Содержание к диссертации
Введение 3
1. Российский федерализм как объект политологического исследова
ния 21
Теоретико-методологические основы анализа федерализма в политической науке 21
Федерализм в постсоветской России: сущность, принципы, институциональная модель 55
Реформы постсоветского федерализма в России (1999 - 2006 гг.): задачи, направления, перспективы 87
2. Этнополитика в системе преобразований российского федерализ
ма ИЗ
Государственная этнополитика Российской Федерации: цели, принципы, приоритеты реформ 113
Этнические элиты российских регионов: роль в преобразованиях федерализма 137
Влияние этнического фактора на преобразования состава субъектов Российской Федерации в 1990 - 2006 гг 171
Заключение 209
Библиографический список 218
Приложение
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация - одно из постсоциалистических государств, в которых полиэтничность является весомым фактором трансформации политической системы, постоянно воздействующей на курс этнополитики. Этническая сфера российского общества с присущими ей статусной асимметрией и политизированной идентичностью значительно влияет на структуру политических возможностей и ресурсы влияния субъектов федеративных отношений.
Федерализм в России является сравнительно краткосрочным политико-институциональным феноменом. Решив задачи сохранения российской государственности в начале 1990-х гг., постсоветсткая модель федерализма имеет переходный характер. В условиях глобализации на первый план выходят такие качества российского федерализма, как «территориальное выражение демократии» (по Д. Элазару) , соблюдение неотъемлемых прав и свобод человека, эффективность государственного управления, своевременное предупреждение и регулирование политических конфликтов. Вместе с тем глобализация создает серьезные риски фрагментации государств и ограничения их суверенитета, реформы федерализма в России, начатые осенью 1999 г., ставят цель консолидации российского государства, что требует преодолеть противоречия первоначальной институциональной модели, созданной в 1990-х гг. Но реформы далеки от завершения, они нуждаются в концептуальном осмыслении и определении новых задач. Поэтому тема исследования обладает и теоретической, и политико-прикладной актуальностью.
Степень научной изученности темы. Сложившийся комплекс исследований целесообразно классифицировать по социальным наукам и научным направлениям, а также по времени создания. Отчетливо выделяются направления работ в рамках сравнительной политологии, этнополитологии, сравнительного государствоведения, политической регионалистики.
Следует учесть также, что политическая наука в России легально развивается не более 16 лет, то есть значительно меньше, чем правоведение, история,
Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Политические исследования (далее - Полис). 1995. №5. С. 106-107 (в русских переводах более принято написание «Элазар» - Т.Ч.).
этнология. Это обстоятельство сказывается на понятийном аппарате, стиле научного мышления российских политологов. Но, с другой стороны, такая обстановка облегчает обмен научными выводами и методиками между профессиональными сообществами, стимулирует синтез ряда дисциплин: сравнительной политологии, государствоведения, этнополитологии, политической регионали-стики. Их предметные поля пересекаются в анализе этнического фактора федерализма.
Сравнительная политология исследует федерализм в аспекте политических институтов и процессов. Теоретические основы компаративного анализа федерализма в политической науке создали Д. Элазар, П. Кинг, И. Дучачек, Р. Уотте, Д. Кинкейд и другие исследователи1. Принципиальное значение для политической науки имеет трактовка федерализма как проявления территориаль-ного разнообразия социума («федеративного общества» по У. Ливингстону) То есть федерализм не сводится к конституционно-правовым нормам и форме государственного устройства, а включает в себя также систему политических отношений и практик взаимодействия между субъектами политики, тип политической культуры общества. Школа сравнительного федерализма, основанная Д. Элазаром, разработала категорию «федеральные политические системы», предложила их типологию3.
Сравнительная политология в России на теоретическом уровне разрабатывается в работах М.В. Ильина, Л.В. Сморгунова, Г.В. Голосова4. Эти исследователи рассматривают федерализм в контексте демократии и процессов глобализации. Прикладной анализ российского федерализма как проявления постсоветской политической системы проводят А.А. Захаров, А.С. Макарычев, И.М. Бусыгина, П.А. Федосов, А.А. Галкин, Н.В. Петров, М.Г. Миронюк, И.Б. Гопта-
' Элейзер Д.Дж. Указ. соч. С. 106-115; Кинг П. Классификация федераций // Полис. 2000. №5. С. 7 - 18; Duchacek I.D. The Territorial Dimention of Politics. Within, Among and Across Nations, Boulder, London, 1986; Watts R.L. Comparing Federal Systems. 2nd ed. Montreal; Kingston; London; Ithaca, 1999; Кинкейд Дж. Вызов федерализму сотрудничества // Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск, 1996. Вып. 3; The Covenant Connection: From Federal Theology to Modern Federalism / Ed by D.J. Elazar and J. Kinccaid. Lanham, 2000.
2 Ливингстон У. Федерализм II Этнос и политика. Хрестоматия. М., 2000.
3 Элейзер Д.Дж. Указ. соч.
4 Ильин М.В., Сморгунов Л.В., Сравнительная политология // Политическая наука. 2001. №2.
С. 12 0 148; Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995.
рева, В.Я. Гельман . За постсоветский период достигнут плюрализм методик анализа федерализма, различаются идеологические ориентации исследователей. Общей чертой политологического подхода к федерализму по сравнению с подходом государственно-правовым является акцент на практиках взаимодействия субъектов власти. Раскрывается роль гражданского общества, его институтов в развитии федерализма.
Сравнительное государствоведение - иная отрасль научных знаний, нежели политология. Первоначально государствоведение сложилось в рамках конституционного права. Однако в современной мировой науке сравнительное государствоведение развивается на стыке политической науки и юриспруден-ции, как подтверждают работы Г. Дрюри и Б. Ротстайна . Федерализм трактуется в этой научной традиции как проявление прав и свобод человека, выражение принципов субсидиарности и демократической интеграции общества (по М. Бёрджессу и Ф. Грэссу)3.
В российском государствоведении системный анализ федерализма проводят В.Е. Чиркин, А.Н. Медушевский, М.Х. Фарукшин, М.В. Столяров, Д. Тэпс4. Федерализм в постсоветской России достаточно глубоко и разносторонне изучен в работах юристов С.А. Авакьяна, А.Н. Аринина, М.В. Золотаревой,
1 Захаров А.А. Pluribus Unum: Очерки современного федерализма. М., 2003; Макарычев А.С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России // Полис. 2000. №5. С. 81 -97; Бусыгина И.М. Федерализм и местное самоуправление в России / И.М. Бусыгина, А.А. Захаров А.А. М., 2003; Галкин АА. Эволюция российского федерализма / Галкин А.А., Ва-лентей С.Д., Соловей В.Д., Федосов П.А. // Полис. 2002. №3. С. 96 - 138; Петров Н.В. Федерализм по-российски // Pro et Contra. 2000. №1. С. 7 - 33; Миронюк М.Г. Человеческое измерение федерализма // Полис. 2003. №3. С. 98 - 108; Гоптарева И.Б. К вопросу о типах федеральных систем // Политическая наука. 2003. №3. С. 187 - 207; Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? (Политика рецентрализации в современной России) // Полис. 2006. №2. С. 90 -109.
Дрюри Г. Политические институты и точки зрения права // Политическая наука: новые направления. М, 1999. С. 205 - 217; Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы // Там же. С. 149-180.
3 Бёрджесс М. Федерализм и федерация: государство порядка / М. Бёрджесс, Ф. Грэсс //
Сравнительное конституционное обозрение. 2005. №2. С. 102 - 108.
4 Чиркин В.Е. Сравнительное федеративное государство. М, 1997; Медушевский А.Н. Срав
нительное конституционное право и политические институты. М, 2002; Фарукшин М.Х. Фе
дерализм: теоретические и прикладные аспекты М., 2004; Столяров М.В. Россия в пути: Но
вый федерализм и Западная Европа. Казань, 1998; Тэпс Д. Концептуальные основы федера
лизма. СПб., 2002.
Н.М. Добрынина, И.. Конюховой, Л.М. Карапетяна, А.В. Зиновьева1. Они выделяют в итоге анализа нормативно-правовых актов этапы развития постсоветского федерализма: становление (1991 - 1993 гг.), оформление децентрализованной конституционно-договорной модели (декабрь 1993 - лето 1999 гг.), реформирование в духе конституционной и децентрализованной, симметричной федерации (с осени 1999 г. по настоящее время).
В российском правоведении, как и в политической науке, существует многообразие концепций и оценок федерализма. Ряд аналитиков (Л.Ф. Болтен-кова, М.В. Столяров, Р.С. Хакимов, СМ. Шахрай) поддерживает договорную модель федерации . Но преобладает точка зрения сторонников конституционной федерации (И.А. Умнова-Конюхова, Н.В. Петров, А.В. Зиновьев, Н.М. Добрынин) . Второй аспект дискуссий - о роли этнического фактора в институциональном строе Российской Федерации. Многие исследователи (Р.Г. Абдула-типов, Л.М. Карапетян, Э.В. Тадевосян и другие) считают Россию, прежде всего, «федерацией народов», многонациональным государством, в котором республики и автономные образования являются формой самоопределения народов . Но в российской науке набирает силу иная концепция. Она состоит в том, что суверенитет на всей территории Российской Федерации принадлежит только российскому многонациональному народу. Из этого следует невозможность этнорегионального суверенитета. Обосновывается модель симметричной феде-
Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта РФ: проблемы и пути их разрешения // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2003. №6. С. 18 - 37; Аринин А.Н. Уроки и проблемы становления российского федерализма / А.Н. Аринин, Г.В. Марченко. М., 1999; Глигич-Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства РФ. Новосибирск, 2003; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт. М., 2004; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; Зиновьев А.В. Концепция радикальной реформы федеративного устройства России // Изв. вузов. Правоведение. СПб., 2002. С. 57-68.
2 Болтенкова Л.Ф. Правовые аспекты оптимизации федеративные отношений в Российской
Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. №1. С. 161 - 166; Столяров
М.В. Указ. соч.; Хакимов Р.С. Асимметричность РФ: Взгляд из Татарстана // Асимметрич
ность федерации. М., 1997. С. 61 - 67; Шахрай СМ. О перспективах развития договорной
практики как инструмента укрепления российского федерализма. М., 1996.
3 Умнова-Конюхова И.А. О конституционно-правовой основе разделения государственной
власти между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением // Центр - регионы -
местное самоуправление. М.; СПб., 2001. С. 29 - 46; Петров Н.В. Указ. соч.; Зиновьев А.В.
Указ. соч.; Добрынин Н.М. Указ. соч.
4 Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000;
Карапетян Л.М. Федерализм и права человека. М., 1999; Тадевосян Э.В. О моделировании в
теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997.
№8. С. 58-68.
рации с регионами, имеющими равный статус независимо от этничности (В.Р. Филиппов, Н.М. Добрынин, С.С. Митрохин)1.
Следующая из отраслей научного знания по теме диссертации - этнопо-литология. В ее аспекте федерализм обычно рассматривается как один из методов урегулирования этнических конфликтов, как способ согласования этнических интересов и технология «нациестроительства» (nation-building). Однако в этнополитологии создано несколько методологий анализа, сторонники которых коренным образом различаются в оценке роли этнического фактора в политических институтах и государственной политике.
Примордиалисты (Э. Смит, П. Ван ден Берге) полагают, что этнические различия - объективная реальность, закрепленная в исторических традициях общества . Поэтому роль этносов должна быть закреплена в правовых актах и распределении политической власти. Инструменталисты (Н. Глейзер, П. Брасс, К. Янг) считают, что этническая принадлежность целенаправленно создается средствами культуры и используется для достижения политических целей группы. Федерализм понимается в этой связи как ресурс повышения группового статуса, как «пространство» конкуренции рациональных требований. Конструктивисты (Б. Андерсон, Р. Брубейкер, Дж. Ротшильд) оценивают этничность как форму организации культурных различий в обществе4. Следовательно, этнический фактор должен быть деполитизирован, выведен за рамки институционального строительства государства в область культурной политики.
На материалах постсоветской России примордиалистские версии этнопо-литики выдвигали В.И. Козлов, М.Н. Губогло, Р.Г. Абдулатипов5. Конструктивизм ярко проявился в работах В.А. Тишкова, СВ. Соколовского, B.C. Малахо-
Филиппов В.Р. Блеск и нищета общественной этнофедералистики // Федерализм. 2003. №3. С. 177 - 194; Добрынин Н.М. Указ. соч.; Митрохин С.С. Предпосылки и основные этапы демократизации государственной власти в России // Центр - регионы - местное самоуправление. М.; СПб, 2001. С. 47- 87.
2 Смит Э. Национализм и модернизм. М., 2004; Нации и национализм: Хрестоматия. М.,
2002.
3 Glazer N. Ethnicity: Theory and Experience / N. Glazer D.P. Moynihan. Cambridge, 1975; Brass
P.R. Ethnic Groups and Nationalities II Ethnic Diversity and Conflict in Eastern Europe. Oxford,
1980 P 3 - 29; Янг К. Типология культурных основ государств // Этнос и политика. Хресто
матия. М., 2000.
4 Андерсон Б. Воображение сообщества. М., 2001; Брубейкер Р. Национальные меньшинства,
национализирующиеся государства и внешние национальные отечества в новой Европе //
Этнос и политика. Хрестоматия. М., 2000; Ротшильд Дж. Этнополитика // Там же.
5 Козлов В.И. Этнос. Нация. Национализм. М., 1999; Губогло М.Н. Может ли двуглавый орел
летать с одним крылом? М., 2000; Абдулатипов Р.Г. Этнополитология. СПб., 2004.
ва . Многие этнополитологи, особенно работавшие в органах государственной власти (В.Ю. Зорин, В.А. Михайлов) предпочитают компромисс между методологиями анализа этничности2.
В контексте нашей темы этнополитика может рассматриваться в широком и узком смысле. В широком - это вся совокупность целей, принципов и видов взаимодействий участников. В узком смысле этнополитика - целенаправленная деятельность государства и его отдельных органов по управлению этносферой общества. С нашей точки зрения, этнополитика является одним из функциональных и процессуальных проявлений федерализма наряду с бюджетным федерализмом, региональной политикой и др.
Этнополитический аспект федерализма и государственного строительства изучен в работах Э. Геллнера, Э. Хобсбаума, Дж. Ротшильда, Э. Яна и других зарубежных специалистов3. Российская научная традиция этнополитологии всегда уделала серьезное внимание институциональным аспектам роли этнических групп в федеративных отношениях.
По теоретической оснащенности и перспективности выводов можно выделить публикации В.Ю. Зорина, Э.А. Паина, Л.М. Дробижевой, В.А. Авксентьева, А.А. Празаускаса4. Работы этих авторов посвящены анализу федерализма как основы этнополитики во всероссийских масштабах.
Среди специализированных исследований федерализма в России по теме упомянем прежде всего работы по законодательному регулированию этнополи-
Тишков В.А. Реквием по этносу: Исследования по социально-культурной антропологии. М, 2004; Малахов B.C. Национализм. М., 2005; Соколовский СВ. К дискуссии о самоопределении народов // Этнографическое обозрение. 2001. №2. С. 74 - 77. Малахов B.C. Вызов национальному государству // Pro et contra. 1998. №2. С. 141 - 154.
2 Национальная политика России: история и современность/ Под ред. Михайлова В.М. М., 1997; Зорин В.Ю. Федерализм как судьба многонациональной России // Регион: экономика и социология. 2004. №1. С. 9 - 25; Он же. Этничность и власть: Некоторые аспекты становления новой этнополитики в современной России // Свободная мысль. 2003. №6. С. 4 - 15.
Геллнер Э. Нации и национализм. М., 1991; Хобсбаум Э. Нации и национализм после 1780 г. СПб., 1998; Ротшильд Дж. Указ. соч.; Ян Э. Государственное и этническое понимание нации: противоречия и сходство // Полис. 2000. №1. С. 114 - 123.
4 Зорин В.Ю. Федерализм как судьба многонациональной России // Регион: экономика и социология, 2004. №1. С. 9 - 25; Паин Э.А. Этничность с власть: Некоторые аспекты становления новой этнополитики в современной России // Свободная мысль. 2003. №6. С. 4 - 15; Дробижева Л.М. Завоевания демократии и этнонациональные проблемы России // Общественные науки и современность. 2005. №2. С. 16 - 28; Авксентьев В.А. Этническая конфликтология: в поисках научной парадигмы. Ставрополь, 2001; Празаускас А.А. Этнонациона-лизм, многонациональное государство и процессы глобализации // Полис. 1997. №2. С. 95 -105.
тики (Л.В. Андриченко, В.О. Елеонский, Т.Я. Хабриева)1, а также анализ регионального уровня этнополитики (В.И. Мукомель, М.И. Цапко)2.
Политическая регионалистика как исследование внутригосударственных территориальных факторов политики стремится систематизировать вышеназванные научные направления. Теоретический анализ этнического фактора федерализма предпринят в работах Р.Ф. Туровского, Н.П. Медведева, А.П. Овчинникова, Д.В. Доленко, А.В. Баранова, Г.С. Денисовой и других исследовате-леи .
В рамках политической регионалистики развиваются также специализированные направления анализа. Таковы исследования органов власти регионального уровня этнических элит, идеологии и практики этнократии, государственной этнополитики в отношении субъектов федерации.
В Южном федеральном округе России анализ этнического аспекта федерализма особенно актуален. Сложились научные школы, в рамках которых исследуются проблемы: этнических статусов и стратификации (М.В. Савва, Г.С. Денисова, В.П. Уланов)4, политизации этнической идентичности (М.В. Савва, Е.В. Савва)5, этнических диаспор (М.А. Аствацатурова)6. Актуальные вопросы этнополитического процесса проанализированы усилиями А.Н. Смирнова, СМ.
Андриченко Л.В., Елеонский В.О. Конституция России и развитие законодательства в области национальных отношений // Федерализм. 2003. №3. С. 55 - 72; Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. №8. С. 5-13.
2 Мукомель В.И. Национальная политика в регионах России: сравнительный анализ, позитивная практика // Федерализм. 2004. №3. С. 51 - 72; Цапко М.И. Управление этническими процессами на региональном уровне. Автореф. дис... канд. полит, наук. Ставрополь, 2005.
Медведев Н.П. Политическая регионалистика и проблемы российского федерализма в условиях политического транзита // Политическая регионалистика: теория и практика. М., 2003. С. 20 - 33; Овчинников А.П. Политическая регионалистика: три уровня власти в региональном измерении. Самара, 2003; Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований // Полис. 2001. №1. С. 138 - 156; Доленко Д.В. Политика и территория: Основы политического регионоведения, Саранск, 2000; Баранов А.В. Акторы региональных политических процессов в постсоветской России. М.; Краснодар, 2005; Денисова Г.С. Политическая регионалистика (на материалах Южного федерального округа) / под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/Д, 2004.
4 Савва М.В. Этнический статус (Конфликтологический анализ социального феномена). Краснодар, 1997; Денисова Г.С, Уланов В.П. Русские на Северном Кавказе: анализ трансформации социокультурного статуса. Ростов н/Д, 2003.
Савва М.В., Савва Е.В. Пресса, власть и этнический конфликт (взаимосвязь на примере Краснодарского края). Краснодар, 2002.
Аствацатурова М.А. Диаспоры в Российской Федерации: формирование и управление (Северо-Кавказский регион). Ростов н/Д; Пятигорск, 2002.
Воробьева, А.А. Вартумяна, Р.Г. Хаджибиекова, З.А. Жаде . Государственная этнополитика на Юге России как фактор реформ федерализма изучена Н.Ф. Бу-гаем и A.M. Гоновым, Л.Л. Хоперской, А.В. Барановым . Школы этнополити-ческой конфликтологии сложились в Ставрополье (В.А. Авксентьев), Ростове-на-Дону (Ю.Г. Запрудский) и Краснодаре (В.М. Юрченко)3. Геополитические аспекты реформ российского федерализма в Южном федеральном округе проанализированы в работах И.П. Добаева, В.В. Черноуса, И.О. Бабкина4. Роль этнических элит в федеративных отношениях исследована в работах А.В. Понеделкова, A.M. Старостина, P.P. Галлямова, М.Х. Фарукшина, А.К. Магомедова и других аналитиков5.
Исследуются также модели административно-территориального деления федерации. Предложения реформ состава субъектов Российской Федерации
Смирнов А.Н. Этнополитические процессы на Северном Кавказе: особенности и основные тенденции. М, 2001; Воробьев СМ. Этнополитические процессы на Северном Кавказе в постсоветский период. Автореф. дис. ... канд. полит, наук. Ставрополь, 2001; Вартумян А.А. Региональный политический процесс в современной России: динамика, тенденции, особенности. Автореф. дис. ... д-ра полит, наук. М., 2005; Хаджибиеков Р.Г. Республика Адыгея: проблемы реформирования общества (80 - 90-е гг.). Майкоп, 1997; Жаде З.А. Геополитические аспекты национальной политики современной России // Северный Кавказ в условиях глобализации. Майкоп, 2001. С. 429-433.
2 Бугай Н.Ф., Гонов A.M. Северный Кавказ: новые ориентиры национальной политики. М.,
2004; Хоперская Л.Л. Современные этнополитические процессы на Северном Кавказе: кон
цепция этнической субъектности. Ростов н/Д, 1997; Баранов А.В. Государственная нацио
нальная политика на Юге России: приоритеты и направления реформ // IV Международный
конгресс «Мир на Северном Кавказе через языки, образование, культуру». М., 2005. С. 87 -
89.
3 Авксентьев В.А. Указ. соч.; Запрудский Ю.Г. Современная конфликтология как методоло
гия познания и управления общественными процессами // Конфликты на Северном Кавказе и
пути их разрешения. Ростов н/Д, 2003. С. 28 - 42; Юрченко В.М. политика как фактор регио
нальной конфликтности. Краснодар, 1997.
4 Добаев И.П. Юг России в системе международных отношений: национальная и региональ
ная безопасность. Ростов н/Д, 2004; Черноус В.В. Современные геополитические факторы
конфликтности на Юге России // Факторы конфликтогенности на Северном Кавказе. Ростов
н/Д, 2005. С. 237 - 242; Бабкин И.О. Феномен этнического сепаратизма. Автореф. дис. ...
канд. полит, наук. Ставрополь, 2001.
5 Понеделков А.В., Старостин A.M. Российские элиты на рубеже XX - XXI веков: особенно
сти генезиса, взаимодействий и позиционирования во власти // Властные элиты современной
России в процессе трансформации. Ростов н/Д, 2004. С. 96 - 114; Галлямов P.P. Политиче
ские элиты российских республик: особенности трансформации в переходный период // По
лис. 1998. №2. С. 108 - 115; Фарукшин М.Х. Региональные политические элиты: смена ролей
// Властные элиты... С. 195 - 208; Магомедов А.К. Каспийский нефтяной транзит и регио
нальные элиты Юга России: к формированию новых политических стимулов // Элитизм в
России: «за» и «против». Пермь, 2002. С. 212 - 233.
сделаны в работах В.А. Колосова, Р.Ф. Туровского, В.А. Кочева, М.В. Глигич-Золотаревой1.
Воздействие этнического фактора на российский федерализм стало предметом острой дискуссии. Хотя публикации по проблеме исчисляются сотнями, остаются невыясненными и даже отдаляются от решения вопросы учета этнич-ности в институциональном строе Российской Федерации, в системе административно-территориального деления Российской Федерации, в принципах и практиках государственной политики. Одни исследователи (СИ. Каспэ, Н.М. Добрынин) категорически отвергают пользу смешанной федерации в России и предлагают отказаться от национально-территориального принципа2. В крайних формах эта точка зрения (А.Б. Зубов) ведет к унитаризму . Напротив, другие авторы (Л.М. Карапетян, Р.Г. Абдулатипов) идеализируют этнотерритори-альный принцип, что в реальных условиях России может вести к центробежным тенденциям4.
По преобладающим принципам анализа федерализма можно выделить такие последовательные этапы развития научных исследований, как:
этап концептуальной неопределенности и влияния «советского наследия федерализма» (1992 - 1993 гг.);
этап преобладания децентрализаторских, «национально-суверенных» трактовок российского федерализма (1994 - 1998 гг.);
этап распространения административно-территориальных, интегра-тивных объяснений федерализма (с 1999 г. по настоящее время).
Конечно, на каждом из предложенных этапов появлялся плюрализм методологий.
Колосов В.А. Примордиализм и современное национально-государственное строительство // Полис. 1998. №3. С. 95 - 106; Туровский Р.Ф. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 2003. №1. С. 217 - 250; Кочев В.А. Образование нового субъекта Российской Федерации - Пермского края // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2005. Вып. 5. С. 228 - 241; Глигич-Золотарева М.В. Некоторые аспекты дискуссии о совершенствовании субъектного состава РФ // Современные проблемы государственного строительства. М, 2001. №20(151). С. 81 - 97.
2 Каспэ СИ. Империя как руина и строительный материал: «Nation-building» в современной России // Политическая наука. 2004. №3. С. 70 - 85; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.
Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм: К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. 2000. №5. С. 32 - 54.
4 Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.
Анализ степени изученности темы показывает, что российский федерализм анализируется в сравнительной политологии, государствоведении, этно-политологии и политической регионалистике подчас изолированно от других дисциплин. Создано большое количество работ по проблемам постсоветского федерализма, но остаются дискуссионными и редко анализируются проблемы политических реформ федерализма, методов согласования этнических интересов при изменении состава субъектов Российской Федерации. Мало изученной остается роль федеральных округов в политико-территориальном устройстве.
Объект исследования - федерализм в современной России в единстве его институциональных, процессуальных и нормативных качеств.
Предмет исследования - этнический фактор реформирования федерализма в России на протяжении 1992 - 2005 гг. Предмет диссертации включает в себя анализ принципов, институтов и политических отношений федерализма в их системной взаимосвязи.
Хронологические рамки работы включают постсоветский период (1992 - 2006 гг.), когда происходит становление и реформирование российского федерализма.
Цель исследования - определить роль и институциональные формы выражения этнического фактора в преобразованиях российского федерализма (1992-2006 гг.).
Реализация поставленной цели требует решить ряд взаимных задач:
интерпретировать на основе методов политической науки сущность, принципы и основные признаки федерализма;
раскрыть содержание постсоветской модели федерализма в качестве институциональной основы этнополитики;
определить цели и приоритетные задачи реформ федерализма в России (1999 - 2006 гг.) в этнополитическом аспекте;
исследовать сущность, основные направления и принципы реформ государственной этнополитики в РФ;
выявить роль негосударственных субъектов этнополитики в реформах российского федерализма;
определить влияние этнического фактора на преобразования состава субъектов Российской Федерации.
Теоретико-методологическая основа диссертации включает в себя общенаучные принципы, методологические подходы и методы.
Применены общенаучные принципы системности, диалектики, объективности, историзма. Их использование позволило изучить этнический фактор реформ российского федерализма как закономерное проявление трансформации политической системы.
Из числа методологических подходов наиболее продуктивными в исследовании темы являются институционализм и теории политического процесса. Их синтез проведен в рамках неоинституционального подхода. Неоинститу-ционалисты (Д. Норт, Дж. Марч, И. Ольсен) рассматривают политические институты как «правила игры» в обществе, то есть общепринятые формы взаимодействий, которые упорядочивают отношения между политическими акторами и задают структуру мотивов повседневного поведения1. Дж. Марч и Й. Ольсен подчеркивают роль норм и ценностей в способах функционирования политических систем. Данный подход позволяет восполнить ограниченность правовых трактовок федерализма.
На уровне специально-научных методов применен сравнительный поли-тический анализ (Д. Аптер, Л. Уайтхед, А. Лейпхарт) . Наибольшее внимание уделено сравнению современной модели российского федерализма с другими синхронными моделями (парное сравнение). Проведено также кросс-темпоральное (ретроспективное) сравнение современного федерализма с предшествующими этапами его развития. Применены также количественные методы при интерпретации итогов Всероссийской переписи населения 2002 г.
Реформы российского федерализма как тип политических изменений проанализированы на основе теории модернизации (Ш. Эйзенштадт, С. Хантингтон)3. Модернизация трактуется как долгосрочный переходный процесс от традиционного к индустриальному и постиндустриальному обществу, состоя-
Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997; March G., J. Olsen J.P. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. N.Y., 1989.
Аптер Д.И. Сравнительная политология: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления ... С. 361 - 389; Уайтхед Л. Сравнительна политология: исследования по демократизации // Там же. С. 345 - 360; Лейпхард А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование. М, 1997.
3 Эйзенштадт Ш. Революция и преобразование общества. М., 1999; Хантингтон С. Третья волна: демократизация в конце XX века. М., 2003.
щий в системных прогрессивных изменениях во всех сферах жизни. В политическом аспекте модернизация предполагает: формирование демократической политической системы с высокой социализацией ролей и институтов; упрочнение правового государства; массовое политическое участие граждан в законных формах; преобразование традиционных элит в современные; закрепление независимых от государства каналов и форм массовой коммуникации. Современные исследователи (М.В. Ильин, В.А. красильщиков, Е.Ю. Мелешкина) считают российскую модель модернизации смешанной1. Она сочетает вынужденный и запоздалый «импорт институтов» с внутренними импульсами реформ.
Современные концепции модернизации позволяют сочетать анализ глобальных тенденций политики и российского политического процесса в его историко-культурной обусловленности.
На уровне специализированных методологий и методик наша работа выполнена в русле школы сравнительного федерализма (Д. Элазар, В.Е. Чиркин, А.А. Захаров) , а также современных исследований этнополитики (В.А. Тиш-ков, В.Ю. Зорин)3.
Эмпирическая основа диссертационного исследования состоит из следующих видов документов:
законодательных актов Российской Федерации (Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Концепции государственной национальной политики Российской Федерации);
постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам государственной этнополитики;
указов Президента Российской Федерации;
нормативно-правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов;
1 Ильин М.В. Ритмы и масштабы перемен // Полис. 1993. №2. С. 57 - 68; Красильщиков В.А.
вдогонку за прошедшим веком: Развитие России в XX веке с точки зрения мировых модер
низаций. М., 1998. С. 24 - 34; Мелешкина Е.Ю. Политическое развитие. Политическая мо
дернизация // Политический процесса: основные аспекты и способы анализа. М., 2001. С. 235
-256.
2 Элейзер Д. Дж. Указ. соч.; Чиркин В.Е. Новые подходы теории современного государства
и федерализма // Общественные науки и современность. 2003. №3. С. 66 - 72; Захаров А.А.
Указ. соч.
3 Тишков В.А. Очерки теории и политики этичности в России. М., 1997; Зорин В.Ю. Указ.
соч.
статистических данных Всероссийской переписи населения и текущего статистического учета;
выступлений политических деятелей;
7) материалов периодической печати (газет, журналов, Интернет-
ресурсов).
Системный анализ данных источников информации позволил обеспечить репрезентативность и аргументированность выводов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
дана авторская трактовка сущности, принципов и признаков современного федерализма в его политическом аспекте;
выявлена специфика постсоветской модели федерализма в России как институциональной основы этнополитики;
даны рекомендации по изменению задач и приоритетов реформ федерализма в РФ;
определена модель государственной этнополитики в РФ в контексте реформ федерализма;
- выявлена роль региональных этнических элит и этнополитических
движений в реформах российского федерализма;
- установлена противоречивость влияния этнического фактора на реформы состава субъектов РФ.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее материалы и выводы вносят вклад в развитие сравнительной политологии и этнополитологии, уточняя понятийный аппарат и методики анализа федерализма. Результаты диссертационного исследования могут быть применены органами государственной власти, политическими партиями, национально-культурными объединениями, средствами массовой информации в целях реформирования федерализма и этнополитики. Материалы работы также могут быть полезны для преподавания в вузах учебных дисциплин «Сравнительная политология», «Этнополитология», «Конституционное право Российской Федерации», «Политические отношения и политический процесс в современной России».
Положения, выносимые на защиту:
1. Федерализм является типом политико-территориальной организации
общества, включает в себя множество форм политических систем. Федерализм
обеспечивает демократическую саморегуляцию общества путем конституцион
но закрепленного распределения публичной власти. Современный федерализм
- это не только институциональная структура государства, но и тип политиче
ских отношений сотрудничества между всеми субъектами политического про
цесса, а также политическая культура согласования интересов.
Атрибутивными признаками современного федерализма в политическом аспекте следует считать: двухуровневую территориальную структуру государственной власти, конституционное разграничение полномочий и предметов ведения «центра» и субъектов федерации при обеспечении государственного единства; верховенство федеральной конституции; автономию федерального и регионального уровней государственной власти в пределах их конституционной компетенции.
2. Постсоветская модель федерализма в России 1992 - 2006 гг. имеет ус
тойчивую специфику, вызванную сочетанием долгосрочных и краткосрочных
факторов. Эту систему можно считать институциональным гибридом. Фор
мальные демократические институты, «импортированные» из стран Запада и
неформальные авторитарные институты интегрировались в достаточно проч
ную систему. Под влиянием российской политической культуры и неформаль
ных практик приоритетными стали задачи поддержания эффективного терри
ториального управления, согласования этнополитических интересов между
центром и регионами. Действующая Конституция РФ сочетает в себе признаки
как конституционного, так и договорного федерализма.
Постсоветская модель федерализма, сложившаяся в 1992 - 1998 гг., противоречива. Следует отметить ключевые противоречия: между конституционным и договорным типом формирования государства, между симметрией и асимметрией статусов субъектов федерации, между административными и эт-нонациональными принципом субъектного состава, между предметами федерация и полномочиями уровней власти в Российской Федерации. Эти противоречия при слабости ражданского общества и ценностей демократии привели к за-
креплению региональных этнократических режимов в ряде республик и автономий, к опасной дезинтеграции государства.
Реформы федерализма в 1999 - 2006 гг. имеют целью восстановление единой системы государственной власти, создание симметричной конституционной федерации. Эти цели потребовали создать формы федерального контроля, ввести институт федерального вмешательства, сформировать новый состав субъектов федерации и территориальных органов исполнительной власти. Вместе с тем, тактика компромиссов между федеральной и региональной элитами имеет пределы своей эффективности.
Модель государственной этнополитики в России формировалась в период становления постсоветского общества, острых этнотерриториальных конфликтов. Она методологически и идейно противоречива, т.к. отражает взаимоисключающие концепции многонационального государства и «нации-согражданства». Действующая Концепция государственной национальной политики РФ (1996 г.) формирует научно обоснованные принципы и цели, но декларативная в определении форм и методов этнополитики. реформирование модели этнополитики, на наш взгляд, должно идти на основе концепции «нации-согражданства».
Прежде всего, необходимо принять Федеральный закон о государственной концепции этнополитики в РФ. Реализация созидательных интересов этнических групп России должна быть обеспечена путем демократической политики «единства в многообразии». Такая смена модели потребует пересмотреть асимметрию этнических статусов «титульных» и «нетитульных» групп, перейти от приоритета этнотерриториальных к экстерриториальным формам политики. Следует реализовать в полном объеме Федеральные целевые программы этнокультурного развития, поддержки языков народов России; обеспечить на деле защиту прав этнических меньшинств и коренных малочисленных народов.
5. Этнические элиты являются в условиях демократии и федерализма
влиятельными участниками политического процесса. Правящие в регионах ад
министративно-политические элиты обладают наивысшим статусом и автори
тетом из числа таких субъектов; они имеют наибольший объем ресурсов влия
ния и способны формулировать идеологические программы. В республиках и
автономиях Российской Федерации такие элиты часто структурированы по эт-
ническому признаку, воспроизводят в своем сознании и активности ценности политизированной этничности. С другой стороны, элиты выступают как посредники и «интерпретаторы» федеральной политики на уровне региона. Без согласованного взаимодействия элит всей страны и регионов невозможно нормальное существование федерации, урегулирование этнополитических конфликтов.
Выявлена зависимость типа элитной структуры от преобладающих типов региональной этнической культуры. В республиках с патриархальной политической культурой источниками структуризации являются родство, землячество, язык, профессиональная принадлежность. Республики с преобладанием русских в населении имеют более модернизированные, конкурентные типы структуры; они менее тяготеют к этнократизму.
Реформы федерализма в России (1999 - 2006 гг.) исправили наиболее
грубые и неправовые формы этнократии. Но ради поддержания стабильности
центральные органы власти шли на компромиссы с «этническими» регионами.
Взаимодействие федеральной власти и региональных элит развивается по мо
дели пакта, т.е. обе стороны сохраняют автономные стратегии и ресурсы влия
ния, их компромиссы носят тактический характер. Пакт наиболее последова
тельно проявляется в республиках и автономиях с весомыми политическими
ресурсами (Татарстан, Башкортостан). <
Идеологические варианты этнонационализма элит и движений в Российской Федерации противоречивы. Большинство из них - негосударственниче-ские, эксклюзивные, конвенциональные. Только меньшинстве случаев (республики Северного Кавказа) ярче других выражен негосударственнический, эксклюзивный, агрессивный национализм. Формы проявления этнонационализма чаще всего латентны (за исключением Чечни и прилегающих к ней регионов).
6. Преобразования состава субъектов Российской Федерации является одной из важнейших задач долгосрочных реформ федерализма. Причина тому -чрезмерные диспропорции статусов и ресурсов 88 регионов России. Этнический фактор влияет на данные реформы противоречиво. В период становления Российской Федерации (1991 - 1993 гг.) преобладала децентрализация под лозунгом «территориальной реабилитации» и проведения этнических границ, варианты децентрализма: ирредентизм (воссоединение регионов по этническому
признаку); внутренний сепаратизм (раздел субъектов федерации); повышение статуса субъекта федерации на этнической основе; этнотерриториальные автономии. В настоящее время этнический фактор проявляется в проектах объединения регионов по национально-культурной близости, а также в сопротивлении интеграции субъектов Российской Федерации, не имеющих такой общности.
Концепции территориальных реформ, влияющие на реальную политику, слабо учитывают этнический фактор.
Наша позиция такова: полезно узаконить статус федеральных округов в Конституции России и федеральных законах, превратив округа в субъекты федерации «первого звена». Федеральные округа следует разукрупнить во избежание сепаратизма до 12 - 15. Округа должны иметь равный статус, недопустимо их районирование по этническому признаку. Субъектами федерации «второго порядка» могут стать укрупненные нынешние области, края, автономные образования, республики в количестве 50 - 60. Их статусные разновидности целесообразно сохранить, но сделать симметричными по правам и обязанностям. Другой приемлемый вариант - закрепление за 12 - 15 федеральными округами статуса координационных структур исполнительной власти с четким законодательным определением их полномочий.
Процесс объединения субъектов федерации должен быть демократичным. Следует четко указать в федеральном законодательстве на необходимость принятия закона субъекта федерации, проявившего инициативу «укрупнения». Возможно квотное (неравное) представительство новых регионов в Совете Федерации России, что потребует вернуться к прямым альтернативным выборам сенаторов. Интеграция регионов будет прочной только с заключением межсубъектных договоров об экономическом сотрудничестве, в которых приоритет должен отдаваться общероссийским интересам. Автономные округа и область могут получить новые статусы в соответствии с их ресурсным потенциалом. В целом же укрупнение регионов требует разработать и принять Концепцию развития федеративных отношений в России с юридической силой федерального конституционного закона.
Сравнение дискуссий по объединению ряда регионов России доказывает, что уровень политической конфликтности темы зависит от степени политизации этничности, от геополитических условий. Интеграционный процесс целе-
сообразно вести постепенно, с предварительным созданием его экономических и социально-культурных мотиваций. Цели и методы реформ должны обеспечивать равенство прав граждан России, независимо от их социально значимых черт.
Апробация результатов исследования проведена в 1999 - 2006 г.г. Основные положения и выводы были изложены автором в 9 научных публикациях, общим объемом 2 п.л. Они апробированы в выступлениях соискателя на Всероссийских научно-теоретических и научно-практических конференциях: «Теория и практика соблюдения законности в России» (2002 г., г. Краснодар), «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (2002 г., г. Пенза), «Закон и судебная практика» (2000 г., г. Краснодар), «Человек и государство» (2005 г., г. Краснодар).
Материалы диссертации нашли применение в учебном процессе социально-гуманитарного факультета Кубанского государственного технологического университета в преподавании автором дисциплин «Политология», «Политические процессы на Северном Кавказе», «Конституционное право Российской Федерации», «Правоведение».
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры политологии и политического управления Кубанского государственного университета.
Структура диссертации соответствует выбранным задачам и методологии исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (в составе 6 параграфов), заключения, библиографического списка и приложения, содержащего таблицы. В основу структуры работы положен проблемно-логический принцип.
