Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Основы законодательства российской федерации о правах и свободах коренных малочисленных народов 14
1. Основные понятия, установленные федеральными законами 26
2. Основы правового регулирования прав и свобод коренных малочисленных народов в российском законодательстве 40
3. Сфера действия федеральных законов о правах коренных малочисленных Народов 44
4. Обеспечение прав малочисленных народов на социально-экономическое и культурное развитие 47
Глава II. Разграничение предметов ведения и полномочий в российской федерации и права коренных малочисленных народов .
1. Права и обязанности российской федерации в сфере защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов 52
2. Права субъектов российской федерации в сфере защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов 72
3. Права органов местного самоуправления в сфере защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов 95
4. Права малочисленных народов, их объединений и лиц, к ним относящихся, на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, а также на сохранение и развитие своей самобытной культуры 97
Глава III Защита прав коренных малочисленных народов в законодательстве ямало-ненецкого автономного округа 119
1. Устав автономного округа о защите прав коренных малочисленных народов, этнических общностей на территории автономного округа 124
2. Законы автономного округа о правах коренных малочисленных народов, этнических общностей на территории автономного округа и проблемы их реализацииі 32
Заключение 162
Список основной использованной литературы
- Сфера действия федеральных законов о правах коренных малочисленных Народов
- Обеспечение прав малочисленных народов на социально-экономическое и культурное развитие
- Права субъектов российской федерации в сфере защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов
- Законы автономного округа о правах коренных малочисленных народов, этнических общностей на территории автономного округа и проблемы их реализацииі
Сфера действия федеральных законов о правах коренных малочисленных Народов
Правовые нормы, подобные приведенным выше, содержатся и в ряде документов, принятых региональными, в том числе и европейскими, организациями. Характерен в этом отношении Итоговый документ Венской встречи государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1989 г. В нем подтверждено, что все государства-участники обязаны предпринимать все от них зависящие меры для реализации прав меньшинств. Государства-участники, сказано в документе, согласились, что они "будут принимать все необходимые законодательные, административные, юридические и иные меры, а также применять соответствующие международные инструменты, которыми они могут быть связаны, для обеспечения защиты прав человека и основных свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам на их территории. Они будут воздерживаться от любой дискриминации в отношении таких лиц и способствовать осуществлению их законных интересов и чаяний в области прав человека и основных свобод.
Они будут защищать и создавать условия для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории. Они будут уважать свободное осуществление прав лицами, принадлежащими к таким меньшинствам, и обеспечивать их полное равенство с другими"1.
На основе приведенных выше и других международно-правовых документов, направленных на защиту прав национальных меньшинств, были приняты документы, защищающие и конкретизирующие права коренных малочисленных народов. Это прежде всего ряд документов, принятых Международной организацией труда - одним из наиболее влиятельных специализированных учреждений системы ООН. В их числе принятая Генеральной конференцией этой организации 26 июня 1989 г. Конвенция 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах"1. Во введении к этому документу отмечалось, что коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни во многих частях земного шара, лишены возможности пользоваться основными правами человека в той же степени, что и остальная часть населения тех государств, в которых они проживают, и что нередко нарушаются их законы, их ценности, их обычаи и их перспективы. Конвенция четко установила, что государственные органы несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите этих народов и установлению гарантий их целостности. Принятие Конвенции 1989 г. оказало значительное воздействие на политику многих государств, на территории которых проживают коренные малочисленные народы.
Можно с уверенностью сказать, что ст.69 действующей Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, была принята с учетом значения Конвенции 1989 г. Включение в Конституцию ст.69 явилось отражением демократизации российского общества в течение последнего десятилетия и его стремления воспринять все наиболее прогрессивные из международно-правовых документов в области прав и свобод человека.
Поскольку во всех указанных выше международно-правовых актах содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, многие из них включены в международные договоры Российской Федерации и в соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации входят в правовую систему нашей страны.
Во исполнение приведенных норм Конституции Российской Федерации были приняты федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы.
В настоящее время можно констатировать, что федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации образуют особый институт российского права - институт правовых норм, гарантирующих сохранение и развитие коренных малочисленных народов Российской Федерации. Основой правового института коренных малочисленных народов и этнических общностей являются конституционные нормы, а также изданные в их развитие федеральные законы. Этот институт характеризуется единством субъектов, которыми являются коренные малочисленные народы и этнические общности, а также общей направленностью правовых норм, предусматривающих защиту среды обитания и сохранения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, которые по независящим от них объективным причинам находятся под угрозой исчезновения как самостоятельных этносов.
Обеспечение прав малочисленных народов на социально-экономическое и культурное развитие
Приведение в тексте закона основных понятий, раскрывающих смысл и содержание его правовых норм, является необходимым. условием обеспечения единообразного и правильного, с точки зрения законодателя, понимания установленных законом правовых норм. Именно в первых статьях всех трех названных федеральных законах о правах коренных малочисленных народов даны достаточно продуманные и четкие определения основных понятий. Это особенно важно, поскольку данными федеральными законами практически положено начало существования нового для российского законодательства правового института.
Установление единых основных понятий является гарантией правильного понимания текста федеральных законов в целом, а также их отдельных статей и содержащихся в них правовых норм. Более того, приведенные в федеральных законах определения основных понятий являются не только неотъемлемой составной частью всех статей федеральных законов, но они практически стали рассматриваться как составная часть и законов субъектов Российской Федерации, хотя многие из них были приняты еще до издания федеральных законов.
Следует учитывать, вместе с тем, что основные понятия, приведенные в ст.1 Федерального закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов, являются общими для всех федеральных законов в сфере регулирования и зашиты прав малочисленных народов. Соответственно основные понятия, содержащиеся в первых статьях Федеральных законов об общих принципах организации общин и территориях традиционного природопользования, относятся только к правовым нормам, регулирующим правовое положение коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Исходя из того, что данная работа посвящена только коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, рассмотрение в ней основных понятий, установленных в упомянутых трех федеральных законах, будет проводиться с учетом этого обстоятельства.
Прежде всего следует обратиться к установленному в числе основных понятий, определяемых в Федеральном законе о гарантиях прав коренных малочисленных народов, понятию "коренные малочисленные народы" и только с учетом этого основного понятия рассмотреть установленные в этом же Законе такие понятия, как "традиционный образ жизни малочисленных народов" (далее — традиционный образ жизни), "исконная среда обитания малочисленных народов", "общины и иные формы общественного самоуправления" (далее — общины малочисленных народов), "уполномоченные представители малочисленных народов" и "этнологическая экспертиза". Но перечень основных понятий этим не исчерпывается.
В Федеральном законе об общих принципах организации общин, помимо понятия "коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока", содержится понятие "представители других этнических общностей"; развито, применительно к народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, установленное в Законе о гарантиях прав понятие общин и иных форм общественного самоуправления.
В Федеральном законе о территориях традиционного природопользования содержится понятие территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и обычаев коренных малочисленных народов этих народов.
Определение всех этих основных понятий имеет существенное значение: все они взаимосвязаны и помещены в законах в определенной логической последовательности. Естественно, что наибольшее значение имеет понятие "коренные малочисленные народы". Оно содержится в Федеральном законе о гарантиях прав коренных малочисленных народов и практически воспроизведено в Федеральном законе об общих принципах организации общин, в котором сказано, что оно относится именно к народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Из формулировки, приведенной в Федеральном законе о гарантиях прав коренных малочисленных народов, следует, что к коренным малочисленным народам относятся, во-первых, только те народы, которые проживают на территориях традиционного расселения своих предков и сохраняют традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслов.
Понятие "проживание на территории традиционного расселения" нельзя понимать излишне формально. Надо учитывать, что всем народам свойственно под влиянием различных обстоятельств, как объективных, так и субъективных, несколько изменять ареалы своего проживания. Учитывая это, законодатель не счел необходимым в данных законах определять использованное в них понятие традиционности, оставив право оценивать его субъектам Российской Федерации, на территории которых эти народы проживают. К этому надо добавить, что нередки случаи, когда один народ проживает в наши дни не компактно, а группами на территориях, относящихся к нескольким субъектам Российской Федерации. Так, большинство вепсов проживает в Карелии, но часть их - в Ленинградской и Вологодской областях. Вместе с тем они, безусловно, являются коренным малочисленным «народам северозападной части России.
Права субъектов российской федерации в сфере защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов
Рассматривая изложенные выше правовые нормы Федерального закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов, а также других федеральных законов, непосредственно относящихся именно к этим народам, следует отметить, что нормы этих законов в большинстве относятся к социально-экономическим и культурным отношениям.
Но в ст. 13 Федерального закона о гарантиях прав малочисленных народов содержится норма явно политического характера. Она определяет возможность представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Кроме того, она устанавливает и возможность представительства малочисленных народов в представительных органах местного самоуправления.
Это политическое решение имеет четко выраженную цель. Оно направлено на наиболее последовательное решение вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов посредством закрепления законами субъектов Российской Федерации права устанавливать квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления. В известной мере, но не более того, эта правовая норма опирается на Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Статья 13 Федерального закона о гарантиях прав малочисленных народов позволяет установить такое представительство малочисленных народов и этнических общностей Севера в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации, которое граждане каждого отдельного субъекта Федерации сочтут необходимым для того, чтобы число представителей этих народов было бы достаточным для обеспечения интересов этих народов, причем это представительство, как правило, значительно больше, чем то, на которое избиратели, принадлежащие к малочисленным народам, могли бы рассчитывать, исходя из их доли в общем числе избирателей конкретного субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести соотношение коренных малочисленных народов, этнических общностей Севера и всего населения Ямало-Ненецкого автономного округа. В нем они составляют лишь 6,4% всего населения. Это ненцы, которых на территории округа более 19 тыс., ханты — около 6 тыс., селькупы - приблизительно около 1,5 тыс., а также насчитывающие менее 100 человек манси и эвенки.
В то же время в соответствии со ст.42 Устава (Основного Закона) Ямало-Ненецкого автономного округа установлено, что в законодательный орган автономного округа, состоящий из 21 депутата, 3 депутата, т.е. 13,5%, избираются по единому многомандатному избирательному округу из числа коренных малочисленных народов Севера.
Включение в уставы и/или избирательные законы субъектов Федерации норм, по существу гарантирующих избрание лиц, принадлежащих коренным малочисленным народам, причем в большем числе, чем это следует из их доли в общем числе избирателей, следует рассматривать как проявление глубокого понимания задач государства и общества по защите прав национальных меньшинств, как политическую гарантию прав коренных малочисленных народов, которых общество в течение длительного времени лишало возможности действенно защищать свои права на национальную самобытность и которые только в современных условиях получили гарантии самобытного социально-экономического и культурного развития, защиты своей исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.
Преференции в виде квоты представительства малочисленных народов в представительных органах местного самоуправления практически содержатся в избирательных законах всех субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы1.
Особое значение нормы, предоставляющей субъектам Российской Федерации право своими законами устанавливать квоты представительства малочисленных народов в своих законодательных органах и представительных органах местного самоуправления, подчеркивается выделением этой нормы в отдельную статью Федерального закона о гарантиях прав малочисленных народов.
Важнейшей особенностью федеральных законов о малочисленных народов следует считать проявление в них особой заботы о возможностях малочисленных народов оказывать влияние на деятельность всех органов государственной власти, а также местного самоуправления. Как отмечалось выше, в законах установлено, например, что органы государственной власти Российской Федерации могут вводить ограничение нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности организаций, находящихся в федеральной или иной собственности, в местах проживания малочисленных народов по согласованию с ними.
Законы автономного округа о правах коренных малочисленных народов, этнических общностей на территории автономного округа и проблемы их реализацииі
Он определяет основы подготовки стабильных кадров для оленеводства, которое, как сказано в ст. 16, осуществляется организацией системы подготовки и обучения специалистов в высших и средних учебных заведениях Российской Федерации и автономного округа, зарубежных стран, приоритет отдается в подготовке кадров по специальностям: технологии по переработке продукции оленеводства, зооветеринарные работники, юристы, экономисты.
Поскольку оленеводство, можно сказать, в крови северных народов, прием молодежи из числа этих народов в средние специальные и высшие учебные заведения автономного округа проводится на льготных условиях путем установления квот бесплатного обучения и выплаты стипендий за счет местного или окружного бюджетов.
Необходимое внимание в Законе обращено на государственную поддержку оленеводства посредством, в частности, предоставления ежегодных дотаций на оленеводческую продукцию, поставляемую в окружные фонды и за пределы автономного округа, компенсации стоимости всех видов энергоресурсов для производственных целей, оказания помощи в приобретении средств жизнеобеспечения оленеводов. Нужно также отметить, что в ряде иных окружных законов также осуществляется, прямо или косвенно, поддержка коренных малочисленных народов, в первую очередь тех их представителей, которые заняты традиционными видами хозяйствования, включая, естественно, оленеводство.
Примером оказания поддержки коренным малочисленным народам Севера может служить ст.7 окружного Закона от 20 июня 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О ставках, условиях и порядке взимания земельного налога и арендной платы за землю в Ямало-Ненецком автономном округе", в соответствии с которой льготы по взиманию земельного налога распространяются, в частности, на организации, независимо от организационно-правовых форм, за земли, занятые детскими дошкольными учреждениями, учреждениями культуры, народного образования, спортивными и оздоровительными сооружениями, находящимися на балансе этих организаций, расположенные на территории административно-территориальных единиц, отнесенных к местам проживания коренных малочисленных народов Севера.
Возвращаясь к анализу текст Закона об оленеводстве, можно увидеть, что в нем нередки оговорки, что в случае принятия соответствующего федерального законодательства положения Закона автономного округа будут приведены в соответствие с федеральным законом. Например, установив право оленеводческого хозяйства осуществлять выпас оленей на соседних земельных участках, Закон оговорил, что "настоящий порядок действует до вступления в силу соответствующего федерального закона, регулирующего осуществление права ограниченного пользования чужим земельным участком".
Интересно отметить, что в некоторых случаях автономный округ оказывается вынужденным принимать законы, направленные на защиту прав коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей, конкретизирующие действие норм федеральных законов применительно к ситуации в автономном округе. Как известно, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в п.З ст. 19 установил, что перечень труднодоступных и отдаленных местностей, а также территорий компактного проживания малочисленных народов, наличие которых является основанием для превышения допустимого отклонения от средней нормы представительства избирателей в избирательных округах, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Закон автономного округа "О перечне труднодоступных, отдаленных местностей и территорий компактного проживания коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе"1 установил, что в автономном округе следует понимать под труднодоступными и отдаленными территориями и что — под территорией компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, а также в соответствующих приложениях к Закону определил, какие конкретно местности и территории к ним относятся.
К труднодоступным и отдаленным населенным пунктам Закон автономного округа отнес территории, характеризующиеся низкой транспортной освоенностью и ограниченными сроками транспортной доступности, а к территории компактного проживания коренных малочисленных народов Севера - территорию их проживания и ведения традиционной хозяйственной деятельности.
В Законе "О выборах депутатов Тюменской областной Думы с участием населения Ямало-Ненецкого автономного округа", который также был принят в соответствии, в частности, с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в главе об особенностях проведения досрочного голосования на территории автономного округа были определены порядок досрочного голосования избирателей из числа коренных малочисленных народов Севера, ведущих традиционный образ жизни в труднодоступных и отдаленных местностях, а также избирателей, находящихся в труднодоступных и отдаленных местностях.
