Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап государственного строительства и формирования гражданского общества в России напрямую связан с решением важнейших стратегических вопросов организации и правового обеспечения, адекватных демократической парадигме развития российского социума институтов политического управления. Будучи основным регулятивным сегментом социального целого (поскольку именно там сосредоточены государственно-властные функции), политическая сфера выступает: с одной стороны, в виде сложнейшей системы институциональных структур, связанных между собой отношениями по поводу распределения и реализации власти, проецируемой в качестве управленческих императивов на все другие сферы общественной жизни; с другой стороны, - как совокупность действий и взаимодействий множества политических акторов, интересы которых так или иначе аккумулируются задачами достижения и отправления власти. И та и другая ипостась политического, учитывая социальную инклюзивно-регулятивную, а по сути - управленческую значимость политики, априори требуют упорядоченности, определенных «правил игры», последовательности, адекватности социальным потребностям, наиболее эффективным и надежным механизмом достижения и поддержания которых является правовое регулирование.
Sfcflff
Несомненная значимость исследования социально-правовых аспектов политико-управленческих феноменов чрезвычайно актуализирована, кроме всего прочего, и характером протекания трансформационных процессов, осуществляющихся в России последние годы. «Уже второе десятилетие, - отмечает по этому поводу ЮА Красин, - страна переживает системный кризис, дестабилизировавший общество, порос НАЦИОНАЛЬНАЯ І БИБЛИОТЕКА J СПет«р6ург Г/ґ* 05 ЯМгі
трясший его до основания, поставивший вопрос о новых политических ориентирах». При этом исследователь подчеркивает, что «укрепление ослабленной российской государственности носит сегодня императивный характер. Альтернатива одна - полная потеря управляемости и распад общества под давлением локального, этнонационального, корпоративного, либертарного и других видов партикуляризма»1.
Управленческий паралич начала 90-х годов прошлого столетия и неудачи последовавших затем во многом непродуманных и противоречивых реформаторских акций в управленческой сфере в перестроечный период в немалой степени были обусловлены не только непоследовательностью и дилетантизмом самих инициаторов реформ, но и отсутствием адекватной намеченным демократическим преобразованиям политико-управленческих структур правовой базы, крайней слабостью и неэффективностью правоприменительных рычагов путь несовершенного, но все же имеющего место механизма правовой регуляции.
В результате до настоящего времени так и не сформирована действенная система политического управления социальными процессами; коррумпированный и громоздкий государственный аппарат не преобразован в публичную государственную службу, отвечающую потребностям формирующегося (во всяком случае, такова одна из фундаментальных целей нынешних социальных трансформаций) гражданского общества; создание реальной многопартийности как важнейшей составляющей демократической политической системы, обеспечивающей представительство всего спектра политических интересов граждан, по сути, находится лишь на начальной стадии и т.д. И как следствие этого:
1 Красин Ю А. Политическое самоопределение России: проблема выбсра // Политические исследованиі. - 2003. - Jfcl.G- 124,128.
отношения между представителями правящих политических элит и теми, кто является объектом управленческих воздействий (т.е. всего остального, населения), призванные быть «...отношениями лиц властвующих и подвластных, которые все вместе должны быть нацелены на координацию усилий во имя безопасности, солидарности, порядка и т.п.»2, характеризуются все большей отчужденностью, что также явно не способствует демократизации политико-управленческих структур.
Однако наиболее тревожным, с нашей точки зрения, симптомом нынешних политико-управленческих реалий является то, что экономически окрепшая в годы «дикой приватизации» и интегрировавшаяся своей наиболее активной частью в бизнес-элиты многочисленная профессионально-управленческая страта - бюрократия, осознав слабость политической составляющей политико-управленческого комплекса, равно как и наличие в этих условиях возможности политического представительства своих корпоративных интересов, осуществляет попытки овладеть властными структурами. При этом политическое акторство бюрократии проявляется не только в интенсивном делегировании своих представителей в правящие или претендующие на власть политические элиты, но и в формировании под своей эгидой политических партий, обладающих в связи с этим громадными ресурсными возможностями и использующих наработанную аппаратчиками систему неформальных, зачастую регулируемых неправовыми нормами, связей и отношений. «Под разлагающим воздействием этого фактора падает интс-
2 Графский В Г. Основные концепции права н государства в современной России: аспекты исследования проблемы// Вестник Российского гуманитарного научного фонда. - 2003.- №1(30). С-124.
pec населения к политике, к демократии, рушатся политические убеждения...»3.
Подмена же общественных интересов кланово-корпоративными, когда отдельные социальные группы присваивают право (а именно об этом свидетельствует тенденция к политическому доминированию аппарата) на монопольное представительство интересов всего спектра общественных сил, нивелирует сам принцип представительства.
Очевидно, что названные негативы политико-управленческого процесса препятствуют общему вектору демократического развития России, инвариантно предполагающему становление гражданского общества и правового государства с его приоритетностью права над всеми другими формами социальной регуляции.
Между тем именно область правового обеспечения остается одним из слабых звеньев преобразовательного процесса в целом и его полити-ческо-управленческого сектора в частности, консервируя старые и порождая все новые девиации российского социально-политического развития.
Справедливости ради, следует отметить, что в настоящее время налицо заметное усиление внимания со стороны институтов власти (причем как законодательных, так и исполнительных) к правовым аспектам их деятельности, что находит свое выражение в разработке и принятии ряда важных нормативных актов, нацеленных на оптимизацию политико-управленческой сферы. Однако множество проблем в области правового обеспечения политического управления (в особенности в его правоприменительной ипостаси) еще ждут своего решения.
э Ламтин ИЛ Демократия в России: противоречия к проблемы // Политические исследования. 2003, -J&1. - С 147.
Формирование же действенного и эффективного механизма политического управления России находится в настоящее время лишь в начальной стадии.
Это свидетельствует о чрезвычайной теоретической и практической актуальности выбранной темы исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В отечественной
и зарубежной научной литературе проблемам политического управления, в том числе и проблемам правовой детерминации политико-управленческой деятельности в современной России, посвящено немало трудов. Однако следует подчеркнуть, что значительное число работ выполнено либо в юридическом аспекте (при этом преобладает в основном государствоведческая проблематика) с некоторым включением элементов политологического анализа (поскольку речь идет о проблемах властных отношений), либо в рамках, главным образом, политологического дискурса, в котором правовые вопросы лишь затрагиваются. Попытки же рассмотреть проблемы политического управления комплексно - в социально-философском, социологическом, политологическом и правовом аспектах - крайне немногочисленны. Еще более редким является исследование политико-управленческой проблематики с точки зрения правовой детерминации применительно к новейшему этапу российского политического процесса. Если указанная проблематика и рассматривается в этом контексте, то, на наш взгляд, весьма фрагментарно. По существу, базовых работ, посвященных анализу именно специфики правовой детерминации политико-управленческих процессов, пока еще нет. Между тем только такой взгляд позволяет выйти за рамки умозрительного, абстрактного теоретизирования и
осуществить качественный анализ проблемы. В работе над данным диссертационным исследованием автор стремился восполнить имеющийся пробел.
Кроме того, необходимо отметить, что определенный дефицит научной литературы по теме исследования обусловлен не только недостаточностью разработанности вопросов правовой детерминации политического управления, но и относительной новизной проблемы для российской пауки и практики. Поэтому немногочисленность научных публикаций по политико-управленческой проблематике была в определенной мере компенсирована изучением широкого круга общетеоретических трудов, в которых рассматриваются социально-философские и социологические проблемы политического управления. Помимо этого, автор использовал имеющиеся концепции сущностных характеристик управления как социального феномена, его атрибутивных свойств и признаков, специфики проявления его инклюзивной природы. Это позволило сформулировать собственный исследовательский подход к проблеме.
По мнению автора, именно социально-правовое измерение политико-управленческих процессов дает возможность осуществить анализ многих трудностей и противоречий, имеющих место в процессе формирования демократических институциональных структур политического властвования в современной России.
Значительную помощь в данном исследовании оказало изучение работ видных зарубежных ученых Г. Ллмоцца, М. Вебера, С. Верба, Ю. Дрора, М. Дюверже, Д. Кола, Г. Лассуэлла, Ч. Лпндблома, Дж. Линца, Ф. Нигро, Л. Нигро, Л. Пая, В. Розенбаума, X. Саймона, А. Степана,
Н. Хенри и других4. Среди трудов названных авторов следует выделить, по нашему мнению, в первую очередь разработки одного из основоположников политико-управленческой науки (собственно, именно он ввел в научный оборот термин «теория политического управления») как автономной области политологического знания, основателя Чикагской школы политического бихевиоризма Г. Лассуэлла. Он отмечал, что «научная дисциплина может быть отнесена к политико-управленческим наукам, если она... обеспечивает необходимыми данными разработку рациональных способов разрешения политико-управленческих вопросов»5. Кроме того, значительным вкладом в теоретико-методологическую базу политико-управленческих исследований стали концептуальные разработки американского политологах. Саймона, монография по политико-управленческой проблематике которого «Административное поведение: исследование процессов принятия решений в административных организациях»6 обеспечила присуждение автору Нобелевской премии.
Признавая значимость современных зарубежных политико-управленческих исследований, следует все же подчеркнуть, что среди ученых, занимающихся названной проблематикой, имеет место довольно значительное число приверженцев так называемого норматив-
См Алштд Гч Верба С Гражданская культура и стабильность демократии // Политические исследования.-1992 )MtBe6epM Политика как призвание и профессия // Вебср М Избранные произведения -М.1992, Кола Д. Политическая социология М, 2001 Almond G The Intellectual History of Civil Culture Concept II Trie Civil Culture Revised. Boston, 1980 Dror Г Public Policymaking Reexamined - New Brunswick-Oxford. 19S9 Duverger A/ Institutions politiques et droit constitutionel- P 1970, Henry N Public Administration and Public Affairs.- Atlanta, 1995, lassweli H Power and Personality, N Y„ 1948, lassweli H The Emerging Conception of the Policy Science. - II Policy Science, 1970 - №1, Ltndblom Ch. The Policy Making Process. Fnglcwood Cliffs, 1968. UnzJJ The Breakdown of Democratic Regimes Crisis, Breakdown and Reequihbration. - Ballimor L, 197S Nigra F. Nigro L Modern Public Administration. N Y, 1970 Pye L, Verba S Political Culture and Pol.Ucal Development. Princeton, 1965, Paztnbaum WA Political Culture Basic Concept in Political Science. -NY, 1975, Simon H The New Science of Management Decision. -NY ,1960, WeberH Bureaucracy II From Max Wtber N Y, 1
Cm. Simon H Administrative Behavior A Study of Decision-Making Process of Administrative Organisation. N Y 1947
но-прескриптиеного подхода к анализу политико-управленческих процессов, в рамках которого широко используются математические и кибернетические методы исследования. Суть данной модельной концепции состоит в оптимизации политико-управленческих акций посредством формальных норм и процедур; при этом основным предметом исследовательской рефлексии являются связанные с построением формальных алгоритмов принятия тех или иных решений задачи выбора7. Отчасти такая исследовательская позиция объясняется тем, что «ориентирующиеся на подобный подход специалисты по политико-управленческой проблематике не ставят между собой столь амбициозных задач, как их коллеги, занимающиеся элитами, группами интересов и т.п. в рамках других разделов политической науки. Не претендуя на развернутое объяснение взаимоотношений между государством и обществом, они довольствуются разработкой рабочих моделей государственной политики с использованием элементов универсальных политических теорий» . По сути же такая методико-методологическая парадигма есть, по нашему мнению, одно из проявлений традиционной для современного гуманитарного знания технократической тенденции.
Тем не менее все же многие зарубежные политолога являются сторонниками иного — дискриптивно-импликативного подхода, ориентированного в первую очередь на детальный эмпирический анализ и комплексность теоретических моделей политико-управленческих процессов. В рамках этой исследовательской парадигмы предметом изучения являются не только «лежащие на поверхности» политике-
7 См. Нельсон R Социальная политика и управление: общие проблемы // Политическая наука: новые направлении. М., 1999.
'Дегтярев А А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений //Политическиеисследования. -2003.-ЛИ.- С. 161.
управленческих реалий формализованные нормы и процедуры, в соответствии с которыми осуществляются те или иные управленческие воздействия, но и «теневые» механизмы политического управления, неформальные нормативные регуляторы, применяемые в политике9.
Следует подчеркнуть, что приверженцами именно этого исследовательского подхода является большинство современных российских аналитиков, занимающихся политико-управленческой проблематикой, что, видимо, не в последнюю очередь стимулировано самой спецификой российской политической действительности. Собственно, и данное диссертационное исследование азтор стремился выполнить именно в контексте дискриптивно-импликативной методологии.
К числу наиболее продуктивных с точки зрения диссертанта российских разработок по различным аспектам политико-управленческой проблематики можно отнести труды таких исследователей, как ЮЛ Аверин, Г.В. Атаманчук, ИЛ. Василенко, К.С. Гаджиев, BJL Гельман, Г.В. Голосов, АА Дегтярев, А.З. Дибиров, Ю.Г. Коргунюк, АЮ. Мельвиль, А.В. Оболонский, П.В. Панов, Г.В. Пушкарева, А.И. Соловьев, О.Ф. Шабров идр10.
* См.: George A. Presidential Dectsion-MaUng in Foreign Policy: The Effective Use of Information and Advise Boulder.-N.Y, 1980.
10 См. Аверин ЮМ. Люди управляют людьми: модель социологического анализа. М, 1996; Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты.- М, 1993; Василенко И А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М., 2001; Гаджиев КС Размышления о политической культуре современной России // Мировая экономика и международные отношения. - 1996. - №2; Гель-мам В.Я. Политическая культура, массовое участие и электоральное поведение // Политическая социология и современная российская политика. - СПб^, 2000; Голосов Г.В. Партийные системы России и стран Восточной Европы. Mi 1999; Дегтярев А.А. Теория принятия политических решений в структуре социальных и управленческих дисциплин // Политические исследования, 2002, №1\Дибгфое А.З. Легитимность власти и политический режим: Авторсф. дис. д-ра.полит.наук, - М., 2002; Коргуннж ЮГ. Избирательные камлании и становление партийной системы в РФ с точки зрения социального правительства // Выборы в поствдммунисгичесхнх обществах: Проблемно-тематический сборник ИНИОН PAIL - М., 2000; Коргунюк ЮГ. Современная российская многопартийность. - М., 1999; Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты (теоретико-методологические и прикладные аспекты). - М., 1999; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М-, 2002; Панов П.В. Трансформации политических институтов в России: кросстемпоральный сравнительный анализ // Политические исследования. - 2002. < №6; Пушкарева Г.В. Политический менеджмент. - М^ 2002; Соловьев А.И. Политология: политическая теория, политические технологии. - М., 2003; Шайров О.Ф. Политическое управление: проблемы стабильности и развития. - М., 1997; Шиб-
В работах российских ученых особенно важен осуществленный ими анализ специфики российской модели политического управления, в особенности исследования современной политико-управленческой ситуации в России, ее характерных признаков и перспектив разрешения.
Правоведческая составляющая научной литературы, которой пользовался автор в процессе работы над диссертацией, позволила осуществить анализ особенностей социально-правовой детерминации управленческих процессов в сфере политики. В этом диссертанту помогло знакомство с работами таких зарубежных и отечественных ученых-правоведов, как С.С.Алексеев, А.Г. Бережное, А.И. Бобылев, В. Гольцез, В.Г. Графский, А.С. Гречин, В.П. Казимирчук, Ж. Карбо-нье, ВЛ. Козбаненко, Н.М. Коркунов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лапаева, И.В. Левакин, В.Д. Сорокин, Б.Н.Чичерин, Л.С. Явич и др.11
Изучение трудов всех названных исследователей позволило многое осмыслить и попять в сложнейших процессах функционирования институциональных структур политического управления в современной России.
ров О.Ф. Эффективность политического управления (системно-кибернетический полход): Дис. д-ра полит.каук в форме научного доклада. М. 1999.
" См.: Алексеев СС. Теории права. - М, 1994; Бережное А.Г. Теоретические проблемы правопоюгааяия и содержания права// Вестник Московского университета. Серии 11 «Право». - 1999. - №4; Бобылев А.И. Государство и право і политической системе общества // Право а политика. - 2002. №10(34); Голыше В. Учение об управлении (задачи и истоды) // Юридический вестник. - СПб., 1880. - №6; Графский ВТ. Основные концепции права и государства о современной России: аспекты исследовании проблемы. // Вестник Российского гуманитарного научного фонда. - 2003. №1(30); Гречин АС. Социологи* правового сознания. М, 2001; Каи-мирчук ВЛ., Кудрявцев В.ІІ. Современная социология правх - М, 1995; Карбонье Ж. Юридическая социология. - Благовещенск, 1998; козбаненко ВЛ. Правовое обеспечение статуса государственных я ыушщиоальных служащих: общее н особенное // Государство н право. - 2003. - №1; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб, 1913; Лапаева RR Социология права как юридическая дисциплина // Социологические исследования. - 1999. - №7; Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Государство ш право. - 2003. - №1; Сорокин ВД. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. - 2000. - №4; Чичерин Б.Н. Бюрократия и государство // Вопросы политики. - М., 1905; Явич Л СО философии права на XXI век // Правоведение. - 2000. - №4.
Цель и основные задачи исследования. Целью данной работы
является комплексный анализ особенностей социально-правовой детерминации политико-управленческих процессов в современной России.
Общий замысел работы предполагает постановку и разрешение следующих задач:
дать развернутую характеристику понятия «управление» как общесоциологической категории, т.е. осуществить анализ феномена управления как атрибутивной составляющей социального развития;
исследовать экзистенциональные характеристики управленческих отношений с точки зрения их социально-правовой детерминации;
выявить специфику управленческих отношений в сфере политики в качестве объекта правового регулирования;
осуществить анализ особенностей диалектики взаимодействий аутентично политической и профессионально-управленческой составляющих политико-управленческих процессов;
рассмотреть проблему релевантности современной «концепции демократического управления» к российским политико-управленческим реалиям;
проанализировать специфический социальный статус российской бюрократической страты, выступающей в качестве традиционного актора политического управления в России;
дать характеристику сущностных черт и особенностей российской политической, правовой и управленческой культуры;
исследовать причины тенденции к повышению политической роли профессионально-управленческого сегмента политико-управленческой системы в России в ситуации преобразования институциональных структур политической системы;
рассмотреть проблемы совершенствования демократических институтов управления с точки зрения императивности усиления роли правовых регуляторов их деятельности.
Методологической основой диссертационной работы являются методологические принципы и методики исследования, выработанные в рамках современной политической науки, социальной философии, социологии и юридической науки, прежде всего, конкретно-исторический, социально-правовой, социокультурный и структурно-функциональный подходы к осмыслению современных политико-управленческих реалий.
Научно-теоретической базой диссертации являются исследования по данной проблематике отечественных и зарубежных ученых, часть из которых представлена выше.
Кроме того, в процессе работы автор использовал ряд правовых документов, касающихся вопросов политического управления, в частности, Конституцию Российской Федерации (1993 г.), Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерацию) (1995 г.), «О политических партиях» (2001 г.), а также другие законодательно-нормативные акты.
Научная новизна диссертационной работы заключается, прежде всего, в том, что она, по существу, является одним из первых в российской литературе исследованием социально-правовых детерминант не отдельных институциональных структур, а всего российского политико-управленческого комплекса в целом (т.е. как политической, так и профессионально-управленческой составляющих). Новизна состоит в самом исследовательском подходе - правовом измерении конкретных процессов социального регулирования (в том числе и механизмов «теневого нормотворчества»), к которым относятся и процессы политического управления в современной России. Этот аспект, как правило, оставлялся вне пределов специального научного анализа, поскольку его проблемное поле находится на стыке по крайней мере трех областей гуманитарного знания - политической науки, социологии управления и социологии права. Между тем, как справедливо отмечено, необходимость, а следовательно, и «продуктивность междисциплинарного подхода к анализу политических процессов в современной России предопределена тем обстоятельствсм, что развитие страны по-прежнему зависит от генетического характера общества, устойчиво воспроизводящего отношения переходного/межстадиального типа»12.
По мнению автора, вне правового контекста нельзя по-настоящему ни понять сложнейшие проблемы политико-управленческого развития, ни тем более их решать, о чем свидетельствует ряд девиаций в практике реформирования российских управленческих структур.
12 Ваяодин 4.Г. Гражданское общество и политика в России: смена парадигмы // Политические исследования. 1998.-№6.-С 94.
Практическая значимость исследования определяется актуальностью изучаемой проблемы и недостаточной степенью ее разработанности.
Теоретические выводы и положения диссертации могут быть использованы при дальнейшем изучении социально-правовых аспектов политического управления, а исследовательский подход, на котором строилась работа, может оказаться продуктивным не только для последующего изучения данной проблематики, но и для практиков, осуществляющих свою деятельность в политико-управленческих структурах.
Материалы настоящего исследования могут быть использованы при подготовке и чтении лекционных курсов и спецкурсов по социальным и политологическим дисциплинам, при подготовке учебных пособий и т.п.
Апробация работы. Диссертация обсуждена на совместном заседании кафедры социологии и кафедры политических наук факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы (на русском и английском языках). Общий объем работы 167 страниц.
