Содержание к диссертации
Введение
1. Исторические и политико-теоретические основы развития местного самоуправления 15
1.1. Исторические этапы становления и развития отечественного местного самоуправления 15
1.2. Теории местного самоуправления в российской политической науке 47
1.3. Общественно-политическая значимость местного самоуправления 63
2. Институциональный дизайн местного самоуправления в современной России 83
2.1. Организационные, правовые и финансовые основы местного самоуправления как уровня публичной власти 83
2.2. Разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления 115
2.3. Государственная политика в области развития местного самоуправления 153
Заключение 182
Список нормативных источников и литературы 189
- Исторические этапы становления и развития отечественного местного самоуправления
- Теории местного самоуправления в российской политической науке
- Организационные, правовые и финансовые основы местного самоуправления как уровня публичной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется в первую очередь тем значением местного самоуправления как способа организации публичной власти, которое оно имеет в процессе становления России как правового демократического государства с гражданским обществом. Двойственность природы местного самоуправления, проявляющаяся в сочетании общественно-гражданских и публично-властных начал, а также функций частноправового и публично-правового характера, позволяет определить оптимальные критерии соотношения государственной власти и местного самоуправления в их деятельности по эффективному решению вопросов местного значения и реализации государственной политики.
Вся история российской государственности характеризуется тесной органической взаимосвязью между развитием государства и местного самоуправления. Взаимопроникновение государственных и самоуправленческих начал обусловлено объективными факторами, в числе которых важную роль играют такие, как степень социально-экономической зрелости общества, политическая расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национально-культурные и иные традиции, особенности геополитического положения, исторического и демографического развития. Наиболее сложной проблемой во взаимосвязи государства и местного самоуправления остается вопрос, каким образом организовать это взаимодействие, чтобы избежать их противостояния как властных политических институтов.
В этом плане следует отметить, что в настоящее время Россия пытается выстроить систему управления, включающую как государственное управление, так и местное самоуправление. Однако до сих пор до конца не отработаны концепции и правовые основы местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны научно
обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве, к решению проблемы взаимоотношений государства и местного самоуправления, что не позволяет выстроить эффективно действующую систему публичной власти. Тем не менее, современные принципы и формы местного самоуправления являются результатом сложного поиска компромисса, согласования интересов общества в лице местных сообществ и государства как процесса политической интеграции общества на определенной территории.
Система публичной власти, которая распространяется на все население, проживающее на определенной территории, а также система управления в современной России организована на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, что закреплено в положениях Конституции Российской Федерации 1993г. При этом все уровни публичной власти являются равноценными и равнозначными. Несмотря на то, что народ конституционно является единственным источником всей публичной власти в России, на каждом из указанных уровней имеется своя специфика функций, полномочий и ответственности властных органов, которая определяется, прежде всего, различной степенью их отчуждения от человека. Разумеется, государственная власть занимает главенствующее место среди других проявлений публичной власти, что объясняется как особенностью механизма ее реализации, так и возникающими на ее основе отношениями. Характерными чертами государственной власти являются всеохватывающий характер, суверенность и единство. Главной спецификой местного самоуправления выступает приближенность этого уровня публичной власти к своему источнику, т.е. к народу, воля которого и определяет характер и особенности функционирования всей системы публичной власти.
Безусловно, местное самоуправление как эффективный (по своему значению и ценности) способ организации публичной власти на местах к настоящему времени еще не сложилось. Реальные структуры местного самоуправления
создавались зачастую в интересах региональных экономических и политических элит при игнорировании интересов местных сообществ, для которых они должны были функционировать. Это, в конечном итоге, привело к локализации государственной власти и снижению роли местного самоуправления как самостоятельного властного политического института.
Местное самоуправление, являясь фундаментом всей системы публичной власти, сталкивается в процессе своего становления и развития с традициями жесткого централизованного управления: приходится преодолевать отчуждение населения и отдельного человека от публичной власти, создавать предпосылки, достаточные для социальной включенности граждан в решение проблем местных сообществ. На первый план в настоящее время вышли вопросы субсидиарное™, поиска оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы политического управления, разграничения компетенции между Федерацией, ее субъектами и муниципалитетами.
Значительна роль местного самоуправления как института публичной власти, обладающего при этом общественно-гражданскими началами, в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и общественная жизнь людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу, ядро гражданского общества. Именно на местном уровне проблема защиты гражданских прав населения, поиск механизмов, стимулирующих участие граждан в решении социально-экономических и политических проблем территории, являются наиболее актуальными, поскольку они оказывают первостепенное влияние на формирование гражданской политической культуры.
Кроме того, местному самоуправлению принадлежит существенная роль в реализации одной из главных задач современности - соединению интересов государства, общества и личности. Сущность местного самоуправления состоит именно в том, чтобы на самом низовом уровне осуществлять согласование прав
и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Такая направленность местного самоуправления отвечает целям создания современного демократического правового социального государства (каким является Российская Федерация по Конституции 1993 г.), высшая ценность которого -человек, его права и свободы, а также возможность их реализации.
В силу этого поддержка государством местного самоуправления в процессе его становления как института публичной власти, в том числе принятие политических решений органами государственной власти, опирающиеся на гражданские инициативы населения (местный референдум, сход и собрание граждан, публичные слушания, правотворческую инициативу граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление), приобретают особый социально-политический характер. При этом нужно исходить из того, что государство не может создавать самоуправленческие структуры на местах: они должны появляться самостоятельно снизу. В этом плане главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятствующие становлению в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсеместное развитие местного самоуправления, прежде всего, его самого низового уровня, что требует серьезного научного осмысления.
Методологической основой диссертационного исследования является совокупность различных методологических приемов и средств научного познания. Автором были использованы такие научные методы, как системный анализ, сравнительно-исторический, структурно-функциональный, логический, диалектический, а также комплексный методы.
Основную источниковедческую базу для изучения становления и развития местного самоуправления в системе публичной власти в России составили международные документы, российские нормативно-правовые акты, в том числе Европейская хартия местного самоуправления, Конституция
Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакциях 1995 и 2003 гг., иные официальные материалы органов государственной власти и местного самоуправления, данные статистических и социологических исследований.
В частности, важными источниками для изучения современного состояния местного самоуправления стали стенограммы заседаний, аналитические записки, выступления, доклады, справки и другие материалы Государственного Совета Российской Федерации по местному самоуправлению, Совета по местному самоуправлению при Президенте России, Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Российской Федерации, Комитета Совета Федерации Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики, Министерства регионального развития Российской Федерации, а также Конгресса муниципальных образований, Союза российских городов, Ассоциации муниципальных образований и других научных и общественных организаций.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Российский опыт местного самоуправления нашел отражение в обширной научной литературе. Дореволюционные ученые В. П. Безобразов, И. Д. Беляев, А. И. Васильчиков, Б. Б. Веселовский, А. А. Головачев, А. Д. Градовс-кий, А. А. Кизеветтер, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, В. Н. Лешков, Б. Е. Нольде, К. А. Пажитнов, М. И. Свешников, П. П. Тройский, Б. Н. Чичерин и другие внесли значительный вклад в отечественную политическую науку, изучая теоретические, концептуальные и правовые основы земского, волостного и городского самоуправления, их роль в обществе и государстве. Особое внимание в их трудах было уделено вопросам разработки основных принципов местного самоуправления, взаимоотношения государства и общества, роли и месту местного самоуправления в системе публичной власти. Их теоретические моде ли легли в основу деятельности земских учреждений, которые сначала понимались как чисто общественные по своей сути органы, действующие финансово независимо от государственных, а затем как двоякие органы, наделенные как властными, так и общественными полномочиями. В работах этих известных земских деятелей и либеральных историков земства рассматривались как эффективная и почти идеальная система самоуправления. Труды названных ученых не потеряли своей актуальности и в настоящее время: их опыт активно используется при проведении реформы местного самоуправления в процессе его становления и развития в России.
В советский период вопросы местного самоуправления отошли на второй план и интересовали, в основном, специалистов по российской истории. Первостепенное значение приобрели работы, связанные с основами и компетенцией Советов, новых органов государственной власти на местах. Тем не менее, в этот период выделяются фундаментальные исследования земств ученых Н. П. Анциферова и Л. А. Велихова, посвященные основам городского хозяйства. Л. А. Велихов и его единомышленники выделили городскую общину в качестве основного субъекта самоуправления, фактически сформировали отечественную муниципальную школу.
С началом реформ в постсоветский период изучение российского дореволюционного опыта стало одним из приоритетных в политической науке. Труды В. Ф. Абрамова, Г. А. Герасименко, Л. В. Гильченко, А. Дементьева, Н. П. Ерошкина, Л. А. Жукова, Н. И. Костомарова, Л. Е. Лаптевой, Е. В. Паниной, Н. В. Постового, В. И. Фадеева и других были посвящены истории земского самоуправления, земской реформе в дореволюционной России. Особо стоит упомянуть работы, посвященные политико-правовому и финансовому анализу принципов организации местного самоуправления как уровня и формы публичной власти и тем моделям, на которых базировались законопроекты о местном самоуправлении.
Теоретическим аспектам местного самоуправления, его правовому и финансовому статусу, месту в системе публичной власти посвящены труды таких современных отечественных ученых, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, Г. В. Атаманчук, А. М. Бабич, М. В. Баглай, Г. В. Барабашев, В. А. Баранчиков, В. И. Васильев, И. В. Выдрин, Б. Н. Габричидзе, Л. В. Гильченко, А. Г. Глады-шев, С. Ю. Глазьев, Н. А. Емельянов, А. И. Коваленко, Е. М. Ковешников, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, А. И. Лобачёв, Г. П. Мальцев, В. С. Мокрый, Н. И. Овчинников, Н. В. Постовой, С. И. Рыженков, О. Л. Савранская, А. Я. Слива, Ю. А. Тихомиров, В. И. Фадеев, А. И. Черкасов, В. Е. Чиркин, А. Н. Широков, Е. С. Шугрина, К. Ф. Шеремет. Они положили начало научному и практическому пониманию характера и специфики формирования современной концепции развития местного самоуправления в рамках российской государственности, определили содержание соответствующих норм Конституции России 1993 г. и российского законодательства. Необходимо подчеркнуть, что в этот период практически все политологи и правоведы отмечали несовершенство законодательной основы местного самоуправления.
Значительную роль в изучении вопросов разграничения компетенции между государством и местным самоуправлением как уровнями системы публичной власти, а также перспектив государственной политики в области развития местного самоуправления сыграли работы А. С. Автономова, О. В. Богаче-вой, Н. А. Бородулиной, Т. М. Бялкиной, С. К. Дряхлова, Ю. А. Крохиной, А. М. Лаврова, С. С. Митрохина, Т. Н. Михеевой, В. С. Мокрого, В. В. Нехаева, Н. Л. Пешина, Л. И. Прониной, В. А. Рыжкова, О. Л. Савранской, Л. В. Смирня-гина, В. В. Таболина, А. А. Уварова, С. Ю. Фабричного, В. Б. Христенко, С. И. Чурсиной и других.
Данная работа, несмотря на обилие научных трудов по местному самоуправлению, представляет собой первую в отечественной политической науке попытку комплексного изучения проблем местного самоуправления в системе
публичной власти в России на уровне диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является местное самоуправление как самостоятельный институт публичной власти в процессе становления и развития, а также общественно-политические процессы, в той или иной степени связанные с функционированием местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются политико-правовые основы и исторические условия становления и функционирования местного самоуправления как способа организации публичной власти, механизмы его взаимодействия с государственной властью по вопросам разграничения полномочий и предметов ведения, а также государственная политика в области местного самоуправления на современном этапе.
Цель диссертационного исследования состоит в осмыслении роли и места местного самоуправления в системе публичной власти и в политической жизни российского общества; в обосновании общественно-политических процессов, связанных с взаимодействием государства и местного самоуправления как уровней единой системы публичной власти; в разработке научно обоснованных предложений по развитию местного самоуправления как института публичной власти в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования определила необходимость решения следующих задач:
- проанализировать развитие местного самоуправления как властного политического института в России и выявить его основные особенности в отдельные исторические периоды;
- рассмотреть имеющиеся теории и концепции местного самоуправления в российской политической науке;
- оценить общественно-политическую значимость местного самоуправления как фундамента российской государственности на пути развития демократического государства и гражданского общества;
- определить соотношение публично-властных и общественно-гражданских начал в двойственной природе местного самоуправления;
- рассмотреть законодательные основы местного самоуправления как уровня публичной власти в Российской Федерации;
- показать специфику компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, определить возможные формы и направления взаимоотношений по собственным и переданным (или делегированным) полномочиям;
- проанализировать особенности государственной политики в области развития местного самоуправления.
Научная новизна состоит в том, что впервые предпринята попытка комплексного анализа места и роли местного самоуправления в системе российской публичной власти, показан характер и особенности взаимоотношений и соотношения местного самоуправления и государственной власти при осуществлении ими своих властных полномочий. Диссертантом сформулированы практические предложения по совершенствованию механизма функционирования местного самоуправления, определена важность государства в процессе развития местного самоуправления и всей системы публичной власти в целом, а также значимость местного самоуправления для развития гражданского общества и правового демократического государства.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
1. Исторически местное самоуправление в России формировалось и реализовы-валось (хотя и спонтанно, в отдельные периоды) в рамках централизованного управления. При отсутствии реальной альтернативы центральная государственная власть по своей инициативе учреждала и допускала местное самоуправление лишь в той мере, насколько это соответствовало государственным интересам. Избыточный контроль со стороны государства в конечном итоге предопределил все трудности в становлении местного самоуправления на современ ном этапе политических преобразований как полноценного и эффективного уровня публичной власти, а также характер, суть и специфику соотношения государственной власти и местного самоуправления.
2. Местное самоуправление является фундаментальным уровнем публичной власти, наиболее приближенным к своему источнику - народу. Степень его самостоятельности и самодостаточности определяет характер устойчивости всей системы публичной власти в целом. При этом местное самоуправление играет важнейшую роль в системе сдержек и противовесов, не позволяя концентрировать властные полномочия на региональном (субфедеральном) государственном уровне и предопределяя, в конечном итоге, степень устойчивости федеративного государственного устройства России.
3. История России показала, что наиболее близкой к реальной жизни из теорий местного самоуправления оказалась государственная теория самоуправления. Общественная теория позволила вскрыть двойственную природу местного самоуправления, в связи с чем, государство должно выработать оптимальные критерии взаимоотношений с местным самоуправлением, которому присущи как властные, так и общественные начала.
4. Двойственность природы местного самоуправления, а именно совокупность публично-властных и общественно-гражданских начал, определяет механизм формирования этого властного института на местах, что во многом зависит от поддержки со стороны государства и от развитости структур гражданского общества. Успешность становления и развития местного самоуправления обусловлена тем, насколько оба способа формирования местного самоуправления - государственный («сверху») и общественный («снизу») - приобретут равную силу и будут проявляться в единстве и взаимодополняемости.
5. Местное самоуправление, обладая, помимо публично-властных, общественно-гражданскими началами, способствует становлению гражданского общества, поскольку является одновременно и механизмом формирования такого
общества, и ее неотъемлемой составной частью. Активное привлечение граждан к решению вопросов местного значения способствует, кроме всего прочего, развитию гражданской политической культуры и формированию демократического политического режима в стране.
6. Муниципальную и государственную подсистемы власти необходимо рассматривать как части единой системы публичной власти в государстве, которые взаимодействуют не на принципе иерархической субординации (подчиненности), а на принципах субсидиарности и децентрализации компетенции ради повышения своей эффективности в решении социально-экономических задач. В современном государственном устройстве России все большее значение приобретает четкое разграничение полномочий и предметов ведения между различными уровнями публичной власти и, в особенности, вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.
7. Усиление роли государственной политики в сфере местного самоуправления связано с наличием проблем становления и развития местного самоуправления в России в качестве института публичной власти. Приоритетным для органов государственной власти должен стать вопрос создания системы эффективного взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, что будет, в конечном итоге, способствовать улучшению жизни в муниципальных образованиях, преодолению отчуждения населения от власти, а также привитию навыков общественного контроля за деятельностью органов публичной власти.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использовать его выводы, предложения и рекомендации по различным направлениям деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных организаций. Результаты исследования могут быть также использованы при проведении взвешенной и научно-обоснованной государственной политики в области развития местного
самоуправления, формировании эффективной муниципальной политики, в подготовке научных и научно-методических изданий, а также в учебном процессе по предметам «Государственное и муниципальное управление» и при повышении квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на совместных междисциплинарных аспирантских конференциях, на заседаниях Отдела социально-политических проблем Института сравнительной политологии Российской Академии наук (РАН), а также нашли отражение в публикациях автора.
Структура диссертационного исследования обусловлена поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка нормативных источников и литературы.
Исторические этапы становления и развития отечественного местного самоуправления
Для правильного понимания всех процессов, происходящих сегодня в России и так или иначе касающихся проблемы местного самоуправления, необходимо выявить условия его становления и реформирования на разных исторических этапах развития страны. Вряд ли кто-то оспорит важность изучения истории местного самоуправления для осмысления предшествующего опыта, так как бесспорно то, что «история России - это не только страницы героических деяниях и трагических дней наших предков, но и нетленный опыт самоорганизации общества, стержневых принципов его самосохранения и жизнедеятельности».1 Сегодняшняя общественно-политическая ситуация в стране, проводимые преобразований и реальность достигаемых властью результатов заставляют вновь и вновь обращаться к историческому опыту, в том числе и к традициям.
Проблема организации местного самоуправления (иначе говоря, проблема самоуправления населения, объединенного по общинно-территориальному принципу) оставалась актуальной для российской верховной власти на протяжении многовековой истории России - со времен укрепления Московского царства и до сегодняшнего дня. Государство непрерывно менялось: оно постоянно росло, инкорпорируя новые территории и народы, эволюционируя от достаточно компактного к государству имперского типа. При изучении процессов, происходивших в организации местного управления и самоуправления, следует иметь в виду и то, что менялся менталитет самих правителей, их ценностные ориентиры, представления об идеальной форме правления.
При рассмотрении истории местного самоуправления в России нужно также помнить, что его создание почти никогда не было самоцелью. Проблема местного самоуправления в значительной мере заключается в его соотношении с центральным управлением: местная власть учреждалась сверху и в интересах центра, а не территорий. Соответственно, история местного самоуправления -это история поисков оптимальной, эффективной модели руководства страной, при которой периферия как можно лучше удовлетворяла бы интересам центра, государства в целом.
Местное самоуправление Древней Руси условно можно разделить на два периода: первый охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, а второй - связан с образованием и развитием государства, разделением власти на центральную и местную.1
Общинное самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождалось там и тогда, где и когда появлялись союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти. Община у славян зарождалась со времен разложения родового строя и переселения их с побережья Дуная.
Исследователь истории Руси Беляев И. Д. отмечал: «Славяне уже пришли на Русь, находясь в известной степени развития..., общественное устройство у них не было родовое, а общинное». Общины же представляли собой, по сущности и форме, самоуправляющиеся единицы, которые формировались самим народом. В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы.
Основой деятельности общин было производственное, трудовое начало. Люди осознавали, что без создания предметов первой необходимости, без приобретения их путем промысла, без строительства жилья существованиеневозможно.
Община имела как территориальный, так и производственный признаки. Развитие производственных общин как форм самоуправления постепенно приводит их к объединению на определенной компактной территории. Купцы составляли свои сотни, которые имели выборных старост (сотских) и жили улицами или слободами. Свои общины имели черные люди, к которым относились ремесленники и разнорабочие люди, земледельцы и сельские промышленники, а также торговцы, не записанные в купеческие общины. Черные люди в городах жили также в соответствии со своим занятием, ремеслом - улицами, в селах - на землях общин, объединенных смежными производственными интересами.
Объединение людей на производственной основе стало отправной точкой зарождения производственного общинного самоуправления. Следует заметить, что с совершенствованием производства совершенствовалось и общинное самоуправление, улучшался быт и жизнь людей, повышался уровень цивилизации. Безусловно, это измерялось не годами, а столетиями. Наиболее распространенной на Руси была сельская община. Но со временем жизнь потребовала формирования городских общин. Это, по-видимому, диктовалось нарастающим процессом разделения труда и необходимостью обеспечения защиты от неприятеля.
Теории местного самоуправления в российской политической науке
Теория государства и права подчеркивает, что самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, другими словами - участие граждан в решении всех касающихся их вопросов.
Теории местного самоуправления приобретают особую актуальность для современной России, в которой после длительного перерыва предпринимаются попытки выстроить систему управления, включающую государственное управление (по принципу «сверху - вниз») и местное самоуправление ( «снизу - вверх»).
Мировая наука имеет несколько теорий (моделей) самоуправления, которые формировались на основе практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы стран. Среди них принято выделять: англосаксонскую (местные органы рассматриваются как автономные образования, функционирующие в пределах предоставленных им законом полномочий), континентальную французскую (основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления), а также местное коммунальное самоуправление Германии (содержит признаки как англосаксонской, так и континен-тальной теорий).
Активно работала в направлении разработки теорий местного самоуправления и дореволюционная российская политическая мысль, стремившаяся проанализировать процессы становления и развития отечественного земского самоуправления, благодаря чему стало возможным выделение нескольких теорий самоуправления. Рассмотрим основные теории местного самоуправления в их исторической эволюции на отечественной почве.
Первоначально ученые, исходя из многовекового исторического опыта, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины). В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины (основные начала были заимствованы немецкими учеными из французского и бельгийского права), которая возникла в XIX веке как реакция на чиновное (административное) управление со всеми его отрицательными сторонами. С точки зрения создателей этой теории, к трем признанным конституционным властям (представительной, исполнительной и судебной) следовало присоединить четвертую - общинную, или коммунальную.
Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права и исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по сути, независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин - вольных городов, их борьбе за независимость против феодального государства (стоит отметить, что некоторые совсем вольные города превращались в государства).
Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам, о чем свидетельствовал весь ход истории. Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал, что «вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников». В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Их оппоненты полагали, что отделение общины от государства невозможно. Лазаревский Н. И. замечает, что согласно этой теории, «община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным».
Организационные, правовые и финансовые основы местного самоуправления как уровня публичной власти
Совершенствование организации и развития местного самоуправления, ясное и научно выверенное определение его роли и функции в системе публичной власти является одной из важнейших задач строительства демократического государства и гражданского общества. Самоуправление, предполагающее совпадение субъекта и объекта управления, другими словами - участие граждан в решении всех касающихся их вопросов близко (но не тождественно) понятию демократия. Демократичность политического режима и степень развития гражданского общества во многом определяется именно широтой и глубиной внедрения в практику государственной и общественной жизни начал самоуправления, в том числе местного.1 И решение этой задачи во многом зависит от верного понимания самой сути самоуправления и создания эффективной системы законодательного регулирования местного самоуправления.
Многие ученые и исследователи местного самоуправления предпринимали и предпринимают попытки дать универсальное определение понятию «местное самоуправление». Однако, ввиду того, что само понимание местного самоуправления как публичной власти базируется на местах на различных, к тому же иногда противоречащих друг другу, теориях и концепциях своего функционирования и направлениях развития, исходя из исторических и национальных традиций, а порой и из конъюнктурных интересов современных российских политических процессов, эти попытки не возымели желаемого успеха.2
Понятие местного самоуправления закреплено в законодательстве России: в Конституции России 1993 г., Федеральных законах «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг., а также в Европейской хартии местного самоуправления, имеющей статус международного договора. Конституция России 1993 г. определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжение муниципальной собственностью». В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прописано, что местное самоуправление - «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». В этих определениях под местным самоуправлением понимается деятельность, процесс. И только в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление трактуется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая... решение населением... вопросов местного значения...».
В более широком значении под местным самоуправлением понимается: во-первых, элемент конституционного статуса человека и гражданина, отражающий свободу человека, его неотъемлемое право участвовать в делах местного сообщества на данной конкретной территории; во-вторых, принцип организации (децентрализации) власти в государстве (действует наряду с принципом федерализма); в-третьих, форма (подсистема, вид) публичной власти в государстве; наконец, в-четвертых, деятельность граждан или созданных ими органов по решению местных проблем, обусловленных общими интересами на территории своего муниципального образования.1
Здесь необходимо и еще одно важное уточнение: местное самоуправление обладает не только признаками публичной власти, оно является разновидностью социальной власти, потому как ему присущи управленческие отноше ния, представляющие собой совокупность социальных связей, складывающихся в результате решения жителями задач местного значения. И жители связаны единой целью, решением задач местного значения. Все стороны деятельности субъектов местного самоуправления «пронизаны элементами управленческой деятельности», основанной на отношениях властного характера, а также на отношениях социального характера.1
Правда, на местное самоуправление, как носителя социальной власти имеются ряд различных точек зрения. В. И. Фадеев считает, что местное само-управление это «целостное социальное явление». Тем самым признается только социальная природа муниципальной власти. Шугрина Е. С. утверждает, что муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом, действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права).3 Это определение, пожалуй, более близкое к реальной действительности. Однако в нем допущен пробел относительно жителей. Власть эта реализуется не только органами местного самоуправления от имени сообщества, но непосредственно и самими жителями, например, в ходе местных референдумов. На них также принимаются решения, имеющие властный характер. Причем такие решения обладают большей юридической силой, чем решения органов местного самоуправления.
