Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Кадровая политика в исполнительных органах государственной власти как объект правового обеспечения 13
1. Социально-политическая природа и модель регулирования кадровой политики 13
2. Система правового регулирования кадровой политики в органах государственной власти 45
Глава II. Историко-политический генезис системы правового обеспечения кадровой политики в исполнительных органах государственной власти 60
1. Становление и развитие системы правового регулирования кадровой политики в России 60
2. Современное законодательство и нормативные акты, регулирующие кадровую политику на рубеже XXI века 82
Глава III. Основные направления совершенствования системы правового обеспечения кадровой политики в исполнительных органах государственной власти
1. Правовые факторы инноваций в регулировании кадровой политики 102
2. Пути дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования кадровой политики 115
Заключение 136
Библиография
- Социально-политическая природа и модель регулирования кадровой политики
- Становление и развитие системы правового регулирования кадровой политики в России
- Правовые факторы инноваций в регулировании кадровой политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процессы социально-экономической и политической трансформации российского общества обусловили существенные изменения кадровой политики в сфере государственного и муниципального управления. Возникла потребность в людях, имеющих глубокие знания в области менеджмента, права, политологии, государственное видение проблем и профессиональные навыки управления в новых условиях. Развитие демократических институтов потребовало коренного преобразования политической культуры управленческих кадров. Наконец, радикальные преобразования правовой среды, изменения в правовой системе обусловливают принципиально иной уровень юридической культуры, требований к правовому обеспечения кадровой политики. Таким образом, сформировалась настоятельная потребность в адаптации государственных управленческих кадров к потребностям новой социально-экономической и политической, политико-правовой системы.
Новые требования к правовому обеспечению кадровой политики, проводимой в органах исполнительной власти обусловлены еще и тем, что в Российской Федерации государственный аппарат традиционно является важнейшим проводником реформ экономической и политической системы, оказывает серьезное влияние на функционирование всех ветвей власти, на все сферы общественной жизни. Соответственно повышение эффективности его деятельности, путем проведения эффективной кадровой политики поможет обеспечить действенное и стабильное проведение реформ, направленных на создание правового демократического государства основанного на рыночной, социально ориентированной экономикой.
Специфичность любой системы социального управления проявляется в том, что люди одновременно являются и субъектами и объектами управления. В полной мере этот постулат относится и к государственному аппарату. Без человеческого ресурса - персонала - он представлял бы собой формальные структуры, совокупность абстрактных правовых статусов и схематичных взаимосвязей. В органах государственного и муниципального управления носителем статуса субъекта управления являются государственные служащие, от качества подго-
товки и отбора которых, правового обеспечения их деятельности во многом зависит успешное функционирование государственного механизма.
Обеспечить условия успешного функционирования государственной службы можно посредством взвешенной, целенаправленной кадровой политики, осуществляемой при непосредственном государственном участии, проводимой, прежде всего в области ее правового обеспечения. В связи с этим важно определить первоочередные задачи государственной кадровой политики в качественно новых условиях.
К числу первоочередных практических задач можно отнести определение кадровой стратегии и тактики, создание новой системы отбора и набора кадров, профессиональной подготовки и переподготовки персонала государственной службы, качественного обновления системы образовательных учреждений, готовящих кадры для органов государственного управления, освоение и использование мирового опыта в сфере управления кадровыми ресурсами.
Степень разработанности проблемы. Вопросы кадровой политики в системе органов исполнительной власти всегда находились в центре внимания различных общественных наук, что обусловлено их повышенной значимостью в любой системе государственного управления и при любой форме политического режима.
Вопросы формирования кадрового состава органов государственной власти нашли свое отражение в многочисленных исследованиях кадровых процессов в советской системе управления, которые активно развернулись уже в первые послереволюционные годы и были связаны с попытками теоретического осмысления проблем перехода от традиционной системы чиновничье-бюрократической системы к новому типу организации государственного управления. Однако в конце 20-х гг., по мере усиления тоталитарных черт государственной власти, формирования режима известного как "культ личности", наблюдается прекращение свободного от идеологических догм обмена мнениями и проведение объективных исследований по проблемам кадровой политики. Усиливается идеологизация публикуемых работ, а в начале 30-х гг. выводятся из научного оборота статистические данные о кадровом составе государственного аппарата, часть которых была засекречена.
Однако и в этих непростых условиях в свет выходили серьезные научные работы, посвященные проблемам становления, функционирования и развития государственного аппарата, кадровой политики государства.1 Указанные исследования, преимущественно послевоенного периода, несмотря на идеологическое воздействие, отличает фактологическая насыщенность, основанная на привлечении разнообразных источников, включая открытые данные статистики и архивные материалы. Однако, создание данных работ в условиях идеологической цензуры серьезно ограничивало авторов как в концептуальном, так и оценочном плане, а также заставляло подбирать факты в соответствии с господствующей в обществе идеологической доктриной. Ряд работ, вышедших в этот же период, отражал такие проблемы развития кадровой процессов в советском обществе, как выработка и реализация кадровой политики, в том числе подбор, расстановка и воспитание кадров. Создание указанных работ в советский период также наложило глубокий отпечаток на их структуру и содержание Господство классового подхода в анализе кадровой политики способствовало тому, что рассмотрение качественных характеристик кадров государственного аппарата ограничивалось, главным образом, рассмотрением показателей партийности и социального происхождения.
Основная часть работ, освещающая проблемы формирования кадров госу
дарственного аппарата СССР и вышедшая в советский период, вполне отвечала
установленным в соответствии с руководящими указаниями КПСС идеологиче
ским ориентирам и преследовала цель обоснования и идеологического оправда
ния реализуемой компартией системы работы с кадрами, соответствующей кад
ровой политики. Ч
См.: Ирошников М.П. Создание советского центрального государственного аппарата. Л., 1967; Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства. 1921-1936 годы. М., 1959; Морозов Б.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. М.,1957; Коржихина Т.П. История и современная организация государственных учреждений в СССР. М.,1974; Нелидов А.А. История государственных учреждений в СССР. 1917-1936.M.,1962; Шехватов Б.М. Ленин и Советское государство. Деятельность В.И. Ленина по совершенствованию государственного управления. М.,1960 и др.
2 См.: Бейлин А.Е. Кадры специалистов в СССР. МЛ 935; Котельников П.И. О работе с кадрами. М.,1956; Пронин И.И. Руководящие кадры: подбор, расстановка и воспитание. М.,1981; Черненко К.У. Вопросы работы партийного и государственного аппарата. М.,1982; Власов В.А. Советский государственный аппарат. М.,1959; Манохин В.М. Органы советского государственного управления: вопросы формирования. Саратов. 1962; Морозов П.Д. Ленинские принципы подбора, расстановки и воспитания кадров. М.,1959; Разумов Е.З. Проблемы кадровой политики КПСС. М.,1983; Яцков В.А. Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы. М.,1986 и др.
6 Произошедшие в СССР в конце 80-начале 90-х гг. радикальные перемены не оставили в стороне и общественные науки. Освобожденные в той или иной мере от идеологических ограничений отечественные специалисты обратились к созданию работ, претендовавших на иную оценку предшествовавшего исторического опыта нашей страны, в том числе и в области отечественного опыта кадровой работы, где произошла решительная переоценка ценностей.
К числу работ, вышедших в данный период можно отнести исследования таких специалистов в области отечественной истории, философии, социологии, экономики и управления как В.Сироткин,1 Р.Алиев,2 А.Юдин, Ю.Батурин,3 С.Павленко,4 Ф.Бородкин,5 С.Андреев,6 В.Рассохин,7 В.Селюнин8 и ряд других.9 В этих работах, наряду со справедливой критикой функционировавшей в СССР кадровой политики, системы государственного управления, отбора и расстановки кадров были высказаны и положения, которые не подтвердились в ходе реализации новой кадровой политики. Так, в частности, оказалась ошибочной уверенность авторов работ перестроечного периода в том, что сам факт освобождения чиновника от системы партийного контроля побудит его к честному служению государству. На практике, в условиях отсутствия четко определенного статуса государственного служащего это повлекло к центробежным эффектам в системе государственного и регионального управления, к усилению тенденций местничества и кумовства в управленческих структурах. Как и в первые послереволюционные десятилетия не оправдала себя кадровая политика, основанная на системе назначения на различные управленческие должности по принципу политической благонадежности (во второй половине 80-х гг. по степени декла-
Сироткин В. Номенклатура в историческом разрезе // Через тернии. - М., 1990. Гинзбург В. Против бюрократизма, перестраховки и некомпетентности // Иного не дано. М., 1988.
2 Алиев Р. Власть и наука, или как аукнется, так и откликнется // Пульс реформ. - М., 1989.
3 Юдин А. Батурин Ю. Новый портрет Дориана Грея или лицо бюрократии без грима // Пульс реформ. - М.,
1989.
4 Павленко СЮ. Неформальные управленческие взаимодействия // Постижение: Социология. Социальная
практика. Экономическая реформа// М., 1989.
5 Бородкин Ф.М. Социологические последствия радикальных экономических реформ // Постижение: Социоло
гия. Социальная практика. Экономическая реформа. М., 1989.
6 Андреев СЮ. Наше прошлое, настоящее, будущее: структура власти и задача общества // Постижение: Со
циология. Социальная практика. Экономическая реформа. М., 1989.
Рассохин В.П. Ведомственность как исторический феномен советской экономики // Постижение: Социология. Социальная практика. Экономическая реформа. М., 1989.
8 Селюнин В. Реванш бюрократии // Иного не дано. М., 1988.
9 Дзарасов С. Партийная демократия и бюрократия: к истокам проблемы // Иного не дано. М., 1988; Найшуль В.
Высшая и последняя стадия социализма// Погружение в трясину. М., 1991.
рируемой преданности идеям (или идеологам) перестройки, демократии) и т.д. и т.п.
Также в центре внимания оказались проблемы формирования и развития института партийно-советской номенклатуры.1 Важное место в них отводится периоду 20-х гг., когда происходило зарождение и становление номенклатурной системы. В середине 90-х гг. появляются первые в постсоветский период работы, рассматривающие проблемы кадровой политики в государственном управлении на ином уровне научной объективности, лишенные как идеологической заданно-сти советской эпохи, так и мало чем ограниченного митингового перестроечного отрицания. Значительная их часть прямо или косвенно была посвящена анализу теоретических, организационных и правовых основ государственной службы в новых условиях.
Общетеоретические вопросы взаимосвязи кадровой политики и государст-венного управления рассмотрены в работах Г.Атаманчука и А.Оболонского, предлагающих свое видение основных направлений реформирования государственной кадровой политики в РФ. Активной разработкой теоретико-методологических проблем государственной кадровой политики занимались А.Турчинов, В.Сулемов, В.Матирко, А.Хохлов, В.Слатинов создавшие глубоко проработанные концептуальные подходы к определению сущности государственной кадровой политики, в том числе и в органах исполнительной власти, ее социальной природы и обусловленности, субъектов и объектов, социальной базы, принципов и механизмов реализации.3 Следует отметить, что теоретическая проработка указанных проблем совпала с попытками разработки концепции государственной кадровой политики постсоветской России на федеральном уровне (впрочем, не имевшими вплоть до настоящего времени особого успеха). Обращение к научным основам формирования кадровой политики придало научным
1 См.: Вселенский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М..1991; Джавланов О.Т.,
Михеев В.А. Номенклатура: эволюция отбора. М.,1993; Коржихина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенкла
тура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993.№ 7. Пашин В.П. Страна номенклатурия.
Курск. 1992 и др.
2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Он же. Государственное управление. Органи
зационно-функциональные вопросы. М., 2000.
3 См.: Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика М., 1998; Сулемов В.А. Механизм кадрового
обеспечения государственной службы // Государственная служба Российской Федерации: становление, кадро
вое обеспечение. М., 1994;Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате М., 1996;
Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти. М., 2000; Слатинов В.Б. Кадровая полити
ка в условиях социальных трансформаций. Орел, 1998.
дискуссиям существенную практическую значимость, обострило конкуренцию различных научных школ и направлений.
В этом отношении немаловажное значение имели исследования современного состояния кадровой политики, кадрового корпуса органов власти, проводимые в России с середины 90-х гг. Их результаты, подробно описанные в работах В.Бойкова и Е.Охотского дают возможность оценить особенности и противоречия кадровой ситуации в государственном аппарате постсоветской России, наметить основные направления кадровой политики и реформирования государственно-служебных отношений.
Реализация государственной кадровой политики неразрывно связана со становлением, развитием и реформированием института государственной службы. Юридическое закрепление института государственной службы в Конституции РФ 1993 г. и становление российского служебного законодательства способствовали активной разработке проблем правового обеспечения государственной службы и кадровой политики. Здесь следует отметить работы А.Ноздрачева, Ю.Старилова, В.Манохина, Д.Овсянко, Д.Бахраха, В.Шкатуллы, Н.Казанцева и ряда других исследователей.1
Изучению кадровой политики в силовых государственных структурах посвящены работы таких современных отечественных ученых-практиков как Е.Щендригин и Р.Макуев, уделивших много внимания совершенствованию системы подготовки кадров в сфере деятельности такого специфического органа государственного управления, как Министерство внутренних дел.
Место и роль правового обеспечения кадровой политики в системе исполнительной власти, во всей системе политико-правовых отношений современной
'у
России, раскрывается в работах А.Мерцалова, Ю.Васютина, В.Огневой и др. На разработку теоретических проблем кадровой политики, в том числе и в правовой сфере большое влияние оказывают многочисленные исследования в сфере управления персоналом. Попытки синтезировать результаты этих исследований
1 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления М, 1997; Казанцев Н.М. Публично-правовое регу
лирование государственной службы. М., 2000; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999; Старилов
Ю.Н. Служебное право М., 1996; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 1997 и др.
2 Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления.
Орел, 1998; Огнева В.В. Политический анализ процессов демократизации общества и государства в постовет-
ский период развития. М., 1997, Она же Политические трансформации в условиях становления Российской го-
с теорией и практикой кадровой работы в государственном аппарате предприняты в работах А.Турчинова, В.Лукьяненко, В.Нечипоренко и ряда других исследователей, что имеет важное практическое значение для рационализации кадровой политики.
Выработка современной государственной кадровой политики невозможна без анализа и оценки отечественного исторического опыта организации государственной службы и кадровой работы. В этом отношении необходимо отметить большую работу, проведенную В.Мельниковым. Определенный интерес представляют также исследования Н.Романовского, В.Нефедова и других отечественных ученых.
Тем не менее, в настоящий момент возникла острая потребность синтезировать историко-социологическии, историко-политическии и правовой анализ кадровой политики в органах государственной власти. Объясняется это, как мы уже отмечали, возникновением принципиально новой внешней политико-правовой среды для кадровой политики и "внутрисредового" их содержания. В последнем случае имеется в виду, прежде всего, создание и развитие современного института государственной службы РФ как правовой "рамки" кадровых процессов в системе государственной власти. В этой связи рассмотрение кадровой политики в исполнительных органах государственной власти как объектов правового обеспечения и выявление основных направлений совершенствования кадровой политики представляется весьма важной и политически актуальной задачей.
Объектом исследования выступает кадровая политика в системе исполнительной власти.
Предмет исследования - правовое обеспечение кадровой политики в исполнительных органах государственной власти.
Цель исследования: на основе анализа социально-политической природы кадровой политики и историко-политического генезиса системы ее правого обеспечения в России дать характеристику ее современного состояния и опреде-
сударственности: история, теория и современная практика. Политическая система и политические процессы в
обществе переходного типа (Российская проекция). Орел, 1998.
1 См.: Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России. Нижний Новгород, 1995.
лить основные направления совершенствования системы правового обеспечения кадровой политики в органах исполнительной власти Российской Федерации. Задачи исследования состоят в следующем:
исследовать и раскрыть социально-политическую природу кадровой политики и кадровых процессов;
дать характеристику системы правового обеспечения кадровой политики в органах государственной власти;
рассмотреть становление и развитие системы правового обеспечения кадровой политики в органах государственной власти в историческом аспекте;
исследовать и охарактеризовать современное законодательство и нормативные акты, регламентирующие кадровую политику в органах исполнительной власти;
выявить правовые факторы инноваций в обеспечении кадровой политики;
определить пути дальнейшего совершенствования нормативно-правового обеспечения кадровой политики в органах исполнительной власти.
Теоретико-методологическую основу исследования составили принципы научного познания социально-правовых явлений, в том числе объективности, историзма, системности. Автор широко использовал логический, сравнительно-исторический, структурный, функциональный методы анализа кадровой политики и сопутствующих ей кадровых процессов. В работе использованы теоретические разработки в области синергетики, управленческих наук, политической социологии, теории права, в том числе концепция "рациональной бюрократии" М.Вебера; идеи Н.Моисеева о механизмах развития сложных систем в условиях переходных процессов; П.Штомпки о движущих силах и факторах социальных изменений; Ю.Тихомирова о сущности публичных интересов и характере публично-правового регулирования общественных отношений.
Разработке темы диссертационной работы способствовали научные исследования, посвященные теоретическим проблемам регулирования кадровых процессов, важное место среди которых занимают политико-правовые аспекты кадрового обеспечения государственной службы.
11 Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что автором впервые:
системно исследуется и раскрывается социально-политическая природа кадровой политики и сопутствующих ей кадровых процессов;
исследуется и характеризуется вся совокупность федеральных и региональных нормативных актов, обеспечивающих кадровую политику в системе исполнительной власти;
комплексно рассматривается становление и развитие системы -правового обеспечения кадровой политики в органах государственной власти на всем протяжении существования Российского государства, в том числе и советского периода;
выявляется роль правовых инновационных факторов в обеспечении кадровой политики;
формулируется целостная система путей дальнейшего совершенствования нормативно-правового обеспечения кадровой политики в органах исполнительной власти.
Положения, выносимые на защиту:
правовое обеспечение является ключевым звеном совершенствования кадровой политики в государственных органах исполнительной власти;
совокупность федеральных и региональных нормативных актов, обеспечивающих кадровую политику в системе исполнительной власти не в полной мере отвечают задаче построения в России правового демократического государства, современный уровень конституционно-правового регулирования вопросов государственной службы и кадровой политики страдает неполнотой и неопределенностью;
механизмы правового регулирования кадровой политики в органах государственной власти включают в себя: а) упорядочение, закрепление, совершенствование существующих служебных отношений; б) конструирование новых служебных отношений, соответствующих требованиям объективных законов; в) охрана урегулирования норм служебных отношений; г) вытеснение из сферы государственной власти отношений не соответствующих интересам граждан, общества, государства;
комплексное рассмотрение становления и развития системы правового обеспечения кадровой политики в органах государственной власти на всем протяжении существования Российского государства, в том числе и советского периода показывает как общую тенденцию к усилению правовой регламентации кадровой политики, так и периодическое усиление (в моменты глубинных социальных преобразований) политической составляющей данного процесса;
дальнейшее совершенствование правового обеспечения кадровой политики в органах исполнительной власти должно основываться на принципах формирования высокопрофессионального, неполитизированного управленческого аппарата, имеющего надежные социальные гарантии.
Практическая значимость исследования. Результаты исследования могут найти практическое применение в деятельности органов государственной власти по совершенствованию правового обеспечения кадровой политики. Особое значение это имеет в условиях проводимой в настоящее время реформы государственной службы и перспектив совершенствования государственно-служебного законодательства.
Выводы, содержащиеся в исследовании, могут представлять интерес для исследовательских центров, занимающихся подготовкой фундаментальных научных исследований по проблемам государственного строительства и воздействия государства на социальные процессы.
Материалы исследования могут использоваться в процессе преподавания управленческих и административно-правовых дисциплин в вузах соответствующего профиля на факультетах и курсах переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Результаты исследования докладывались автором на заседании кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы, представлены на ряде научно-практических конференций, в опубликованных работах.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Социально-политическая природа и модель регулирования кадровой политики
Кадровая политика в широком смысле рассматривается в настоящей работе как совокупность принципов, методов и форм организационного механизма по выработке целей, задач, направленных на сохранение, укрепление и развитие кадрового потенциала, интегрированная с иными направлениями государственного управления. В узком (юридическом) смысле кадровая политика понимается как специфическая правовая материя, которая находится в постоянном движении: изменяется, дополняется, обогащается новым инструментарием для разрешения возникающих проблем.
Под кадровыми процессами в исполнительных органах власти понимают ся «последовательные изменения кадрового корпуса органов власти, направленные на развертывание во времени и на воспроизводство его качественных характеристик, обеспечивающих реализацию функций власти»1. Это могут быть изменения связанные с перемещением кадров с одной должности на другую или социально-демографические изменения, характеризующие накопление (растрату) кадрами их социоприродных ресурсов власти.
Направления развитию кадрового корпуса задаются как объективными так и субъективными факторами. Субъект власти регулирует параметры объективно протекающих кадровых процессов различными способами. Понятие «регулирование» происходит, как известно, от латинского regulare - 1) упорядочивать, налаживать; 2) направлять развитие, движение; 3) приводить механизмы и их части в такое состояние, при котором они могут правильно, нормально работать1.
В научной литературе понятие кадры традиционно трактуется как: а) трудовые ресурсы; б) персонал; в) условия функционирования организации и другие2. Оригинальную концепцию «кадров» в органах власти как социальной субстанции субъекта этой власти предложил профессор ОРАГС Хохлов А.А. Эта концепция основывается на социологической аксиоме о том, что общество состоит из людей и отношений между ними. Все остальное в обществе результат (продукт) человеческих отношений: экономических, политических, демографических и других.
Социальная власть исторически вырастает из способов регуляции, присущих стадности... «Власть» вожака животного стада может служить весьма относительным прообразом социальной власти... Можно предположить, что властные отношения вызревали в сфере упорядочения демографических процессов, а также сексуальных и позднее - брачно-семейных связей» . Идея произрастания социальной власти из способов регуляции жизнедеятельности поддерживается многими авторами. А.И.Ковлер считает, что она «наиболее полное отражение потребностей саморегуляции жизнедеятельности этой общности самой общностью, создающей для этого органы управления»1.
К этому следует добавить представления о способах саморегуляции. Опираясь на теорию Дарвина, можно предположить, что регуляция поначалу стихийно происходила в виде сражений субъектов между собой за право использования природных ресурсов для удовлетворения своих биологических потребностей. В них побеждал сильнейший, воспроизводя и накапливая свою силу. По мере исчерпания ресурсов на одном месте, расширялась зона их поиска в других местах. Взаимодействие с другими субъектами обычно происходило пу тем борьбы войн, захвата территории и использования побежденных в качестве рабов, «говорящих орудий» для удовлетворения потребностей победителя. Не случайно, дошедшая до нас история зарождения человечества была историей войн за природные и иные ресурсы жизнедеятельности.
Путем силовой саморегуляции взаимовлияние субъектов структурировалось пропорционально их силам на территории совместного природопользования. Аналогично делились и ресурсы жизнедеятельности. Существуют теории, в соответствии с которыми количество власти в обществе ограничено и характеризуется постоянной величиной, вследствие чего наблюдается баланс между субъектом власти и массами. Если власть одной стороны усиливается, автоматически происходит ослабление власти другой стороны2. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что власть зарождается как интеграл взаимовлияний субъектов, связывающий их в сообщество потребителей природных ресурсов. С этой точки зрения власть предстает своей новой гранью -не только как влияние одного субъекта на других, а как их общее взаимовлияние. Она распределяется в обществе среди его членов, строго пропорционально их силам и поначалу принимает формы запретов, ограничений деятельности, разрушающей сложившееся равновесие сил.
Из-за неравномерного накопления этих сил (физических, духовных, социальных) взаимовлияние приобрело иерархический характер, выдвигаются лидеры на общинном уровне: вождь, совет старейшин, общее собрание взрослых. «Старейшины смещались силой, если их действия не отвечали интересам общинников. К примеру, тунгусы (эвенки и эвены) слушают своих вождей «когда хотят», а ежели в чем только усмотрят проступок, то искореняют и убивают»1. По мере социальной дифференциации сил расширяются полномочия их обладателей в ущерб другим членам общества. На смену непосредственному формированию населением субъекта власти приходят формы опосредованного воздействия. Народ уже не на собраниях коллективно избирает вождя, а «доверяет» это совету старейшин.
Становление и развитие системы правового регулирования кадровой политики в России
Политико-правовое регулирование кадровых процессов имеет свои исторические корни. Изначально в России оно было построено на системе «кормлений». Назначение на «кормление» было средством вознаграждения князей, бояр и более мелких феодалов за их службу великому князю. Каждый из наместников и волостелей за свою работу жалования не получал, а должен был «кормиться» за счет населения. Особый корм полагался тиунам - судьям, доводчикам (лицам, осуществлявшим вызов в суд) и праветчикам (судебным исполнителям).
Кормление представляло собой следующее: два-три раза в год (на рождество, пасху и петров день) население было обязано поставлять наместнику основной корм (урочный) в форме различных продуктов: хлеба, мяса, фуража и т.п. В пользу наместника поступала и известная часть различных пошлин с торгов и лавок. Кормленая грамота, выдававшаяся наместнику, была лаконичной и, как правило, стереотипной, содержавшей призыв князя к населению: «И вы все люди той волости чтите его и слушайте, а он вас ведает и судит и ходит у вас по всему по тому, как было преж сего»1. Феодальный иммунитет и система кормлений были характерны для всех княжеств периода феодальной раздробленности и являлись мощными инструментами государственной кадровой политики.
Бояре, дворяне и дети боярские подавали на имя царя челобитную, в которой просили назначить их на воеводство, чтобы «покормиться».
В своей «Истории России» С.М.Соловьев описал ситуацию неподдельной радости дворянина, который узнал, что он назначен на воеводство: «Рад дворянин собираться в город на воеводство - и честь большая и корм сытный. Радуется жена: ей тоже дадут приносы; радуются дети и племянники: после батюшки и матушки, дядюшки и тетушки, земский староста на праздниках зайдет к ним с поклоном; радуются все дворяне - ключники, подклетные - будут сыты; прыгают малые ребята и их не забудут; пуще прежнего, от радости несет вздорные речи юродивый, живущий во дворе: ему тоже будут подачки. Все поднимается, едет на верную добычу».
Все многочисленные функции воевод в наказах выражались неопределенно и мало конкретно, что давало широкий простор для произвола воевод, отождествлявших управление с эксплуатацией подведомственного населения.
С централизацией власти в Московском княжестве постепенно изживаются иммунитетные права наместников, ограничиваются их функции; права и доходы у регламентируются. С конца XV - начала XVI в. подробно регламентируются размеры кормов наместникам и волостелям. Сроки их «кормлений» сокращаются до одного-трех лет. Назначенный на кормление наместник за это время пополнял свое имущество и возвращался в столицу исполнять бездоходные поручения великого князя, ожидая новой кормовой очереди.
Одновременно с ростом власти царя усилился и усложнился государственный аппарат, который принял характер бюрократического строя. Московское государство всегда старалось максимально подчинить себе «все силы и средства общества, не оставляя простора частным интересам отдельных лиц и классов»2.
Развиваются и механизмы регулирования кадровых процессов. Уже в XVI веке Иван Грозный создал для контроля над «государевыми служивыми людьми» специальное учреждение - Разряд, который в середине его царствования вел «личные дела» 22-23 тыс. человек. Из них 2-3 тыс. были внесены в мос ковские послужные списки, т.е., говоря современным языком, составляли некое подобие столичной «номенклатуры», а прочие входили в список других городов, т.е. местные «номенклатуры» . Из списков черпались «кадры» для любых царских назначений. Существовали и аналоги чинов. Правда, тогда их иерархия была иная: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий и др.
Правовому регулированию кадровых процессов предшествует так называемое местничество, выражающееся в наследственном праве определенных боярских фамилий на то или иное «место» в иерархии служилых чинов на гражданской и военной службе, а также в быту. Местничество являлось своеобразной формой приспособления властной иерархии времен политической раздробленности к условиям центрального государства.
Особенности государственной кадровой политики проявлялись в том, что обычно при назначениях принимались в расчет три фактора: родословная («порода») кандидата, его чиновность (служебный титул) и разрядность (предыдущие должности). Существовали и предтечи чиновничества (служивый класс), и предтечи номенклатуры (разрядные списки).
В 1682 году кадровая политика начинает коренным образом меняется. По представлению Комиссии под председательством Б.Голицына было отменено «богоненавистное и враждотворное местничество». С этого момента, как отмечает В.Ключевский, «совершенно изменилось отношение сословного положения служивого лица к служебному чину. Прежде этот чин определялся принадлежностью лица к известному генеалогическому слою служивого класса; теперь, наоборот, приобретение известного служивого чина вводило в состав высшего служивого класса, какого бы оно ни было происхождения» . Эта мера разрушила прежнее, родовое, основание лестницы чинов, положила начало изменениям формы и механизмов кадровых процессов в органах государственной власти, породила к началу XVIII века новый тип служащих государственных учреждений - чиновничество.
К концу XVII - началу XVIII века и отраслевые, и местные органы власти России представляли собой пеструю, громоздкую и нестройную систему учреждений с нечеткими переплетенными функциями и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц и, конечно, взяточничеством. Все это стимулировало к проведению административных реформ, которые и произошли в России и других странах мира в XVIII-XIX веках.
Прусская, а позднее объединенная Германия, была первым современным государством, в котором кадровая политика изменилась коренным образом. Здесь стали вести отбор, назначение и продвижение государственных служащих на основе системы оценки профессиональных качеств. Начиная с конца XVIII в., многие страны начали заимствовать систему оценки качеств и способностей по прусской модели. Во Франции Наполеон создал профессиональную государственную службу. В Великобритании реформа началась в 1830-е гг., когда администраторы британской Индии установили систему опенки для отбора кандидатов на работу в Индии, а затем эти принципы были распространены на всю британскую гражданскую службу. В Соединенных Штатах национальная реформа началась в 1883 году с принятием закона Пендлтона, которым установлены нормы для оценки при отборе и продвижении работников различных административных ведомств.
Правовые факторы инноваций в регулировании кадровой политики
Кадровые процессы в органах государственной власти представляют собой объект целенаправленного политико-правового воздействия со стороны политической элиты, многочисленных групп интересов и прочих политических акторов. В этом смысле можно говорить о том, что логика и содержание кадровых процессов обусловлены типологическими чертами политического режима и системы государственного управления.
Приведенные в диссертационном исследовании данные позволяют сделать ряд важных выводов о состоянии современной кадровой ситуации. Они, кроме того, должны стать ориентиром формировании базовых контуров современной кадровой политики в органах государственного и муниципального управления.
Первый и главный вывод. Кадровая ситуация в органах государственной власти и местного самоуправления существенно изменилась (по сравнению с серединой 90-х), причем эти изменения носят если не радикальный, то принципиальный характер, серьезно трансформировавший облик современного российского чиновничества.
Случившиеся изменения в первую очередь и главным образом обусловлены фундаментальными сдвигами в политической системе российского общества, трансформацией его экономического базиса, возникновением принципиально новых управленческих задач и направлений административной деятельности, глубокими изменениями в системе образования. Основную роль здесь сыграл процесс становления новой структуры российской власти, закрепленной
Конституцией 1993 г. и стабилизировавшейся после президентских выборов 1996 года. Причем отметим, что существенная разница в цифрах и тенденциях, фиксируемых исследователями на основе данных 1995-96 гг. и 1999-2000 гг.,1 говорит о том, что те самые принципиальные изменения в кадровых процессах, которых сказано выше, произошли преимущественно в период стабилизации и закрепления новой политической системы, которая несмотря на серьезные вызовы и возмущения (особенно в 1998 г.) сумела выжить и найти ресурсы для совершенствования в своих базовых рамках. Таким образом, кадровые процессы, происходящие во второй половине 90-х гг., отражают в некотором смысле логику развития политической системы и системы власти, дают нам определенные представления о возможных направлениях их эволюции.
Будучи помещенными в контекст трансформации политической системы, кадровые процессы в достаточно чуткой степени реагировали на политический процесс. В частности, совершенно очевидно, что серьезное обновление аппарата на федеральном и региональном уровнях тесно связано с результатами электоральных кампаний - президентской и губернаторских. В полной мере на кадровую динамику влияли политические перипетии на федеральном уровне: «рокировки» в черномырдинском правительстве, отставка Черномырдина, формирование и деятельность правительства Кириенко, августовские события 1998 г., формирование правительства Примакова, его отставка и правительственная чехарда, закончившаяся приходом к власти В.Путина. Совершенно очевидно, что центральный федеральный аппарат испытал немало кадровых «встрясок», обусловленных сменой ведущих политических игроков и политических приоритетов.
Здесь важно отметить одно обстоятельство. В сущности результаты президентских выборов 1996 года, закрепившие расстановку политических игроков на базе Конституции 1993 года, давали серьезный шанс провести глубокую административную реформу, включая реформу государственной службы. Многие аналитики это хорошо понимали, в связи с чем в 1997 году был даже подготовлен проект административной реформы. Еще раньше в 1995-м был принят базовый Федеральный закон «Об основах государственной службы», а специальным Указом Президента РФ от 6 сентября 1995 года предусматривалось его совершенствование посредством принятия новых служебных законодательных актов. Но ни один из предусмотренных законов принят не был. В Послании Президента Федеральному Собранию 1997 года говорилось о целесообразности подготовки Кодекса государственной службы, соответствующее поручение было дано правительству. В 1998 году в очередном Послании задача подготовки кодекса была подтверждена, специальная рабочая группа подготовила проект. В соответствии с ним само наличие комплексных государственно-служебных отношений является объективным фактором, обусловливающим возможность Кодекса государственной службы как межотраслевого кодификационного публично-правового акта, призванного обеспечить системное правовое регулирование государственной службы. В соответствии с замыслом Кодекс объединит разнородный служебно-правовой материал, при этом его части будут функционально взаимосвязаны, согласованы, что придаст им законченность, целостность и стройность.1 В нем как в Федеральном законе должны быть исчерпывающе регламентированы те вопросы, которые обозначены в ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» как предмет закона. С введением в действие Кодекса последний должен утратить силу.
Проблема, однако, в том, что развитие служебного законодательства не пошло ни по пути принятия Кодекса ни по пути совершенствования и дополнения ФЗ «Об основах государственной службы РФ» через принятие новых служебных законодательных актов. Фактически совершенствование законодательства о государственной службе было заморожено. Нормотворчество в этой сфере приобрело ситуационный, несистематизированный характер, когда отдельные сферы служебных отношений регулируются преимущественно указами Президента и постановлениями Правительства (по вопросам госслужбы действует уже более 120 Указов и 60 постановлений). В разбухшем служебном законодательстве отсутствует единая методология, а имеющийся единственный Федеральный закон не смог составить достаточной правовой основы для регулирования государственной службы на федеральном и региональном уровнях.
Региональное служебное законодательство, начавшее интенсивно развиваться с середины 90-х годов в полной мере испытало на себе (1) пробельность и хаотичность федерального законодательства; (2) тенденции к суверенизации регионов и нарушению единого правового пространства. Отступления от федерального законодательства и многочисленные нестыковки по узловым вопросам организации госслужбы были характерны для значительной чести регионов. В этой связи вряд ли можно было говорить о существовании полноценной единой системы исполнительной власти, поскольку, как свидетельствует мировой опыт, в укреплении системы исполнительной власти, ее слаженном функционировании одна из решающих ролей принадлежит институту государственной службы.
