Содержание к диссертации
Введение
1. Местное самоуправление как категория демократического устройства общества 13
1.1. Институты местного самоуправления в системе публичной власти: модели и теории местного самоуправления 13
1.2. История развития местного самоуправления в государственности России 38
2. Становление системы местного самоуправления в государственности со временной России 55
2.1. Этапы конституционного оформления института местной власти 55
2.2. Местное самоуправление и специфика его формирования в регионе Верхнего Поволжья (Владимирская, Костромская, Тверская и Ярославская области) 76
2.3. Принципы и формы волеизъявления граждан, реализация избирательного права и роль политических партий на местных выборах 127
2.4. Проблемы развития местного самоуправления на современном этапе 172
Заключение 192
Список использованных источников и литературы 202
Приложения 1-33
- Институты местного самоуправления в системе публичной власти: модели и теории местного самоуправления
- Местное самоуправление и специфика его формирования в регионе Верхнего Поволжья (Владимирская, Костромская, Тверская и Ярославская области)
- Проблемы развития местного самоуправления на современном этапе
Введение к работе
Актуальность исследования. Проблемы местного самоуправления в современной России занимают важное место в политической теории становления российской государственности. Научный анализ становления, формирования и развития самоуправленческих структур и, прежде всего, развития институтов местного самоуправления приобретает особое значение.
Актуальность развития местного самоуправления в современной России обусловлена следующими факторами:
развитие местного самоуправления ускоряет формирование правового государства и гражданского общества, при этом местное самоуправление выполняет роль интегрирующего и стабилизирующего фактора;
укрепление структурных элементов института местного самоуправления кардинальным образом изменяет, усложняет и совершенствует систему социально-политических отношений, активизирует процесс демократических реформ;
на фоне современного государственного и местного управления возрастает роль личности в реализации своих социально-экономических и политических прав;
посредством совершенствования органов общественного самоуправления и народовластия идет объективный процесс роста политической культуры граждан;
формируется единая государственная политика, направленная на становление рациональной системы местного самоуправления, укрепляется государственная и региональная власть, происходит рационализация финансовой и правовой инициатив местного сообщества.
Степень изученности проблемы. Российское местное самоуправление имеет глубокие исторические корни. Исследование исторических и философских истоков, организационной специфики местного самоуправления в России занимало приоритетное место в социально-политической, нормативно-правовой и обществоведческой мысли XIX - XXI веков.
4 Интерес российского общества к проблемам местного самоуправления
особенно возрастает во второй половине XIX века, когда происходит непосредственное реформирование земского и городского самоуправления . В дальнейшем изучение новых организационных форм становления самоуправления в западноевропейских странах потребовало существенного анализа функционирующих самоуправленческих институтов Западной Европы. Следует заметить, что сравнение опыта работы органов местного самоуправления России и европейских стран дал свои результаты и получил положительную оценку ряда ученых и, прежде всего, в научной работе российского князя А.И.Васильчикова, который в 1871 г. публикует трехтомник «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений»2. Эта работа вызвала в России большой практический интерес, и, на наш взгляд, является бесспорным научным достоянием того периода. Теоретические проблемы местного самоуправления рассматривали многие общестововеды и государственники: Н.М. Коркунов. В.П. Безобразов, Б.Н.Чичерин и др.3. Историческим аспектам изучения проблемы муниципального самоуправления посвятил свое исследование А.Д. Градов-ский4. Мы считаем необходимым подчеркнуть, что 1890-1917 гг. ознаменовались появлением ряда монографий и научных статей, в которых авторы различных направлений пытаются комплексно рассмотреть огромный опыт самоуправленческой деятельности в России. В этих работах раскрываются особенности функционирования земских органов, специфика выполняемых ими полномочий и функций5. Особого внимания заслуживают работы рос-
Лешков В.Н. Опыт теории земства. / День, № 42-44. СПб., 1865; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М.: Земство, 1874; Колюпанов Н.П. Очерки из истории земства // Вестник Европы. 1867. № 1-2. С. 168-276; Мордовцев Д.Л. Десятилетие русского земства. 1864-1875 гг. СПб., 1877; Мещерский В.П. Очерки нынешней общественной жизни в России. СПб., 1870; Лохвицкий А.В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864; Корф Н. Земский вопрос. СПб., 1867.
Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 3 т. СПб., 1871.
3 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.П. - СПб., 1897; Безобразов В.П. Земские учреждения
и самоуправление. М.: Земство, 1874; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1883;
Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство // Вопросы политики. М., 1905; Чичерин Б. Н. О народном представитель
стве. М, 1899.
4 Градовский А.Д. История местного самоуправления в России / Собр. соч. Т. 2. СПб., 1899.
Авинов Н.И. Опыт программы систематического чтения по вопросам земского самоуправления. М., 1905; Ивановский В.В. Опыт исследования деятельности органов местного самоуправления в России. Казань,
5 сийских авторов, в которых освещаются конкретные стороны жизни земств,
подводятся итоги их деятельности. Прежде всего, следует отметить монографию Б.Б. Веселовского «История земства за 40 лет»6, которая содержит значительный фактический материал об объеме земской деятельности; труды И. П. Белоконского - «Земское движение» ; Г.Е.Львова и Т.И.Полнера - «Наше
земство и 50 лет его работы» .
В 20-30 гг. XX столетия и вплоть до середины 50-х гг. советского периода проблемы местного самоуправления практически не являлись предметом самостоятельного изучения. Местные Советы рассматривались как орган построения социалистического государства и установления диктатуры пролетариата . Что же касалось критического анализа деятельности Советов как органов народовластия, то в условиях идеологической системы того периода не могло быть и речи о критике их недостатков10.
Важным этапом в жизни России был период 50-60 гг. XX столетия, когда в годы хрущевской «оттепели» проблема местного самоуправления была востребована жизнью и вышла на первый план общественно-политической жизни. Объектом исследования тогда выступали местные Советы народных депутатов, которые представляли собой по существу два начала: с одной стороны - органы государственной власти, а с другой - органы общественного народного управления11.
В 60-70 гг. и особенно в первой половине 80-х гг. широко исследуется
1882; Трутовский В. Современное земство. СПб., 1914; Кизеветтер А. Местное самоуправление в России. М.: Русская мысль, 1914; Звягинцев Е.А. Полвека земской деятельности по народному образованию. М., 1915; Загрецков М.Д. Земство и демократия. М., 1917.
6 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет: В 4 т. СПб., 1911.
7 Белоконский И.П. Земское движение. М., 1914.
8 Львов Г.Е., Полнер Т.Н. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914.
9 Советская демократия: Сб. ст. / Ред и пред. Ю.М. Стеклова. М: Советское строительство. 1929; История
советского государства и права: Учебник для юрид. ин-тов. М., 1949; Десять лет советского строительства:
Сб. ст. / Ред. Л. Рябинина. Л.: Огонек, 1927.
10 Гольман М.Н. Русский империализм: Очерк развития монополистического капитализма в России. Л.:
Прибой, 1926; Шефер А.И. Органы самоуправления царской России. Куйбышев, 1939.
" Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства (1917-1920). М., 1957; Волков Ю.Е. Перерастание социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление. Свердловск, 1961; Лукьянов А.И. Советы в системе диктатуры рабочего класса. М.: Госюриздат, 1958; Носов Н.Е. Очерки по истории местного самоуправления Русского государства первой половины XVI века. М.: Акад. наук СССР, 1957.
не только профессиональный состав Советов, но и их социальная база , а также выполняемые ими политические и идеологические функции . Появляется большое количество монографий, научных статей, справочной литературы, в которых подчеркивается преимущественная роль подлинного народного самоуправления в социалистическом государстве14. Специалистами изучаются вопросы самоуправленческой тематики, касающиеся форм управления и массовой деятельности Советов , их связи с самодеятельными организациями17. В то же время в стране растет идеологизация политической системы и ужесточаются цензурные рамки, идет процесс снижения научной ценности и достоверности публикуемых работ. Идет постепенная деформация политического режима в России. Назревает процесс реформирования в общественно-политической жизни.
В 1985 году в СССР, с приходом к власти М.С.Горбачева, начался период постепенного перехода к принципам гласности и плюрализма мнений. Перемены в политике существенным образом сказались на деятельности первичного уровня народовластия - местных Советов. Самоуправленческим проблемам отводится заметное место в трудах ученых. Авторы рассматривают самоуправление при социализме как форму народного представительства в рамках социально-политических преобразований в условиях перестройки18, как демократизацию деятельности Советов и повышение полити-
12 Габричидзе Б.Н. Интернациональный характер Советов. М.: Знание, 1974; Демочкин М.М. Власть на
рода: Формирование, состав и деятельность Советов в условиях развитого социализма. М.: Мысль, 1978.
13 Авакьян С.А. Советы и руководство экономикой: Пособие для слушателей нар. ун-тов. М.: Знание,
1985; Виноградов Н.Н. Партийное руководство Советами в условиях развитого социализма. М.: Мысль, 1980;
Вопросы работы Советов депутатов трудящихся. (Сборник). М.: Известия, 1968.
14 Григорян Л. А. Народовластие в СССР. М.: Мысль, 1972; Чехарин Е.М. Советы народных депутатов -
воплощение народовластия. М.: Юрид. лит., 1978; Ковешников Е.М. Совершенствование советской государ
ственности и демократии. М.: Мысль, 1982; Туранов В.И., Павкович С.С. Участие трудящихся в управлении
государством. Куйбышев: 1978.
15 Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Агеев Е.А. Формы управленческой
деятельности исполкомов местных Советов. М., 1973.
16 Алещенко Н.М. Организационно-массовая деятельность Советов. М., 1974.
17 Конев А.К. Местные Советы и общественные самодеятельные организации. М., 1968; Кузнецов Ю.М.
Профсоюзы и Советы народных депутатов. / Ю. Кузнецов, Л. Павлова. М.: Профиздат, 1977.
18 Бутенко А.Н. Власть народа посредством самого народа. М., 1988; Агешин Ю., Кулиев Л. Советы: вос
хождение к полновластию. М., 1990; Тихомиров Ю.А. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987;
Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987; Самоуправление: от теории к практике.
М., 1988; Самоуправление и ускорение социально-экономического развития СССР / Под ред. СВ. Рогачева.
М., 1987; Социалистическое самоуправление народа: / Под ред. В.П.Пугачева. М., 1990; Корельский В.М.
Власть. Демократия. Перестройка. М., 1990.
7 ческой активности трудящихся1 . Однако зачастую в этих работах проявляется тенденция идеализации Советов как формы жесткого самоуправления.
В 1992-1993 гг. в России происходит реформирование института местного самоуправления, что было обусловлено начавшимся реформированием политической системы России. В этот период ученые высказывают различные взгляды по вопросам политического и организационного устройства России в условиях ее реформирования. При этом авторы научных работ нередко обращаются к историческим истокам функционирования местного самоуправления, к поиску наиболее приемлемых для современной России форм" . Исследование проблемы местного самоуправления ведется в рамках становления новой государственности России и различными авторами рассматривается с исторических21, теоретических22 и юридических23 позиций.
Следует отметить, что научные труды, вышедшие в 1993 - 2000 гг., в основном исследуют правовые, финансовые , исторические основы местного самоуправления, но, как правило, не затрагивают социально-политических проблем в формировании представительных органов местного самоуправления и повышении их роли в системе народовластия.
Барабашев Г.В.и др. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М.: Юрид. лит., 1987; Безуглов А.А., Кряжков В.А. Гласность работы Советов. М.: Юрид. лит., 1988; Бодруг И.Г. Советы и общественно-политическая активность трудящихся МССР (1940-1960 гг.) / Отв. редактор Л.Е. Репида; АН МССР, Ин-т истории им. Л.С. Гросула. Кишинев: Штиинца, 1988; Зобнин П.В., Моисеев Б.В. Советы: время и стиль работы. М.: Сов. Россия, 1988; Овчинников И.И. Советы Росиии: К новым рубежам. М.: Сов. Россия. 1986; Панченко П.П., Кравченко В.И. Повышение активности трудящихся в деятельности Советов. Киев: Вища шк., 1988; Советы и дальнейшая демократизация советского общества: Сб. науч. тр. / Всесоюз. юрид. заоч. ин-т (Отв. ред. А.А. Безуглов). М.: ВЮЗИ, 1987.
20 Белоцерковский В.В. Самоуправление - будущее человечества или новая утопия? М. 1992; Павлов К. С. Выбор оптимальной модели местного управления для России. (Об англосаксонской модели) // Общество и экономика. 1999. № 5. С. 121-126.
Ефремова Н. Н. Из истории становления городского самоуправления в России // Городское самоуправление и государственная власть. М., 1995; Комарова В.В., Слепак В.А. Проблемы становления городского самоуправления // Юрист. 1998. №11-12. С. 35-40.
~ Местное самоуправление: теория и практика. / под ред. Г. Люхтерхандт. М., 1996; Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996.
23 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994; Селезнев Г.Н., Гневно В.А. Закон, власть, поли
тика. Государственный и местный уровни: Сборник: Ч. 1,2 / Акад. нац. без-ти, Ин-т управления и Экономики.
СПб.: Бизнес-центр, 1998; Федерализм, региональное управление и местное самоуправление: Проблемно-
тематический сб. 1999, №1,2/ РАН, Ин-т научной информации по общественным наукам. М., 1999.
24 Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. Сб. обзоров /Отв. ред. B.C.
Ажаев. М., 1993; Местное самоуправление: финансовый тупик: «Круглый стол» «РФ сегодня» // Российская
Федерация сегодня. 1999. № 1. С. 35-40; Уваров А.А. Муниципальная собственность: формирования и управ
ления // Журнал российского права. 1999. № 3-4. С. 29-37; Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой
самостоятельности местного самоуправления // Финансы. 1999. № 3. С. 5-9; Федоткин В.А. Федерализм и ме
стное самоуправление: Проблемы экономического взаимодействия // Вопросы экономики. 2000. № 1. С. 88-98.
В 2000 - 2005 гг. вопросы местного самоуправления интенсивно обсуждаются в государственных структурах власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В эти годы появляется ряд научных трудов, коллективных монографий по этим проблемам, издается «Библиотечка «Российской газеты», «Труды Государственной Думы по местному самоуправлению».
Объект исследования. Объектом исследования являются российские органы местного самоуправления и их взаимодействие с органами государственной власти в условиях реформирования политической системы.
Предмет исследования - технологии, механизм и особенности формирования региональных институтов местного самоуправления и утверждения народовластия в современной России и ее регионах.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Ставятся следующие научные задачи:
обобщить исторический опыт развития системы местного самоуправления в периоды социально-политических реформ и смены политических систем в России;
исследовать особенности и специфику этапов становления местного самоуправления в регионах современной России;
определить позитивные стороны организации самоуправленческих структур в странах, достигших постиндустриального уровня развития;
проанализировать роль и место института местного самоуправления в системе публичной власти, определить его ролевые функции в становлении правового государства и гражданского общества в России;
исследовать состояние местного самоуправления в регионе Верхнего Поволжья, выявить специфику системы местной власти, отношение органов местного самоуправления с центральной властью на базе Владимирской, Ивановской, Костромской, Тверской и Ярославской областей;
выявить и по возможности проанализировать основные проблемы формирования органов самоуправления на современном этапе;
попытаться сформулировать рекомендации по наиболее существен-
ным проблемам местного самоуправления в целях его совершенствования и
развития.
Теоретико-методологические основы исследования. Применены научные методы исследования общественно-политических и социальных проблем местного самоуправления, новые, усовершенствованные методы анализа и синтеза, дедукции, индукции, математические и статистические методы теории политики и политической социологии.
Автором были также применены:
конкретно-исторический и диалектический подходы при рассмотрении институтов местного самоуправления и взаимодействия различных социально-политических факторов;
проблемно-хронологический и сравнительно-исторический методы обработки материалов, позволившие автору при написании исторического обзора дать объективную оценку исследованных материалов, фактов и событий;
типологический метод, взятый за основу при исследовании функционирования местного самоуправления в зарубежных странах;
структурно-функциональный метод, методы множественных и парных сравнений, с помощью которых осуществлялся анализ организационных особенностей самоуправления на территории Верхне-Волжского региона России.
Эмпирическую базу исследования составляют:
статистические данные, полученные из ведомственных архивов органов государственной власти и местного самоуправления, а также периодической печати;
данные социологических исследований по проблемам местного самоуправления, проводимых на территории Верхне-Волжского региона и конкретно - в Ярославской, Костромской и Владимирской областях;
итоги анкетирования по вопросам отношения населения к деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в г. Рыбинске
10 Ярославской области, в г. Костроме, в г. Владимире. Данная работа проведена автором в период с сентября по декабрь 2002 г. и с сентября по декабрь 2005 г.
При выполнении научной работы автором была детально изучена законодательная база Российской Федерации и регионов Верхнего Поволжья по местному самоуправлению: проанализированы Конституция России 1993 г., Указы и Послания Президента по проблемам местного самоуправления, материалы заседаний Совета по местному самоуправлению России, федеральные законы, касающиеся правовых и финансовых основ местной вла-
сти .
В ходе исследования проанализированы нормативные акты Владимирской, Костромской, Тверской и Ярославской областей, а также документы органов местного самоуправления, полученные из периодической печати, специальных сборников и местных архивных фондов.
Новизна диссертации обусловлена тем, что на основе анализа региональных проблем Верхнего Поволжья и России в целом:
дано обоснование процесса регионального становления институтов местного самоуправления, изменений исторических, социально- политических и правовых основ его развития;
проведен комплексный сравнительный анализ функционирования органов местного самоуправления ряда субъектов Российской Федерации;
раскрыты основные этапы и динамика развития местного самоуправления России, объективно рассмотрено решение правовых, финансовых, кадровых проблем муниципальными властными структурами. Дано обоснованное определение сущности местного самоуправления, раскрыта специфика социально-политической значимости местного самоуправления в России;
проведено обобщение опыта исторического развития муниципального
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. // Российская газета. 1995. 1 сентября. С. 4-6; Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.97 г. // Российская газета. 1997. 30 сентября. С. 4-6; Федеральный Закон № 131-ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 2004. // Российская газета. 2004.
управления в регионе Верхнее Поволжье, раскрыта роль самоуправленческих структур на современном этапе развития Российского общества;
- доказана необходимость построения в регионе негосударственной
системы местного самоуправления как наиболее приоритетной и совершен
ной модели для современной России.
Практическая значимость диссертации. Диссертационное исследование, в частности глава 2 «Становление системы местного самоуправления в современной России», может быть использована в качестве теоретической базы в работе органов и должностных лиц местного самоуправления, в подготовке нормативных актов муниципального значения. Диссертация содержит ряд существенных замечаний и рекомендаций по совершенствованию деятельности местных органов власти и общественного территориального самоуправления России. Материалы исследования могут найти практическое применение в дальнейшей научной работе по соответствующей проблематике, в преподавательской деятельности, в подготовке курса политической социологии и политологии.
Положения, выносимые автором на защиту:
результаты исследования основных этапов, раскрывающих становление системы местного самоуправления в современной России и ее регионах;
исследование опыта местного самоуправления в странах, достигших постиндустриального уровня развития, в целях совершенствования муниципального общественного самоуправления современной России
историческая ретроспектива развития местного самоуправления России, позволяющая проследить трансформацию политической роли института местной власти в системе государственности Российского общества; определение уровня взаимосвязи в развитии местного самоуправления, государства, общества и граждан современной России;
- анализ деятельности органов и должностных лиц местного само
управления, определение уровня реального отношения к ним граждан соот
ветствующих муниципальных округов в целях совершенствования их работы
*
12 на основе существующего законодательства;
определение системы негосударственного местного самоуправления в качестве наиболее перспективной и приемлемой для развития местного самоуправления в современной России.
выявление роли политических партий, их место в системе местного самоуправления как стабилизирующего фактора в развитии российской государственности.
Апробация работы. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры социально-политических теорий Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова в 2005 - 2006 годах. По результатам исследования опубликована монография и ряд научных статей. Материалы диссертации использованы в преподавании курса «Политическая социология» в Ярославском государственном университете им. П.Г. Демидова.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Институты местного самоуправления в системе публичной власти: модели и теории местного самоуправления
Термин «самоуправление», как и большинство терминов в социально-политических науках, не имеет вполне точного и единого научного определения. В разных странах и разными авторами он понимается различно26. Наиболее полное и широкое толкование этого термина было дано еще в XVII столетии в Англии, откуда он и был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией и в 60-х годах - Россией. Имеется более 30 различных определений термина «самоуправление». Одним из распространенных в европейской литературе является определение известного германского ученого Г. Еллине-ка: «Самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересован ных лиц» . В российских земских кругах популярностью пользовалось определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление - есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением» . Было известно в России и определение, принадлежащее англичанам И. Редлиху и П. Ашлей: «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обя 14 занностей и полномочий, которые предоставлены им законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву»29.
В современной Европейской Хартии местного самоуправления последнее представляется как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»30.
Понятие «местное самоуправление» достаточно прочно вошло и в современную отечественную политическую терминологию. Впервые слова «местное самоуправление» в качестве официального юридического термина появились еще в СССР в 1990 году в союзном Законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»31.
В обыденном понимании под местным самоуправлением, как правило, подразумевается система решения вопросов обеспечения повседневных потребностей населения. Но социально-политическое и духовно-культурное значение этого явления гораздо серьезнее. Не случайно положение о конституционной гарантированности местного самоуправления изложено в главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции России .
Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического устройства общества. В частности - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов, которая нередко понимается исключительно как механизм взаимоотношений Президента и Парламента России или их аналогов на уровне субъектов Российской Федерации, позволяющий согласовывать позиции различных политических сил, стоящих у власти. Но наряду с сочетанием различных интересов на государственных и региональных уровнях, необходимо сочетание интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким 15 либо способом обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление.
Органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемого демократическим государством - права на достойную жизнь.
Местное самоуправление, таким образом, выступает не только как оппонент, но и как соратник государственной власти; а развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от части управленческих дел, позволяя сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем. В связи с этим ключевой задачей для построения новой государственности России является создание действенного, развитого местного самоуправления. Новая государственность России неразрывно связана с наличием правового демократического государства и гражданского общества, а местное самоуправление и есть неотъемлемая часть и одновременно условие существования гражданского общества.
Под государственностью необходимо понимать, на наш взгляд, признак, характеризующий историческое развитие страны, создавшей или же воссоздавшей свое независимое государство со всей спецификой идеологических, правовых норм, политического режима, форм правления, особенностей социально-политических отношений и структуры власти, которые являются основными характеристиками государственности. Российская Федерация в ходе проведения социально-политических реформ стремится к созданию демократической государственности, отличительной особенностью которой является не только признак разделения властей, но и публичный характер самой власти, ее легитимность и толерантность. И самое главное -наличие паритетных отношений между государством и гражданским обществом, где субъектом общественно-политических процессов и основным носителем власти является многонациональный российский народ. Местное самоуправление в структуре демократической государственности занимает, пожалуй, ключевое место как институт политической системы и один из уровней публичной власти и как общественный институт, представленный социально-политической самоорганизацией граждан по месту жительства. Муниципальное негосударственное управление по своей сути является структурным звеном российской государственности, обеспечивающим практическую реализацию всех принципов и форм демократии.
Анализируя такой институт власти, как местное самоуправление, необходимо отметить специфику его правового положения, ролевые функции и политическую значимость в структуре государственности России. Местное самоуправление является формой публичной власти и занимает определенное место в системе органов публичной власти России, которую составляют федеральные органы государственной власти, органы государственной вла-сти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления . Конституционное образование органов публичной власти осуществляется путем избрания населением своих представителей, а также отдельных должностных лиц и последующего формирования выборными органами и выборными должностными лицами иных органов и назначение иных должностных лиц. Таким образом, в соответствии с принципом субсидиарности обладающий властью народ посредством демократических процедур делегирует осуществление властных функций органам публичной власти . Поскольку Россия - федеративное государство, где осуществляется местное самоуправление, народ передает определенную часть власти каждому из органов публичной власти. В унитарных государствах принцип субсидиарности реализуется несколько по иной схеме: власть от народа получают центральные органы власти, которые в свою очередь наделяют властью региональные и местные органы власти, причем в ряде случаев сохраняется соподчиненность уровней власти «по вертикали».
Органы местного самоуправления, являясь институциональным источником публичной власти, вместе с органами государственного управления составляют единую, целостную и неделимую структуру власти в плоскости политической системы России. Но специфика местного самоуправления состоит в том, что оно имеет двоякий статус - властный, что, несомненно, связывает его с органами государственной власти, и общественный. В этой связи интересно было бы проанализировать отличия и сходства органов муниципальной и государственной власти.
С одной стороны, местное самоуправление обладает признаками государственной власти, несмотря на то, что по Конституции Российской Федерации оно обособлено и не входит в систему органов государственной вла-сти . Организационная обособленность позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры государства. В качестве схожих признаков местного самоуправления с государственной властью можно назвать следующие:
- право принятия, издания правовых актов, носящих обязательный ис-полнительный характер на конкретной территории . Отличие этих актов от нормативных актов государственной власти только в локальности территории;
Местное самоуправление и специфика его формирования в регионе Верхнего Поволжья (Владимирская, Костромская, Тверская и Ярославская области)
Регион Верхнего Поволжья занимает важное место в жизни России с точки зрения политических, социальных, экономических, социокультурных, демографических процессов. В этом регионе площадью 237 тысяч квадратных километров проживает 6 миллионов 560 тысяч человек. Здесь сосредоточены крупные центры индустрии, культуры, науки и истории; регион связан с зарождением Российской государственности.
Верхнее Поволжье по валовому региональному продукту на душу населения занимает ведущее место в России196. На его территории образованы 114 районов, 86 городов, 113 поселков городского типа, 1534 сельских административных населенных пункта. Численность городского населения составляет 4 миллиона 701 тысячу человек, сельского - 1 миллион 309 тысяч. Плотность населения на 1 квадратный километр составляет 26,6 человека (в целом по России - 8,5 чел. на 1 кв.км.)
Данные нижеприведенной таблицы позволяют судить о том, что Верхневолжский регион - это индустриально развитый регион России, в котором
«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». ственной статистики) Ярославль, 2002 (март). С.5. городское население составляет около 80% от общего количества проживающих.
Административное деление региона Верхнего Поволжья и удельное соотношение городского и сельского населения в регионе.
Число районов Число городов Поселки городского типа Села с централ ьн. администрациями Население городов в тыс. чел. Населениесел в тыс.чел.
Процесс формирования института местного самоуправления должен происходить не только на уровне федерального законодательства. Большую часть нормотворческой деятельности должны взять на себя органы государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечив реальные условия и правовые гарантии для самостоятельной деятельности местных органов власти.
С принятием Основного Закона России - Конституции 1993 г. и Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во многих субъектах Российской Федерации постепенно нарабатывалась необходимая правовая база.
Наше исследование имеет своей целью проследить процесс формирования и функционирования самоуправленческих структур на территории ряда областей, отнесенных географически к Верхнему Поволжью Нечерноземной зоны России. Для исследования нами взяты Владимирская, Тверская, Костромская, Ивановская и Ярославская области. С учетом всей специфики муниципальных округов рассмотрена Тверская, Владимирская, Ярославская и Костромская области как имеющие правовые и практические наработки в вопросах формирования местного самоуправления. В этих областях с целью изучения проблем местной власти России проведены конкретные социологи-ческие и аналитические исследования . Показаны специфика и особенности формирования основ местного самоуправления.
Тверская область.
Правовую базу местного самоуправления Тверской области составляет достаточно широкий спектр нормативных актов: специальные законы о местном самоуправлении, о статусе депутата местного представительного органа, об осуществлении органами местного самоуправления части государственных полномочий. Все законодательные акты получены автором в ФАПСИ по Ярославской области .
На территории Тверской области за жителями закреплено право осуществлять местное самоуправление различными способами и формами, не противоречащими Конституции Российской Федерации, а также федеральному и областному законодательству. Среди форм участия в местном самоуправле 79 ний выделяются непосредственные формы участия и опосредованные. В качестве непосредственных форм гражданского участия на территории муниципальных образований Тверской области назовем следующие:
а) местные референдумы по отдельным жизненно важным вопросам муниципального образования, не связанных с бюджетом, финансами, уставом и назначениями на должности. Порядок проведения референдума в муниципальных образованиях Тверской области определяется законом Тверской области «О местном референдуме в Тверской области», а также устава ми муниципальных образований199;
б) муниципальные выборы, выборы депутатов представительного органа местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления с пассивным и активным избирательным правом, то есть право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления200;
в) сходы, собрания и конференции граждан, созываемые для решения вопросов местного значения201;
г) осуществление народной правотворческой инициативы. Группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом (необходимое количество членов группы определяется уставом муниципального образования), реализует свое право местной правотворческой инициативы, внося проекты решений органов местного самоуправления, замечанияи предложения к проектам документов, затрагивающих интересы населе ния202;
д) участие граждан округа в законодательно признанном и гарантированном общественном самоуправлении через общественные советы, комитеты, формируемые при органах и должностных лицах местного самоуправления, а также через общественные объединения по вопросам самоуправления,через собрания, конференции граждан и иные формы территориального об 199См.: Закон Тверской области «О местном самоуправлении в Тверской области» (ст. 20).
е) участие в территориальном общественном самоуправлении самоорганизации граждан округа на добровольной основе по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность решения собственных инициатив по вопросам конкретного местного значения
ж) ознакомление с актами органов местного самоуправления, затрагивающих права и свободы граждан, а также с информацией о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, поскольку власть носитпубличный характер з) равный доступ граждан к муниципальной службе206.
Опосредованные формы участия граждан в местном самоуправлении работа выборных органов, должностных лиц и депутатов местного самоуправления, то есть деятельность законных представителей граждан округа, избранных последними и подотчетных последним207.
Проблемы развития местного самоуправления на современном этапе
Б.Н. Чичерин отмечал, что «...широкое развитие местного самоуправления одно в состоянии обуздать бюрократический произвол и поддержать в государстве живой общественный дух, без которого оно превращается в мертвую машину»390.
Эти слова Б.Н. Чичерина имеют огромное значение и в наше время. После длительного перерыва Россия постепенно возвращается к цивилизованным институтам управления, среди которых ключевое место занимает институт местного самоуправления.
Очевидно, что перспектива построения конституционного строя и гражданского общества России, то есть политически и экономически стабильной государственности, непосредственным образом связана с системой негосударственного местного самоуправления, организованного в соответствии с принципами конституционности и обладающего реальной экономической и правовой независимостью.
На наш взгляд, именно система негосударственного местного самоуправления является перспективной для развития российской государственности. Это обусловлено, прежде всего, несовершенством и неразвитостью системы власти России, характеризующейся стремлениями органов государственной власти субъектов Федерации сконцентрировать на своем уровне максимум власти и воспрепятствовать тем самым экономическому и общественно-политическому развитию местных сообществ. Эта тенденция не раз воплощалась в практике проводимых в России политических реформ местной власти. Полная подчиненность местного самоуправления власти субъектов Российской Федерации привела бы в конечном итоге к исчезновению самоуправления и появлению несамостоятельного исполнительного органа, где формы гражданского участия являлись бы всего лишь фикцией. В связи с этим местное самоуправление должно рассматриваться нами как самостоятельный субъект политической и экономической жизни государства, наделенный соответствующими ресурсами, ибо только при такой постановке вопроса местное самоуправление будет признаваться как независимый институт и иметь возможности противостоять в системе политической и экономической конкуренции власти субъектов Федерации и государства.
Отметим наиболее характерные черты и преимущества системы местного самоуправления, имеющей независимый статус и реальные полномочия.
Первое. Развитая система местного самоуправления служит гарантом целостности государства и выполняет роль интегрирующего фактора, сдерживая любые тенденции регионов к излишней суверенизации.
Второе. При наличии действенного местного самоуправления общественно-политическая жизнь равномерно «распределяется» по всему государству, а не концентрируется в Центре, оставляя провинцию и периферию политически бессильными.
Третье. Местное самоуправление является первичным уровнем народовластия, той начальной инстанцией, которая дает гражданам ближайшее практическое знакомство с системой властных отношений, реализует политическое право последних на участие во власти. Местное самоуправление выступает в качестве политического консультанта, ликвидируя гражданскую безграмотность, а, следовательно, повышая уровень политической культуры.
Четвертое. Местное самоуправление - это прежде всего управление социально-экономическими процессами конкретной муниципальной территории органами местной власти либо непосредственно населением. Развитое местное самоуправление освобождает государство от решения многих текущих проблем, от возможного чиновничьего бюрократизма и повышает эффективность всего процесса управления, ибо «ни одна из отраслей внутренней администрации государства не будет идти успешно, если она не будет иметь на месте органов, действующих самостоятельно и под своею ответственностью» .
Пятое. Местные проблемы лучше всего знакомы и ближе непосредственно местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и кровно заинтересованным в успешной деятельности последних. Поэтому при желании и реальной возможности участвовать в местном управлении формируется самостоятельная, энергичная и предприимчивая личность, которая перестает ожидать всех благ от правительства, а привыкает полагаться только на собственные силы и смекалку.
Шестое. И, наконец, местное самоуправление является серьезной подготовительной школой для политиков, которые знакомятся с социальными вопросами не только теоретически, но и практически.
Можно и дальше рассуждать о неоспоримых достоинствах развитой системы местной власти и значимости последней в структуре государственности, но для того чтобы достичь действительно высокого уровня организации местного самоуправления, России предстоит не одно десятилетие упорной и кропотливой работы, так как на сегодняшний день местное самоуправление, преодолев стадию становления, плавно переходит к эпохе своего развития.
В связи с этим выделим несколько существенных моментов в совершенствовании процесса становления и развития местного самоуправлении на начальных этапах, на которые следовало бы обратить пристальное внимание как органам государственной власти, так и органам местного самоуправления.
I. Очевидно, что институт местного самоуправления, как и любая другая властвующая структура, для обеспечения эффективности своей деятельности, должен иметь в своем составе квалифицированных, хорошо оплачиваемых профессионалов: юристов-правоведов, менеджеров, экономистов, политологов, социологов и даже психологов, так как местная власть в своем управлении охватывает все сферы муниципальной жизни - от общественно-политической и социально-экономической до культурной и бытовой. Как уже отмечалось в работе, на федеральном и региональном уровнях приняты соот 195 ветствующие законы392 о принципах муниципальной службы, которые устанавливают квалификационные требования на замещение муниципальных должностей (стаж работы по специальности, наличие высшего профессио-нального образования) ограничения, связанные с выполнением должностных обязанностей (запрет участвовать в забастовках, заниматься коммерческой деятельностью; замещать муниципальные должности гражданам, достигшим 60-летнего возраста; быть депутатами представительных органов различных уровней власти)394, а также обязательное проведение конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы395. Однако некоторые положения региональных законов, к примеру, закона Ярославской области, такие как квалификационные требования - наличие высшего профессионального образования для замещения высших, главных, ведущих и старших муниципальных должностей396 не распространяются на лиц, занимающих эти должности на момент вступления в силу закона «О муниципальной службе в Ярославской области» до 2005 года397 Таким образом, данный региональный закон дает время для получения высшего профессионального образования для муниципальных служащих, не получивших его ранее. Однако пока идет процесс подготовки и переподготовки основного «рабочего персонала», местные органы власти в пределах собственной компетенции в состоянии решить вопрос подбора профессиональных служащих самостоятельно: комплектовать штат своих сотрудников не субъективно, а с учетом профессионального управленческого образования, стажа и качества работы на прежнем месте.
