Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политический транзит российского общества конца XX в. - начала ХХI в. актуализирует комплекс современных российских политико-властных, политико-управленческих институтов, политико-административного управления. Прямую зависимость состояния и перспектив российского общества от эффективности политико-административного управления отмечает Президент РФ В.В. Путин, критикуя «короткое дыхание» политики, её ограниченность вопросами текущего сохранения или передела власти и собственности».
Уровни политико-административного управления в РФ как в федеративном государстве различны - федеральный, региональный и местный, что придаёт институту политико-административного управления дополнительные приоритеты, но, в то же время, и дополнительные сложности. В 2000 г. по инициативе Президента РФ организован новый для России уровень политико-административного управления - уровень федерального округа (далее – ФО), имеющий самостоятельную значимость. Образование ФО, их развитие и реализация ими возложенных на них полномочий оцениваются политиками и экспертами, как положительно, так и отрицательно. Вместе с тем на уровне ФО с 2000 г. реализована целевая политико-управленческая практика, как успешная, так и неуспешная, которая заслуживает системного исследования и обобщения.
В этой связи очевидна насущная необходимость комплексного анализа успехов, проблем и противоречий политико-административного управления на уровне ФО РФ. Принципы, содержание, направления, формы и методы политико-административного управления в ФО, в том числе, с 2010 г. в Северо-Кавказском федеральном округе (далее - СКФО) необходимо в системе политологического знания.
Степень разработанности проблемы. Институционализация политико-административного управления представляет существенную нишу исследовательского интереса. Так, функционирование государства и бюрократии рассматривались в трудах Т. Гоббса, Д. Дидро, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ф. Ницше, Ж. Руссо, Г.Гегеля, Б. Рассела, К. Поппера. Целостные трактовки управления представлены в трудах М. Вебера, Э. Дюркгейма, Д. Истона, А. Маслоу, Н. Смелзера, Т. Парсонса и др. Объективные и субъективные факторы управления в контексте классовых отношений исследованы К. Марксом, Ф. Энгельсом.
Проблемы управления поднимали российские философы, историки, социологи, политологи: Н.А. Бердяев, С. Н. Булгаков, Н.И. Данилевский, Н.М. Карамзин, В.О. Ключевский, Б. Н. Чичерин, П.Н.Милюков. Особый пласт работ составляли исследования советских государственных деятелей, политиков - В.И. Ленина, И.В. Сталина, Г.К.Орджоникидзе. Среди исследований советских учёных выделялись труды В.Г. Афанасьева, Ю.П. Аверина, П.Н. Лебедя, B.C. Основина, Д.Х. Бахраха, Ю.Н. Батурина и др.
В постсоветский период в работах Г.В. Атаманчука, А.Л.Гапоненко, В.А. Козбаненко, О.М. Роя, Ф.И. Шамхалова сложились несколько школ российской политико-правовой и политико-управленческой, экономико-управленческой мысли. Существенный вклад в разработку теории политико-административного управления внесли Ю.П. Алексеев, Ю.С. Васютин, Н.И. Глазунова, B.C. Комаровский, А.В.Оболонский, Е.В. Охотский, О.Ф. Шабров.
Многие работы - А.Б. Агалова, С.Д. Валлентея, И.В. Бусыгиной, И.Г. Горбачёва, А.Б. Зубова, С.И. Каспэ, М.В. Столярова - посвящены управлению в федеративном государстве. Политико-административное управление в условиях полиэтничной сложносоставной РФ рассматривают В.С. Мартьянов, Р.Ф. Туровский. Ю. Бурбина, Е.А. Мазур, Н.М. Добрынин, М.В. Глигич-Золотарёва. В трудах современных учёных - Л.М. Дробижевой, Г.А. Исаева, Л.М. Карапетяна, В.А. Михайлова, Ф.Х. Мухаметшина, Э.В. Тадевосяна, Ж.Т. Тощенко, Р.С. Хакимова - политико-административное управление рассматривается в контексте региональных отношений. Многие исследователи - М.Н. Губогло, Д.М. Исхаков, В.Ю. Зорин, С.Е. Рыбаков, В.А. Тишков, В.Р.Филиппов, Л.Л. Хопёрская, В.Д. Шуверова - исследуют управление в этнополитической сфере.
С 2000 г. российские учёные уделяют существенное внимание новой структуре в системе государственного, политико-административного управления - ФО. Такие авторы, как Ю.В. Ким, И.Г. Косиков, Н.М. Мириханов рассматривают образование и функционирование ФО в системе федеративного режима. Многие учёные - В.Г. Введенский, А.А. Гришковец, А.Ю. Горохов, В.В. Гайдук, О.М. Рой, Н.С. Слепцов - исследуют политико-административное управление в контексте конкуренции централистского и регионалистского компонентов. Управлению на уровне ФО уделяют большое внимание российские политики - Р. Г. Абдулатипов, А. В. Михайлов, В.Ю. Зорин, Е.М. Примаков, С.М. Шахрай, а также полпреды Президента РФ в ФО: В.Г. Казанцев, В.А.Устинов, В. В.Кириенко, А.Г. Хлопонин и др.
Значительный вклад в разработку теоретических основ и практик политико-административного управления в соотнесении с характеристиками региональных сообществ внесли ученые Северного Кавказа – В.И. Бутов, А.П. Горбунов, В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков, В.В. Рудой, А.М. Старостин, Л.Г. Щвец. В работах А.А. Баранова, А.А. Вартумяна, Е.В. Морозовой, С.В. Передерия, М.В. Саввы, В.Р. Чагилова, В.М. Юрченко осуществлены разработки теоретического и практического аспектов политического регионального управления. В.Д. Дзидзоев, Р.М. Дзидзоев, Н.В.Исаков, Ю.М. Кетов, М.А. Миндзаев, А.М. Цалиев – рассматривают юридические аспекты политико-административного управления. Такие учёные, как М.А. Аствацатурова, О.Н. Гундарь, В.Ю. Савельев, В.В. Черноус изучают этнополитические факторы политико-административного управления. Демографические, миграционные аспекты политико-административного управления исследуются В.С. Белозёровым, Ю.Г. Ефимовым, С.А. Кислициным, Г.В. Косовым. Геополитический аспект политико-административного управления разрабатываются Б.Г. Койбаевым, В.Н. Паниным, В.В. Рябцевым.. Управленческий аспект в контексте историко-политических проблем рассматривается Ю.Ю. Клычниковым, С.И. Линцом.
Политические, правовые, исторические, экономические стороны политико-административного управления рассмотрены во множестве диссертационных исследований.
Однако институционализация политико-административного управления на уровне ФО не в полной мере освещена в системе политологического знания, прежде всего потому, что процесс управления непрерывен и постоянно пополняется новыми практиками, как успешными, так и проблемными. Это определяет актуальность заявленной проблемы и сформулированной темы исследования.
Объектом исследования является политико-административное управление как многоуровневый институт.
Предметом является процесс институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ.
Цель работы - выявление тенденций и закономерностей институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ.
Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:
-
уточнить категориальное содержание политико-административного управления как политического института;
-
конкретизировать сущность российского федерализма как условия институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ;
-
выявить хронологию и определить содержание этапов формирования нормативно-правовой базы институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ;
-
определить значение политико-административного управления на уровне федерального округа РФ в контексте административной реформы и реформы федеративных отношений;
-
обосновать региональные факторы и политические причины, детерминирующие институционализацию политико-административного управления в СКФО;
-
обобщить результаты, проблемы и противоречия программно-целевого метода институционализации политико-административного управления в СКФО.
Теоретико-методологические основы исследования составлены политологическими, управленческими концепциями Г. Долгнелла, Ф. Шмиттера. В основу построения концепции диссертации положены теории и идеи М. Вебера о рациональной бюрократии и Д. Норта о политико-властных институтах. Использованы теоретические обобщения Г. Алмонда, М. Дюверже, Д. Истона, Т. Парсонса о сущностно-функциональном содержании субъектов общественно-политических и политико-управленческих отношений. Применены тезисы А.А. Дегтярева, В.С. Комаровского, О.Ф. Шаброва об институционализации политико-административного управлении.
Применяются институционально-правовой и структурно-функциональный подход, сравнительно-политологический анализ, контент-анализ, метод case-study для выявления успехов, проблем и противоречий политико-административного управления в СКФО.
Эмпирическую базу исследования составили базовые для политико-административного управления политические и правовые документы - Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г., Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе», Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и др.
Также использованы нормативно-правовые акты, политико-доктринальные документы регламентирующие деятельность аппаратов полномочного представителя Президента РФ в СКФО: «Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 гг.», материалы комиссии Правительства РФ по Северному Кавказу, материалы информационного сайта полпреда Президента РФ в СКФО, Общественного и Экспертного советов СКФО, СМИ и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
-
Уточнено специфическое содержание политико-административного управления как политического института в общей триаде «древа» управления (целеполагание, организация, регулирование), которое состоит в сочетании и противоречии категориальных свойств, сущности и функционала политики и администрирования.
-
Обосновано, что институционализация окружного уровня политико-административного управления в системе исполнительной власти России обусловлена федерализмом как принципом многоуровневой территориальной организации власти и необходимостью оптимизации отношений между субъектами РФ (по горизонтали) и между субъектами и федеральным центром (по вертикали).
-
Определены хронология и содержание этапов формирования целевой нормативно-правовой базы институционализации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ, которые сложились в 2000-2012 гг. в ходе демократизации и реформирования системы исполнительной власти и политической волей Президента РФ.
-
Выявлено противоречие институционализации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ в контексте административной и федеративной реформ, проявляющееся в противоположных тенденциях: а) усиление федерального присутствия, упрочении вертикали власти; б) разгосударствление политико-управленческих, общественно-политических процессов.
-
Доказано, что институционализация политико-административного управления в СКФО обусловлена такими региональными политико-управленческими причинами и потребностями, как: противодействие терроризму и национально-религиозному экстремизму; упорядочение регионального законотворчества; обеспечение устойчивого социально-экономического развития; профилактика межэтнической напряжённости; максимальная интеграция северокавказского сообщества в российский гражданский процесс.
-
Выделены конкретные эффекты программно-целевого метода институционализации политико-административного управления в СКФО, а также сохраняющиеся социально-экономические, общественно-политические, этнополитические проблемы и противоречия, которые требуют повышения эффективности политико-управленческих институтов и реструктуризации системы общественно-политических отношений в СКФО.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Политико-административное управление выступает институтом общей системы управления и воплощается в целеполагании, организации, регулировании при взаимодействии множества элементов, факторов, субъектов, акторов. Специфическое содержание политико-административного управления проявляется в его противоречивой сущностно-функциональной природе: с одной стороны, политической - доминирование, влияние, воздействие (политический курс государства, политическая воля главы государства); с другой стороны, административной - упорядочение, подотчётность, регламентированность (исполнительно-распорядительный функционал органов власти).
-
Формирование окружного уровня исполнительной власти в РФ обусловливается логикой развития федерализма в РФ, который является не только принципом территориального распределения власти, но и принципом «обустройства народов и территорий». Содержание институционализации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ определяется спецификой организаций власти в федеративном государстве с субъектами разного типа, а также непосредственным взаимодействием полпредов Президента РФ в федеральном округе с Президентом РФ, органами власти РФ, органами власти, органами МСУ субъектов РФ.
-
Формирование нормативно-правовой и политической базы политико-административного управления на уровне федеральных округов в РФ прошло несколько этапов: первый (1990 - 1995 гг.), второй (1996 – 1999 гг.), третий (2000-2009 гг.), четвёртый (2010 гг. - настоящее время). Институционализация политико-административного управления на уровне федерального округа РФ осуществляется в соответствии с указами, посланиями Президента РФ: а) непосредственной регуляции; б) опосредованной регуляции. В правовых и политических документах определяются стратегические и тактические принципы институционализации политико-административного управления в ФО: легитимность, императивность, открытость, непредвзятость, а также достоверность, доступность, дифференцированность, ситуативность.
4. Институционализация политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ в 2000 – 2012 гг. включена в процесс административной и федеративной реформ и содержит противоречиея, так как одновременно предусматривает усиление вертикали власти и её децентрализацию. Функционал полпредов Президента РФ обеспечивает проведение кадровой политики Президента РФ, приведении законодательства субъектов в соответствие с законодательством РФ, повышение ответственности глав субъектов перед главой государства; улучшение качества государственных услуг и административных регламентов; повышение уровня открытости органов власти, а также укрупнение субъектов РФ.
5. Выделение СКФО из состава ЮФО и институционализация политико-административного управления в СКФО обусловлены необходимостью ликвидации террористического воздействия, национально-религиозного экстремизма, угроз национальной и человеческой безопасности, этнополитических рисков в регионе. Политико-административное управление в СКФО нацелено на достижение безопасности и стабильности, решение социально-экономических проблем, снижение противоречий административной реформы, популяризацию позитивов реформы федеративных отношений. Специфическим вектором политико-административного управления в СКФО является упрочение единства полиэтничного регионального сообщества, а также его максимальная интеграция в российский гражданский процесс.
6. Институционализация политико-административного управления в СКФО в 2010-2012 гг. реализуется программно-целевым методом на основе «Стратегии социально-экономического развития СКФО до 2025 г.» и Государственной программы развития Северного Кавказа, позволяющего решать проблемы территорий, зон, кластеров, а также отдельных социодемографических групп. Данный метод предусматривает активизацию институтов гражданского общества (Общественный совет, Совет старейшин, Антикоррупционный совет, Экспертный совет, Всекавказский молодёжный альянс, Всекавказский лагерь «Машук»). Вместе с тем программно-целевой метод не всегда учитывает дифференцированные характеристики территорий и зон, интересы, состояние и самочувствие населения. Наряду с наметившимися позитивными тенденциями в СКФО сохраняются негативные явления – в части достижения общественной безопасности и стабильности развития экономики, в политико-административных процессах, в кадровой политике, в этноконфессиональных отношениях, что требует поиска новых форм и методов политико-административного управления.
Теоретическая значимость исследования состоит в уточнении содержания категории «политико-административное управление» и его институционального характера, а также в уточнении содержания и назначения стратегии, тактики программно-целевого сопровождения, целостности, многоуровневости, дифференциированности, ситуативности, адресности.
Отдельные тезисы конкретизируют теоретико-методологические основы стратегии и тактики политико-административного управления на общероссийском уровне и на уровне федерального округа РФ. Обобщения, сделанные в исследовании, могут быть включены в теоретические концепции политико-административного управления, а также в доктрины реактивной и проективной региональной политики в отдельных отраслях, прежде всего, в сфере общественно-политических и этнополитических отношений.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования отдельных тезисов и обобщений в оптимизации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ. Также обобщения могут способствовать повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти по повышению качества политико-административного управления.
Предлагаемые рекомендации могут представлять интерес в плане упрочения взаимодействия аппаратов полпредов Президента РФ с органами государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ, а также с институтами гражданского общества в целях упрочения гражданского единства жителей полиэтничных регионов России. Сделанные выводы могут использоваться в профилактике социальной напряжённости и конфликтов в полиэтничном, поликонфессиональном северокавказском сообществе.
Авторские тезисы могут быть использованы в организации политико-административного управления на уровне ФО, для аналитического обеспечения управленческих практик, общественным организациям и движениям, СМИ, экспертам. Отдельные составляющие исследования исследования могут быть использованы в разработке базовых лекционных курсов и спецкурсов по политологии.
Область исследования. Содержание диссертационного исследования соответствует пунктам Паспорта специальности ВАК Министерства образования и науки РФ – 23.00.02 Политические институты, процессы и технологии (политические науки): п. 1, «Политическая власть и политическое управление, современные измерения инновационной политики. Развитие современных властных технологий и задачи демократического контроля. Проблемы власти в контексте отечественной политической традиции и особенности властных практик в ходе демократических преобразований в стране», а также п. 11 «Политическое управление. Институты, формы и механизмы политического управления, критерии эффективности. Факторы риска. Методика анализа политического риска. Главные акторы политического управления».
Апробация работы. Диссертация обсуждена на совместном заседании кафедры креативно-инновационного управления и права и кафедры международных отношений, мировой экономики и международного права ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет» и рекомендована к защите по специальности 23.00.02 – Политические институты, политические процессы и технологии.
Составляющие диссертационного исследования прошли апробацию в тезисах, выступлениях и докладах на всероссийских, региональных, межвузовских конференциях и семинарах: Международная научно-практическая конференция «Роль поликонфессионального теологического образования в укреплении межрелигиозного и межнационального согласия как важного аспекта государственной и духовной безопасности» (Пятигорск, 2011); Международная научно-практическая конференция «Политическая наука: состояние и перспективы развития в XXI веке» (Краснодар, 2011); Международная научно-практическая конференция «Кавказ: проблемы реинтеграции социокультурного пространства и вызовы региональной безопасности» (Ростов-на-Дону, 2012); Научно-практический семинар «Профилактика экстремизма, терроризма, национальной и религиозной вражды в Северо-Кавказском и Южной федеральном округах» (Кисловодск, 2011); Научно-методические чтения Пятигорского государственного лингвистического университета «Университетские чтения – 2011» (Пятигорск, 2011); Научно-методические чтения Пятигорского государственного лингвистического университета «Университетские чтения – 2012» (Пятигорск, 2012); Региональная межвузовская научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых учёных «Молодая наука -2012» (Пятигорск, 2012).
Материалы диссертационного исследования отражены в 12 публикациях общим объёмом 4,65 п.л., в том числе в двух статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах из списка, определённого Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ.
Объём и структура работы: Работа состоит из введения, трех глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы составляет 217 страниц машинописного текста. Список литературы включает 226 наименований, в том числе на иностранных языках – 8.
