Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы организации федеральной государственной власти. 14-55
І.І. Развитие теоретических и политико-правовых основ статуса государственной власти 14
1.2. Система государственной власти и ее органов: основные черты и особенности 29
1.3. Политико-правовые особенности судебных органов, входящих в систему государственной власти РФ 47
Глава 2. Влияние судебной власти на политическую жизнь общества 55 - 98
2.1. Конституционный Суд РФ и его контрольная функция по отношению к другим ветвям власти 55
2.2. Проблемы деятельности Конституционного Суда РФ в системе государственных органов 89
Глава 3. Формирование системы конституционной юстиции в субъектах РФ 99 - 132
3.1. Место конституционных и уставных судов в системе органов государственной власти 101
3.2. Место Конституционного Суда республики Бурятия в системе органов государственной власти республики 113
Заключение 133
Литература 138
- Развитие теоретических и политико-правовых основ статуса государственной власти
- Конституционный Суд РФ и его контрольная функция по отношению к другим ветвям власти
- Место конституционных и уставных судов в системе органов государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование системы органов государственной власти в Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов сталкивается со многими проблемами: организация государственной власти, преобразование государственного устройства страны, в том числе и переходом от формальной федерации к фактической, распространением федеративных отношений на всю территорию государства.
Реформирование государственного устройства невозможно без совершенствования системы органов государственной власти, в том числе связанных с деятельностью специальных органов конституционного контроля. Поэтому практическая деятельность судебного органа конституционного контроля в рассматриваемой области нуждается в определённом научном обобщении.
Таким образом, актуальность темы диссертации обусловлена: необходимостью исследования проблемы взаимоотношений органов государственной власти; важностью уяснения специфики конституционного судопроизводства и правовых возможностей судебного органа конституционного контроля в системе государственного управления; потребностью совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность Конституционного Суда Российской Федерации; необходимостью обобщения практики судебного органа конституционного контроля по рассмотрению дел, касающихся государственного управления.
Значительное место занимает анализ решений конституционных и уставных судов субъектов РФ, связанных с функционированием органов государственной власти. Требует внимания и проблема приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов РФ. В дополнительном исследовании нуждается новый государственный институт - конституционная юстиция.
Степень разработанности темы. Исследование системы государственной власти является одной из составляющих предмета политологии, изучающей закономерности развития политических институтов.
Политология - как наука о власти, руководстве и управлении людьми - предполагает восприятие ее субъектами, политическими деятелями не только определенных политических знаний, но и умений по их реализации в различных социокультурных условиях. Необходимость обоснования власти, как искусства управления, рассматривается и обосновывается уже в древних политологических трактатах: «Законы Ману», «Артхашастра, или наука политики», «Стратагемы», в трудах Конфуция, Платона, Аристотеля и др1. В этих работах излагается не только свод принципов и советов о наилучшем управлении государством и людьми, но и обращается внимание на использование человеческих качеств в политике.
Существенный вклад в исследование государственной власти внес Н. Макиавелли. В его работах были систематизированы правила управления государством, удержания власти, показаны противоречия и различия между политикой и моралью, политической и нравственной добродетелью.
Понятие власти расширили исследователи естествнно-правовой мысли XIX века Коркунов, Пилоти, Еллинек, определяя, что для государства имеют значение все стороны власти и все составные элементы, поэтому исследование государственной власти направлено на проблему власти в целом, которые создаются социальным и историко-политическим развитием, что выражается в деятельности конкретного государства.
В современных условиях политическая наука представляет собой развитую систему политологических знаний, политических технологий, умений и опыта. Процесс реформирования государственного устройства России в течение последнего десятилетия способствовал появлению работ, содержащих анализ проблем российского федерализма. Особенностям российского федерализма, проблемам природы федерации в России, вопросам политического, конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, анализу разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами
1 Лаэтски Д. О жизни, ученьях и изречениях знаменитых философов. / Д. Лаэтски. - М.: Мысль,
1979 (в пер.).
2 Макиавелли Н. История Флоренции. / Н. Макиавелли. - M.: Планета, 1990.
5 Российской Федерации посвящают свои исследования С.А. Авакьян,3 М.В. Баглай4, П.Н. Бирюков, Н.В.Витрук5, Н.М. Добрынин, В.Г. Ермаков, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, А.В. Киселева, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Б.С Крылов, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, В.Н. Лысенко, СВ. Нарутто, Е.Е. Никитина, Н.А. Михалева, В.В. Пусто гаров, В.А. Ржевский, О.Г. Румянцев, Т.С Румянцева, А.М, Соловьев,6 М.С Сали-ков, В.Н. Синюков, Б.С. Страшун, В.И. Ульянов, И.А. Умнова, Л.В. Четверикова, В.И. Чехаряна, В.Е. Чиркин7,В.Ф. Халипов,8 СМ. Шахрай, Б.С. Эб-зеев9 и др.
Вопросы организации и деятельности органов государственной власти рассматриваются в трудах СА. Авакьяна, Ю. Афанасьев,10 Г.Н. Андреевой, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Ф. Бенетон, СВ. Боботова, Н.А. Бобровой,11 П.Т. Василенкова, Б.Н. Габричидзе, И.А. Гобозов, А.В. Городец-кого, Д.Л. Карасев, B.C. Комаровский, В.И Златопольского, М.Г. Кириченко, Б.М. Лазарева, М.Н. Марченко, Н.А. Медушевского,13 А.А. Мишина, А.С Пую, В.П. Пугачева, А.В. Пикулькина14, А.И. Соловьева15, Ю.И. Скуратова, Г.Н. Чеботарева, М.А. Шафира и др.
Проблемы правового регулирования статуса и функционирования ор-
3 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. / С.А. Авакьян. - М, 1997;
Авакьян С. А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия. // Вестник Московского
университета. - 1995. - № 4. - С. 14 - 27.
4 Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. / М.В. Баглай, Б.Н.
Габричидзе. - М, 1996. - Гл. 25
5 Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. / Н.В. Вит-
рук.- М., 1998.
6 Соловьев A.M. Технологии администрирования: политический резонанс в системе власти со
временной России / A.M. Соловьев // Власть . - 2005. -№ 1- С. 53 - 57.
7 Чиркин В. Е. Основы конституционного права. / В.Е. Чиркин. - М., 1996. Гл. 11
8 Халипов В.Ф. Энциклопедия власти / В.Ф. Халипов. - М.: Акад. Проект, 2005. - 1054 с.
9 Эбзеев Б. С. Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного
контроля. / Б.С. Эбзеев// Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1995. -№2-3.
10 Афанасьев 10. Власть как цели и средство /10 Афанасьев // Свободная мысль. - XXI - 2005. -
№1.-С.44-56.
11 Боброва Ы. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. / Н. А. Боброва. - Воронеж,
1984.
12 Комаровский B.C. Административные реформы в Россию / В.С, Комаровский // Полис. - 2005. -
№4-С. 172 -178.
13 Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. / А.Н.
Медушевский. Курс лекций. - М., 2002.-512 с.
14 Пикулькин А.В. Система государственного управления. / А.В. Пикулькин. М., 2001г. - 399 с.
15 Соловьев А.И. Политология. Политическая теория и политические технологии. / А.И.Соловьев.
-М., 2000.-268 с.
ганов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации исследуются в работах С.А. Авакьяна, З.А. Алиевой, СМ. Бекетовой, A.M. Букина, К.А. Будаева16, И.А Василенко, Г.В. Голосов, Р. Грин, М. Дюверже, И.В. Травкина, В.Н. Лысенко, В.А. Максимова, А.Ф. Малого, И.А. Полянского, Б.М. Скрынникова и др.
Вопросам нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящают свои исследования А.И. Абрамова, Н.А. Боброва, Р.Ф. Васильев, А.В. Зиновьев, М.Н. Игнатьева, В. А. Кряжков, В.А. Лазарев, Б.М Купин, П.М. Курдюк, В.Н. Лысенко, В.В. Михайлов, Е.Е. Никитина, В.Н. Петухов, Т.Н. Рахманина, М.С. Саликов17, В.Г. Стрекозов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова и др.
К исследованию вопросов конституционно — правового статуса органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации обращаются С.А. Авакьян, К.А. Будаев, Ю.В. Гаврюсов, Р.И. Карамуллин, М.И. Клеандров, А.Н. Кокотов, В. А. Кряжков, Л.В. Лазарев, М.А. Митюков, С.Э. Морщакова, Т.Г. Несмеянова, Ж.И. Овсепян18, Ю.С. Пилипенко, В.Г. Стрекозов, М.С. Саликов и др.
Несмотря на то, что в течение ряда последних лет появились работы, касающиеся организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, комплексного политологического анализа проблем политико-правового статуса органов государственной власти нет. Из научных работ, затрагивающих проблематику деятельности государственных органов, известны исследования, выполненные в русле методологии исторической науки, конституционно-правовых аспектов организации и деятельности органов
Будаев К.А. Институт конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации - важнейший этап в развитии и совершенствовании принципа разделения властей. / К.А. Будаев. - Науч. популяр, газ. // Бурятия. -2000.
17 Саликов М.С. О некоторых проблемах исполнения решений конституционных (уставных) судов.
/ М.С. Саликов // Материалы Всероссийского совещания по проблемам исполнения федеральными органа
ми государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений
Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Россий
ской Федерации. - M., 2001.
18 Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах РФ (1990 - 2000 гг.).
/ Ж.И. Овсепян. - М., 2001. - 672 с.
7 конституционной юстиции.
В последние годы появились и комплексные монографические исследования проблем организации государственной власти в субъектах РФ. Так, в 1999 году защищена докторская диссертация и издана монография Д.Л. Суркова «Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации»19, в которой автор указал, что его исследование «ограничено рамками организации государственной власти тех субъектов Российского государства, которые конституционно определяются как края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения». С учетом сказанного очевидно, что их научная разработка требуется дальнейшего изучения проблем конституционно - правового статуса органов государственной власти и органов конституционной юстиции.
Цель исследования состоит в комплексном анализе места органов конституционной юстиции в системе органов государственной власти.
Цель предопределила ряд основных задач:
определить политологические подходы к определению места органов конституционной юстиции в системе органов государственной власти;
изучить влияние политико-географического положения на процесс формирования органов конституционной юстиции и выявить их положительный опыт по укреплению политической стабильности;
проанализировать влияние решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов на политическую жизнь в государстве и обосновать политику совершенствования конституционной юстиции на уровне субъекта;
разработать рекомендации органам государственной власти Читинской области по созданию Уставного суда Читинской области. (Проект закона об Уставном суде Читинской области).
Объект исследования — система государственной власти в Россий-
19 Суркова Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации. / Д.Л. Сурикова. - М., 1999. - 280 с.
8 ской Федерации.
Предмет исследования — конституционная юстиция в системе государственной власти Российской Федерации.
Гипотеза исследования Деятельность органов конституционной юстиции способствует закреплению принципа разделения властей и разграничению функций органов государственной власти, что положительно влияет на политическую жизнь России.
Методология исследования включает совокупность общенаучных и специальных политологических методов. Основу исследования составил комплексный подход к изучаемым явлениям и процессам. Особое значение для раскрытия темы имел общенаучный метод анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно правовым методом исследования стал ведущим в представленной работе.
Структурно-функциональный метод позволил дать характеристику системы власти в регионе и показать элементы взаимосвязи самостоятельной структуры судебной власти, ее воздействие на законодательную и исполнительные ветви власти.
Эмпирическая база включает: статистические данные о количестве жалоб, поступающих в Конституционный Суд РФ, сведения о субъектах, в которых созданы органы конституционной юстиции.
Проводился формально-юридический анализ правовых и иных источников: Конституции Российской Федерации, решений и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, итоговые решения Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ.
Научная новизна исследования реализована через:
1) обобщение опыта организации государственной власти в субъектах РФ на примере республики Бурятия и Читинской области;
2) определение регионального подхода в формировании конституци
онной юстиции как структурного компонента государственной власти Рос
сии;
выявление особенностей функционирования конституционной юстиции как условия обеспечения стабильности политической жизни и преобразования политической системы общества;
анализ теоретических и практических оснований для разработки проекта закона об «Уставном суде Читинской области».
Основные положения, выносимые на защиту:
Органы конституционной юстиции занимают особое место в системе органов государственной власти. Это специальные органы, главной функцией которых является признание законов и иных нормативных актов органов государственной власти противоречащими Конституции, а поэтому недействительными. Основной функцией органов конституционной юстиции является осуществление конституционного контроля, который необходимо рассматривать как стабилизирующий политический фактор.
Формирование органов конституционной юстиции на территории субъекта РФ связано с национально-политическими особенностями федеративного развития России, властной воли региональной политической элиты по признанию необходимости существования данных органов. Констатация факта, что многие руководители государственной власти не заинтересованы в появлении нового «контролирующего органа», изменении сложившейся политической ситуации и реализации принципа разделения властей, позволяет выявить значимость субъективного фактора в формировании конституционной юстиции.
Основная направленность судебной политики выражена в нормах права, поскольку именно они закрепляют существующие в обществе отношения и направлены на защиту прав человека и охрану экономической и политической системы общества. Данное положение характеризует судебную власть как разновидность государственной власти, имеющую самостоятель-
10 ную структуру и специфические функции, самой главной из которых является осуществление правосудия.
Посредством конституционного судопроизводства происходит очищение от нелегитимных нормативных актов, что показывает стабилизирующую роль конституционных и уставных судов в общественно - политической жизни субъектов Российской Федерация, которая проявляется в формировании новой правовой базы, защите нарушенных прав и свобод человека и гражданина, разрешении политических споров юридическими методами.
В рекомендациях по проекту закона об «Уставном суде Читинской области» должна быть отражена особая форма исполнения обязанностей судьей. Это будет не оплачиваемая работа, а выполнение почетной обязанности, дозволяющей судье свободно выразить свое мнение избегая давления со стороны политических сил.
Теоретической базой исследования стали труды современных российских ученых, затрагивающих проблемы:
1. Организации и деятельности органов государственной власти - В.И. Ефимов , А.Ф. Ноздрачева , В.Г.Ледяев , Ж.И.Овсепян , Ю.Афанасьев , В.С.Комаровский , А.М.Соловьев , В.Ф.Халипов, Л.Карапетян, Б.С. Эбзе-
2. Органов конституционной юстиции. Всю отечественную научную литературу по проблемам формирования органов конституционной юстиции можно условно разделить на две части. В одной научные работы, изданные до 1990 -
20 Ефимов В.И. Власть в России. / В.И. Ефимов. - М, 1996. - 366 с.
21 Ноздрачева А.Ф. Исполнительная власть в Российской Федерации / А.Ф. Ноздрачева. - М.,
1996.
22 Ледяев В.Г. Власть: концептуальный анализ. / В.Г. Ледяев. -М, 2001.
23 Овсепяи Ж.И. О взаимодействии органов государственной власти РФ в сфере исполнения ре
шений, принимаемых Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов
РФ. / Ж.И. Овсепян. - М., 2002.
24 Афанасьев Ю. Власть как цель и средство / Ю. Афанасьев // Свободная мысль. -2005. -№4,-
С. 44 - 56.
25 Комаровский B.C. Административные реформы в РФ. / B.C. Комаровский // Полис. -2005. -№
4.-С. 172 -178.
26 Соловьев А. М. Технологии администрирования: политический резонанс в системе власти со
временной России/A.M. Соловьев//Власть.-2005. -№1.-С53 -57.
27Халипов В.Ф. Энциклопедия власти./В.Ф. Халипов.-М.: Акад. Проспект, 2005. - 1054 с. 28 Карапетян Л., Эбзеев Б.С. Конституционные основы политического плюрализма / Л. Карапетян, Б.С. Эбзеев // Власть. - 2003. - № 4.
х годов, то есть до образования специальных органов конституционного контроля и надзора в нашей стране. В 1928 году была опубликована монографиче-екая работа В. К. Дябло . В ней впервые содержался научный анализ института судебного конституционного контроля с учётом деятельности уже образованных к тому времени конституционных судов Австрии и Чехословакии, а также практики Верховного Суда СССР, который согласно Конституции СССР 1924 года был наделён правом рассматривать вопросы конституционности нормативных актов, действуя при этом как вспомогательный, консультативный орган Президиума ЦИК СССР. В 60 - х годах был опубликован ряд научных работ профессора Одесского государственного университета имени И. И. Мечникова, М. А. Нуделя, наиболее обширная из которых - «Конституционный контроль в капи-талистических государствах». В ней подробно исследуются основные формы, процедуры судебного конституционного контроля на основе изучения деятельности соответствующих органов в США, ФРГ, Франции, Италии, Японии. Значительное внимание уделено деятельности Конституционных Судов зарубежных стран по рассмотрению жалоб граждан. В конце 80-х годов было издано учебное пособие В.В. Маклакова «Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах», в котором затрагивались и многие проблемы органов конституционной юстиции.31
Другая литература по рассматриваемым вопросам включает ряд научных работ, изданных уже в 1990-х годах, то есть после образования Конституционного Суда Российской Федерации. В них анализируются многие проблемы не только зарубежного, но уже и отечественного конституционного судопроизводства. В работах Ж.И. Овсепян, СВ. Боботова, А. А. Белкина, С.А. Пашина, Ю.Л. Шульженко, В.А. Кряжкова, Т.Я. Хабриевой рассматриваются и некоторые вопросы защиты прав и свобод граждан в судебных органах консти-
29 Дябло В. К. Судебная охрана Конституций в буржуазных государствах и в Союзе СССР. / В.К.
Дябло.-М.: Юриздат, 1928.
30 Нудель М А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. / М.А. Нундель. -
М., 1968.
31 Маклаков В. В. Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах. / В.В. Мак
лаков. -М., 1988. -280с.
12 туционного контроля . В.А.Кряжков, Л.В.Лазарев , дают теоретические обоснования системы органов конституционной юстиции. В книге «Конституционный судебный процесс»,34 под общей редакцией М.С. Саликова, на базе судебной практики и современных процессуально - правовых концепций освещены основные институты конституционного судебного права. Л.В.Лазарев35, анализирует современную практику деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации. М.В. Баглай36, В.Г.Стрекозов37 описывают, как шло формирование и становление Конституционного Суда в России. Н.В. Витрук обобщает опыт воздействия решений Конституционного Суда РФ на общественную и государственную практику - в сфере защиты конституционных прав и свобод граждан, в организации и функционировании государственной власти. Ю.В. Кудрявцев39 в своем труде характеризует всю деятельность суда с момента его образования, указывает на проблему отсутствия специального органа, который бы следил за своевременным исполнением постановлений Конституционного Суда.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, решения и постановления Конституционного Суда РФ и конституционных и уставных судов субъектов РФ. Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в про-
Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Правовая защита Конституций. /Ж.И.Овсепян. - Ростов. , 1992; Боботов С. В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). / СВ. Боботов. - М., 1994; Насырова Т. Я. Конституционный контроль. / Т.Я. Насырова. - Казань, 1992; Белкин А. А. Комментарий к решениям Конституционного Суда Российской Федерации. / А.А. Белкин. - СПб.,1994; Пашин, С. А. Как обратиться в Конституционный Суд России. - М., 2000;
33 Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. / В.А.Кряжков, Л.В.Лазарев. -М., 1998. - 462.С.
34 Конституционный судебный процесс. / Отв. Ред. Д.ю.н. проф. М.С.Саликов. - М.: Норма, 2003.
-416с.
35 Лазарев Л.В. Некоторые спорные вопросы теории и практики конституционного правосудия. /
Л.ВЛазарев // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1997.-№ 3.-С.21 -22.
36 Баглай М.В. Конституционное право зарубежных стран / М.В. Баглай. - М.: Норма. — 2005. -
1056 с.
37 Стрекозов В.Г. Конституционный Суд РФ: Постановления. Определения / В.Г. Стрекозов. - M.:
Юристь, 2003 год. - 683 с.
38 Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 —2001 г): Очерки теории и практики.
/ Н.В. Витрук. - M., 2001. - 508 с.
39 Кудрявцев Ю.В. Комментарий к конституции РФ / Ю.В. Кудрявцев. - М.: Юристь, 1996. - 552 с.
13 цессе дальнейшей работы по моделированию политической системы Российской Федерации и органов государственной власти, в том числе в субъектах Российской Федерации. Положения диссертации также могут быть использованы в процессе преподавания курса политологии, в проведении спецкурсов «Судебная система как политический институт», «Конституционная юстиция».
Развитие теоретических и политико-правовых основ статуса государственной власти
Публичная власть выступает в качестве одного из существенных признаков государства. Вместе с тем, необходимость власти определяется обществом, для которого она является важнейшей функцией, обеспечивающей упорядочивающее, регулирующее воздействие на его жизнь. Совместная деятельность в любом обществе обусловлена тем, что люди никогда не жили изолированно друг от друга, общение - это необходимое условие существования людей. Поэтому генезис власти следует искать в самой необходимости человеческого общежития. Именно в таком общежитии возникает психологическая потребность подчинения индивида единой общественной воле, появляется чувство зависимости и подвластности.
Поэтому власть стала предметом исследования многих ученых: историков, психологов, социологов, политологов и философов. В настоящее время появилось много специальных направлений изучающих понятие власти, главной из них является политология.
Ранее же исследования о власти развивались в учениях философов. Именно философы определили идейные основы политической науки в своих трудах. Первые попытки разобраться в парадоксах и механизмах власти были предприняты в ранний период политической истории Индии, Китая и Греции, в которых власть определялась следующим образом: власть есть присущее обществу волевое отношение между людьми.
В Древнем Китае одним из известных учений о власти стали произведения Конфуция, который рассматривал государство, как семью, где власть сравнивается с властью отца, а отношения правящих и подданных - с семейными отношениями. Конфуций категорически отрицал насильственные методы управления, говоря о вредности закона. Мы же считаем, что понимание власти Конфуцием безусловно интересно, но мнение о руководстве обществом посредством только добродетели, как и его вера в мораль и нравственность, на наш взгляд приводит к отрицанию закона. Так как нормы морали и нравственности не являются обязательными для исполнения и это, естественно приведет к тому, что одни граждане будут их соблюдать, а другие нет. Таким образом, Конфуции изучая понятие власти считал, что власть это добродетель.
Совершенно противоположную точку зрения высказал Аристотель: власть необходима для организации общества, которое немыслимо без подчинения всех участников единой воле, для поддерживания его целостности и единства40. Можно согласиться с мнением Аристотеля о том, что существование общества невозможно без подчинения всех участников единой воли, но при этом нужно определить, что должно пониматься под данной волей - демократия, монархия или какая-либо другая форма государственного устройства. Таким образом, Аристотель не только выделил главные черты государственной власти, но и закрепил понятие формы государственного управления.
Многие ученные постоянно пытались решить проблему государственного управления, найти ту золотую середину, когда власть будет важным и справедливым элементом государства, поэтому очень часто в своих трудах описывали тип «идеального государства».
Платон мечтал об идеальном государстве, где правят философы. Этим проблемам он посвятил трактаты «Государство», «Законы», «Политик». По мнению Платона, власть выражается в законе. Закон должен быть выше правителей и выполнять с помощью убеждения и силы41. Однако учение Платона о идеальном государстве несколько утопично, потому что отрицает индивидуальные (личные) права человека, являющиеся наивысшей ценностью. Регламентация данных прав государством означает полную зависимость человека от него, что недопустимо в любом обществе.
Особое место среди трудов философов, изучающих понятие власти, занимают произведения римских авторов, которые значительное внимание уделяют понятию права. Одним из выдающихся представителей данного периода является Марк Туллий Цицерон - автор трактатов «О государстве» и «О законах». В них он признает сильную единоличную власть и отрицает республиканскую форму правления. Особое место уделяет критериям справедливости - соответствия установленному в нем строю, традициям и обычаям народа. Придает особое значение закону как главному критерию государственной власти, признавая верховенство закона над другими формами государственного управления42. В данном случае мы согласимся с взглядами Цицерона43 на понятие закона, которое заключается в том, что под действие закона должны подпадать все, а не избранные граждане.
Таким образом, ранние философы дают общее понятие власти. Особое внимание уделяется понятию права как основного ограничителя власти. Соответственно, следует предположить, что уже на данном этапе прослеживается необходимость в ограничении власти, не только с помощью силы, но и с помощью закона и первые идей о правовом государстве можно считать и первыми идеями об ограничении власти с помощью закона. Эти теоретические взгляды несомненно далеки от современного понимания конституционного контроля, но все же это первое обоснование формирования власти на основе закона.
В эпоху Возрождения и на заре Нового Времени понятие власти и государственного управления изменяется.
Н. Макиавелли впервые вводит понятие «государство», как политическая организация общества. Это определение власти соответствует современным представлениям о формах правления. Что позволяет выделить три формы государственного правления: монархия, аристократия, демократия. Своеобразен взгляд Макиавелли на управление государством, его идеалом является монархическая форма правления. Следовательно, власть для Макиавелли — это правление одного человека, от которого зависит благополучие целого государства. Особое внимание он уделяет личным качествам монарха.
Ж. Боден44, который как и Макиавелли являлся сторонником абсолютной монархии, впервые вводит понятие государственного суверенитета, который означает верховную власть государства, его независимость во внутренней и внешней политике. Таким образом, появляется более широкое понятие власти, которое затрагивает не одно государство, а несколько. То есть в данном случае речь идет о господстве в мировом сообществе.
Т. Гоббс считал, что государство выступает в качестве суверена, то есть носителя власти. Он сравнивает государство с чудовищем, которое пожирает все на своем пути. Более предпочтительной считал монархическую форму правления, отмечая, что при демократии наблюдается борьба политических партий, принимаются нестабильные законы. Категорически выступал против разделения властей, считая, что государственная власть должна быть выше всех и не принадлежать никакому суду или контролю. Мы не согласимся с данным утверждением, считая, что контролирующий орган в государстве должен быть, неограниченная власть может спровоцировать злоупотребление властью, несоблюдение законов.
Д.Локк46 полностью разделяет идеи естественного права и общественного договора. Управление государством осуществляется только на основе права, все органы власти равны перед законом, так же как и люди. Мы считаем, что данная идея актуальна и в настоящее время, так как любая власть независимо от формы государственного устройства должна строится на основе права. Д. Локк является сторонником конституционной монархии, то есть власти монарха, ограниченного законом, конституцией. Такая форма государственного устройства сохранилась до сих пор, а это главный аргумент правильности предложенной формы правления. Власть в государстве строит 18 ся на либерально - демократической основе, что позволяет избрать такую форму государственной власти, которая будет учитывать интересы различных слоев населения, что, по нашему мнению является главным в характеристике государственной власти.
Ш. Монтескье47 главным в управлении государством считает идею общественного договора, фактически признавая идею конституционного государства. Он поддерживает теорию разделения властей. Цель данной теории - гарантировать безопасность граждан от произвола властей, обеспечить их политическую свободу. Данная идея в современном изложении является основополагающим началом многих государств, которые используют принцип разделения властей для своего государственного устройства. Мы считаем, что данная идея позволила на современном этапе сформировать государства, в которых власть является средством управления и служит для блага всего общества, а не отдельным социальным группам и классам.
Прогрессивные взгляды Ш.Монтескье во многом совпадают со взглядами Ж. Руссо, который считает, что необходим новый общественный договор между равными субъектами. По этому договору власть переходит народу, люди становятся равными в силу права и договора, образуется республи лка свободных людей. Мы считаем, что взгляды Ж. Руссо достаточно прогрессивны, ведь фактически он говорит о договорной, конституционной федерации, форме правления которая, характерна для современной России. Власть представлена в федеративной форме, основанной учредительными актами, которыми являются конституции и договоры.
Конституционный Суд РФ и его контрольная функция по отношению к другим ветвям власти
Развитие современного общества связано с возникновением различных политических институтов, от деятельности которых зависит политическая стабильность общества. Каждый политический институт индивидуален и обладает определенной спецификой и задачами, которые он выполняет в обществе. Возникновение того или иного института, как правило, связано с преобразованиями происходящими в том или ином обществе.
Особое место в данной системе политических институтов занимают органы конституционной юстиции, формирование и деятельность которых связаны с демократизацией общества и реализацией принципа разделения властей.
Возникновение конституционного контроля неразрывно связано с самим существованием конституции, необходимостью обеспечения его осуществления и правовой защитой. В России Конституции появляются только в XX веке, хотя еще в XIX веке, в условиях самодержавия, существовали конституционные либеральные идеи и конкретные конституционные проекты. Первыми конституционными законами стали Манифесты: «Об учреждении Государственной Думы» от 6 августа 1905г, «Об усовершенствовании обще-ственного порядка», «Манифест 17 октября 1905года».
Затем принимались советские конституции (1918, 1924, 1936, 1977гг.), которые не отражали действительность в полной мере и были фиктивными. Эти конституции не обладали качеством непосредственно действующего права, не могли оказывать реального воздействия на общественные отношения. России нужна была принципиально новая конституция81.
Конституции Российской Федерации 1993 года отразила те коренные изменения, которые произошли в российском обществе после краха авторитарно — тоталитарной системы правления и распада союзного государства — СССР. В ней нашли отражение многие принципы демократического конституционного строя, в том числе и понятие конституционного контроля, который осуществляется органами конституционной юстиции.
Судебный конституционный контроль учрежден в большинстве стран мира. В каждой он своеобразен, различно и время его возникновения. Иногда утверждается, что элементы конституционного контроля можно встретить еще в Римской империи, где судебные органы рассматривали споры между отдельными правителям, в Древней Греции, средневековой Испании. Возникновение конституционной юстиции связывают с деятельностью в XVII веке Тайного совета при Британском монархе, признавшим недействительными статуты, изданные легислатурами колоний, в случае их противоречия колониальным хартиям или общему праву. В основе лежали идеи судьи и политического деятеля Англии Э. Коука, который еще в 1610 году, ссылаясь на принципы общего права, признал недействительным закон, принятый Британским парламентом.82 По делу врача Томаса Бонхэма (Bonham), приговоренного врачебной палатой (орган сословно-цехового самоуправления) к уплате штрафа, половина которого по закону должна была бы поступить в распоряжение председателя палаты, судья Коук постановил, что соответствующий закон противоречит принципу общего права, согласно которому «никто не может быть судьей в своем деле», поскольку председатель и судьи палаты прямо заинтересованы во взыскании штрафа. В каждом подобном деле они фактически выступают не только как судьи, но и как сторона; следовательно, в соответствии с общим правом они не могут быть судьями. В обобщение судья Коук, в частности, заявил: «Из наших книг следует, что во многих делах общее право заставляет исправлять законы (acts of parliament), а иногда приходится признавать их полностью недействительными. Ибо если закон противоречит праву и разуму (common right and reason), то в силу вступает общее право и закон признается недействительным». Можно сказать, что прецедент, созданный судьей Куком, относится к естественно-правовому направлению раннего конституционализма, продолжением которого является американская модель конституционной юрисдикции, для которой, в частности, характерны толкование верховным судом ценностей, положенных в основу конституции, в изменяющейся социально-исторической ситуации и формулирование, таким образом, принципов, служащих критериями в оценке актов законодателя. Данный принцип впоследствии получил развитие в бывших британских колониях, прежде всего в США, где еще до образования федерации суды штатов практиковали проверку законов с точки зрения их соответствия конституции штата.
Конституция США 1787 года не закрепила каких-либо полномочий судов в сфере конституционной юрисдикции. Считается, что институт конституционного судебного контроля возник в США в 1803 году в силу судебного прецедента, когда Верховный Суд под председательством Дж. Маршалла в известном решении по делу У. Мэрбери против Дж. Мэдисона впервые провозгласил недействительным общефедеральный закон, обосновав это принципами разделения властей и верховенства Конституции, и объявив, что любой Закон конгресса, противоречащий Конституции, может быть признан судом неконституционным. Тем самым положено начало формирования конституционного правосудия в его современном значении. При этом, особенностью его американской модели явилось осуществление конституционного контроля судами общей юрисдикции.
Иначе складывалась европейская модель конституционной юрисдикции, характерная для стран континентальной европейской правовой семьи. С традиционным для их правовой культуры респектом к законному праву. Это видно уже из характера рассуждений обосновывавших конституционную юрисдикцию, в частности, из доводов аббата Сийеса, впервые сформулировавшего идею специального судебного контроля за соблюдением приоритета конституции перед государственными органами. Идея эта оспаривается до сих пор в континентальных европейских странах. Ее сторонники исходят из того, что с точки зрения разделения властей именно правосудие предназначено для защиты права от его нарушения властными актами. И если право, сформулированное в конституции, нарушается каким-бы то ни было государственным органом, в компетенцию которого изменение конституции не входит, то специальный судебный орган должен защищать конституционное право. Аббат Сийес выдвинул требование защиты конституции конституционным судом, исходя из довольно простых аргументов: «Конституция есть совокупность общеобязательных законодательных правил; если это не так, то она ничтожна». Основная опасность судебного контроля за соблюдением конституции и законов вообще усматривается в том, что в странах, где такой контроль противоречит традициям правовой культуры, велика вероятность злоупотреблений судебным механизмом со стороны тех политических сил, которые противостоят законодателю или правительству.
Место конституционных и уставных судов в системе органов государственной власти
Новая Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, была принята в период, когда федеративные отношения в России переживали болезненный период, когда дезинтеграционные процессы в республиках провоцировали территориальные образования на борьбу за уравнивание своих прав с республиками. Конституция Российской Федерации предложила формулу компромисса, новизна которой заключалась в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации и, соответственно, отмене наименования республик «суверенными», закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашения принципа равноправия субъектов Российской Федерации. Так же как и республики, остальные субъекты Российской Федерации получили право принятия законов (ст. 76 Конституции Российской Федерации), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Таким образом, была сформирована двухуровневая система государственной власти, которая предполагала существование законодательных, исполнительных и судебных органов не только на федеральном уровне, но и в субъектах.
Соответственно, возможность организации на региональном уровне судов конституционной юстиции вытекает из смысла и содержания положений Конституции Российской Федерации. Это положения, определяющие ос 100 новы конституционного строя, виды судопроизводства, посредством которых осуществляется судебная власть в стране, и регулирующие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, а также виды нормотворческих актов, принимаемых в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, порядок и пределы действия федерального и регионального законодательств.
Принятие Федерального Конституционного Закона «О судебной системе Российской Федерации» позволило расширить заложенные в Конституции Российской Федерации предпосылки для осуществления конституционного судопроизводства на уровне субъектов Федерации, законодательно закрепить правовые основы образования и функционирования судов региональной конституционной юрисдикции далее - именуемые конституционные (уставные) суды субъекта125.
При этом, разделение властей, как сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава Алтайского края126, является общим принципом организации власти в Российской Федерации в целом, то есть должно обеспечиваться не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации.
Правовая реальность современной России такова, что действующая Конституция и законодательство о судоустройстве предоставляют субъектам Российской Федерации весьма ограниченные возможности по развитию судебной ветви региональной государственной власти. В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ, судоустройство находится в исключительном ведении федерального центра. Судебная система Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом (ч. 3, ст. 118 Конституции РФ). Поэтому в большинстве субъектов Федерации (исключая те немногие из них, где созданы и функционируют конституционные (уставные) суды или иные органы конституционного (уставного) контроля) система разделения властей действует в «усеченном» варианте. Если в системе федеральных органов власти четко выделяются все три «классические» ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная, то в субъектах Федерации, как правило, действуют лишь законодательные и исполнительные органы.
Нельзя, конечно, сказать, что федеральные суды вообще отстранены от процесса осуществления государственной власти на уровне субъектов Федерации - законодательство, в частности, позволяет гражданам оспаривать в судах некоторые решения, действия и бездействие региональных законодательных и исполнительных органов (Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»127). Но это участие ограничено. Во-первых, полномочия федеральных судов - это вопрос исключительного ведения Российской Федерации, подлежащий регулированию федеральными конституционными законами (п. «г», ст.71; ч. 3, ст. 128 Конституции. Субъекты Федерации поэтому не вправе наделять федеральные суды какими-либо полномочиями по своему собственному усмотрению. Во-вторых, существующее законодательство просто не предоставляет федеральным судам полномочия по рассмотрению ряда категорий споров, возникающих на уровне субъектов Российской Федерации (это касается, прежде всего, вопросов защиты конституций и уставов субъектов Федерации и споров о компетенции с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления).
Частично, выходом из этой ситуации стало принятие Федерального Конституционного Закона «О судебной системе Российской Федерации» , который вступил в силу 1 января 1997 года. Этот Закон (ч. 4 ст. 4, ст. 27 и 28) впервые на федеральном уровне предусматривает образование судов субъектов Российской Федерации - конституционных (уставных) судов и должностей мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Закон о судебной системе, несомненно, стал важным шагом в направлении обеспечения полноценной реализации принципа разделения властей в регионах; достаточно отметить хотя бы то, что создана единая правовая база деятельности органов судебного конституционного контроля, которые прежде создавались субъектами Российской Федерации самостоятельно. Но принятие данного закона не решило проблемы окончательно. Одним из ярких свидетельств этому стало рассмотрение в Конституционном Суде РФ запроса глав шестнадцати республик - субъектов РФ о проверке конституционности ряда положений Закона о судебной системе (ч.1 - 4 ст.4, ч.б ст. 13, ч.З ст.20 и ч.З ст.21). По мнению заявителей, названные положения препятствуют субъектам Российской Федерации самостоятельно образовывать собственные суды для осуществления судебной власти и этим нарушают принцип разделения властей на региональном уровне129. Конституционный Суд, отказав в принятии запроса к рассмотрению130, прямо не ответил на это заявление. Однако из содержания определения Конституционного Суда РФ с очевидностью следует, что Суд не считает возможным «поднимать» принцип разделения властей над прочими положениями Основного Закона. С точки зрения Суда, и в этом его следует полностью поддержать, конституционные нормы не могут рассматриваться изолированно друг от друга, вне общего конституционного контекста. Так, отвергая требование о признании права регионов на создание собственных судебных систем, Конституционный Суд РФ указывает, что ч. 1 ст. 77 Конституции РФ предполагает самостоятельное создание субъектами Российской Федерации только законодательных и исполнительных органов государственной власти, но не судов; вопросы судоустройства, полномочий, порядка образования и деятельности су 103 дов относятся к федеральному ведению и регулируются федеральным законодателем.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ не исключает вообще создание судов субъектов Федерации. Отсюда можно сделать принципиальный вывод о том, что федеральная Конституция не препятствует образованию судов субъектов Федерации, действующих наряду с федеральными судами. Важно только, чтобы региональные суды образовывались при наличии соответствующей федеральной законодательной основы. Деятельность конституционных (уставных) судов, вне всяких сомнений, будет способствовать более полной реализации принципа разделения властей в регионах.
Итак, для создания и полноценной деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации необходимы:
1) особый порядок формирования их состава (как правило, в этом процессе участвуют и законодательная, и исполнительная ветви власти субъектов Российской Федерации);
2) гарантии деятельности (неограниченность полномочий конституционных (уставных) судов определенным сроком, достаточно продолжительные сроки полномочий их судей, окончательность и непосредственность действия решений судов);
