Введение к работе
з
Актуальность темы исследования определяется следующими обстоятельствами. Во-первых, в последние годы в научном и общественном сознании России произошла смена парадигмы местной власти, обусловленная тем, что демонтаж советской политической системы инициировал процесс создания нового типа государственности, базирующегося на основополагающих демократических институтах. Возникла необходимость в разработке новых научных идей, обосновывающих современную концепцию демократии и самоуправления в системе местной власти Российской Федерации. Во-вгорых, до недавней поры строительство новой политической системы в основном шло на уровне федерального центра и регионов. В то же время содержание и направленность современного политического процесса в России делают особенно актуальным реформирование именно местной власти, имея в виду развитие самоуправленческих начал и демократии на нижних этажах властного организма. Это также требует сегодня обостренного внимания к проблемам местного самоуправления. В-третьих, к настоящему моменту накоплен достаточный эмпирический опыт функционирования местной власти в условиях переходного состояния российских политических структур. Обозначившиеся на основе данного опыта тенденции и противоречия нуждаются в своевременном анализе, причем с учетом отечественной и мировой практики развития муниципальной власти, выявлении общего и особенного в становлении современной системы российского местного самоуправления.
В целом актуальность обусловлена местом и ролью местного
самоуправления в политических системах современности. Это нижний,
максимально приближенный к населению уровень власти в системе ее
вертикального разделения, один из базовых демократических институтов,
обеспечивающий рациональное государственное устройство в соответствии с
принципами децентрализации и подлинного народовластия. В то же время он
является важным элементом гражданского общества, механизмом
самоорганизации населения, способом реализации конституционных прав и свобод граждан, каналом проявления их самостоятельности, инициативы и творчества. В мировой политической науке общепризнан тезис о том, что степень развитости местного самоуправления является одним из критериев демократичности политического режима.
Реализация современной идеологии реформирования местной власти в России сталкивается с тем же комплексом трудностей объективного и субъективного характера, что и весь модернизационный процесс в целом. Реформа местной власти вписана в контекст сложных российских политических, экономических и социальных реалий, характеризующихся как кризисные. Формирующиеся сегодня институты и структуры местного (территориального) самоуправления преодолевают не только инерцию, порожденную опытом советской политической системы в части организации власти на местах, но и противоречивую, имеющую многовековую историю, традицию сочетания в российской империи сверхконцентрации политической власти в центре и элементов корпоративного самоуправления на местном уровне.
В то же время очевидно, что обратного хода нет и будущее российской демократии связано, в числе прочего, и с тем, насколько успешно будет развиваться "демократия малых пространств" (А.И. Солженицын). Решение задачи развития местного самоуправления в Российской Федерации возможно только при наличии прочного научного фундамента, тем более, что многие вопросы, связанные с проблематикой местного самоуправления, достаточно дискуссионны. Всестороннее, системное, основанное на принципе историзма, критически-аналитическое осмысление процесса реформирования местной власти позволит, во-первых, сделать значимые для науки теоретические заключения, а, во-вторых, практические выводы и рекомендации, придаст обсуждению проблем местного самоуправления более конструктивный характер, и, следовательно, сделает его более результативным.
Состояние наличной разработанности проблемы. Научное исследование сущности и природы местной власти было начато в XIX в. правоведами Бельгии, Германии и Франции. Заслугой Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, Э. Мейера, П. Лабанда, О. Ресслера является то, что в их работах были сформулированы основные теории (свободной общины, хозяйственная, общественная, государственная), между которыми в дальнейшем развернулась дискуссия относительно природы муниципальной власти, ее функций, характера взаимоотношений с центральными органами. Отличительной чертой первых исследований, посвященных местной власти, было изучение данного социального феномена в отвлечении от конкретных политических и социальных условий, обусловливающих его функционирование. Проблемы местного самоуправления и демократии на данном этапе не ставились.
Одним из первых политологический анализ опыта самоуправляющихся местных общин и его значения для демократии в целом осуществил выдающийся французский мыслитель А. де Токвиль в книге "Демократия в Америке" (1837 г.). Он подчеркнул значение местного самоуправления и демократии как механизма, препятствующего централизации власти в руках государства и установлению полного контроля государственных структур над всеми формами общественной жизни, а также как социального института, помогающего преодолеть изолированность людей друг от друга и их индифферентное отношение к проблемам того социума, частью которого они являются.
Исследования вопросов взаимоотношений между центральными и местными органами власти, защиты местной автономии, других аспектов функционирования системы местного самоуправления продолжались и в нашем столетии, однако особенно пристальное внимание данной проблематике стало уделяться после второй мировой войны. Дж. Букенен, Дж. Ташток, Н. Нисконен, Д. Хилл, С. Дункан, М. Гудвин, X. Алдерфер разработали ряд концепций, выражающих различные точки зрения на сущность столь сложного политико-административного феномена, каковым является местное
самоуправление в современных демократиях. Данные концепции подводят соответствующую теоретическую базу под реформы, осуществляемые во многих странах в 70 - 90-е годы XX в., т.е. они служат основой для проведения практической политики, направленной на повышение эффективности муниципальной власти. Несмотря на различия в концептуальных подходах, общей остается приверженность авторов современных теорий местного самоуправления принципам либеральной демократии.
Исследование проблем муниципальной власти в нашей стране имеет дискретный характер. Впервые интерес к этой области научного знания возник в середине XIX в. в связи с проведением реформ правительством Александра II и, в частности, учреждением органов всесословного местного (территориального) самоуправления - земств. Обширный круг вопросов, который породила практика их функционирования, был рассмотрен в фундаментальных трудах известных российских правоведов - Б.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, В.Н. Пешкова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, И.И. Евтихиева, Б.Э. Нольде и др. Принципиальное отличие отечественных исследований прошлого столетия от западных кроется в том, что российские ученые рассматривали самоуправление не как отвлеченное понятие, а в контексте конкретных исторических условий его существования, и, в частности, они пытались дать теоретическое обоснование того положения, которое занимали земства в государственном устройстве российской империи. Необходимо отметить, что данным исследованиям в определенной мере была присуща абсолютизация конкретно-исторического подхода и, как следствие, недостаточное обобщенно-логическое осмысление данного властного института, что не позволило четко и ясно раскрыть его сущность. Так, например, для первых отечественных исследований было характерно смешение понятий "самоуправление", "децентрализация", "провинциальное управление", отождествление понятий "самоуправление" и "земство". В то же время необходимо признать, что в целом в рамках российской юридической науки прошлого века была создана
достаточно развитая теория, раскрывавшая место и роль местного самоуправления в системе власти. Кроме того, именно российские правоведы -Б.Н. Чичерин, А.И. Елистратов, В.А. Лебедев - обратили внимание на особое сочетание в местном самоуправлении государственных и общественных начал. Вывод о том, что местное самоуправление является механизмом соединения, а не противопоставления государства и общества, является несомненной заслугой российских ученых.
Обобщение, систематизация и анализ обширного исторического опыта и эмпирического материала, представляющих несомненную ценность и для современных исследователей, содержатся в работах М. Богословского, Б.Б. Веселовского, А.А. Кизеветтера. Фундаментальные работы по вопросам городского хозяйства были созданы в 20-е годы нашего столетия А.А. Велиховым: "Опыт муниципальной программы" (М. - Л., 1926 г.) и "Основы городского хозяйства" (М. - Л., 1928 г.).
В советской науке, в соответствии с тем, что на практике был отвергнут институт "буржуазного муниципализма", долгое время преобладало тенденциозное, идеологизированное отношение к вопросам местного управления. Отрицался сам термин "местное самоуправление", апологетизировалась советская модель организации власти на местах.
В то же время, соблюдая принцип объективности, необходимо заметить, что в работах таких ученых, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, М.А. Краснов, А.Л. Слива, К.Ф. Шеремет, А.И. Черкасов и некоторых др. анализировались актуальные теоретические и практические проблемы организации и деятельности местных органов в советском государстве, содержалась необходимая информация об опыте местного самоуправления за рубежом, об основных тенденциях его развития.
Исследованиями земского опыта дореволюционной России занимались историки В.В. Гармиза, Г.А. Герасимов, Л.Г. Захарова, Н.М. Пирумова; городскому самоуправлению рубежа веков посвящены работы В.А. Нардовой.
Взрыв общественного и научного интереса к местному самоуправлению приходится на начало 90-х гг., время радикальной реконструкции политического и государственного устройства России. Тему земств реанимировал в общественном дискурсе А.И. Солженицын, научное переосмысление их опыта предпринято Л.Е. Лаптевой, В.Ф. Абрамовым, М.И. Шлеминым. Правоведами фактически создана новая для отечественной науки дисциплина - муниципальное право, разработка и анализ основных категорий которой содержится в работах В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, А.Н. Писарева, М.А. Краснова, А.Г. Гладышева, О.Е. Кутафина, А.И. Черкасова и некоторых других.
Политологический ракурс исследования сферы местного самоуправления, вписывающий этот институт в динамику реальной политической жизни, разрабатывается такими отечественными исследователями, как В. Гельман, Л. Гильченко, Ю.Н. Дорожкин, В. Ковалев, С. Митрофанов, С. Рыженков, О. Сенатова, А. Широков. В их работах введено политологическое определение понятия "местное самоуправление", определено его место в политической системе общества, вскрыты фундаментальный особенности, составляющие специфику российского самоуправления в контексте мировой практики, дан анализ федеральной политики в области местного самоуправления в России за последние годы, описан ход реформы в отдельных регионах Российской Федерации, обозначены основные факторы, препятствующие развитию демократических процессов на местном уровне.
В то же время необходимо отметить, что, при всей своей актуальности, тема местной власти, развития в ее рамках самоуправленческих и демократических начал, остается периферийной для отечественной политологии, ей не уделяется степень внимания, соответствующая ее реальной значимости. Отсутствует достаточно глубокий и всесторонний анализ тенденций становления муниципальной власти с учетом особенностей современного российского политического процесса, не обобщен накопленный опыт реформирования системы местной власти, не выявлены и не изучены в
полной мере противоречия и проблемы нынешнего этапа формирования самоуправления и демократии на местах. Как правило, методология исследования актуальных вопросов функционирования и развития муниципальной власти не вполне соответствует предмету своего рассмотрения: либо исследования строятся на изучении исторических аспектов, либо описывается мировой опыт, либо дается анализ текущей ситуации в тех или иных субъектах Российской Федерации. Между тем, сама специфика предмета нашего исследования требует целостного анализа, который собрал бы воедино все вышеперечисленные ракурсы и позволил продвинуться от дескриптивного и нормативного подходов к всестороннему критически-аналитическому исследованию проблемного поля местной власти как системы самоуправления и демократии. Это и послужило причиной выбора данной темы диссертационного исследования.
Объектом нашего диссертационного исследования является местная власть в России. В качестве предмета исследования выступают проблемы развития самоуправления и демократии в процессе реформирования местной власти в современной России.
Цель диссертационного исследования заключается в политологическом' анализе основных тенденций и актуальных проблем становления местной власти в России как системы демократических и самоуправляющихся институтов.
В соответствии с поставленной целью были сформулированы основные задачи исследования:
уточнение места и роли местного самоуправления в системе демократических политико-властных отношений;
политологическое исследование процесса реформирования местной власти в постсоветской России;
рассмотрение роли населения как главного субъекта местного самоуправления;
- разработка практических рекомендаций, направленных на поиск оптимальных моделей местного самоуправления в современной России.
Методологической основой исследования стали принципы
объективности, системности, сочетания исторического и логического анализа, раскрытие соотношения общего и особенного в процессе становления и развития предмета исследования.
Теоретической и источниковедческой базой исследования послужили работы российских и западных ученых XIX - XX вв., а также федеральные и региональные правовые акты по вопросам местного самоуправления, статистические данные, материалы периодической печати.
Эмпирической основой диссертации явились материалы конкретного социологического исследования, проведенного автором диссертации в Республике Башкортостан в рамках индивидуального исследовательского проекта «Местное самоуправление в Российской Федерации» при финансовом содействии Московского Общественного Научного Фонда и Фонда Форда (США) (Per. №77/-96), материалы экспертного опроса депутатов районных и городских Советов Республики Башкортостан «Местные представительные органы: проблемы и перспективы развития», проведенного научно-исследовательским Центром БАГСУ, а также материалы социологических исследований, проведенных в различных регионах Российской Федерации (Саратовской области, Ленинградской, Нижегородской, Новосибирской и т.д.) Фондом «Общественное мнение» и Новосибирским Фондом содействия становлению и развитию местного самоуправления.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из первых попыток целостного, критически-аналитического исследования реальных процессов и тенденций реформирования местной власти в России, противоречий и проблем становления самоуправленческих и демократических
начал в местных структурах власти. В результате исследования получены следующие результаты, составляющие его научную новизну:
уточнена дефиниция местного самоуправления как демократического института публичной власти, через который осуществляется многосторонняя деятельность местного сообщества по решению его внутренних задач в собственных интересах на основе принципов самоорганизации и самоответственности;
выявлены такие специфические формы институализации местного самоуправления в самодержавной России, как дуализм функционирования местной власти (сочетание принципа выборности должностных лиц с жесткой включенностью их в единую государственную властную вертикаль), развитость института корпоративного самоуправления;
показаны актуальные тенденции развития современной местной власти в России: сужение реального муниципального пространства, приоритетность модели «совет - сильный мэр», многообразие форм занятия должности главы муниципального" образования и др.;
выявлены три основные модели реальных взаимоотношений между региональной исполнительной властью и местным самоуправлением в современной России. Первая - открытое огосударствление муниципальной власти. Вторая - формальное соответствие этих отношений федеральному законодательству при фактическом отсутствии развитых самоуправленческих начал и демократии на местном уровне власти. Третья - попытка действительной демократизации местной власти;
предложено, с учетом переходного этапа общественного развития, закрепить в системе органов муниципальной власти двойной статус главы администрации - и как руководителя
местного самоуправления, и как представителя государственной
власти;
- выявлены и систематизированы факторы, способствующие
отчуждению граждан от власти на местном уровне на
современном этапе: неспособность власти воспринимать
население как главный субъект местного самоуправления,
информационная закрытость муниципальных органов, незнание
населением сути и основных принципов местного
самоуправления, неукорененность в общественном сознании
ценностей политического участия и гражданской
ответственности, погруженность подавляющей части населения
в решение проблемы самовыживания.
Теоретическое и практическое значение работы. Представленные в
диссертации идеи, касающиеся основных проблем демократизации местной
власти и развития местного самоуправления, существенно дополняют уже
имеющиеся научные знания в этой области. Методология, концепция,
собранный и обобщенный материал позволяют продолжить изучение процесса
становления местного самоуправления в России по пути углубленного
понимания его основных закономерностей и противоречий, а также для
прогнозирования основных направлений его развития.
Положения и выводы представленного исследования могут иметь значение при разработке концепции реформирования местной власти в регионах России, выборе оптимальных моделей ее структуры.
Материалы диссертации могут быть использованы в законотворчестве, в практической деятельности депутатов местных представительных органов, в конкретной работе по развитию демократической политической культуры населения, в преподавании базовых политологических дисциплин и спецкурсов, при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.
Апробация исследования. Основные идеи и положения диссертации изложены в публикациях, на научно-практических и научно-теоретических конференциях, в выступлениях на Летнем Университете «Методология общественных наук в России и зарубежном мире на исходе века» (г. Ярославль), на международном семинаре «Особенности становления и развития Поволжского регионализма» (гг. Ульяновск и Астрахань), на Первом Всероссийском конгрессе политологов.
Структура диссертации. В соответствии с поставленной целью и задачами, диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
