Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экстремистская деятельность: теоретико-методологический и политико-правовой анализ 22
1. Экстремизм и экстремистская деятельность как политико-правовые категории 22
2. Институциональные субъекты экстремистской деятельности: политико-правовая типологизация 53
3. Основные политико-правовые стратегии и методы экстремистской деятельности в современной России 72
Глава 2. Антиэкстремистская политика российской государственности переходного периода 95
1. Институционально-правовые субъекты антиэкстремистской политики 95
2. Законодательное обеспечение антиэкстремистской деятельности органов государственной власти и управления 115
3. Юридические механизмы и силовые способы нейтрализации угроз политического и религиозного экстремизма 149
4. Юридические технологии противодействия финансированию экстремистской деятельности 168
Глава 3. Антиэкстремистская деятельность российской государственности в региональном политико-правовом пространстве (на примере Юга России) 193
1. Региональные институционально-правовые субъекты антиэкстремистской и антитеррористической деятельности 193
2. Юридическая превенция ксенофобии и мигрантофобии на Юге России 212
3. Информационно-пропагандистские антиэкстремистские технологии в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления: политико-правовой контекст 231
Глава 4. Институты местного самоуправления в политико-правовом противодействии экстремистской деятельности 256
1. Концептуально-правовое обоснование антиэкстремистской деятельности института местного самоуправления 256
2. Законодательное оформление антиэкстремистской деятельности органов местного самоуправления 278
3. Модельный вариант антиэкстремистской и антитеррористической деятельности института местного самоуправления (на примере г. Ростова-на-Дону) 291
Заключение 309
Литература 323
- Экстремизм и экстремистская деятельность как политико-правовые категории
- Институционально-правовые субъекты антиэкстремистской политики
- Региональные институционально-правовые субъекты антиэкстремистской и антитеррористической деятельности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. События последних десятилетий XX в. убедительно продемонстрировали, что проведение в России радикальных экономических, политических, правовых и социальных реформ в рамках модели «догоняющей вестернизации», смешение национальных традиций и инноваций, собственных и импортированных политико-правовых институтов на фоне затяжного системного кризиса не ведут к укреплению системы национальной безопасности, стабилизации национальных и иных отношений в разных регионах постсоветского государства.
Крушение советской идеологической парадигмы не устранило большинства социально-экономических и религиозно-этнических противоречий, более того, изменение государственного строя способствовало росту таких опасных явлений, как сепаратизм, национализм и экстремизм в различных его проявлениях, в том числе и в форме терроризма.
Следует отметить, что в ряду перечисленных модернизационных рисков именно экстремизм представляет особую опасность, т.к., «накладываясь» па сепаратизм, национализм, фундаментализм, неизбежно порождает крайние формы существования этих явлений, приводит к обострению правовых, политических, социально-экономических, религиозных отношений, на длительное время сохраняет их конфликтогенность.
В целом же природа экстремизма зиждется либо на стремлении уничтожить существующую систему государственно-правовых и общественных отношений, либо, наоборот, на стремлении их сохранить в неизменном виде, хотя в практическом плане ясно, что чаще всего эти виды экстремизма весьма тесно переплетаются, обусловливают существование друг друга.
В правовой и политической жизни России в последние десятилетия экстремизм стал повседневной реальностью, причем отличительными чертами современного политического экстремизма являются пропаганда и использование насилия, иных крайних средств достижения политических целей, по-
пытки отдельных религиозных и националистически настроенных лидеров использовать методы криминального террора, а криминальных авторитетов -камуфлировать откровенный бандитизм радикальными политическими лозунгами.
Повышенную опасность представляют такие исторически сложившиеся черты экстремизма, как абсолютизация насильственных, неправовых методов политической борьбы, характеризующихся действиями, направленными на насильственное изменение конституционного строя, посягательство на суверенитет государства, публичные призывы к совершению противоправных действий в политических, экономических, этнических и иных целях.
При этом отечественные политические элиты все более и более убеждаются в принципиальной невозможности противодействия этим и иным экстремистским практикам в рамках классической либерально-демократической парадигмы, реализация принципов которой привела к ощутимому ослаблению институциональных субъектов антиэкстремистской деятельности в стране, недопустимому искажению их основных функций (правоохранительных структур, органов государственной и муниципальной власти, средств массовой информации и др.).
Применительно к ситуации начала XXI в. формирование эффективно функционирующего политико-правового механизма противодействия тем или иным проявлениям экстремизма является условием не только успешных преобразований, но и важнейшим фактором обеспечения целостности поли-этничной отечественной государственности, устойчивого функционирования федеральных и региональных институтов публичной власти, системного единства государственно-правового и муниципально-правового строительства. Кроме этого, концептуализация антиэкстремистских политико-правовых технологий - это поиск средств нейтрализации многих негативных моментов и институциональных деформаций имперской и советской эпох.
В данном контексте обращение к институционально-правовым основаниям антиэкстремистской деятельности органов государственной и муници-
пальной власти вполне своевременно, поскольку исследование этой проблемы неизбежно вторгается в практическую сферу и связано с поиском антиэкстремистских ориентиров, принципов и методов, адекватных современным модернизационным и глобализационным вызовам. Очевидно, что только в данной плоскости и может идти поиск оптимальных проектов антиэкстремистской деятельности, юридических механизмов, реально обеспечивающих стабильное и безопасное функционирование различных сфер национальной государственности.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы, связанные с пониманием сущности экстремизма, содержанием и особенностями политико-правовых технологий противодействия этому деструктивному явлению в России и за ее пределами, привлекают внимание многих отечественных и зарубежных правоведов, политологов, философов, историков.
Специфику и направленность революционного экстремизма в России обстоятельно изучали такие представители отечественной правовой и философской мысли, как И.А. Ильин, Н.А. Бердяев, П.И. Новгородцев, Г.В. Плеханов, К.П. Победоносцев, Л.А. Тихомиров, М.Н. Катков и др.
Среди современных зарубежных и отечественных философов, политологов и социологов несомненный интерес в плане разработки концепции антиэкстремистской деятельности, а также методологии изучения феномена экстремизма представляют работы Н.Н. Афанасьева, М.А. Бакунина, В.Ю. Верещагина, А.К. Верховского, К. Гейнцгена, А.С. Грачева, Г.Г. Дилигенского, В.Н. Кудрявцева, М.И. Лабунца, А.С. Панарина, В.М. Розина, Н.А. Романова, Г.Ю. Семигина, Б.Ф. Славина, В.Д. Соловья, Н.Е. Тихоновой, В.В. Устинова и др.
Институционально-правовое измерение экстремизма нельзя отнести к числу достаточно разработанных в отечественной юридической литературе проблем. Это обусловлено рядом факторов. В частности, тем, что современные авторы пока еще не пришли к единому мнению относительно форм экстремистской деятельности, выделения критериев их различения, особенно-
стей развития правовой базы антиэкстремистской деятельности в постсоветский период.
В социально-философском и политико-правовом контекстах большое внимание поставленным проблемам уделялось в трудах Т.В. Бекена, А.Г. Ду-гина, Дж. Лафлэнда, Н.А. Нарочницкой, СБ. Мирзоева, А. Ниязи, С Роуз-Аккермана, Б. Свенсона, М.Б. Смолина, В.Г. Федотовой, А. Шайо, Д. Шэк-лтона, П. Шоню и др.
В контексте теории модернизационных рисков отдельные аспекты современного экстремизма трактует У. Бек, что нашло отражение в его монографическом исследовании «Общество риска. На пути к другому модерну».
Значительный вклад в систематизацию политико-правовых институтов и технологий антиэкстремистской деятельности в постсоветской России внесли И.П. Добаев, Ю.Ю. Ветютнев, А.В. Кива, Р.А. Левшуков, А.В. Малашен-ко, А.В. Малько, М.И. Пискотин, И.М. Сампиев, Р.А. Ромашев, Л.Р. Сюкияй-нен, СБ. Филатов, С.Н. Фридинский, анализирующие теоретико-правовые, политические и конфликтологические аспекты противодействия тем или иным проявлениям экстремизма.
В рамках постсоветского религиозного и исторического дискурса к проблеме экстремизма в своих работах обращаются А. Кураев, митрополит Иоанн и др.
Правокультурные и аксиологические аспекты экстремизма рассматривались П.П. Барановым, A.M. Величко, О.В. Мартышиным, АЛО. Мордовце-вым, А.И. Овчинниковым, О.И. Цыбулевской и др.
Тем не менее в настоящее время назрела необходимость проведения комплексного исследования политико-правового механизма противодействия экстремизму на федеральном, региональном и местном уровнях.
Объектом диссертационного исследования являются политико-правые институты антиэкстремистской деятельности публичной власти.
Предметом диссертационного исследования выступает институционально-правовое оформление антиэкстремистской деятельности государственных и муниципальных органов в современной России.
Цель диссертационного исследования заключается в концептуализации институционально-правовых механизмов и форм антиэкстремистской деятельности органов публичной власти в условиях самобытности и универсальности федерального и регионального политического пространства.
Для реализации поставленной цели в диссертации решаются следующие исследовательские задачи:
выделить и систематизировать имеющие место в зарубежной и отечественной правовой и политологической литературе концептуальные подходы к экстремизму как деструктивному явлению и дать его авторское определение;
типологизировать институциональные субъекты экстремистской деятельности в российском политико-правовом пространстве;
- дать критическую оценку политико-правовой стратегии и методам экстремистской деятельности в современной России;
выявить и охарактеризовать институционально-правовые субъекты антиэкстремистской политики в условиях государства переходного типа;
провести конфликтологическую экспертизу законодательного обеспечения антиэкстремистской деятельности в постсоветской государственности;
сформулировать критерии определения эффективности юридических механизмов и силовых способов противодействия угрозам политического и религиозного экстремизма в условиях либерально-демократического транзита;
дать правовую и политическую оценку современным технологиям противодействия финансированию экстремистской деятельности;
выделить институционально-правовые субъекты антиэкстремистской и антитеррористической деятельности в российских регионах;
показать место и роль юридической превенции ксенофобии и мигран-тофобии в системе приоритетов региональной правовой политики;
- классифицировать информационно-пропагандистские технологии как
элемент антиэкстремистской деятельности государственных и муниципаль
ных структур в отечественном политико-правовом пространстве;
обосновать необходимость включения институтов муниципальной власти в антиэкстремистский политико-правовой механизм в постсоветской России;
обозначить законодательные формы антиэкстремистской деятельности органов местного самоуправления в модельном варианте (на примере муниципальных образований Ростовской области).
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования. При решении поставленных в работе задач использовались общенаучные методы, познания: анализ, синтез, сравнение, аналогия, дедукция, индукция, абстракция. Кроме того, применялись такие частнонаучные и специальные методы, как сравнительно-правовой, юридико-социологический, формально-юридический, статистический, контент-анализа и др.
Кроме этого, методологическую основу диссертационного исследования составляют принципы системного анализа, используемые для изучения проблемы генезиса и эволюции институтов и технологий антиэкстремистской деятельности в российском политико-правовом пространстве.
Нормативно-правовая основа диссертации. Диссертационное исследование базируется на обширном нормативно-правовом материале, а именно: Конституции РФ, федеральных и законах субъектов РФ и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой многоплановое исследование, включающее в себя институционально-правовые, доктринально-правовые и политические аспекты. Автор показывает особенности экстремистских практик в условиях полиэтнического государства переходного типа в период эскалации глобализационных процессов, обосновывает теоретическую и практическую значимость анализа политико-правовых, организационно-институциональных и духовно-нравственных ос-
нов антиэкстремистских технологий в постсоветской России. Федеральные, региональные и муниципальные властные структуры представлены в качестве основных институциональных субъектов антиэкстремистской правовой политики, призванных определять и реализовывать данную стратегию в этой сложной сфере общественных отношений, используя юридический, административный, экономический и иные ресурсы, а также нести политико-правовую ответственность за полученные результаты.
В этом плане научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
выявлены и проанализированы различные аспекты понимания политико-правовой и социокультурной природы экстремизма и экстремистской деятельности;
институциональные субъекты экстремистской деятельности выделены и типологизированы в контексте специфики постсоветской правовой' политики, серьезных искажений и просчетов, допущенных в политико-правовой и национально-конфессиональной сферах;
обосновано положение о том, что выработанные в рамках либерального проекта развития отечественной государственности стратегии' экстремистской деятельности и ее методы связаны с деформацией политико-правового механизма обеспечения порядка и стабильного-развития основных социальных сфер в России и являются объективным следствием дисфункций правоохранительных, идеологических, политических и национально-территориальных институтов;
аргументировано утверждение о том, что в условиях переходного состояния национального государства, характеризующегося противоречиями между законностью и целесообразностью, обострением юридических и политических конфликтов в системе властных отношений и отсутствием эффективно функционирующих институтов гражданского общества именно государственные и муниципальные структуры выступают действенными институциональными субъектами антиэкстремистской правовой- политики;
выявлены основные направления совершенствования законодательного обеспечения аптиэкстремистской деятельности и повышения эффективности правового инструментария в постсоветской государственности;
выделены критерии определения эффективности политико-правовых технологий противодействия угрозам политического и религиозного экстремизма в условиях трансформации институтов публичной власти;
на основе анализа отечественного и зарубежного опыта дана критическая оценка современным политико-правовым технологиям противодействия финансированию экстремистской деятельности в современной России;
в контексте основных задач и функций правовой регионологии определены институционально-правовые субъекты антиэкстремистской и антитеррористической деятельности в субъектах федерации и муниципальных образованиях;
превентивные действия институтов публичной власти в отношении ксенофобии и мигрантофобии в региональном политико-правовом пространстве Юга России представлены в качестве многоуровневой и полиинституциональной системы;
информационно-пропагандистские технологии интерпретированы в качестве элемента антиэкстремистской деятельности государственных и муниципальных структур;
показана необходимость включения властных институтов муниципального публичного коллектива в политико-правовой механизм предупреждения и преодоления экстремистских проявлений на региональном уровне;
смоделировано законодательное оформление антиэкстремистской деятельности органов местного самоуправления (на примере Ростовской области).
Основные положения, выносимые на защиту. Предмет данной диссертационной работы, цель и задачи исследования позволили сформулировать положения, которые и выносятся автором на публичную защиту.
1. Выработка универсального определения экстремизма представляет
объективную трудность в связи с многообразием форм проявления этого
сложного явления; его исторической изменчивостью; отсутствием четких
критериев и обоснованных теоретико-методологических позиций в отноше
нии понимания данного феномена; политической, идеологической и социо
культурной ангажированностью дефиниций, вплоть до придания экстремиз
му позитивных коннотаций.
Экстремизм представляет собой деструктивный политико-правовой институт, целенаправленно деформирующий национальную государственность, связанный с публичным выражением и реализацией политическими партиями, религиозными организациями, иными группами и отдельными гражданами идеологии, обосновывающей применение насилия для, достижения политических целей, влекущей нарушение прав и свобод граждан, а также совершение действий, направленных на подрыв безопасности государства, его единства и целостности.
2. Отсутствие консолидированного субъекта экстремистской деятель
ности в политико-правовом пространстве современной России имплицирует
важность вопроса типологизации институциональных субъектов, которая
решается в рамках политологического и правового дискурсов, образующих
общее проблемное поле. В практическом правоохранительном плане особое
значение имеет типология экстремистских организаций, основанная на уров
не реализации в их деятельности принципа конспирации (субъекты, открыто
декларирующие в программных документах и использующих в практической
деятельности экстремистские методы; законспирированные субъекты, скры
вающие собственную экстремистскую деятельность; частично законспириро
ванные институциональные субъекты экстремистской деятельности, приме
няющие как легальные, так и экстремистские, методы в зависимости от скла
дывающейся обстановки).
Кроме того, представляется целесообразным различать следующие институциональные субъекты экстремистской деятельности: а) организации,
признанные экстремистскими в судебном порядке; б) организации, использующие экстремистские методы достижения, политических целей, не. признанные экстремистскими в судебном порядке; в) организации, использующие экстремистские методы достижения: политических целей; маскируемые религиозными основаниями, но не признанные экстремистскими в судебном порядке; г) криминальные сообщества экстремистскойнаправленности.
3. Политико-правовые: стратегии институциональных субъектов экс
тремистской деятельности предусматривают ее конечные цели, ради дости
жения которых создаются экстремистская партия, группа, организация, дви
жение, а также основные многооперационные системные действия, для дос
тижения этих целей.
В: условиях государства переходного типа, обусловливающих дисфункцию системы правоохранительных и идеологических институтов и специфику практики деятельности институциональных субъектов экстремистской деятельности, ставить перед собой: цели стратегического характера могут только экстремистские организации, имеющие идеологию, выполняющую духовно-интегративную функцию в отношении их членов; располагающие достаточным человеческим ресурсом, необходимым для преодоления правоохранительных мер, установленных государством; опирающиеся на информационно-пропагандистский аппарат; обеспечивающие формирование привлекательного образа экстремистской структуры, запугивание политических противников и сотрудников правоохранительных: органов, а также обладающие значительным объемом финансовых средств, требующихся для осуществления экстремистской (террористической) деятельности.
4. В переходный период действуют типологически не завершенные,
конвергенционные, несбалансированные и нестабильные правовая и полити
ческая системы, призванные.обеспечить коренные общественные преобразо
вания и новые целевые ориентации властных элит. В^ таком политико-
правовом пространстве, во-первых, поддержание правового порядка несо
вместимо с господством целесообразности над законностью, а, во-вторых,
..13
правовое регулирование общественных отношений, направленное на превенцию и преодоление противоречий в этой системе, обеспечивается исключительно силой принуждения институтов публичной власти.
В этом плане, учитывая низкий уровень развития и стабилизационно-правовой мотивации гражданского общества, только государственные и муниципальные структуры являются реальными институциональными субъектами антиэкстремистской деятельности, способными функционировать в неустойчивом политико-правовом пространстве.
5. Совершенствование законодательного оформления антиэкстреми
стской деятельности должно ориентироваться на основные признаки инсти
туциональных деформаций: насилие в политических целях, призывы к по
добному насилию, нарушение в этих целях законности и порядка, пропаган
да и публичное демонстрирование нацистской либо сходной с ней атрибу
тики или символики, а также финансирование экстремизма либо призывы к
полному или частичному уничтожению какой-либо социальной группы, ли
бо к любым действиям, направленным на попрание прав той или иной соци
альной группы.
Характерными признаками экстремистской мотивации выступают: устрашение, ненависть, вражда, хулиганские побуждения, убежденность в личной или социальной исключительности и превосходстве, антизаконная направленность (принципиальная нелегитимность).
В институционально-технологическом плане в политико-правовом механизме противодействия экстремизму в современной России можно выделить следующие группы мер отраслевого воздействия на данный феномен: а) уголовно-правовые и административные меры предупреждения экстремистских проявлений и сопутствующих им преступлений; б) уголовно-правовые и административные меры пресечения данных преступлений; в) меры реализации уголовной и административной ответственности и др.
6. В рамках модернизационного типа национального политико-право
вого пространства условиями эффективности политико-правовых технологий
противодействия угрозам политического и религиозного экстремизма являются: а) уровень совпадения стратегических и программных целей антиэкстремистской практики институтов федеральной, региональной и муниципальной власти; б) опережающее развитие антиэкстремистского законодательства, позволяющее осуществлять систему превентивных мер; в) наличие системы структурного взаимодействия федеральных и региональных (прежде всего, в национально-государственных и национально-территориальных субъектах федерации) властных элит, институтов гражданского общества, направленного на пресечение проявлений политического и религиозного экстремизма; г) идеологическая обеспеченность антиэкстремистской правовой политики, связанная,с достижением необходимого уровня ее легитимности в многонациональном и поликонфессиональном государстве; д) оптимальное сочетание инновационных и традиционных форм антиэкстремистской деятельности правоохранительных органов.
7. Юридические технологии противодействия финансированию экстремистской деятельности имеют такой же первостепенный характер, как и оперативно-разыскные, следственные или силовые антиэкстремистские действия. В международно-правовом контексте и* в рамках современного отечественного законодательства основная задача противодействия финансированию экстремизма состоит в лишении его институциональных субъектов доступа к финансам путем вскрытия и пресечения используемых ими методов получения средств, перекрытия каналов их перемещения и т.д.
В условиях глобализации, создающей условия для«активного международного движения финансовых ресурсов, важную роль приобретает международное сотрудничество, поскольку работа по противодействию финансированию экстремизма имеет трансграничный характер. Политико-правовой механизм противодействия финансированию экстремистской деятельности включает в себя: а) институциональные субъекты (Федеральное собрание РФ, Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ, органы, осуществляющие контрольные и надзорные функции, спецслужбы и др.); б) финансо-
вый мониторинг как комплекс институтов и технологий по предотвращению легализации средств преступного происхождения (предупреждение легализации преступных доходов), организация деятельности по противодействию «отмыванию» доходов, международное сотрудничество в этой сфере; в) нормативно-правовое и научно-информационное обеспечение технологий противодействия финансированию экстремистских практик.
8. Концептуализация многоуровневой системы мер противодействия
экстремизму и терроризму связана с деятельностью органов публичной вла
сти, имеющей целью оптимизацию общественных отношений в федеральном
округе, республике, области (крае), городе, районе, предупреждающей воз
никновение острых противоречий между населением и властными структура
ми, между группами граждан различных национальностей и вероисповеда
ния, между разными политическими движениями и др.
При построении такой системы в федеративном политико-правовом пространстве наиболее эффективной представляется следующая субъектно-институциональная структура: а) федеральный уровень; б) уровень федерального округа; в) уровень субъекта федерации; г) уровень муниципальных образований, что подтверждается правовой институционализацией и практической реализацией принципов координации, взаимодействия, контроля вышестоящими структурами деятельности нижестоящих. Важнейшим условием успешного решения региональными и федеральными субъектами антиэкстремистских задач будет следование общему для них политико-правовому (ценностному, правокультурному, целевому и т.п.) паттерну, обеспечивающему сочетание системного единства и институционально-организационного, функционального многообразия.
9. Процессы суверенизации в субъектах федерации сопровождались
гипертрофированным ростом этнического самосознания и ксенофобии, уве
личением числа сепаратистов и национал-радикалов. Во всех республиках
Северо-Кавказского региона в 90-е годы XX века проявились сепаратизм, на
ционализм и русофобия, что привело к дискриминации русскоязычного насе-
ления, миграционный отток которого из политической, экономической, культурной и иных сфер жизни северокавказского общества сформировал серьезную угрозу безопасности региона, так как именно эти народы способствовали становлению его экономического потенциала, входили в состав руководящих кадров, обеспечивали безопасность и правопорядок.
Ответом на эти и иные реформистские вызовы стал рост антимигрант-ских и антикавказских настроений, спровоцировавший проявления ксенофобии и мигрантофобии.
Негативное отношение русского населения к нелегальным мигрантам возникает в силу того, что последние, решая свои проблемы вне правового поля, укрепляют систему коррупционных проявлений в органах государственной власти и управления, правоохранительных и контролирующих структурах, а также способствуют проникновению лиц, причастных к террористической и экстремистской деятельности.
10. В стратегическом плане важнейшим компонентом политико-правовой превенции ксенофобии и мигрантофобии,является разработка системы организационных, научных, культурных и информационно-пропагандистских мер по интеграции мигрантов в принимающее сообщество на основе утверждения общероссийской идентичности и оптимального сочетания государственных и гражданских интересов. В рамках тактического аспекта для этого необходимо: консолидировать, органы государственной власти Северо-Кавказского региона вокруг федерального Центра; укрепить взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, отвечающих за вопросы национальной политики, информации и связи с общественными организациями, и выработать консолидированный план действий; разработать федеральную целевую программу по формированию толерантного сознания и профилактике экстремизма и ксенофобии в российском обществе; создать в государственных органах исполнительной власти систему многоуровневого социально-политического мониторинга и прогнозирования конфликтных ситуаций на этнической
и религиозной почве; выработать меры по организации общественного контроля над региональными и федеральными средствами массой информации.
11. Информационно-пропагандистские антиэкстремистские техноло
гии - это законодательно оформленная система специальных мер воздейст
вия, осуществляемого органами публичной власти путем распространения
сведений об угрозах безопасности, формируемых экстремистской деятельно
стью, и корректирования ошибочных представлений (убеждений) людей об
экстремизме.
Объектом информационно-пропагандистских антиэкстремистских технологий являются не оперативные подразделения правоохранительных органов, а различные социальные группы, целенаправленное воздействие на которые способствует разоблачению деструктивной, разрушительной, общественно опасной сущности экстремизма; правовому воспитанию граждан, привитию правового «иммунитета» к попыткам вовлечения в экстремистские и террористические акции; устранение у части населения нравственных, психологических и социальных мотивов, определяющих сочувственное отношение к террористам в силу этнической, религиозной или иной общности интересов.
12. В контексте формирования антиэкстремистских политико-
правовых технологий в Российском государстве необходимо концептуально
определить роль и место институтов местного самоуправления в системе
обеспечения национальной безопасности, что позволит выработать и реали
зовать целевые программы, направленные на повышение защищенности ме
стных сообществ от деятельности различных экстремистских организаций.
На основе учета имеющих место на муниципальном уровне угроз, связанных с экстремистской деятельностью, и необходимости минимизации ее последствий следует конституировать модельный вариант антиэкстремистской и антитеррористической деятельности института местного самоуправления, основанный на следующих политико-правовых приоритетах: а) выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению экс-
тремистской деятельности; б) идеологическое, информационное, административное, организационное противодействие формированию у граждан экстремистских намерений; в) создание общегородской (районной) системы оперативного пресечения экстремистских и террористических действий, четкое определение в ней роли и места органов местного самоуправления; г) обеспечение диверсионно уязвимых объектов и мест массового нахождения граждан системами видеоконтроля с выводом информации в единый центр для обеспечения ситуационного анализа; д) создание политико-правовой модели кризисного управления городом на период возникновения угрозы террористического акта до ликвидации причин его последствий; е) повышение общего уровня промышленной безопасности для снижения рисков техногенного терроризма.
13. Конфликтологическая экспертиза содержательной стороны нормативно-правовых актов, касающихся разграничения полномочий по противодействию экстремизму между органами государственной власти и местного самоуправления, позволяет констатировать, что четкого определения для каждого уровня публичной власти соответствующих задач в законодательстве не дается. Зачастую законы трактуют данные проблемы как федеральные, возлагая политико-правовую ответственность на федеральные властные структуры, однако на практике решать указанные проблемы приходится не только федеральному Центру и субъектам федерации, но и муниципалитетам.
Поэтому в плане реализации технологий противодействия экстремистской деятельности в российском политико-правовом пространстве целесообразно расширить полномочия муниципалитетов по мирному разрешению возникающих конфликтов и противоречий на соответствующей территории и законодательно оформить механизм их реализации.
Тем более', что в соответствии с федеральными законами от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» органы ме-
стного самоуправления отнесены к числу субъектов противодействия экстремистской и террористической деятельности.
Модельный законодательный вариант политико-правового участия органов местного самоуправления г. Ростова-на-Дону в антиэкстремистской и антитеррористической деятельности дает основание заключить об устранении ряда угрозообразующих факторов и повышении в целом уровня безопасности населения муниципального образования.
Научно-теоретическая и практическая значимость исследования. В результате проведенного исследования получены выводы, связанные с формированием эффективного политико-правового механизма противодействия экстремистской практике, основными институциональными субъектами которого являются органы государственной и муниципальной власти. Диссертант выявил и проанализировал основные направления институционально-правового обеспечения антиэкстремистской деятельности федеральных, региональных структур, органов местного самоуправления в условиях антиномичности и конфликтогенности постсоветской государственно-правовой модернизации в контексте национальной правовой культуры, обеспечения стабильности и правового порядка и т.д.
, Полученные результаты включают в себя не только теоретические наработки в области пресечения экстремизма в национальном политико-правовом пространстве, но и практический опыт автора диссертации в данной сфере. Основные положения диссертационного исследования и, прежде всего, выводы об особенностях и закономерностях экстремистской деятельности в государстве переходного типа, могут быть использованы в правоприменительной и законодательной практике, институционально-правовых механизмах противодействия этому опасному явлению.
Содержание диссертационного исследования, многие его положения и выводы найдут применение при чтении учебных курсов по конституционному и муниципальному праву, общей теории государства и права, правовой этнологии, а также различных специальных курсов, посвященных соответст-
вующим проблемам, могут быть использованы для научной работы со студентами и аспирантами.
Апробация результатов диссертационного исследования. Выводы, положения и предложения, сформулированные в диссертации, отражены в докладах автора на конференции по вопросам превенции преступности в Европе Конгресса местных и региональных органов самоуправления Европы Совета Европы, состоявшейся 13 ноября 2003 года в г. Праге (Чехия), международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях; вошли в предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, направленной на противодействие экстремизму и терроризму аналитической группы при полномочном представителе Президента России по Южному федеральному округу (членом которой являлся диссертант); используются в образовательном процессе Северо-Кавказской академии государственной службы в спецкурсах «Основы оперативно-разыскной деятельности», «История специальных служб России», «Власть и право на Кавказе», «Особенности противодействия политическому экстремизму и терроризму в Южном федеральном округе».
Модельный вариант организации антиэкстремистской и антитеррористической деятельности на уровне федерального округа реализован в работе Координационного совета правоохранительных органов Южного федерального округа при полномочном представителе Президента России в Южном федеральном округе. Модельный вариант организации антиэкстремистской и антитеррористической деятельности института местного самоуправления реализован в г. Ростове-на-Дону.
Диссертационное исследование обсуждалось на заседании кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения и списка литературы.
Экстремизм и экстремистская деятельность как политико-правовые категории
В отечественной и зарубежной политико-правовой литературе существуют различные, порой взаимоисключающие, подходы к пониманию сущности экстремизма, его институциональной природы, атрибутов и иных признаков данного феномена, дающих возможность своевременного выявления и блокирования негативных последствий его. Не выработано и комплексного междисциплинарного подхода к определению экстремизма, нет единой позиции относительно корней данного явления, не разделены многие смежные концепты (например, радикализм, фундаментализм, исламизм и т.д.), не выделены институциональные субъекты экстремистской деятельности, их стратегии и методы, что не позволяет использовать адекватный методологический инструментарий.
Как следствие возникают затруднения с выработкой научно обоснованных рекомендаций по вскрытию и нейтрализации факторов, детерминирующих экстремизм, что в конечном счете снижает эффективность противодействия данному опасному явлению в контексте современной правовой политики Российского государства.
В целом же, выработка универсального определения экстремизма представляет объективную трудность в связи:
- с многообразием форм его проявления;
- изменчивостью оценок экстремизма в историческом плане;
- отсутствием четких критериев и теоретико-методологических рамок определения данного феномена;
- политической ангажированностью правовых, философских и политологических определений в зависимости от действующей в государстве идеологии, системы права, социально-философских и нравственно-культурных норм, вплоть до придания данному феномену как явлению, открывающему движение к совершенствованию общественных отношений, позитивных коннотаций.
Неоднозначность понимания термина «экстремизм» в определенной степени зависит и от его этимологического толкования, поэтому исследование политико-правового значения данной категории должно осуществляться с учетом указанного аспекта.
Так, в словаре СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой дается следующее определение экстремизма: «экстремизм (лат. extremus) - приверженность к крайним взглядам и мерам (обычно в политике)»1.
В советском энциклопедическом словаре представлено подобное определение термина «экстремизм»: «приверженность к крайним взглядам, мерам (обычно в политике)» .
Согласно определению, приведенному в Большой советской энциклопедии, экстремизм - приверженность крайним взглядам, идеям и мерам, направленным на достижение своих целей радикально ориентированными социальными институтами, малыми группами и индивидами3.
В Малой энциклопедии современных знаний экстремизм определяется как «приверженность в политике и идеологии к крайним взглядам и действиям» .
В политологической литературе чаще всего приведено такое определение: «Экстремизм - приверженность в политике и идеях к крайним взглядам и действиям».
В соответствии с Кратким политическим словарем «экстремизм - это приверженность к крайним взглядам и мерам, в политическом смысле означает стремление решать проблемы, достигать поставленных целей с применением самых радикальных методов, включая все виды насилия и террора»6.
В.Ю. Верещагин и М.И. Лабунец подчеркивают, что экстремизм - это идеология, предусматривающая принудительное распространение ее принципов, нетерпимость к оппонентам и насильственное их подавление7.
С.Г. Кара-Мурза выделяет в рассматриваемом феномене не политическую, а, скорее, эмоциональную составляющую, полагая, что экстремизм может проявляться в любой сфере деятельности, т.к. это «приверженность к крайне радикальным взглядам и действиям в любой идеологии. Это мера накала, а не направление» .
Институционально-правовые субъекты антиэкстремистской политики
Современные публично-правовые институты власти, в частности, институционально-правовые субъекты, реализующие антиэкстремистскую политику па всех уровнях государственно-правовой организации, находятся до сих пор в переходном периоде. Более того, политико-правовые основы взаимодействия федеральных, региональных и местных (самоуправленческих) органов и структур находятся сегодня на стадии институционализации. Об этом говорит, прежде всего, систематическое принятие различных правотворческих новелл, развивающих и конкретизирующих направления и содержание властно-правового взаимодействия различных уровней и структур государственной власти, местного самоуправления1 . Все эти обстоятельства не только не обеспечивают эффективности и адекватности антиэкстремистской политики государства, но и провоцируют развитие этнонациональных, религиозных и иных рисков в развитии российской федеративной государственности.
Именно переходность властно-правовой организации и постоянно изменяющиеся доктринально-правовые приоритеты, нормативные рамки взаимодействия институтов власти обусловливают низкую эффективность анти-
Например, серьезные изменения были внесены в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в другие нормативно-правовые акты, регламентирующие институционально-правовое взаимодействие между различными органами публично-правовой организации общества. экстремистской политики . Справедливо в этом плане отмечает А.Н. Ме-душевский, считающий, что «главное противоречие нестабильных правовых систем заключается в том, что основные правила игры еще не установлены, и они формируются фактически уже после принятия соответствующего законодательства или, в лучшем случае, параллельно с ним»107.
Ведь, очевидно, что переходность государственно-правового состояния не только обусловливает кризис национально-культурных основ, правил взаимодействия между всеми субъектами политико-правовой жизни, но и в значительной степени активизирует латентные фобии, развивающиеся в обществе. В свою очередь «переходность» политико-правовой субъективности системы государственной власти влияет на дестабилизацию общественного развития, делегитимирует роль и значение государства как основного, цен-
Так, например, общеизвестны поправки в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114 - ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», касающиеся не только институционально-нормативных основ превенции экстремистской деятельности, но и изменяющие концептуально-правовые основы антиэкстремистской политики. В том числе следует упомянуть и о корректировке основ и приоритетов правовой политики в сфере борьбы с экстремизмом, связанных с ратификацией различных международно-правовых договоров и актов, например: Указ Президента РФ от 17 июня 2003 г. № 680 «О центральных компетентных органах Российской Федерации, ответственных за выполнение Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом»; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации и др. трального субъекта управления всеми социальными процессами, протекающими в обществе.
Следует признать, что в последние десятилетия главным фактором, обусловливающим стабильность процесса переходности отечественного государства и права, являлось активное продвижение либеральной доктрины организации политико-правовой жизни общества. Устойчивость взглядов и волевых устремлений российских реформаторов (деятельность которых координировалась идейно, организационно, а в ряде случаев и материально обеспечивалась западноевропейской интеллектуальной и политической элитой) в «притягивании» национального политического процесса к зарубежным аналогам выступила основанием деформации правового пространства, институциональных искажений в организации политической и государственной власти.
Не секрет, что многие законы и подзаконные акты формировались как результат открытого или скрытого лоббирования как со стороны внешних международно-правовых субъектов, так и со стороны внутренних субъектов российского политического процесса. При этом жизненно важные интересы и потребности общества, выражающие в обобщенной, взаимосвязанной форме интересы государства, общества, личности, различных этнополитических элит, игнорировались либо оттеснялись на второй план.
В этом плане система правовых механизмов обеспечения национально-культурного единства и государственной целостности, правовых режимов согласования и реализации различных этнонациональных, религиозных, этнических и др. интересов и ценностей не была сформирована. Лишь только в последнее время, в процессе обновления высшей политической элиты, вставшей у руководства государством, приоритеты в развитии национального государства и права стали существенно корректироваться. При этом выше обозначенная система становится одним из приоритетных направлений развития юридико-политической теории и практики.
Региональные институционально-правовые субъекты антиэкстремистской и антитеррористической деятельности
В Южном федеральном округе, может быть, как ни в одном другом регионе России экстремизм представляет собой один из наиболее существенных вызовов национальной безопасности, и чтобы эффективно противодействовать этому опасному явлению, необходимо выработать современные подходы к совершенствованию институтов и форм антиэкстремистской и антитеррористическои деятельности, адекватные уровню угроз, имеющих место в субъектах ЮФО.
Конечно, следует отметить, что за последние годы внесены существенные изменения в нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере борьбы с экстремизмом и терроризмом. Вопросы законодательного обеспечения и организации антиэкстремистской и антитеррористической деятельности на уровне Российской Федерации и ее субъектов в достаточной мере отражены в научной и специальной литературе. В то же время отсутствуют научные работы, посвященные организации данной деятельности на уровне федерального округа. Отсутствует и нормативно-правовая база, регламентирующая работу на данном уровне.
Так, принят Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», в котором сформулированы понятия «экстремистская деятельность», «экстремистская организация», «экстремистские материалы», определены основные принципы, направления и субъекты противодействия экстремистской деятельности, установлена ответственность общественных и религиозных объединений, иных организаций за осуществление экстремистской деятельности.
Указ Президента РФ от 23 марта 1995 года № 310 «О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации»191 приведен в соответствие с современной обстановкой.
Направления совершенствования государственного управления в области противодействия терроризму определены Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму». В соответствии с данным указом образован Национальный антитеррористический комитет (далее - НАК), являющийся органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму.
В контексте рассматриваемой проблемы ИАК полномочен решать следующие задачи:
- по координации деятельности по противодействию терроризму федеральных органов исполнительной власти, антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации, а также по организации их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;
- по обеспечению защищенности потенциальных объектов террористических посягательств;
- по подготовке предложений по обеспечению социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом, а также по социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических актов, и др.
Для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений в субъектах Российской Федерации в соответствии с Указом образованы антитеррористические комиссии, руководителями которых по должности являются высшие должностные лица субъектов Российской Федерации.
Для организации планирования и применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе НАК образован Федеральный оперативный штаб, а в субъектах Российской Федерации — оперативные штабы.
6 марта 2006 года был принят Федеральный закон № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» 2, который институционализировал принципы противодействия терроризму и зафиксировал основные понятия, определил условия применения вооруженных сил в противодействии терроризму, детализировал правовой режим проведения контртеррористической операции, вопросы социальной реабилитации пострадавших и правовой защиты лиц, участвующих в противодействии терроризму.
27 июля 2006 года вступил в действие Федеральный закон № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму», в соответствии с которым внесены изменения в Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы и ряд других законодательных актов.
Учитывая изложенное, можно констатировать, что в стране сформирована современная институционально-правовая основа противодействия экстремизму и терроризму, состоящая из трех базовых федеральных законов, целого ряда отдельных норм других законов, указов Президента, законов о ратификации 12 универсальных конвенций ООН по вопросам борьбы с терроризмом и отдельных региональных соглашений в рамках Совета Европы, Шанхайской организации сотрудничества и Содружества Независимых Государств, имплементирующих в российское законодательство нормы международного права, а также соглашений межведомственного характера.
Указанная законодательная база устанавливает правовые основания, цели, принципы и способы регулирования правоотношений, существующих или возникающих между участниками противодействия экстремизму и терроризму. Таким образом, утверждается комплексный подход к вопросам противодействия экстремизму и терроризму, в котором должны найти свое место государственные органы, органы местного самоуправления, организации, граждане и бизнес. Им предоставляются соответствующие полномочия, что позволит выстроить действенную государственную систему мер упреждающего реагирования на возникающие кризисные ситуации. Для государственных органов и органов местного самоуправления создаются правовые и организационные механизмы, позволяющие в рамках вертикально интегрированной государственной системы противостоять экстремизму и терроризму и препятствовать их распространению посредством согласованных действий во всех направлениях и областях.
