправляющимися единицами, а лишь частью административного механизма, главными функциями которого были организация армии и изыскание финансов на ее содержание. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог непосредственно взаимодействовать с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писари, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты . Во главе всех административно-территориальных единиц были поставлены чиновники, назначаемые центром. Таким образом, сложился тип административного государства. На бюрократию возлагались правосудие, обеспечение безопасности населения, образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности. Попытки Петра упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти не дали ожидаемых результатов. Будучи не в состоянии справиться с многочисленными правонарушениями чиновников, он обращается к местному самоуправлению.
Вопросы местного самоуправления единолично решались на местах губернаторами. Глава Москвы и Московской губернии стал именоваться главнокомандующим, который в начале XIX столетия был переименован в военного генерал-губернатора. При нем; был еще и гражданский губернатор, который вплоть до начала XIX столетия носил звание начальствующего гражданской частью в Москве и Московской губернии. Исполнением принятых решений занималась небольшая группа чиновников губернского правления, которая полностью была подотчетна губернатору. Такчто правление можно назвать только прообразом исполнительной власти.
Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой пересоздала все местное управление на началах децентрализации. Начало эры городского самоуправления принято относить к 21 апреля 1785года, когда была обнародована «Грамота на право и выгоды городов Российской империи»14. «Городовой грамотой» Екатерина II вводила единство и порядок в городское управление, которое с этого момента стало общественным. Городское положение 1785 г. определяло город как юридическое лицо, как особую местную общину, имеющую свои, «особые интересы и нужды», и вводило следующую систему органов городского самоуправления:
Градское общество - собрание, в котором могли участвовать все горожане, но право голоса имели лишь лица, достигшие 25 лет и владевшие капиталом, приносящим доход не менее 50 рублей в год. Градское общество избирало всесословный представительный орган местного самоуправления -Общую Думу, которая, в свою очередь, избирала из своих членов исполнительно-распорядительный орган - Шестигласную Думу.
Общая Дума состояла из городского головы и гласных (депутатов) и была совещательным органом. Шестигласная Дума работала постоянно. Городской голова председательствовал на заседаниях обоих органов.
Система местного управления, установленная этими законами и сохранявшаяся во многом до начала XX века, сводилась к следующему.
Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника» весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы Общегородской думе и Шестигласной думе, но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.
С этого времени русские города юридически управлялись на принципах общественного самоуправления, однако в действительности самостоятельность городской представительной власти была сведена до минимума.
Общая городская дума была упразднена указом Павла I от 17 января 1799 г. Общая городская дума была упразднена15. В апреле того же года вступил в силу «Устав столичного города Москвы», который для хозяйственного управления городом учреждал ратгауз, состоявший из коронных и выборных чиновников во главе с президентом, назначенным указом императора. Однако уже в 1801 г. Александр I Манифестом от 2 апреля восстановил действие Городового положения 1785 г. и тем самым подтвердил его «непреложность и неприкосновенность». Новое Городовое положение 1862 г. заменило Шестигласную думу на Распорядительную, которой предоставлялись большие полномочия.
Новая крупная реформа городского управления была осуществлена в период царствования Александра II, когда было принято Городское положение от 16 июня 1870 года. Этот законодательный акт признал независимость городского самоуправления от правительственной опеки.
К середине XIX столетия в Москве сложилась следующая властная система. Во главе города стоял генерал-губернатор, имевший значительные полномочия, но в своих действиях подчинявшийся как министерству внутренних дел, так и непосредственно самому царю. Штат чиновников-исполнителей составляло губернское правление, при котором по мере надобности создавались различного рода комитеты и комиссии, занимавшиеся рассмотрением отдельных вопросов. Некоторые из них работали весьма продолжительное время и вполне сопоставимы с постоянно действующими исполнительными органами. Решения комиссий носили рекомендательный характер. Обязательными для исполнения они становились только после утверждения генерал-губернатором, если это решение входило в круг его полномочий и не требовало императорского указа.
Система местного самоуправления в городе Москве
В связи с преобразованиями государственного устройства России произошло института местного самоуправления. В действовавшей до 1991 года системе аппарат власти административно-территориальных единиц был построен исключительно для исполнения распоряжений и планов государственного центра. Местные органы не обладали правами, собственностью, самостоятельными финансами. Они ведали государственными делами под надзором партийных и государственных органов. Население, административно (пропиской) объединенное в "коммуны", проживало на выделенной по централизованно установленным нормам жилой площади, получало зарплату и "бесплатные" услуги по централизованно установленным нормативам. Частная жизнь была незащищена от вмешательства государственного и партийно-идеологического аппарата. Отсутствовали возможности воздействия на власть и не была обеспечена ответственность власти перед населением. Независимая от государства и многоукладная собственность, основанные на ней хозяйственные отношения, обусловливают экономическую возможность самостоятельного, исходящего из местных потребностей и осуществляемого за свой счет решения местных вопросов. Для этого население формирует аппарат власти, наделенный известной автономией (точнее, хозяйственной самостоятельностью) в принятии решений и ответственностью не только перед вышестоящими органами, но и местным сообществом. Общепринятый в мировой практике термин "муниципалитет" как раз и означает такую власть, однако в Москве под муниципалитетами понимались представительные органы местного самоуправления. Подобный механизм решения местных проблем противоположен советской систем. Поэтому на основе советских навыков и знаний, психологической ориентации населения на разрешение "свыше" всех возникающих проблем нормальной работы муниципалитетов не обеспечить. Зачастую к эффективной реализации местного самоуправления пока не готовы ни население, ни кадры управленцев и политиков. Подготовка новых кадров и работа с населением становятся объективным условием успешности преобразований в России.41
Европейская хартия местного самоуправления определяет так понятие местного самоуправления - «...право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» .
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет так местное самоуправление- форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Исследуя развитие местного самоуправления в городе Москве, следует в первую очередь, обратиться к Уставу города, и уточнить его понятие.
Трактуя понятие «местное самоуправление в городе Москве» автор руководствуется пунктом 1 статьи 6 Устава города Москвы, согласно которому «местное самоуправление в городе Москве - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, Уставом города Москвы самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, осуществляемая в рамках федерального законодательства, Устава и законов города Москвы, уставов муниципальных образований»44.
Однако, рассматривая сущность местного самоуправления в Москве, представляется целесообразным обратить внимание на действующий Избирательный Кодекс города.
Согласно пунктам 7, 8 и 9 ст.4 закона «Избирательный Кодекс города Москвы», депутатом Московской городской Думы, Мэром Москвы, депутатом представительного органа местного самоуправления и главой муниципального Образования может быть избран гражданин Российской Федерации достигший на день выборов возраста 21 года в первом случае, 30 лет во втором, 18 лет в третьем и 21 года в четвертом случае.
Исходя из смысла данного пункта, сводится на нет само понятие местного самоуправления. Получается, что гражданин Российской Федерации, достигший восемнадцатилетнего возраста, проживающий и работающий, например, в Комсомольске на Амуре может быть избран депутатом любого муниципального Собрания внутригородского муниципального Образования города Москвы. В этом смысле, утративший силу закон «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве» был намного жёстче. Согласно п.8 ст.4 данного Закона «советником может быть избран житель города Москвы, достигший на день выборов 18 лет, имеющий место жительства или постоянное место работы на территории соответствующего района».45
Возможно, в современных условиях, когда границы Москвы расширяются, когда профессиональные и личные интересы москвичей не всегда можно увязать с конкретным районом города, было бы не целесообразным соблюдение упомянутой нормы утратившего силу закона, но и действующий Избирательный Кодекс Москвы вызывает недоумение. Получается, что на территории города Москвы, депутатом представительного органа местного самоуправления может быть любой дееспособный гражданин России, достигший восемнадцати летнего возраста. Думается, что было бы полезным внести поправку в действующий Избирательный Кодекс Москвы, которая бы ограничивала всех муниципальных депутатов территорией города Москвы. То есть, депутат должен иметь постоянное место жительства в городе Москве, и иметь возможность избираться в любой представительный орган местного самоуправления на территории столицы.
Жители субъектов Российской Федерации едва ли знакомы с проблемами районов города Москвы во всех деталях, а москвичи знают эти проблемы не понаслышке, так как они сами сталкиваются с ними в повседневной жизни. Всё-таки местное самоуправление имеет вполне определённую привязку к территории, поэтому депутаты представительных органов местного самоуправления, у которых сконцентрированы в руках серьёзные полномочия, также должны соотноситься с московской городской территорией.
Данный перекос связан со сложным становлением местного самоуправления в городе Москве, которое в постсоветский период прошло через ряд существенных изменений и преобразований, направленных на усиление его эффективности и оптимизацию деятельности.
В середине 90-х годов Устав города Москвы предусматривал двойной статус городских органов власти (государственный и местный) и двухуровневую организацию местного самоуправления. Закон от 11.09.1996 № 28-91 «О районной управе в городе Москве»46 устанавливал основные нормы, определяющие организацию и деятельность районной Управы в городе Москве как органа местного самоуправления. Представительным органом власти района являлось районное Собрание, в состав которого входили советники районного собрания и глава Управы. Указанный закон определял довольно широкие полномочия районного Собрания по контролю над деятельностью районной Управы.
Система организации местного самоуправления в Москве стала предметом рассмотрения в Московском городском суде (Решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г.) и Верховном Суде Российской Федерации (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верхового Суда РФ от 6 октября 2000 г. № 5-ГОО-111 и Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2001г.№5-ГО1-12).
По мнению автора, целесообразно взять за объект анализа две диаметрально противоположные точки зрения о том, каким должно быть местное самоуправление в городе Москве, изложенные на научно-практической конференция «Местное самоуправление в Москве: проблемы и перспективы», состоявшуюся 29 ноября 2002 года в Горбачев-Фонде.
Реформа местного самоуправления 2012-2013 гг.: причины, оценки и перспективы
Наиважнейшей проблемой муниципального управления в г. Москве является не столько значительная ограниченность полномочий и функций органов местного самоуправления в сравнении с другими регионами (кроме Санкт-Петербурга), а декларативность лозунгов о необходимости расширения участия населения в местном самоуправлении .
И хотя, по оценкам правительства Москвы, органы местного самоуправления города успешно справляются с решением возложенных на них задач в системе управления столицей, и более того, в настоящее время ставится задача расширения их полномочий, результаты социологических опросов свидетельствуют о низком качестве их работы. В частности, по материалам исследования «Мнение москвичей о роли местного самоуправления в жизни города и перспективах его развития», проведенного НАФИ в 2010 г.2, каждый четвертый житель города оценил качество работы органов местного самоуправления как удовлетворительное, 15% - как плохое, и 10% - как очень плохое. Положительную (хорошую) оценку дали 13%, отличную - 1%, а 35% респондентов затруднились с ответом. Опрошено 1 500 жителей старше 18 лет в 10 административных округах методом формализованных интервью по месту жительства, соблюдена репрезентативная выборка по возрасту, полу и образованию респондентов. 97% опрошенных проживают в Москве более 10 лет63.
Местное самоуправление по своей природе радикально отличается от других видов и уровней публичной власти. Его социальную сущность и особенность составляет народовластие, о чем прямо написано в Конституции РФ. В ст. 130, 131, 133 гл. 8 Основного Закона определены следующие конституционные основы местного самоуправления в РФ:
- обеспечение местным самоуправлением самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
- осуществление местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
- осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а также самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления.
Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в российском законодательстве, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. Этот документ определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел»64.
На практике в постсоветской Москве только после длительного пребывания органов местного самоуправления в структуре государственной власти города (вопреки норме ст. 12 Конституции РФ) и в соответствии с решением Московского городского суда (от 26 декабря 2000 г.) и определениями Верховного суда РФ (от 6 октября 2000 г. № 5-ГОО-111 и от 30 марта 2001 г. № 5-ГО 1-12) начинается формирование системы местного самоуправления под эгидой и патронажем государственной власти города. В соответствии с Уставом города Москвы принимается Закон города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», который устанавливает принципы и порядок организации местного самоуправления, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, а также государственные гарантии его реализации.
Следует признать, что упомянутый закон в п. 1 ст. 1 предписывает, что местное самоуправление в Москве - «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества (жителей внутригородского муниципального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления» . В этом законе также уделяется определенное внимание вопросам участия населения в осуществлении местного самоуправления в столице. В частности, в ст. 18-21 прописаны формы прямого волеизъявления граждан: местный референдум, правотворческая инициатива, обращения жителей в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, территориальное самоуправление. Однако социальная активность сообществ муниципальных образований является крайне низкой, о чем свидетельствуют результаты социологических исследований.
По данным упомянутого выше исследования, 86% москвичей не участвовали в осуществлении местного самоуправления. Всего 6% участвовали и 8% затруднились с ответом. Наибольший процент тех, кто не участвовал в местном самоуправлении, проживают в Восточном (98%), Западном (93%) и Юго-Западном (92%) округах столицы. Наименьшая доля -в самом крупном Южном округе (70%). В возрастной линейке респондентов наименее активными являются жители 25-34 лет (91%) и 35-44 лет (89%). Более половины опрошенных, или 54%), затруднились назвать препятствия для участия в местном самоуправлении. Среди тех, кто эти препятствия отметил, преобладают такие варианты ответов: «не нужно, неинтересно, есть другая работа» (16%), «нет свободного времени, нет возможности» (13%).
По данным Мосизбиркома, на 1 января 2012 г. на территории г. Москвы зарегистрировано 7 060 879 жителей города, обладающих активным избирательным правом66. Из них в муниципальных выборах столицы, проходивших в тот же день, что и президентские, участвовало 58,34% москвичей, имеющих право голоса67. То есть, электоральная активность жителей столицы является крайне низкой. Причем большинство избирателей чаще всего не знали кандидатов, не были знакомы с их программами.
Тем не менее муниципальные выборы 2012 г. в Москве показали возросший интерес граждан к муниципальной деятельности. По данным председателя Мосгоризбиркома В.П. Горбунова, за 1 560 депутатских мест в 125 муниципальных собраниях боролись свыше 4 000 кандидатов .
Что касается самоорганизационной активности жителей столицы, то, по данным исследования «Мнение москвичей о возможности реализации собственных инициатив по решению вопросов местного значения»69, более половины москвичей (60,5%) не готовы проявлять свою активность в решении проблем местного значения. Каждый пятый житель столицы полностью доверяет действующим органам местного самоуправления, поэтому не собирается участвовать в общественной деятельности. Причины низкого уровня активности москвичи объясняют, прежде всего, чрезмерной занятостью на работе (20,1%), неготовностью сделать что-то лучше, чем это уже делают (16,1%), личной инфантильностью, ленью (13,0%). Также такое поведение вызвано семейными обстоятельствами (11,2%), мнением о бесполезности такой работы (8,4%), слабым знанием законов о местном самоуправлении (7,6%), отсутствием нужной информации (7,4%), недостаточным представлением о важности этой работы (3,4%).
Столь индифферентное отношение большинства населения к своему участию в местном самоуправлении и то, что 65,4% опрошенных никогда не обращались со своими инициативами в органы местного самоуправления, не означает, что среди москвичей совсем нет активных граждан. В общей сложности 33,5% жителей инициативу все же проявляли. Правда, результаты оказались весьма скромными: лишь 6,1% обращавшихся добились полной реализации своей инициативы, 13,9% реализовали ее частично, а 13,5% в силу различных причин не смогли добиться реализации своего предложения.
Собственное участие в осуществлении местного самоуправления жители мегаполиса видят в следующих формах: работа в качестве старшего по дому, подъезду (7,0%), участие в благотворительной, попечительской и опекунской деятельности (4,9%), вступление в народную дружину по охране общественного порядка (4,4%), участие в работе территориального общественного самоуправления (4,2%), руководство детской спортивной секцией микрорайона (3,2%).
Новые подходы к подготовке муниципальных служащих
Реализуемая реформа местного самоуправления создала необходимость особой системы профессиональной подготовки муниципальных служащих. Самостоятельное, исходящее из местных особенностей и потребностей хозяйствование, ведущееся местным сообществом за свой счет (под свою ответственность) для решения части местных вопросов, невозможно без особого корпуса муниципальных деятелей. В дореволюционной России этот корпус формировался из трех отрядов: гласные (выборные представители населения), специалисты по общему управлению и специалисты отдельных отраслей муниципального хозяйства. Гласные (депутаты) не были профессионалами в городском управлении, срок их работы был ограничен депутатским мандатом. Однако они играли важную роль: задавали характер и направленность функционирования органов местной власти, вырабатывали нормы и правила организации жизнедеятельности сообщества.
Муниципальные специалисты пользовались особым уважением и вниманием как населения, так и представительных органов власти: от качества их подготовки и степени профессионализма зависели насущные условия жизни людей - транспорт и связь, канализация, водопровод и отопление, освещение и уборка улиц, медицинское и культурное обслуживание, снабжение продовольствием и многое другое. Почетное место всегда занимали правоведы, важная роль отводилась финансовым работникам и банковским служащим, земским и городским статистикам. Почитаемы были врачи и педагоги. На селе всегда уважали учителей, агрономов и ветеринаров. Все имели специальное образование, гарантией качества которого были соответствующий диплом и ежегодная практика квалификационных экзаменов. В социальном плане они принадлежали к категории "третьего элемента". К концу XIX века во всех университетах Российской Империи читались курсы по местному праву и местным финансам (Гензель П., Озеров Г., Загряцков М.). Кадры специалистов готовились разветвленной системой учебных заведений. Их бурный рост приходится на начало XX века. В 1904 году в Петербургском Институте гражданских инженеров ставится вопрос об открытии кафедры по городскому строительству (по типу уже существовавшей кафедры Зитте в Вене), но она так и не открылась. В 1908 году возникает факультатив по городскому хозяйству в Московском коммерческом институте. Открываются курсы по городской гигиене в Санитарно-техническом институте Петербурга.
В 1909 году началась специализированная подготовка кадров. Москва (Московский коммерческий институт - Загряцков М., Гензель П.) и Киев (Киевский политехнический институт - Дубелир Г.) готовили работников земского и городского хозяйства. Петербург выпускал специалистов по городской планировке (Академия художеств - Перетяткович М.). В 1910 году вопросы подготовки кадров для городов России обсуждаются на I Съезде российских городских деятелей в Одессе (Дубелир Г., Семенов В.). В 1914 году выходит первый учебник по планировке и застройке городов и читается курс в Рижском политехническом институте (Еншем А.). К 1914 году относится первый проект специального высшего учебного заведения в Киеве по земско-городскому делу. Городская дума Киева выделила участок земли и началось строительство здания, но война сорвала планы. Вновь к идее открытия специальных учебных заведений для земско-городских деятелей вернулись в 1918 году. Планировалось открыть два учебных заведения: по земско-городскому делу в Киеве и по подготовке специалистов по местному образованию для местных самоуправлений (сегодня бы их назвали "менеджеры сферы образования") в Уфе. На этот раз помешал "военный коммунизм" и Декрет СНК и ВЦИК, закрывший самоуправление в России.
Правда, очередной возврат намечается уже с 1919 года в связи с принятымVII Всероссийским съездом Советов курса на децентрализацию хозяйственного управления. В 1922 в Петрограде при Музее города (Френкель 3.) открываются курсы коммунальных работников, которые в 1925г. преобразуются в техникум, а в 1929 году - в Институт коммунального хозяйства (Дубелир Г.). В Москве первые курсы при Музее города создаются в 1925г. (Щепкин М., Вернер А., Сытин М.). В 1926г. по решению Главного управления коммунального хозяйства НКВД организует курсы по городской планировке при МВТУ, ставшие затем факультетом (Иваницкий А.). В 1930г. они становятся базой для организации коммунального отделения Всесоюзного архитектурно-строительного института, реорганизованного в 1931г. в Институт коммунального хозяйства. В 1930г. открывается Академия коммунального хозяйства. В Ростове-на-Дону и Новочеркасске на кафедрах местного управления и хозяйства читает свои курсы Л. Велихов (1926г.). Открывается Коммунальный институт в Харькове (1925г.).
Территориальная реформа 1925-1928гг. и курс на индустриализацию окончательно уничтожили самоуправление, а вместе с ним ушла и потребность в подготовке корпуса профессиональных кадров. Данное положение сохранялось до начала современного этапа развития местного самоуправления.
Очевидно, что единого муниципального знания, равного для всех групп муниципальных работников, не существует: корпус специалистов слишком разнообразен, потребные им знания индивидуализированы и касаются различных сторон жизнедеятельности мест. Многие из профессий, необходимых для органов власти местного самоуправления, готовятся (и относятся) разными ведомствами; другие лишь появляются сегодня и требуют разработки специальных программ и технологий обучения. Следовательно, подготовка муниципальных служащих требует разных знаний.
В то же время, постепенно пробивает дорогу тенденция, когда разные специалисты муниципального хозяйства оказываются ориентированными на общие цели и имеют дело с общим объектом, финансируются из единого источника и подчинены общему регулирующему центру в лице местной власти. Достижение общности требует создания механизма взаимодействия различных специалистов, что предполагает изменение характера принимаемых решений: от преимущественно исполнительных к преимущественно распорядительным, самостоятельным; от отраслевой целесообразности к полезности для местного населения. Последнее предполагает формирование не только профессиональных знаний, но и отчетливого понимания каждым специалистом места и роли в общей муниципальной деятельности. Нужна иная, нежели у советского служащего, ценностная позиция муниципального деятеля (депутата, профессионала-управленца). Таким образом, подготовка муниципальных служащих требует единого подхода и общей основы.
Муниципальная служба в городе Москве - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Муниципальный служащий - гражданин, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования и муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств бюджета муниципального образования. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности муниципальных органов, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
Необходимо сказать, что 3 апреля 2013 года состоялось заседание Президиума Совета муниципальных образований города Москвы, на котором был рассмотрен законопроект, предусматривающий внесение изменений в закон «О государственной гражданской службе в г. Москве». Законопроект обеспечивает взаимосвязь и соотношение классных чинов государственной гражданской и муниципальной служб при поступлении на государственную гражданскую службу города Москвы.
С 2011 учебного года в России начался новый этап для всех участников образовательного процесса в сфере государственного и муниципального управления. Теперь в высших учебных заведениях в обязательном порядке начали функционировать бакалавриат и магистратура, стали действовать новые образовательные программы, появились другие требования к педагогам и их ученикам. Заработала двухступенчатая система образования, предполагающая более качественную подготовку государственных и муниципальных служащих.
