Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 РЕАЛИЗАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТСКИХ ПОСЛАНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАКТИКЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В 1993-2009 ГГ. 20
1.1 Влияние политических реформ Б.Ельцина на становление местного самоуправления как политического института 20
1.2 Реформирование института местного самоуправления в период президентства В. Путина 53
ГЛАВА 2 СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ (на примере Тамбовской области) 94
2.1 Характеристика российских моделей местного самоуправления 94
2.2 Анализ форм институционального регулирования и контроля деятельности местного самоуправления в Тамбовской области 102
2.3 Особенности восприятия института местного самоуправления населением города Тамбова 134
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 148
Приложения 154
Список использованных источников и литературы 163
- Влияние политических реформ Б.Ельцина на становление местного самоуправления как политического института
- Характеристика российских моделей местного самоуправления
- Особенности восприятия института местного самоуправления населением города Тамбова
Введение к работе
Актуальность исследования проблем местного самоуправления в современной России заключается в том, что богатый постсоветский опыт его реформирования в нашей стране в силу своей противоречивости не увенчался становлением самостоятельной и эффективной местной власти. Громкие официальные декларации о необходимости формирования местного самоуправления как важнейшего института демократии и гражданского общества на практике сопровождаются усилением давления на него со стороны федеральной и региональной власти, встраиванием местного самоуправления в единую «вертикаль» государственного управления.
Направленность развернувшегося в России процесса модернизации политической системы сегодня только осмысливается, формируется, в том числе, в ходе научных дискуссий. В попытках, так или иначе, интерпретировать эту направленность, сюжеты, связанные с местным самоуправлением, зачастую используются в качестве аргумента. В связи с этим важным представляется выяснить, можно ли рассматривать опыт 1990-х годов как «муниципальную революцию»1, а практику 2000-х годов относить скорее к «муниципальной контрреволюции» .
Актуальным проблему исследования делает и тот факт, что федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, в 46 субъектах вступил в силу с 01 января 2006 года, а на всей территории страны в полном объеме начал действовать с 01 января 2009 года. Более того, в Послании Федеральному Собранию РФ — одном из концептуальных официальных документов страны, Президент Д.А. Медведев сказал, что работа по совершенствованию регио-
См.: Митрохин С. Особенности реализации муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации. М., 1999.
2 См.: В.Гельман, С.Рыженков, Е.Белокурова, Н.Борисова. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. - СПб: Норма, 2008 - 368 с.
нального законодательства будет продолжаться , поэтому местное самоуправление по-прежнему находится в состоянии интенсивного реформирования.
Местному самоуправлению уделено немало внимания в официальных выступлениях лидеров страны, начиная с 1993 года. Это свидетельствует о государственной важности проблемы становления института местной власти в России. В 2008 году исполнилось 15 лет с выхода Указа Б.Н. Ельцина «О реформе местного самоуправления», подписанного 26 октября 1993 года. В 2008 году исполнилось пять лет Федеральному закону №131—ФЗ4. Юбилеи вполне знаковые, для того, чтобы осуществить обобщающий анализ и сделать определенные выводы на основании исследований.
На сегодняшний день реформирование в значительной мере осложнено и замедлено экономическим кризисом в мире и в стране. Однако без местного самоуправления, как института демократии, опирающегося на инициативу и активность широких слоев населения, невозможно обеспечить устойчивый экономический рост в России. Пассивные или активно противодействующие официальным решениям, принятым без их участия и учета интересов, граждане не способствуют эффективному функционированию государства, реализации в полном объеме прав и свобод.
На всех этапах становления и развития местного самоуправления в России проявлялись две тенденции. Первая — объединение на основе сильной центральной власти. Вторая — разобщение или суверенизация территорий ее составляющих5. Местное самоуправление в том или ином виде существовало, но было в определенной мере разменной монетой — так или иначе, использовалось в борьбе за власть либо центром, либо регионами.
Актуальность научных исследований в сфере местного самоуправления продиктована также тем, что до сих пор не вполне осмыслена концепция
3 Медведев Д.А. Послание Федеральному собранию Российской Федерации. Москва, Кремль. 5 но
ября 2008 год // ] l/05/poslanie-kremlin.html (дата обращения 05.02.2010)
4 См.: Миронов Н. Местное самоуправление: незавершенный проект. (Была ли реализована прави
тельственная концепция муниципальной реформы?) // Муниципальное право. 2008. №3.
5 См.: Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998.
формирования современного российского местного самоуправления. В течение последнего десятилетия «научная наработка базовых представлений о перспективах и механике построения гражданского общества в России не слишком продвинулась вперед».6 Оценки причин неудачи с гражданским строительством и сегодня устойчиво колеблются в спектре от признания изначально плохим либерального плана строительства гражданских отношений до признания исконной несовместимости основ российского государства и общества с принципами и институтами либеральной демократии.7
Степень научной разработанности проблемы исследования. Проблемы местного самоуправления являются междисциплинарными. Они оказываются в сфере изучения социологов, экономистов, историков, политоло-
гов, правоведов. В отечественном обществознании проблемы местного самоуправления чаще всего разрабатываются в ракурсе правовых аспектов становления местного уровня власти. В исследованиях юридической направленности анализируется законодательное обеспечение практики местного самоуправления, проблемы реализации муниципального права9. Политико-социологические аспекты нашли свое отражение в научных исследованиях Л.С.Аникина, Л.В.Ребышева, Грибанова Г.И., Богданович Т.Ю. и др.10 Социологический подход предполагает акцентирование внимания на таких ас-
6 Шестов Н.И. Гражданское общество: почему не сложилась единая концепция? // Политико-
правовые основы предпринимательства в России. Материалы международной научно-практической конфе
ренции, посвященной 90-летию юридического факультета Саратовского университета.2-3 июля 2007 года.
Саратов, Изд-во СГУ. 2008. С.234.
7 См.: Андронова И.В. Политико-правовые и социокультурные условия становления гражданского
общества в современной России. Саратов, 2004.
8 Архипова Т.Г. Проблемы местного самоуправления в России: история и современность // Государ
ственность современной России. М., 2003; Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. М.,
1998.
9 Сидднков P.P. Местные органы власти и местное самоуправление. (Теоретические и организаци
онно-правовые проблемы): Автореф. дис...д-ра юрид. наук. М., 1993; ТарасовО.Ю. Европейская хартия ме
стного самоуправления и муниципальное право Р.Ф. Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1998; Барабашев
Г.В. Положение и роль муниципальных органов в современном капиталистическом государстве (США, Ве
ликобритания). М., 1971; Туманова Н.Л.. Местное самоуправление: Проблемы реализации муниципального
права. Дис... канд. юрид. наук. М., 1996; Недокушаева Л. Н. Муниципальная власть: правовые проблемы
теории и практики: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.
10 Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: опыт социологиче
ского исследования. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997; Ребышева Л.В. Местное самоуправление в системе
политической власти. Автореф. дис... канд. соцпол. наук. Тюмень, 1998; Грибанова Г.И. Местное само
управление в политической системе развитых демократий. Сравнительный анализ западноевропейских
стран. Дис... д-ра. социол. наук. СПб., 1998; Богданович Т.Ю. Социальные аспекты оптимизации местного
самоуправления. Автореф. дис... канд. социол. наук. М., 1997.
пектах проблемы как эволюция институтов местного самоуправления, препятствия на пути их становления. Ряд исследовательских работ экономического характера посвящен анализу механизмов формирования местных бюджетов, проблемам их финансирования, субсидирования и предоставления займов1 . Все эти исследования выявляют тенденции социально-экономической, юридической практик развития и институализации местного самоуправления в современной российской политической системе.
Для понимания политической субъектности местного самоуправления в рамках диссертационной работы особую важность имеют принципы взаимодействия государства и гражданского общества, рассматривавшиеся в периоды развития политической науки в рамках философии, юриспруденции в многочисленных трудах Платона, Аристотеля, Гоббса, Локка, Руссо, Гегеля, Маркса и др.12
Изучение сущности и природы местной власти в западных странах, начатое в XIX веке в трудах Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, О.Ресслера13 и других авторов, позволяет понять происхождение и характер муниципальной власти, ее функции, характер взаимоотношений с центральными органами власти государства. Необходимо отметить, что проблема местного самоуправления, как элемента демократии, этими авторами еще не ставилась, но
Баранова К.К. Коммуны в системе финансового выравнивания Германии. (Основы местного самоуправления). Автреф. дис... канд. экон. наук. М., 1996; Филь СИ. Муниципальные займы в системе государственного кредита. Автореф. дис... канд. экон. наук. М., 1997; Плетнев А.В. Регулирование предпринимательства (Муниципальный уровень). Автореф. дис... экон. наук. М., 1995; Кукуй М.Г. Муниципальные банки и их развитие в современной региональной экономике. Автореф. дис... канд. экон. наук. М., 1998.
12 Платон. Собрание сочинений. В 4 т. / Под общ. ред. А. Ф. Лосева, В. Ф. Асмуса, А. А. Тахо-Годи.
(Серия «Философское наследие»). М.: Мысль. 1990-1994. T.4. 1994. 832 с; Аристотель. Афинская полития. /
Пер. С. И. Радцига. M., 2003. 198 с; Томас Гоббс. Левиафан, или Материя, форма и власть государства цер
ковного и гражданского// Философский портал URL: (дата обращения
02.02.2010); Локк Д. Сочинения, тт. 1-3. M., 1985; Руссо Ж.-Ж. Трактаты. M. 1969; Гегель Г.В.Ф. Филосо
фия права. - М.: Мысль, 1990; Гегель Г.В.Ф. Феноменология духа. - М.: Наука, 2000; Маркс К. Сочинения: в
39 т. / К. Маркс, Ф. Энгельс. Ин-т марксизма-ленинизма. - 2-е изд. - M.: Госполитиздат, 1955-1981.
13 Г. Еллинек. Общее учение о государстве и праве/ Вст. статья И.Ю. Козлихина. — M.: Изд-во:
Юрид. центр Пресс. 2004. 752 с; Правовое государство и административные суды Германии / Гнейст Р.;
Под ред.: М.И. Свешников, прив. доц.; Пер.: Ф.С. Фустов. - 2-е изд., испр. и доп. - С.-Пб.: Тип. В. Безобра-
зова и Ко, 1896. — 379 с. - репринтная копия; История политических и правовых учений. Учебник/ Под ред.
О. Э. Лейста. - М.: Издательство "Зерцало", 2000. - 688 с; История политических и правовых учений.
Учебник для вузов. Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. - M.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.- М, 1998.
- 736 с; Цветкова Г. О сущности местного самоуправления// Управленческое консультирование. 1999.№ 2. URL: 1999/n02/s99-2-0l.htm (дата обращения 02.02.2010).
само явление власти местного уровня было обозначено и стало предметом научного анализа.
Особую роль для осмысления российской действительности играет со второй половины XIX века изучение отечественными специалистами теории и практики местного самоуправления в странах западной Европы14. В это время наиболее важной проблемой, обсуждаемой в трудах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, М.И. Свешникова, является возможность использования опыта функционирования западных институтов самоуправления в России. Кроме того, рассматривались проблемы соотношения управления и самоуправления, степень независимости местного самоуправления от государственной власти15. В работах М.И. Свешникова можно обнаружить анализ места самоуправления в системе государственного права. Его определение самоуправления как формы управления местностью в значительной степени способствует анализу местного самоуправления как меры и показателя общественного развития .
Устойчивый научный интерес российских политологов связан с проблемой выяснения специфики местного самоуправления в дореволюционной России и в Советском Союзе. Особую важность в понимании современного состояния местного самоуправления имеет анализ истории его реформирова-
1 п
ния и развития в постсоветской России .
Исследования вопросов взаимодействия центральных и местных органов власти, защиты местной автономии, различных аспектов деятельности
14 См.: Елистратов А.И. Государственное право. М., 1912; Свешников М.И. Очерк общей теории го
сударственного права. СПб., 1896; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт практическо
го разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских госу
дарств. СПб., 1892; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. M., 1866; Штейн Л. Учение об управлении
и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874;
Матвеев В.Ф. Очерки местного самоуправления. СПб., 1912; Ашлей П. Местное и центральное управление.
Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910; Градов-
ский А.Г. Системы местного самоуправления Западной Европы и России. Сборник государственных знаний
/ Под ред. В.П. Безобразова. Т.5,6. СПб., 1864.
15 См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть.
СПб., 1882; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т.1. 1-3; Свешников М.И. Основные пределы самоуправления.
СПб., 1892.
16 См.: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892.
17 См.: Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997; Третье звено государственного
строительства в России. М., 1998.
структур местного самоуправления, активизировавшиеся во второй половине XX века, связаны со становлением демократии во многих странах мира. Одним из первых в западной политической науке политологический анализ практики самоуправляющихся общин в системе демократических отношений осуществил А. Токвиль в работе «Демократия в Америке». Автор показал значение местного самоуправления как механизма, препятствующего централизации власти в руках государства и как социального института, помогающего преодолеть изолированность людей друг от друга, развивающего их социальную активность.18
Пониманию местного самоуправления как важнейшего института демократии способствует рассмотрение научных концепций таких авторов как Дж. Бреннан, Дж. Бьюкенен19, Э.Мейеро, О.Лабанд и др.20, которые стали теоретической базой муниципальных реформ, проведенных в США и ряде европейских стран в 70-90-х годов XX века. В западной политической науке доминирующими подходами при анализе местного самоуправления стали теории демократии, авторы которых сосредотачиваются на той или иной форме народного участия в управлении.
При этом многие зарубежные исследователи, не отказываясь от идеи развития социальных и политических возможностей каждого индивида и гражданского общества в целом, сосредотачивают внимание на анализе роли политической элиты в осуществлении управленческих функций, противопоставляя ее обычному человеку, в основе своей безучастному к политике и управлению государством21. Нередко с данной позицией солидарны и отечественные исследователи. Например, В. Гельман считает, что непродуктивно придерживаться «исследовательской традиции, увязывающей хорошее прав-
18 См.: Токвиль А. Демократия в Америке. М., 2000.
19 Бреннан Дж., Бьюкенен Дж. Причина правил. Конституционная политическая экономия. - СПб.:
Экономическая школа, 2005. - 272 с; Бьюкенен Дж. М. Сочинения. Конституция экономической политики.
Расчёт согласия. Границы свободы / Нобелевские лауреаты по экономике. Т. 1 / Фонд экономической ини
циативы. - М.: Таурус Альфа, 1997.
20 См.: Цветкова Г. О сущности местного самоуправления// Управленческое консультирование.
1999.№2. URL: (дата обращения 02.02.2010).
21 См.: Пейтман К. Массовое участие и теория демократии // Теория и практика демократии. Из
бранные тексты. М.: Ладомир, 2006.
ление с гражданским участием масс» . Многие другие обществоведы также считают, что значительная часть российского общества не готова к самоуправлению, тяготеет к авторитарному правлению23, что для развития местного самоуправления в России не достаточно сформирована система пред-
ставительства интересов .
Стабильность интереса современных российских политологов к исследованию политических элит не исключает того факта, что элиты муниципального уровня остаются, за небольшим исключением,'5 практически вне поля зрения исследователей. Ограниченность ресурсов и пространства политического действия местных элит определяют отсутствие у исследователей интереса к данной проблематике. Однако в настоящее время можно говорить о некотором повышении интереса к местным элитам. Способам рекрутирования политической элиты местного уровня, анализу социальной базы местного уровня власти посвящены работы А.Г. Чернышева, СИ. Барзилова27.
Многочисленны исследования, посвященные сравнительному анализу российских законов об общих принципах организации местной власти в России 1995 и 2003 годов, проводимых с целью изучения политических послед-ствий их принятия . Исследуя политические аспекты местного самоуправления, авторы коллективных монографий (Гельман В., Рыженков С, Белокурова Е., Борисова Н.) выясняют причины неудач муниципальной реформы в России в конце 1990-х годов, рассматривают местное самоуправление в кон-
См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб., М., 2002.
23 См.: Гордон Л., Клопов Э. Современные общественно-политические преобразования в масштабе
социального времени // Социологические исследования. 1998. №1. С.3-17; Вайнштейн Г. Между полной не
свободой и полным хаосом (о природе политической системы современной России) // Pro et Contra. 1998.
T.3. №3. С. 40-56.
24 См.: Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: опыт социо
логического исследования. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997.
25 См.: Чубарь А.П. Формирование региональной и муниципальной элиты России: постсоветский
опыт. Дисс.канд. полит, наук. Ростов-на-Дону, 2004.
26 См.: Витковская Т.Б. Локальная политическая элита современной России: характерные особенно
сти и трансформация // Политическая наука. 2008.№3. С .61 - 74.
27 См.: Барзилов СИ., Чернышов А.Г. Безумство власти: Провинциальная Россия: Двадцать лет ре
форм. М., 2005.
28 См.: Campbell A. State versus Society? Local government and the reconstruction of the Russian state.
тексте его значения в борьбе за власть между политическими элитами . Результаты проведенных исследований способствуют пониманию противоречий, характерных для становления местного самоуправления в России в настоящее время. О значимости данного исследования говорит тот факт, что его фрагмент опубликован в таком фундаментальном издании как «Российская политическая наука», изданная в пяти томах в 2008 году30. Этим же годом датирован сборник Института научной информации по общественным наукам российской академии наук, содержащий в обобщенном виде научные труды и рефераты, посвященные местному самоуправлению как отечествен-
"X1
ных, так и зарубежных авторов .
Для понимания специфики местного самоуправления в современной России важен анализ динамики развития институтов местного самоуправления. В этом плане интерес для диссертационной работы представляет исследование местного уровня власти через призму такой проблемы, как динамика городских политических режимов. Анализ объема политического в неполитическом уровне местной власти, предложенный П. Пановым, а также иссле-дование муниципалитета как субъекта власти, представляется актуальным для понимания системы взаимодействия между федеральным, региональным
и местным уровнями власти.
Устойчивость политической системы определяется сбалансированностью проходящих в ней политических процессов, в том числе направленно-
См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб., М., 2002; Реформа местной власти в городах России 1991-2006. СПб., 2008.
30 См.: Гельман В.Я. Городская власть и российская трансформация // Российская политическая нау
ка: в 5-ти тт. / Под общ. ред. А.И. Соловьева. М.: РОССПЭН, 2008.
31 См.: Политическая наука; Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубеж
ный опыт. М., 2008.
32 См.: Ледяев В.Г. Городские политические режимы: теория и опыт эмпирического исследования //
Политическая наука. 2008. №3.
33 См.: Скороходова О.С. Город как политический феномен: Дис. ... канд. полит, наук. Саратов,
2005.
34 См.: Панов П.В. Локальная политика в разных измерениях // Политическая наука: Сб. науч. тр. /
Ред. кол.: Ю.С. Пивоваров и др. — М., 2008. — №3: Локальная политика, местное самоуправление: Россий
ский и зарубежный опыт / Ред.-сост. вып. Л.Н. Верченов, В.А. Ковалев, П.В. Панов.
стью и характером процесса встраивания местного самоуправления в вертикаль власти.
Для анализа детерминированности успехов и неудач муниципальных реформ системой сдержек и противовесов между властями особый интерес представляет методологический подход к пониманию демократии как инсти-туализированного конфликта, обеспечивающего как стабильность, так и социальные инновации, предложенный коллективом, возглавляемым А.В. Глу-ховой. А также подход к анализу соотношения государства и гражданского общества в процессе политических отношений с позиции принципов пропор-циональности, который предложен И.И. Санжаревским.
Анализу современного этапа реформы местного самоуправления в России посвящены работы А.С.Автономова, Е.В.Андрюшиной, В.Гельмана, А.Кынева, Н.П.Медведева, А.Пузанова, М.В.Столярова, А.Е Чириковой и др. В этих работах представлен комплексный взгляд на весь путь развития местного самоуправления в постсоветской России.
Пониманию противоречий, характерных для становления местного самоуправления в России в настоящее время, способствуют исследования в сфере местного самоуправления, выполненные в сравнительном ключе.
Ковалев Ю.Н. Региональные проблемы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Дисс.канд. полит, наук. Саратов, 1996; Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Дисс.канд. полит, наук. Саратов, 1994.
36 Глухова А.В. Социальные конфликты в условиях системных трансформаций / [отв. ред. А.В. Глу-
хова]. - Воронеж: Воронеж, гос. ун-т, 2005. - 360 с; Глухова А.В. Конфликты и диалог политических куль
тур в современной России / А.В. Глухова; [авт. кол.: Бойко М.А. и др.; под ред. А.В. Глуховой]. - Воронеж:
Воронеж, гос. ун-т, 2005 .-216 с.
37 См.: Санжаревский И.И. Пропорциональность в современных социально-политических отноше
ниях. Саратов: Изд-во Саратов, гос. ун-та, 2004. 144 с.
38 Автономов А.С. МСУ — система многоуровневая // Стратегия России. — 2004. - № 12; Андрюшина
Е .В . Местное самоуправление в современной России : драматизм становления // Власть, 2006, №1; Гельман
В. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России //Полис, 2006, № 2; Гельман
В. От местного самоуправления - к вертикали власти // Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Кынев А. Му
ниципальные выборы по новым правилам// Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Макаркин А. Мэры: борьба
за независимость// Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Медведев Н.П. Проблемы оптимизации региональ
ного и муниципального управления в современной России // В кн.: Муниципальные и региональные процес
сы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. М.,
2006; Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти // Pro et Contra, 2007, январь-февраль; Смирнягин
Л.Трудное будущее российских городов// Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Столяров М.В. Конституци
онно-правовые основы местного самоуправления // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в усло
виях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. М., 2006; Ти
хонов Д .А . Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России . М., 2004 Чири-
кова А.Е. Социальная политика в малых российских городах: региональные варианты //Такая разная Россия.
Политические процессы и местные сообщества в малых городах. М.,2007.
Среди них немало работ посвящено изучению зарубежного опыта. Сравнительный анализ теории и практики местного самоуправления в различных
странах, в том числе на постсоветском пространстве, позволяет изучать институциональную и функциональную структуры организации местного самоуправления, особенности становления этого института в зарубежных странах.''
Выявлению базовых противоречий в процессе становления и развития местной власти посвящены многие переведенные на русский язык работы зарубежных специалистов в области местного самоуправления.42
Результаты анализа региональных моделей местного самоуправления, проведенного авторскими коллективами Европейского университета в Санкт-Петербурге,43 Института Современного Развития (ИНСОР)44, представляют интерес в плане определения специфики модели местного самоуправления, сложившейся в Тамбовской области. Несмотря на то, что региональная специфика конкретных субъектов федерации нашла свое отражение в большом
Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. (США, Великобритания). М., 1971; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Органы и функции местного самоуправления: опыт зарубежных стран. M., 1991; Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996.
40 См.: Альхасан ибн Ибрагим М. Государственно-административный контроль: (Сравнительно-
правовой анализ на основе опыта СССР, САР, АРЕ, Франции). Дис... канд. юрид. наук. Минск, 1990; Инсти
туты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др.
M., 1995.; Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный ана
лиз. Дис... канд. полит, наук. Саратов, 1999; Ирхин Ю.В. Некоторые особенности местного самоуправления
в современной России и Украине (сравнительный анализ) // Новый политический цикл: повестка дня для
России. М., 2008.
41 Серебренников В.П. Местное управление и местное самоуправление Франции. Минск. 1981;
Структура местного самоуправления в городах Германии. Л., 1991; Шапугов Ю.Ю. Местная власть в России
и Германии. Кн. 1 и 2. Ростов на Дону. 1994, 1995; Граверт Г. Финансовая автономия органов местного са
моуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. №10; Демишель А., Демишель Ф. Институты и власть во
Франции. М., 1997; Савин В.А. Система органов власти в управлении Испании. M., 1982; Финансы местного
самоуправления: шведский опыт// Финансы. 1988. №4; Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии
// Государство и право. 1992. №7; Моргунова М. Амтроды, ландстинги, фюлькстинги... // Российская Феде
рация. 1996. №6; Левощенко С.А.. Регионализм в Испании: Проблемы децентрализации государственного
управления. Дис... канд. полит, наук. М.,1994; Ратрут Н. А. Роль центров развития местного сообщества в
системе социальной политики иорданского королевства. Дис... канд. социол. наук. М., 2004.
42 Кнемайер Ф. Организация местного самоуправления в Баварии // Государство и право. 1995. №4;
Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Политические иссле
дования. 1999. №2; Хорват Т. Основные сведения об органах местного самоуправления в Венгрии. Буда
пешт. 1994; Холлинс Г. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных
органов власти в Новой Европе. М., 1995; Штайгервальд Р. Активная часть демократического спектра //
Практика местного самоуправления. 1986. №11; Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996.
43 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб., М.,
2002; Реформа местной власти в городах России 1991-2006. СПб., 2008.
44 См.: Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад
по результатам полевых исследований июнь-декабрь 2008 г. / Под общей редакцией проф. Юргенса И.Ю.
М.: Экон-Информ, 2009.
количестве монографий и научных статей, кандидатских и докторских дис-
сертациях, политологический анализ региональной модели становления и реформирования местного самоуправления в Тамбовской области до сих пор не был осуществлен.
Анализ степени разработанности проблемы продемонстрировал, что малоизученным остается вопрос о сущности противоречий, изначально заложенных в нормативных документах по местному самоуправлению и предопределивших результаты его реформирования. За рамками имеющихся на сегодняшний день исследований остается вопрос о том, почему, несмотря на диаметрально противоположную направленность реформирования в периоды нахождения у власти президентов Б. Ельцина и В. Путина, местное самоуправление так и не сформировалось в России как институт гражданского общества.
Цель диссертационного исследования — на основе анализа тенденций, особенностей и противоречий в процессе организации и реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, выявить причины, затруднившие этот процесс, сделавшие местное самоуправление малоэффективным в период 1993-2009 годов.
См.: Ермолаев Т.С. Специфика институциализации системы местного самоуправления в Якутии // Новый политический цикл: повестка дня для России. М., 2008; Местное самоуправление в России. Саратов, Изд-во «Газета». 1994; Местное самоуправление: Политологический подход. Под ред. В.М. Долгова. Саратов, Изд-во Сарат. Ун-та. 1994; Кумакова СВ. Государственное управление и местное самоуправление: современные методы. Саратов, 1996; Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования. Саратов, Изд-во Сарат. Ун-та. 1997; Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-х годах XX века. Саратов, 1997; Становление государственности и местного самоуправления в регионах России (на примере Саратовской области). Сборник научных статей / Под ред.: Матузов Н.И. - Саратов: Изд-во СВШ МВД РФ, 1997. - 144 с; Аксененко Ю.Н., Шумратов Б.И. Кадры местного самоуправления: оценка, оптимизация. Потенциал развития. Саратов, 1998; Волков Ю.Г., Дыльнов Г.В., Кузьмин И.Г., Аникин Л.С. Местное самоуправление: российский путь. Саратов, 1999.
46 См.: Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Дис.канд. полит, наук. Саратов, 1994; Поликарпов Б.Э. Местное самоуправление в процессе становления новой государственности Российской Федерации. Дис... канд. филос. наук. Саратов, 1994; Мельников А.Н. Особенности становления местного самоуправления в российской Федерации. Дис.канд. полит, наук. Саратов, 1996; Никифоров Я.Н. Проблемы самоуправления в отечественной социологии. Дис... канд. социол. наук. Саратов, 1996; Аникин Л.С. Институциализация местного самоуправления как способ самоорганизации современного российского общества. Дис... канд. социол. наук. Саратов, 1997; Ябров АЛ. Институты местного самоуправления в политических условиях российской монархии. Дис... канд. полит, наук. Саратов, 1999; Суетов А.Н. Развитие отношений муниципальной собственности в России. Дис... канд. экон. наук. Саратов, 2000; Филилков А.А. Управление и самоуправление: региональные аспекты. Дис... канд. социол .наук. Саратов, 2000.
Для реализации поставленной цели представляется необходимым решить следующие задачи:
проанализировать и соотнести с реальной политикой в сфере местного уровня власти содержательные аспекты президентских посланий Федеральному собранию РФ, касающиеся местного самоуправления;
определить характер влияния политических реформ Б.Ельцина на становление местного самоуправления как политического института;
осуществить анализ инструментов и механизмов процесса встраивания местного самоуправления в «вертикаль власти" как основного вектора реформирования местного уровня власти в период президентства В.Путина;
на основе анализа нормативных документов по местному самоуправлению выявить противоречия, предопределившие результаты его реформирования;
осуществить политологический анализ региональной модели реформирования местного самоуправления в Тамбовской области, в том числе, осуществить анализ практики реализации Федерального Закона № 131 — ФЗ в регионе;
изучить оценку населением реального функционирования института местного самоуправления в городе Тамбове.
Объект исследования — местное самоуправление России в контексте политических реформ 1993-2009 гг.
Предмет исследования - процесс институционального регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная гипотеза исследования.
Несмотря на положения Конституции РФ, декларирующие независимость и самостоятельность местного самоуправления в России, многочисленные нормативные акты, организующие его деятельность, многолетняя практика реформирования местного уровня власти привела к весьма противоречивым итогам. Модели и процедуры местного самоуправления, фактически сложившиеся в период 1993-2009 г.г., мало соответствуют нормам, за-
крепленным в Основном законе страны. В результате встраивания местного самоуправления в систему государственного управления с помощью совокупности инструментов институционального регулирования фактически изменилось его функциональное назначение.
Характер и направленность становления российского местного самоуправления на современном этапе обусловлены решением принципиального вопроса, намереваемся ли мы в ходе модернизации сформировать местную власть в соответствии с тем, как она определена в Основном Законе страны, или же наша задача - при помощи науки легитимировать фактически достигнутый уровень общественной самоорганизации.
Методология исследования.
Теоретико-методологическая база исследования обусловлена его объектом, предметом, характером, поставленных задач.
Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных исследователей, посвященные проблемам местного самоуправления.
При написании работы использовались разнообразные теоретико-методологические подходы, существующие в научной литературе по проблемам местного самоуправления. В исследовании широко используется институциональный подход. В рамках нашего исследования мы дополняем его неоинституциональным подходом, который позволяет осуществить анализ политических реформ, посредством которых осуществляется воздействие на институт местного самоуправления в Российской Федерации.
Использование системного анализа позволило рассматривать реформирование местного самоуправления в современной России как комплексный, многоаспектный процесс.
В рамках исследования автор руководствуется и принципами теории самоорганизации систем, согласно которым системе нельзя жестко навязывать путь развития, необходимо уловить тенденции ее собственного развития.
На основе нормативного подхода был проведён детальный анализ законодательных и иных нормативных актов, регулирующих процесс становления и развития местного самоуправления в российских регионах.
В исследовании автором использовались методы прикладной социологии. Основными процедурами сбора данных явились телефонный опрос и анкетирование. Применялся также вторичный анализ данных, полученных ведущими исследовательскими центрами. Включая в работу данные социологических опросов, мы солидарны с позицией Дж. Брайса и Дж. Гэллапа, согласно которой управление должно осуществляться, регулироваться и корректироваться общественным мнением. Особенно это касается муниципального уровня власти, ближе всего расположенного к гражданам.
Многоаспектность изучаемой проблемы определила выбор источников исследования.
Выбор посланий российских президентов периода 1994-2009 годов в качестве официальных источников обусловлен тем, что в этих документах отражены наиболее важные общественные проблемы, требующие решения, формулируются цели и задачи на предстоящий год, подводятся итоги предыдущего года. Содержательные аспекты посланий, посвященные местному самоуправлению, определяют текущую политику государства в отношении местного уровня власти.
Законы и нормативные документы федерального уровня - Конституция РФ, «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; «Об общественной палате РФ»; «О муниципальной службе в РФ» и другие, а также нормативные акты регионального уровня (Тамбовской области) - Устав Тамбовской области Российской Федерации; «О муниципальной службе в Тамбовской области»; «О разграничении объектов муниципальной собственности между муниципальными районами, городскими округами и поселе-
Цит по: Докторов Б.З. Первопроходцы мира мнений: от Гэллапа до Грушина. М.: Институт Фонда «Общественное мнение», 2005. С. 48.
ниями» и другие анализировались с целью выявления региональных особенностей организации местного самоуправления.
В работе широко использованы результаты социологических исследований аналитических центров федерального и регионального уровней, а также результаты социологического опроса жителей города Тамбова, проведенного непосредственно автором исследования.
В числе источников проведенного исследования - материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций, доклады и тезисы выступлений, полезные с точки зрения сопоставления авторских мнений, позиций, научных суждений.
Положения, выносимые на защиту.
Противоречивый характер реформирования российского местного самоуправления, на наш взгляд, определяется нерешенностью в теории и в практике организации местного самоуправления принципиального вопроса: должно ли местное самоуправление подгоняться в плане форм и принципов под либеральные стандарты гражданского общества и правового государства, или же наше понимание того, что есть гражданское общество и правовое государство в их российском измерении должно приводиться в соответствие с фактически сложившимися институтами и процедурами местного самоуправления.
Идея независимости и самостоятельности местного самоуправления, закрепленная в Основном Законе РФ, оказалась несостоятельной в российской практике. Направленность реформирования местной власти - усиление контроля со стороны государства, характер перераспределения полномочий и т.д., делают условной разницу между государственной властью и местным самоуправлением. Принципы назначения и отстранения от должности глав муниципалитетов заменяют зависимость органов местного самоуправления «по горизонтали» - от избирателей зависимостью «по вертикали» - от госорганов. Все это ставит под сомнение социальное назначение местного самоуправления и, по сути, изменяет природу муниципальной власти. В данной
ситуации представляется нецелесообразной абсолютизация принципа независимости местного самоуправления от государственных органов.
3. Включенность местного самоуправления в сферу государственного управления в настоящее время определяется следующими обстоятельствами:
местное самоуправление регулируется законодательством, формируемым государством;
законы вступают в силу по решению государства;
уровень местной власти вовлечен в процесс борьбы за государственную власть;
главы местного самоуправления могут отправляться в отставку решением представителей органов государственной власти;
местная власть является объектом политических интересов;
местное самоуправление находится под патронажем органов государственной власти;
местные органы власти используются в качестве инструмента борьбы за политическую власть,
с помощью законодательства устанавливается и изменяется объем полномочий, способы формирования органов местного самоуправления, финансирование, формы и сроки отчетности.
3. Различия региональных политических процессов обусловлены разнообразием политических практик, социокультурных, ресурсных, финансово-бюджетных условий. Можно утверждать, что полной унификации местного самоуправления в регионах не произошло, некоторое региональное своеобразие организации местной власти остается. Однако анализ инструментов давления на местное самоуправление, регулирования его деятельности и контроля, используемых государством, позволяет говорить о преобладании в процессе реформирования местного самоуправления тенденции унификации.
4.Формирование местного самоуправления как института самоорганизации населения проводилось «сверху». Населению были делегированы политические права, не обеспеченные экономическими возможностями. Преоб-
разования носили радикальный характер, их смысл был и остается не ясным большинству граждан.
Социальное самочувствие граждан, их оценка эффективности организации местной власти является важным индикатором состояния местного самоуправления в регионе. В настоящее время ощущение населением сопричастности к решению собственных проблем и способности их решить является неудовлетворительным.
Население страны так и не стало главным субъектом реформы местного самоуправления, несмотря на ее многолетнюю историю. Отсутствие главного субъекта местного самоуправления в качестве полноценного участника его формирования и функционирования нередко оценивается в качестве важнейшей институциональной проблемы местного самоуправления в российских регионах.
Влияние политических реформ Б.Ельцина на становление местного самоуправления как политического института
Спустя практически двадцать лет с начала преобразований в стране, Россией накоплен значительный опыт в вопросах организации и реорганиза ции системы местного самоуправления, требующий систематизации и обоб щения. Срок вполне достаточный для того, чтобы проанализировать харак тер, специфику, направленность реформирования, выявить обстоятельства, сделавшие процесс становления местного самоуправления в России крайне противоречивым и мало результативным. С нашей точки зрения, противоре- j чия, изначально заложенные в нормативных документах по местному самоуправлению, предопределили результаты этого реформирования. В рамках первой главы исследования мы ставим задачу выявить сущность этих противоречий. Исходное предположение состоит еще и в том, что местное самоуправление в периоды нахождения у власти президентов Б. Ельцина и В. Путина, несмотря на диаметрально противоположную направленность реформирования, сформировалось в России скорее как институт государственной власти, нежели институт гражданского общества в силу ряда обстоятельств, выявлению и анализу которых посвящена данная глава исследования.
Характер реформирования и контрреформирования государственной власти и местного самоуправления, направленность, противоречия и специфика, на наш взгляд, хорошо прочитываются в ежегодных посланиях президентов страны Федеральному Собранию РФ. В дальнейшем содержательные аспекты посланий актуализируются в законах и практике их реализации, в других официальных документах. Они в рамках данной главы использованы нами в качестве важнейших первоисточников.
В рамках главы месседжы по местному самоуправлению, содержащиеся в текстах президентских посланий, соотнесены с практикой реформирования. Однако, по мнению А. Швецова, не только тексты президентских посланий, но тексты президентских заявлений и указов по вопросам местного самоуправления, были полны тезисами, нацеливающими на повышение эффективности, улучшение и развитие самоуправления, но в реальности представляли всего лишь декларации о намерениях48. Можно согласиться с тем, что идеология политического развития на перспективу, отраженная в текстах посланий президента, носит декларативный характер до тех пор,, пока намерения не институализируются в нормативно-правовой форме. Однако, как отмечалось во введении, количество поправок, вносившихся в Федеральный закон №131-Ф3, свидетельствует об обратном. На этом основании мы будем так же использовать в работе и тексты других официальных выступлений президентов, содержащих месседжы в отношении местного самоуправления.
Избирая в качестве первоисточника послания Президентов РФ Федеральному Собранию, мы, разумеется, отдавали себе отчет в том, что ни один президент не пишет тексты самостоятельно. Над ними работает многочисленная команда спичрайтеров. Однако спичрайтеры практически всегда находятся в оперативном контакте с лидером, обсуждая и согласовывая основные идеи послания как ежегодного оглашения текущей политической философии главы государства, а, в целом, оглашения идеологии реформ. На наш взгляд, сам факт озвучивания в ежегодном послании президента той или иной проблемы говорит в пользу того, что проблема актуальна, важна для общества, пока еще не решена в рабочем порядке, а, следовательно, приобретает статус проблемы стратегического значения.
С 1994 по 1997 год подготовку текстов принципиальных публичных выступлений Б. Ельцина курировал Г. Сатаров. Руководителем группы спичрайтеров с 1990 по 1999 год работала Л. Пихоя. Команда спичрайтеров времен Б. Ельцина была активным участником политического процесса - присутствовала на всех заседаниях и планерках. Нередко их величали достаточно уважительно - интеллектуалы при власти, поскольку в команду входили профессиональные политологи и социологи. Методы работы над текстами Посланий были вполне научными — создавались рабочие группы, привлекались эксперты, проводились мозговые штурмы, проговаривались идеи, подбирались словесные жемчужины, кристаллизовался замысел посланий50.
Вообще, нельзя не отметить, что послания времен президентства Б. Ельцина достаточно объемны, хорошо структурированы. Имеют названия, как сами послания, так и структурные части внутри него. Поэтому в тексте послания 1994 года имеется даже самостоятельная часть, посвященная местному самоуправлению, однако — что вполне симптоматично — в разделе «Целостность государства и региональная политика». Практически во всех посланиях ельцинского периода о местном самоуправлении речь идет в тесной связи с государственной властью, ее укреплением, разделением полномочий между различными уровнями. То есть, как самостоятельный политический институт или институт гражданского общества местное самоуправление в текстах посланий лишь декларируется, но, по сути, отождествляется с государством, встраивается в систему федеративных отношений, анализируется как средство усиления демократической государственности, рассматривается как институт государственной власти.
Характеристика российских моделей местного самоуправления
Анализ, проведенный в рамках первой главы исследования, показал, что политика федерального центра в сфере местного самоуправления, начиная с путинского периода президентства, направлена на то, чтобы унифицировать ситуацию в российских регионах и свести к минимуму региональные различия в первую очередь путем совершенствования законодательства. Реформирование местного самоуправления, осуществляемое в этот период согласно правительственной реформе, основу которой составила Концепция о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления, предполагало встраивание местного уровня власти в «общегосударственную систему разграничения функций различных уровней публичной власти» 218. В соответствии с концепцией предполагалось создать два уровня муниципальных образований: сельские и городские муниципалитеты и муниципальные округа, в состав которых входили муниципалитеты. Данная Концепция является основой реформы местного самоуправления по настоящее время — срок вполне достаточный для того, чтобы подвести некоторые итоги, пусть и неизбежно промежуточного характера. С точки зрения аналитиков интерес представляет анализ того, что можно считать результатом реформирования местного самоуправления в регионах.
В связи с этим задачами второй главы являются:
во-первых, анализ совокупности форм институционального регулирования и контроля деятельности местного самоуправления со стороны органов государственной власти, инструментов встраивания местного уровня власти в систему государственного управления;
во-вторых, определение специфики процессов унификации и встраивания в систему органов государственной власти местного самоуправления на примере Тамбовской области;
в-третьих, анализ оценки населением реального функционирования института местного самоуправления в г.Тамбове.
Нельзя отрицать того, что региональные политические процессы протекают различно в силу разнообразных политических практик, социокультурных, климатических, географических, ресурсных, финансово-бюджетных условий. Стоит согласиться с мнением П. Панова, согласно которому унификация региональных ситуаций возможна лишь как тенденция или как идеальная ситуация, не достижимая практически в силу ряда обстоятельств219.
В пользу того, что местное самоуправление регионального уровня по-прежнему остается уникальным, несмотря на политику унификации и укрепление вертикали государственной власти говорит и наличие ряда научных разработок в это области. Научные исследования в сфере местного самоуправления фиксируют тот факт, что российское местное самоуправление функционирует в формате нескольких моделей. Особый интерес вызывают исследования, в рамках которых осуществлена идентификация Тамбовского варианта местного самоуправления.
Однако, анализ этих моделей, а также реальной политики в сфере местного самоуправления Тамбовской области позволяет подтвердить факт того, что процесс унификации местного самоуправления можно признать вполне успешным.
Так, например, согласно исследованиям, проведенным в 1990-х годах, «спектр вариантов развития местного самоуправления после 1993 года в различных регионах оказался весьма широк». Одной из причин явилось то, что Федеральный Центр осознанно не вмешивался в процесс становления местного самоуправления в регионах .
В ходе исследования, проведенного коллективом Европейского университета в начале 2000-х годов, было выявлено значительно меньшее разнообразие моделей местного самоуправления. В российских регионах изучались феномены муниципальной автономии и муниципальной интеграции. Наиболее эффективное сочетание автономии и интеграции достигается за счет институционального регулирования государством, главным образом законодательно, но не путем прямого вмешательства в деятельность институтов местного самоуправления . Установление контроля со стороны государственных органов за деятельностью института местного самоуправления также проблема немаловажная. В каких формах необходимо осуществлять контроль местного самоуправления, чтобы не блокировать инициативу граждан снизу, которая и является основой функционирования местного самоуправления — это вопрос, на который практически не найдено ответа. Соотношение государственного контроля и институционального регулирования является базовым параметром моделей местного самоуправления, существующих в российских регионах.
Под институциональным регулированием авторы понимают введение государством на федеральном и региональном уровне рамок и ограничений, главным образом законодательных. Сравнительный анализ региональных моделей местного самоуправления позволил авторам создать следующую классификацию (таблица 1).
Особенности восприятия института местного самоуправления населением города Тамбова
Для объективной оценки того, как в реальности функционирует институт местной власти важно изучить и самоощущение населения муниципалитета или общественное мнение в отношении к этому институту.
Для таких предположений у нас имеются вполне объективные основания. Автором диссертации было, проведено собственное исследование в форме телефонного опроса жителей города Тамбова (см.: приложение). Цель нашего социологического исследования состояла в изучении представлений-населения местном самоуправлении, готовности к взаимодействию с институтами местной власти.
Результаты, полученные нами, вполне согласуются с выводами, сделанными сотрудниками Института современного развития и Центра политических технологий.
В соответствии с поставленной целью в ходе исследования решались следующие задачи:
-оценить информированность населения об институте местного самоуправления;
-оценить уровень доверия и ожиданий в рамках деятельности такого органа местного самоуправления как администрация города Тамбова;
-определить уровень готовности населения к самоорганизации по решению вопросов местного характера.
Исследование проводилось в форме телефонного интервью. Алгоритм построения выборки был основан на случайном отборе номеров телефонных абонентов города Тамбова, при этом квотировалось место жительства абонента с тем условием, чтобы в итоговом отборе были представлены все административные районы города — Октябрьский, Ленинский, Советский. Всего было проведено 200 интервью.
Данное исследование не является массовым, иными словами полученные результаты нельзя экстраполировать на все население города, однако можно вести речь о преобладающей точке зрения среди населения, но не обязательно единственной.
Одной из главных задач исследования было выявление степени определенности в сознании тамбовчан представлений о местном самоуправлении. Результаты исследования позволяют заключить, что основная масса респондентов обладает низким уровнем информированности о данном институте (90% опрошенных отметили, что что-то слышали или впервые слышат о словосочетании местное самоуправление). Отсутствует единство толкования данного понятия и в целом адекватность трактовки. Так, только 25% проинтервьюированных принимают определение местного самоуправления, близкое к конституционному, 60% видит в местном самоуправлении совершенно противоположный его природе смысл, полностью подчиняя местное самоуправление федеральной власти и лишая его всякого права на самостоятельность. В случае, когда вопрос задавался в открытой форме, не предполагая «готовых» вариантов ответа, только единицы смогли сформулировать более-менее четкие отличия местного самоуправления от региональной и феде ральной власти. Эта часть респондентов подчеркивает самостоятельность в определении местных налогов и сборов, народное участие в работе органов или близость к народу («сами жители управляют», «люди сами решают», «приближены к народу»), управление собственными силами, независимое («лучше видят все на месте и принимают решения», «решают на местном уровне, ближе к проблемам», «местные могут по-своему решить, вот например детские - сами решают их размер», «другие задачи решают, вводят свои законы, локальные программы осуществляют», «тут на местах больше все видно»; «это власть в городе — менее обширная по значимости и объему власти»). Часть определений отличалась категорическим тоном, обвинениями в произволе местной власти, смешением полномочий: «Я медсестра; как им удобно, так они и сделают, федеральный закон одно машет, а у нас другое, у всех медработников оклад увеличивается, а у нас идет как премиальные, на него ничего не начисляется - не должны они расходится в действиях с федералами»; «это все произвол, власть на местах никому не подчиняется, живут одни чиновники»; «сами принимают решения на повышение цен на транспорт и продукты».
Таким образом, прослеживается смешение государственной и местной власти, нет сложившегося и определенного понимания местного самоуправления, недооценивается его важность, напротив, прослеживается частичная заинтересованность в усилении контроля над городской властью более высоких звеньев в связи с разросшимися масштабами коррупции.
Незначительная доля опрошенных жителей склоняется к пониманию «местного самоуправления» как выборного органа на месте, в компетенцию которого входит решение местных проблем. При явном вопросе о том, является ли администрация города Тамбова органом местного самоуправления, однозначное согласие выражают только 35% проинтервьюированных, еще столько же соглашаются с утверждением с существенной долей скепсиса, сомнений, 20% - исключают данный факт, 10% — затрудняются с ответом.
Преобладающая оценка деятельности администрации города Тамбова как органа местного самоуправления заключена в частичной удовлетворенности (55%), не испытывают претензий и полностью удовлетворены работой 10% и испытывают негодование 25% проинтервьюированных. При формировании запросов перед местной властью (формулировка звучала следующим образом: «За решение каких насущных проблем должна отвечать /нести ответственность администрация города Тамбова?») вновь довольно распространенным оказалось смешение полномочий ветвей власти и зон ответственности:
«Народ нищенствует, мизерные пенсии по инвалидности, нет никакой социальной защищенности, каждый выживает, как может, цены на энергоносители зашкаливают, а зарплаты и пенсии не дотягивают, официально афишируют повышение, а на деле никак»;
