Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ КОРРУПЦИИ И АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 16
1.1. Коррупция как предмет научного анализа 16
1.2.Специфика антикоррупционной деятельности в условиях глобализации 36
1.3. Особенности формирования антикоррупционной политики в России 57
ГЛАВА II. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРУЮЩЕЙСЯ РОССИИ 78
2.1. Формирование антикоррупционной политики в условиях реформирования институтов власти в России 78
2.2. Влияние политической элиты на формирование антикоррупционного законодательства 95
2.3. Региональные аспекты формирования антикоррупционной политики (в условиях Северного Кавказа) 119
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 138
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 144
- Коррупция как предмет научного анализа
- Особенности формирования антикоррупционной политики в России
- Формирование антикоррупционной политики в условиях реформирования институтов власти в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в современном российском обществе масштабы коррупции в системе государственного управления достигли размеров, угрожающих национальной безопасности. По результатам исследований независимых общественных организаций, Россия в последние годы прочно входит в десятку самых коррумпированных стран мира. Коррупция увеличивает экономические издержки российского общества, за последние годы она проникла практически во все сферы его жизни.
Сложность борьбы с коррупцией состоит в том, что коррупция — проблема не только криминальная, но и политическая, экономическая, социальная. Несмотря на всеобщее осуждение, декларацию борьбы с ней и обещание политических партий и руководства страны ее искоренить, коррупция продолжает уверенно существовать. Более того, на современном этапе трансформации российского общества появляется больше возможностей для коррупционных действий, последствия которых, для социального развития становятся все наиболее опасными. Масштабная коррупция негативно влияет на репутацию страны в международном сообществе, что препятствует привлечению иностранных инвестиций и создаёт угрозу социальной и экономической безопасности. Поэтому
4 действенная борьба с ней возможна только комплексом мер, на основе единой антикоррупционной политики, заключающейся в целенаправленном применении последовательных мер государства и общества по устранению причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.
Степень научной разработанности проблемы. Исследование проблем противодействия коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления в условиях затянувшегося переходного периода в современном российском обществе приобретают особую остроту и значимость. Уже в начале 90-х годов XX века появились первые крупные обстоятельные исследования и публикации отечественных криминологов, политологов, социологов, экономистов1 и других специалистов, раскрывающие сущность и закономерности существования и развития коррупции, как в России, так и в других странах.
Наиболее активно и обстоятельно феномен существования, воспроизводства и трансформации коррупции в российском обществе стал изучаться отечественными специалистами в начале XXI века, причем расширились как объем, ,
Мишин Г.К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. - М., 1991; Максимов СВ. Предупреждение коррупции: Лекция. - М., 1994; Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. - М., 1993; Волженкин Б.В. Корыстные злоупотребления по службе (хищения, взяточничество, злоупотребление служебным положением): уголовно-правовая характеристика и проблемы квалификации: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук в форме научного доклада. - М., 1991; Катаев Н.А., Сердюк Л.В. Коррупция (уголовно-правовой и криминологический аспекты). - Уфа: ВЭГУ и УВШ МВД России, 1995; Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России (исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты). - Нижнекамск, 1995; Волженкин Б.В. Коррупция. - СПб., 1998; Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. - СПб., 1997; Сатаров Г.А., Левин М.И., Цирик МЛ. Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета. - 1998. - 19 февр.; Григорьева Т.В. Коррупция в России: сущность, причины возникновения и социально-экономические последствия: Учебно-методическое пособие. - Новосибирск, 1999; Шурупов Г.Ю. Борьба с коррупцией в России: законодательный аспект: Учебно-методическое пособие. - Новосибирск, 1999; Борьба с коррупцией: Материалы международной конференции «Международное сотрудничество в борьбе с транснациональной преступностью и коррупцией», -Екатеринбург, 2000; Коррупция в России: муниципальные, региональные, федеральные и международные аспекты: Аналитический доклад. - Н. Новгород, 2000; Максимов СМ. Коррупция. Закон. Ответственность. - М., 2000; Кузнецов А.Ю. и др. Российское и зарубежное законодательство о мерах противодействия коррупции. -Владивосток. 1999; Лесовских Ю.Г., Качановский Ю.В., Широков В.А. Антикоррупционная политика и законодательство: Учебное пособие. - Хабаровск. 1999; Тимофеев Л. Институциональная коррупция: очерки теории. - М.. 2000; Россия и мировой опыт противодействия коррупции: Материалы конференции. - М.. 2000 и другие.
5 так и количество научных исследований. Появился специализированный журнал, публикующий научные статьи по наиболее актуальным проблемам противодействия коррупции специалистов различных отраслей знания, с символическим названием — «Чистые руки», издаваемый общественной организацией - московским союзом юристов. Аналогичные издания вышли и в других государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве.
В современной России специалисты изучают проявления феномена коррупции в различных сферах деятельности на территории других государств, образовавшихся на постсоветском пространстве2. При достаточной разработанности отечественной правовой терминологии, посвященной содержанию понятия коррупции, российские специалисты чаще всего в своих исследованиях обращаются к терминологии, принятой международным сообществом3.
Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество: Сборник статей. - Н. Новгород, 2001; Коррупция. Политические, экономические, организационные и правовые проблемы: Сборник международной научно-практической конференции / Под ред. В.В. Лунеева - М, 2001; Актуальные проблемы противодействия коррупции на региональном уровне: Сборник материалов научно-практической конференции. - Калининград, 2001; Богданов ИЛ., Калинин А.П. Коррупция в России: социально-экономические и правовые аспекты. - М. 2001; Лопатин В.Н., Карапетян С А., Лазарев В.В., Максимов СВ. Актуальные проблемы антикоррупционной политики в Российской Федерации. - М., 2001; Проблемы коррупциогенности российского законодательства: Сборник материалов научно-практического семинара. - М., 2001; Пекарев В Я. Правовые аспекты борьбы с коррупцией на национальном и международном уровнях: Монография. - М., 2001; Яни П.С., Григорьев В.А., Трунцевскип Ю.В., Юлин В.А., Доронин В.В. Коррупция в налоговой сфере: Учебное пособие. - М., 2002: Предупреждение коррупции в полиции (милиции). - М... 2002; Діагностика российской коррупции: социологический анализ / Российская газета. - 2002. - 7 августа; Кабанов П.А., Газимзянов Р.Р. Коррупция в России: понятие, сущность, причины, противодействие: Учебное пособие. - Набережные Челны, 2003; Кабанов П.А., Матковский СВ., Плюснин Н.В., Трунцевский Ю.В. Вызов коррупции: противодействие коррупции журналистским сообществом: Учебное пособие. - М., 2003; Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России XVI-XX веков: диалектика системного подхода - М.. 2003; Куракин А.В. Правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации (теоретико-административные аспекты): Монография. - М., 2004; Кирпичников А.И. Российская коррупция. - СПб.. 2004; Бабурин С.Н., Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция - наиболее опасный вектор деградации общества: Материалы к размышлению. - М., 2004; Коррупция как социально-правовая проблема современной России: Материалы круглого стола 24 апреля 2004 года / Под ред. д.э.н. Р.Ф. Муратова, проф. Н.Х. Сафиуллина. - Казань, 2004 и другие. 3 Лунеев В.В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. -1996. -№8.
На основе различных по своему значению и содержанию объективных и
субъективных критериев отечественными исследователями происходит выделение,
\ анализ и изучение различных видов, форм и сфер проявления коррупции в
) современном российском обществе. В зависимости от инициатора коррупционных
отношений отечественные специалисты выделяют «коррупцию снизу»
(инициируемую подчиненным в отношении своих руководителей) и «коррупцию
сверху» (коррупцию, инициируемую руководителем в отношении своих
подчиненных). В зависимости от основных функций, реализуемых
государственными и муниципальными органами, в которых коррупция активно
существует, развивается, трансформируется и проявляется, выделяют коррупцию в
исполнительных, законодательных, судебных органах власти4.
> По национальному составу участников коррупционных правоотношений
выделяют: во-первых, транснациональную коррупцию, связанную с участием в
коррупционных отношениях иностранного элемента; во-вторых, международную
коррупцию, то есть коррупционную деятельность физических или юридических
лиц, в первую очередь транснациональных корпораций5, направленную на
монополизацию отношений в той или иной сфере жизнедеятельности в рамках
Валуев В.Н., Макарычев А.С. Коррупция в России: политологические подходы // Коррупция в России: муниципальные, региональные, федеральные и международные аспекты: Аналитический доклад. - Н. Новгород, 2000; Эксанова А.А. Подкуп как криминогенное преступление: правовая природа, квалификация и ответственность: Монография /Под ред. П.Н. Панченко. - Н. Новгород, 2001; Эстрин АЛ. Взяточничество в законодательстве и доктрине // Труды кружка уголовного права Санкт-Петербургского университета. - СПб., 1913; Данилов СЮ. Законодательные меры против парламентской коррупции в Канаде // США. Экономика. Политика. Идеология. - 1992. - №5; Масловский В. Правовые меры борьбы с коррупцией: зарубежный опыт // Организованная преступность Дальнего Востока: общие и региональные черты: Учебное пособие. - Владивосток, 1998; Мишин Г.К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. - М., 1991; Енютина Г.Е. Коррупция в судебных органах // Организованная преступность, терроризм и коррупция: Криминологический ежеквартальный альманах. - Вып. 1. -М.: Юристь, 2003 и другие.
5 Бекен Т.В. Европейский взгляд на российский проект Федерального закона «Об основах антикоррупционной политики» // Государство и право. - 2002. - №6; Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. Пер. с англ. О.А. Алякринского. -М. 2003; Лунеев В.В. Коррупция // Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. -М.. 2001; Сатаров Г. Передел успеха // Российская газета. - 2002. - 10 декаб.; Шкель Т. Не пойман, но вор II Российская газета. - 2002. - 5 декаб.; Панина Т.КЛАНирование коррупции // Российская газета. - 2004. - 27 октяб.
7 мирового сообщества; в-третьих, внутригосударственную или национальную коррупцию , то есть коррупцию, получившую постоянную или временную «прописку» либо распространение на территории отдельных государств или в конкретных национальных обществах.
Большой вклад в исследование проблемы коррупции в органах власти и местного самоуправления внесли зарубежные ученые7. Американский исследователь организованной преступности и коррупции Майкл Корман воспринимает политическую коррупцию в широком смысле как незаконное использование институтов государственной власти чиновниками, бизнесменами и связанными с ними преступными фуппировками для защиты собственных политических и экономических интересов. Предлагаемый подход характеризует политическую коррупцию как средство защиты чиновниками и связанными с ними предпринимателями и преступниками личных или фупповых экономических или политических интересов.
Анализ зарубежной криминологической, социологической,
политологической научной литературы позволил руководителю отдела уголовно-
6 Антикоррупционный набор инструментов. Глобальная программа против коррупции,
принятая Комитетом ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности
в июне 2001 года // Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием
преступных доходов: Сборник документов / Состав. B.C. Овчинский. - М., 2004; Руднев В.Н.
Национальная идея: суды - без коррупции // Чистые руки. - 2002. -№5; Швыркин А.А.,
Васильченко АА. О противодействии внешнеэкономических связей и борьба с
транснациональной коррупцией // Предупреждение организованной и коррупционной
преступности средствами различных отраслей права. Сборник материалов/ Под ред. В.В.
Лунеева. - М., 2002; Черкаев Д.М. Коррупция в предпринимательстве - источник
недобросовестной конкуренции, препятствие для эффективного, социально-значимого
бизнеса и иностранных инвестиций в Россию (российская действительность, зарубежный
опыт, пути решения проблемы) // Социология коррупции: Материалы научно-практической
конференции 20 марта 2003 года - М., 2003.
7 Williams P. Russian Organized Crime: The New Threat? - London. 1997; Бужор В. О
сущности преступности: Учебное пособие. - Кишинэу. 1998; Карман М. Закон РИКО в
России: эффективное средство обуздания организованной преступности или еще одно пустое
обещание? // Борьба с организованной преступностью: Материалы международной
конференции «Международное сотрудничество в борьбе с транснациональной
преступностью и коррупцией». - Екатеринбург, 2000; Шепитько Ю.В. Механизм
функционирования организованных преступных групп (криминалистический анализ) //
Проблемы противодействия преступности в современных условиях: Материалы
международной научно-практической конференции 16-17 октября 2003 г. - Уфа. 2003. - Часть
1 и другие.
8 правовых исследований и сравнительного правоведения Российской правовой академии Министерства юстиции России О.Н. Ведерниковой прийти к выводу о том, что в зарубежной литературе нет единого четкого понятия «политическая коррупция». И далее она констатирует, что обычно под этим термином понимается подкуп-продажность представителей политической и правящей элиты (political and government corruption). При этом имеется в виду коррупция в высших органах государственной власти - среди членов парламента, правительства, судебных органов и высших должностных лиц государства. Однако субъектами коррупции выступают не только политики и высокопоставленные чиновники. В подкупе представителей власти активно участвуют финансовые организации, включая банковские структуры и транснациональные корпорации, заинтересованные в лоббировании своих интересов во властных структурах8.
По мнению М. Кормана, С.Н. Пшизовой, С.А. Денисова,9 сущность политической коррупции проявляется в различных формах, в том числе: в' покупке голосов, в незаконных поступлениях в избирательные фонды, в лоббировании своих интересов в законодательной сфере путем пожертвования определенных сумм парламентским фракциям и т.д.
Несмотря на то, что проблема коррупции имеет сильное общественное звучание, ее разработка пока ещё не получила должного внимания со стороны отечественных политологов. В основном эту проблему исследуют социологи и криминологи. Достаточно большое число авторов10 в своих работах
8 Ведерникова О.Н. Политическая коррупция за рубежом // Государство и право. - 2003. -№3.
9 Корман М. Закон РИКО в России: эффективное средство обуздания организованной
преступности или еще одно пустое обещание? // Борьба с организованной преступностью:
Материалы международной конференции «Международное сотрудничество в борьбе с
транснациональной преступностью и коррупцией». - Екатеринбург, 2000; Пшизова С.Н.
Финансирование политического рынка: теоретические аспекты практических проблем //
Политические исследования. - 2002. - №2; Денисов С.А. Финансовый контроль ветви
государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. -2002. - №3;
10 Вафан Дж. Ч. Коррупция в обществе в посткоммунистической России.
Институциональные слабости и предлагаемые пути решения // Государство и право. -
2004.-№3; Кирпичников А.И. Российская коррупция. - СПб., 2004; Газимзянов P.P.
Коррупционная преступность в Республике Татарстан: криминологический анализ
статистических показателей за период с 1997 по 2002 гг.// Противодействие преступности:
Сборник научных трудов / Под ред. П.А. Кабанова. - Нижнекамск. 2004. - Вып.1; Панина Т.
9 затрагивают те или иные аспекты формирования антикоррупционной политики, однако список работ отечественных и зарубежных политологов, посвященных комплексному исследованию основных направлений формирования антикоррупционной политики как многопланового социально-политического и правового явления крайне скуден.
Объектом исследования данной диссертационной работы выступают социально-политические реформы в современной России.
Предметом исследования: место и роль антикоррупционной политики в социально-политическом реформировании современной России.
Цели н задачи исследования. Цель диссертационного исследования -выявление особенностей формирования антикоррупционной политики в современной России.
Для достижения поставленной цели предусматривается решение следующих задач:
- в контексте научных представлений о генезисе антикоррупционной политики уточнить ее определение;
- выявить специфику формирования антикоррупционной политики в условиях глобализации;
- охарактеризовать особенности формирования антикоррупционной политики в условиях российской действительности;
- разработать специфику формирования антикорупционной политики в экономической, социальной, правовой сферах российского общества;
- определить место политической элиты в формировании антикоррупционной политики, ее трансформационную активность в процессах демократизации российского общества;
- исследовать соотношение регионального и федерального в формировании антикоррупционной политики в Северо-Кавказском регионе.
Взятки на броневиках. Как бюрократа ни корми, он все равно в руку смотрит // Российская газета. - 2004. - 19 мая; Панина Т. В рейтинге взяткодательства Россия заняла свое место // Российская газета. - 2004. - 3 марта; Сатаров Г.А. Коррупционные отношения: агентская модель и смежные подходы // Общественные науки и современность. - 2004. №2.
Теоретике - методологическую основу исследования составляют работы П. Бурдье, Р. Мертона, Р. Миллса, Р. Михельса; С. Роуз-Эккерман, А. Токвиля , которые анализируют коррупцию, выделяют экономические и политические функции коррупции, необходимые для модернизации общества. Коррупция рассматривается ими как дисфункция системы управления, которая имеет не только негативное, но и позитивное влияние на экономическое развитие.
В своем исследовании диссертант опирается на работы представителя неолиберальной политэкономии С. Роуз-Эккерман12, которая рассматривает коррупцию как механизм оптимизации управления для получения материального вознаграждения и одновременного сохранения своей должности. Хотя она довольно полно раскрывают природу коррупции, но не учитывает вовлеченность индивида в социальную среду, правовые и социальные аспекты явления, включая проблемы дифференциации накопления и распределения материальных благ.
Научная новизна диссертации определяется следующими основными исследовательскими результатами:
- на основе анализа зарубежных и отечественных подходов к исследованию коррупции, уточнено ее определение как специфического, негативного, политико-правового и социального явления, реально существующего в политической жизни современного российского общества;
- раскрыты определенные виды и механизмы социального контроля и легитимации коррупционных взаимодействий чиновника и клиента в условиях глобализации;
11 Бурдье П. Социология политики. Пер. с фр. - М: Socio-logos, 1993. - 334с; Миллс Р.
Властвующая элита. - М.: Издательство иностранной литературы, 1959. - 543 с; Токвиль
А. Демократия в Америке: Пер. с фр. - М.: «Прогресс»- «Литера», 1994. - 554 с; Михельс
Р. К социологии партий в современной демократии. Предисловие к первому изданию//
Личность. Культура. Общество. 2002. Т. IV. Вып. 3-4 (13-14); Роуз-Аккерман С. Коррупция
и государство: Причины, следствия, реформы. Пер. с англ. О.Ф. Алякринского. - М.: Логос
, 2003.- 343 с; Мертон Р. Социальная структура и аномия // Социология преступности:
Современные буржуазные теории. - М., 1966.
12 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство: Причины, следствия, реформы. Пер. с англ.
О.Ф. Алякринского. - М.: Логос, 2003.- 343 с.
- исследованы элементы конструкции коррупции, влияющие на процесс ее определения как социально-политической проблемы современного российского общества;
- разработаны предложения по организации социального контроля над коррупцией и её минимизации с учётом реформирования российского общества;
- проанализированы особенности проявления активности политических элит в условиях трансформационных процессов в российском обществе, показана необходимость формирования антикоррупционной политики в российском обществе в условиях, когда интересы, права и свободы становятся созвучными интересам, правам и свободам большинства;
- изучена региональная специфика формирования
антикоррупционной политики, выявлены факторы, способствующие воспроизводству коррупционных взаимодействий чиновника и клиента.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Всесторонний анализ проблемы исследования позволил уточнить, что наиболее опасным проявлением преступного поведения в органах государственной власти и местного самоуправления в современном российском обществе является коррупция, или продажность власти. В большинстве случаев коррупция рассматривается как совокупность преступлений или правонарушений, совершаемых должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления для удовлетворения своих корыстных либо иных личных интересов.
2. Коррупция в международных организациях существует в силу общих тенденций расширяющегося политического и экономического сотрудничества. Бюрократия в международных организациях находится под менее пристальным контролем по сравнению с национальной общественностью государств. В силу специфики работы международных организаций, которые находятся в зоне значительно меньшего риска для участников коррупционных сделок, Россия также подвергается воздействию
12 этой тенденции. Институционализированная коррупция остается сегодня одним из крупных препятствий для осуществления честного управления и ставит под угрозу, как демократию, так и развитие, поскольку подрывает возможности государства для обеспечения стабильного уровня жизни своих граждан.
Коррупция в России, являясь системой общественных отношений, несет угрозу коренным национальным интересам страны, поэтому необходимо формирование оптимальной модели государственного механизма в России, создание эффективной системы органов по борьбе с коррупцией, разработка комплексных мер по формированию антикоррупционной политики, осуществляемой государством и обществом. Суть антикоррупционной политики заключается в разработке разносторонних и последовательных мер по устранению причин и условий, порождающих и стимулирующих коррупцию в разных сферах жизни, а также мер по привлечению коррупционеров к гражданско-правовой и уголовной ответственности.
К основным направлениям антикоррупционной политики следует отнести: во-первых, коррекцию законодательства; во-вторых, более сбалансированную систему сдержек и противовесов между основными институтами власти; в-третьих, упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти; в-четвертых, изменение принципов государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти; в-пятых, создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств; в-шестых, укрепление судебной власти; в-седьмых, совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности; в-восьмых, координацию антикоррупционной политики.
5. В условиях неразвитости институтов гражданского общества
политические элиты в современной России превращаются в субъекты власти,
13 от деятельности которых во многом зависят направление и темпы политического развития государства. Сегодня наблюдается возрастание роли политической элиты, ориентированной на устойчивое развитие российского общества, способной к отказу от конфронтации, приверженной к разнообразию взглядов, признанию компромиссов как наилучшего способа урегулирования споров, хотя влияние политических элит на формирование антикоррупционной политики в России могло быть гораздо значительным.
6. Современный этап социально-политических реформ в России связан со стратегическими задачами укрепления государства и упорядочения социально-политической системы. Представители региональных бюрократических систем проявляют большую способность адаптироваться к новым условиям, в результате которой образуется прочный союз крупных региональных чиновников, представителей нового бизнеса и старого директорского корпуса. Существует реальная опасность возрастания группового, корпоративного интереса представителей бюрократических структур при его отождествлении с интересами региона. В связи с этим значительно актуализируется учет региональных особенностей при формировании антикоррупционной политики.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты работы позволяют углубить теоретические представления о протекании трансформационных процессов в современном российском обществе, а также проанализировать особенности формирования антикоррупционной политики в России.
Полученные данные могут быть использованы для дальнейших политологических исследований, а также в преподавании общих и специальных курсов по политологии и смежных с ней научных дисциплин. Результаты диссертационного исследования могут быть применены федеральными и региональными властными органами для оптимизации работы с региональными административно-государственными элитами, по
14 вовлечению представителей региональных органов власти в процесс решения задачи по консолидации российского общества в проведении антикоррупционной политики.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были представлены на межрегиональной научно-практической конференции «Россия в условиях глобализации: философские, социокультурные, политические проблемы» (г. Невинномысск, 2004 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Глобальное versus локальное: российская провинция в условиях глобализации (философские, социологические, социокультурные и политические проблемы)» (г. Невинномысск, 2005 г.); VI Международной научной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития» (г. Москва, 2005 г.); в работе Международного круглого стола «Конфликты на Северном Кавказе и пути их разрешения» (г. Ростов-на-Дону, 2003 г.); 49-й научно-методической конференции «Университетская наука - региону» (г. Ставрополь, 2004 г.); 50-й юбилейной научно-методической конференции преподавателей и студентов Ставропольского государственного университета «Университетская наука - региону» (г. Ставрополь, 2005 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы адаптации к процессам глобализации: страновый, общенациональный и локальный уровни» (г. Невинномысск, 2006 г.); в работе Ежегодной международной Интернет конференции «Социально-экономическая реальность и политическая власть» (г. Ставрополь, 2006 г.)
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры конституционного и административного права, теории и истории государства и права Карачаево-Черкесской государственной технологической академии.
По теме диссертации опубликовано 6 работ, общим объемом 3 п.л.
15 Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка используемой литературы. Общий объем работы 159 страниц. Список литературы включает 190 наименований.
Коррупция как предмет научного анализа
В современном российском обществе сегодня произошли глубокие негативные изменения, причем, массовость преступных проявлений меняет и само общественное устройство, его умонастроения, сознание людей, в том числе осознание различных опасностей. Наступает своего рода привыкаемость, и даже апатичная усталость от каждодневной информации, доводящей до сведения людей данные о жертвах, взрывах, террористических актах и других криминальных явлениях.
К преступным новациям можно отнести и криминальные взрывы, захват заложников, политический терроризм. К важнейшим проявлениям криминализации на поведенческом уровне следует отнести формирование организованных, мафия подобных сообществ. Криминалитет все в большей мере ориентируется именно на квалифицированные преступления, рассчитанные на извлечение в кратчайшие сроки максимальной выгоды, демонстрируя при этом беспрецедентную жестокость, дерзость, изощренность в выборе средств достижения преступных целей. Постоянно нарастает и численность, и удельный вес в общей преступности преступлений, совершенных группами.
К существенным слагаемым криминализации социальных отношений сегодня следует отнести невиданные прежде масштабы девиантного поведения, прежде всего таких его форм как наркомания и алкоголизм. Девиантное поведение в любых своих проявлениях несет мощный криминальный заряд. Например, наркомания связана с тем, что вовлеченные в эту форму девиации постоянно нуждаются в значительных финансовых ресурсах. Это ведет к росту грабежей, воровства, иным преступлениям, перед которыми не останавливается человек, попавший в острую зависимость от потребления наркотических веществ. Алкоголизм наряду с указанным обстоятельством снижает порог недозволенного поведения, примитивизирует и разлагает элементы сознания человека, ведет к деградации личностных структур.
Сегодня проблема антикоррупционной деятельности выступает одним из приоритетных для российского общества и государства направлений. Приняты сотни решений, созданы антикоррупционные комиссии в Государственной Думе, Совете Федерации, Совете Безопасности, действуют аналогичные структуры во многих федеральных органах исполнительной власти, создаются многочисленные общественные организации в регионах, проводятся исследования, защищаются диссертации, публикуются монографии, статьи, но в России до сих пор нет единой антикоррупционной политики как части государственной политики.
По мнению В.Н. Лопатина, коррупция стала одной из основных угроз национальной безопасности России, ведущим фактором стагнации экономики, сохранения и развития выраженного социального неравенства вопреки официальным усилиям государства . Значительная часть федеральных экономических программ потерпела крах в результате коррупционной блокады.
Коррупции включает элементы, обладающие специфическими ролевыми функциями в обществе, которые интегрированы в его установленный социальный порядок. Поэтому имеет смысл говорить об институционализации коррупции, так как помимо обыденности коррупционного поведения, мы можем также отметить и участие в нём типичных государственных деятелей, чиновников и их клиентов. Для государственного чиновника, в качестве институционализации типичных коррупционных действий, выступают так называемые, во-первых, институты кормления, во-вторых, институты трансформации управленческого решения. Коррупция в государственных органах является одним из проявлений обособления аппарата управления от общества, которое позволяет использовать государственный механизм как инструмент для реализации частных и групповых интересов должностных лиц.
Институты кормления и институт трансформации управленческого решения тесно взаимосвязаны и взаимодействуют, хотя они могут функционировать и обособленно. Институты коррупции всегда имеют историю, продуктом которой они являются. По мнению П. Бергера и Т. Лукмана, крайне сложно понять работу института без понимания исторического процесса, в ходе которого он был- создан14, поэтому необходимо рассмотреть историю возникновения институтов коррупции.
В России появление коррупции как социально-политического феномена непосредственно связано со становлением государственности в IX - X веках. В то время центральная власть следовала византийскому принципу, когда представители государственной власти на местах не получали жалование, а материально обеспечивались общиной по нормам, установленным главой государства. Назначение чиновников на должность производилось не на основе моральных и деловых качеств, а по принадлежности к боярскому роду. Такое фамильное значение лица по отношению к другим лицам, к своей собственной фамилии, к другим фамилиям, называлось его «отчеством», которое приобреталось предками и становилось наследственным достоянием всех членов фамилии, что приводило к образованию круговой поруки и вело к злоупотреблению государственной властью её представителями в личных целях.
Особенности формирования антикоррупционной политики в России
В рассуждениях о современном состоянии России масштабная коррупция стала одним из главных и общепринятых тезисов. По мнению генерального прокурора РФ В. Устинова, «в прошлом году было выявлено 9800 случаев взяточничества. А его заместитель В. Колесников на встрече с бизнесменами, прошедшей на прошлой неделе, сделал упор на том, что главный враг государства сегодня - коррупция. Правда, сами высокопоставленные прокуроры посетовали, что чаще всего наказание несут врачи, учителя, мелкие чиновники. С крупными коррупционерами дело обстоит иначе, переданы дела в суд на бывшего зампредседателя Госкомрыболовства А. Тугушева (за вымогательство и взятки в размере 2,7 млн.$); замдиректора департамента Минфина РФ Д. Михайлова (взятки в виде машин и разглашение государственной тайны); сотрудника Федеральной налоговой службы О. Алексеева и сотрудника московского управления Банка России А. Мишина (получение взятки в 1 млн. $)»51 и другое.
Одновременно с этим коррупция по-прежнему рассматривается всего лишь как один из видов преступлений, присущих аморальным чиновникам. Крайне слабо осознаются негативные последствия коррупции, что, естественно, усугубляет терпимое отношение к ней. Очевидно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни россиян. Расширение объемов теневой экономики приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Как следствие: государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных обязательств. Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто незаконно смог получить преимущества. Это влечет за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции.
Отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы. Закрепляется и резко увеличивается имущественное неравенство, растет бедность большей части населения. Дискредитируется право, как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан, как перед преступностью, так и перед лицом власти. Увеличивается социальная напряженность, которая все в большей степени угрожает политической стабильности в России.
Происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования тех или иных кланов. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции. Граждане разочаровываются в ценностях демократии. Возникает разложение демократических институтов. Увеличивается риск крушения нарождающейся демократии по распространенному сценарию прихода диктатуры на волне борьбы с коррупцией.
Следует подчеркнуть, что экономические потери от коррупции гораздо шире и глубже, чем просто суммарная величина взяток - цены, которую платят частные лица или фирмы коррупционерам, чиновникам и политикам. Главные потери происходят из-за тех решений, которые принимаются агентами, вступающими в коррупционные отношения. Например, в результате нечестно проведенного тендера заказ поступает недобросовестному исполнителю. Потери, сопряженные с этим обстоятельством, намного больше величины взятки, стимулировавшей нечестное решение тендерной комиссии. Реальные потери от коррупции значительно превышают те, которые удается исчислить на основании сравнительно небольшого числа выявленных коррупционных актов и доведенных до конца расследований.
Экономические потери от коррупции можно разделить на две категории: прямые и косвенные. Прямые потери включают в себя недобор дохода бюджета в результате коррупции и неэффективное расходование бюджетных средств. Косвенные потери представляют собой общее понижение эффективности экономики, сопряженное с коррупцией. В то же время следует подчеркнуть, что практически все проводимые исследования эконометрического плана показывают, что сокращение коррупции сопровождается не только ростом благосостояния, но и сокращением имущественного неравенства, увеличением эффективности социальных затрат, в частности, на здравоохранение и образование. В свою очередь, на сокращение коррупции влияет экономическая стабилизация, в стране, проявляющаяся, например, в сокращении инфляции.
Формирование антикоррупционной политики в условиях реформирования институтов власти в России
Коррупция является сложным, повсеместно развитым явлением, причем процесс трансформации социальных, экономических и политических основ общества всегда сопровождается ее ростом. Специфика переходного периода в России - это смешение традиций и культурных стереотипов, свобода практически беспрепятственной конвертации одних форм капитала в другие. В результате чего должностные лица рассматривают свою службу как продолжение рынка, а демократию трактуют как свободу преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг.
Этому процессу сопутствует ряд проблем, которые порождают коррупцию: во-первых, медленный отход от закрытости и неподконтрольности власти; во-вторых, не сформированная полностью система естественного разделения труда между властными институтами и свободными агентами рынка; в-третьих, неразвитость и несовершенство законодательства; в-четвертых, слабость гражданского общества и другое.
Рост коррупции выступает чаще всего сигналом на неоправданные, неэффективные регулятивные действия государства. Основная опасность, однако, состоит в том, что процесс развития коррупции может перечеркнуть все позитивные достижения в области проводимых социально-экономических преобразований. К сугубо российской специфике следует отнести постоянную вовлеченность рядовых граждан в коррупционные отношения на дорогах, в муниципальных службах. По подсчетам экспертов общественной организации «Технологии XXI век», мелкие предприниматели тратят по всех стране на взятки чиновникам минимум 500 миллионов долларов в месяц. В год это оборачивается суммой в размере 6 миллиардов долларов. Такие потери возмещаются за счет рядовых покупателей и клиентов мелкого бизнеса, поскольку потраченные на взятки деньги закладываются в цену товаров и услуг.
По мнению диссертанта, к основным направлениям антикоррупционной политики следует отнести: во-первых, коррекцию законодательства; во-вторых, более сбалансированную систему сдержек и противовесов между основными институтами власти; в-третьих, упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти; в-четвертых, изменение принципов государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти; в-пятых, создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств; в-шестых, укрепление судебной власти; в-седьмых, совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности; в-восьмых, координацию антикоррупционной политики61. Направления антикоррупционной политики могут корректироваться и дополняться с учетом постоянного мониторинга коррупции по разным срезам - отраслевому, региональному, функциональному, по мере получения новых знаний о природе коррупции.
К одному из ключевых вопросов комплексной программы по борьбе с коррупцией следует отнести реформу антикоррупционного законодательства, включающую в себя как создание собственно антикоррупционных законов, так и устранение норм и положений, способствующих и порождающих коррупцию в действующих законах, и в разрабатываемых законопроектах во всех сферах деятельности государства.
Как показывает практика, во многих исследованиях, посвященных борьбе с коррупцией, из поля зрения почти полностью исчезает проблема несовершенства законодательства как фактора, способствующего расцвету коррупции, а следовательно и как явления, которое необходимо учитывать в стратегии противодействия ей. Смысл коррекции законодательства применительно к антикоррупционной политике состоит в том, чтобы свести к минимуму легальные условия, способствующие коррупционным проявлениям или облегчающие их.
Рассмотрим основные недостатки законодательства, составляющие коррупциногенный фактор. Во-первых, для исполнения нормы права ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание «откупиться» от исполнения данной нормы. В эту категорию входят нормы материального права, которые требуют от субъекта слишком многих затрат (материальных, временных, физических), а также нормы процессуального права, которые допускают наложение дополнительных потерь в процессе привлечения к ответственности. Во-вторых, нормы права дают должностному лицу слишком большую возможность выбора между различными вариантами поведения по своему усмотрению. Такая возможность именуется «дискреционными полномочиями». В-третьих, нормы права, регулирующие поведение должностного лица, отсутствуют, позволяя ему тем самым полностью действовать по своему усмотрению. Обычно такие нормы появляются как ошибки в нормотворческом процессе, вследствие чего образуются широкие пробелы в законодательстве. В-четвертых, законы нередко наделяют органы исполнительной власти, а также должностных лиц правом принимать подзаконные нормативные акты либо молчаливо предполагают такое право.
