Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические подходы к изучению неформальных практик 23
1.1. Междисциплинарные основания определения сущности неформальных практик 23
1.2. Методика исследования неформальных практик в социально-гуманитарных науках 42
Глава 2. Основные характеристики органов власти как субъекта неформальных практик в сфере миграционной политики... 57
2.1. Органы власти как один из субъектов неформальных практик в сфере миграционной политики 57
2.2. Типология неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики 73
Глава 3. Изменение неформальных практик региональных органов власти в современной миграционной политике Российской Федерации... 84
3.1. Этапы изменения неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики Российской Федерации 84
3.2. Инновационные практики региональных органов власти на современном этапе миграционной политики России 98
Заключение 122
Библиографический список 126
Приложение 1 147
Приложение 2 150
- Междисциплинарные основания определения сущности неформальных практик
- Органы власти как один из субъектов неформальных практик в сфере миграционной политики
- Этапы изменения неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное Российское
государство, несмотря на сокращение его геополитических размеров,
после распада Советского Союза, представляет собой сложное
организационное образование, включающее ряд территорий (субъектов),
значительно отличающихся друг от друга уровнем экономического
развития, демографическими характеристиками, социальной
составляющей и культурными особенностями. Это делает неоднозначным процесс управления всей территорией государства и отдельными сферами жизнедеятельности общества.
Особую сложность в системе управления Российского государства представляют миграционные процессы и отношения. Для современной России миграционная политика — это относительно новый вид деятельности, в которую включено множество субъектов, реализующих собственные интересы в соответствии со своими потребностями, имеющих различные представления о миграционной политике и выработавших разную практику по достижению поставленных целей.
Региональная миграционная политика представляет собой часть национальной политики, которая в федеративном государстве реализуется не только с учетом национальных интересов, но и с адаптацией национальных интересов к региональным потребностям и специфике. Поэтому особое значение в последнее время приобретают проблемы реализации миграционной политики, вызванные противоречиями между целями федерального Центра и субъектами РФ. Несовпадение интересов федерального центра и регионов при решении различных проблем, включая сферу миграционной политики, в настоящее время проявляется, как правило, не в нормативно-правовой базе — она унифицирована, а в практической деятельности региональных органов власти. Действия
региональных органов власти и иных субъектов в сфере миграционной политики, реализуемые в соответствии с социально-экономическими и культурными интересами региона, закрепленные в повседневной управленческой деятельности и традиционных отношениях различных субъектов друг к другу, называют неформальными практиками.
Проведенное диссертационное исследование позволяет заключить, что неформальные практики нередко выступают как эффективные, гибкие действия региональных органов власти по отношению к мигрантам, так как находятся в прямой зависимости от сложившихся на территории субъекта РФ отношений между региональными органами власти, мигрантами и национально-общественными организациями. Они не привязаны к формальным нормативно-правовым правилам и способны легко трансформироваться под влиянием потребностей региональных органов власти и мигрантов.
Неформальные практики региональных органов изменяются в зависимости от временного периода, региона и региональных социально-экономических интересов, социокультурных традиций и законодательства; а также социально-культурных установок, личностных, профессиональных и деловых характеристик субъектов, их реализующих. Методологические затруднения в сборе информации и анализе неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики обусловливают актуальность данного диссертационного исследования.
В рамках диссертации реализована комплексная методика, позволяющая не только выявлять неформальные практики региональных органов власти, но и анализировать специфику их закрепления в повседневной управленческой деятельности, а также определять особенности их реализации в сфере миграционной политики. Возникновение неформальных практик региональных органов власти в
сфере миграционной политики вызвано огромным количеством причин, обусловленных как миграционными процессами и отношениями (взаимодействие мигрантов и принимающего сообщества, управление миграционными потоками), так и иными аспектами (социальными, демографическими, культурными, территориальными). Ученые неоднократно предпринимали попытки рассмотреть неформальные практики с точки зрения позитивного и негативного воздействия на ход миграционной политики государства в целом и региона в частности, что не принесло ощутимых результатов ввиду сложности миграционной политики, решения которой невозможно оценить исключительно как общее для всех благо.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что федеративное устройство Российского государства, связанное с географическим, территориальным, экономическим, демографическим и культурным разнообразием регионов, его составляющих, всегда будет способствовать появлению неформальных практик региональных органов власти в условиях централизованного государства. При этом у отдельных субъектов миграционной политики, в частности региональных органов власти, возникновение неформальных практик крайне ограничено ввиду их особого статуса в системе государственного управления.
Региональные органы власти как один из субъектов миграционной политики, от действий которых зависят государственная миграционная политика и развитие отдельной территории (региона) оказались перед лицом трудноразрешимой проблемы — нахождением компромисса между потребностями государства в мигрантах и потребностями региона в них. Помимо этого, отсутствие опыта в решении миграционных проблем выводит на первый план традиционные действия, характеризуемые восприятием мигрантов как ненужных, чуждых стране групп, а вместе с этим инновационные практики, вызванные стремлением адаптировать их
квалификационный и человеческий потенциал к социально-экономическим и культурным особенностям развития региона.
Современная российская миграционная политика с конца XX века неоднократно менялась, что способствовало трансформации неформальных практик региональных органов власти и влекло за собой определенное отношение к мигрантам как со стороны региональных органов власти, так и со стороны принимающего сообщества. Представленные особенности функционирования современной миграционной политики России и место в ней неформальных практик демонстрируют необходимость более детального изучения проблем неформальных практик региональных органов власти и динамики их трансформации в условиях совершенствования федеративных отношений.
В современных социально-экономических условиях существует острая потребность в мигрантах, в их трудовом потенциале, опыте хозяйственной деятельности и квалификации. В связи с этим неформальные практики региональных органов власти постепенно трансформируются от традиционных, вызванных стремлением ограничить доступ мигрантов к получению статуса гражданина России, к инновационным, нацеленным на защиту прав мигрантов, создание благоприятных условий для их проживания и работы на территории России.
Структурно-функциональный метод, примененный в работе, позволяет объяснить зависимость неформальных практик региональных органов власти от государственной миграционной политики Российской Федерации и проследить их изменения.
Степень научной разработанности проблемы напрямую связана с актуальными вопросами современной миграционной политики Российской Федерации. В настоящее время накоплен богатый теоретический и
практический опыт анализа миграционных процессов и отношений в России, который положен в основу диссертационного исследования.
В соответствии с содержанием диссертационного исследования и авторской позицией в раскрытии представленной темы научные труды по данной проблеме целесообразно систематизировать по нескольким направлениям.
Фундаментальное значение для диссертационного исследования имеют работы, раскрывающие сущность понятий «практики» и «неформальные». Термин «практики» встречается в трудах ведущих западных и российских социологов. Базовым трудом для понимания практик явились научные разработки П. Бурдье и Н. Флигстина о социальном поле, которые рассматривали практики через структуры и институты1; П. Бергера и Т. Лумана, исследовавших практики в рамках теории конструирования социальной реальности2; Т. Парсонса, рассматривающего их посредством анализа социетальных систем3.
Другая группа ученых анализирует практики как отдельные акты и действия, формирующие поведение индивидов. В связи с этим интерес представляют работы 3. Баумана (идентификация индивида с определенной группой), М. Вебера (целерациональные действия), Э. Гидденса (реакции индивидов на изменения в структурах), Н. Элиаса (внутригрупповое общественное мнение), В.И. Дятлова (практики как акты рутинного поведения), Т.И. Заславской (практики как совокупность устойчивых и массовых действий), И.Н. Ивановой (практики как активность человека в соответствии с собственной идентификацией)4.
1 См.: Бурдье П. Социология политики. М.: Socio-Logos, 1994; FHgstein N. The Spread of the
Multidivisional Form among Large Firms, 1919-1979 II American Sociological Review. 1985. Vol. 50.
P. 377-391.
2 См.: Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. М.: Медиум, 1995.
3 См.: Парсонс Т. О структуре социального действия. М.: Академический проект, 2000.
4 См.: Бауман 3. Индивидуализированное общество. М.: Логос, 2002; Вебер М. Избр. прошв. М.: Аспект-
Пресс, 1996; Гидденс Э. Стратификация и классовая структура// Социологические исследования. 1992.
Ш 11; Элиас Н. Общество индивидов / пер. с нем. М.: Пракснс, 2001; Дятлов В.И. Диаспора: экспансия
термина в обществешгую практику современной России // Диаспоры. 2004. № 3; Заславская Т.И. О
социальных факторах расхождения формальных и неформальных практик // Общественные науки и
Особое внимание в диссертации уделено неоинституциальному подходу, сфокусированному на тех смыслах, которыми акторы наделяют социальные действия (Г. Беккер, К. Поланьи, М. Хэннан и Дж. Фримен)1.
При проведении диссертационного исследования были учтены теоретические положения неоинституциалистов, закрепленные в научных трудах М. Грановеттера, анализирующего понятие «укорененности» социальных действий в конкретных системах социальных отношений2; П. Димаджио, описывающего социальные действия как культурно-ориентированные ; Н. Флигстина, изучающего властно-ориентированные социальные действия4; Л. Болтански и Л. Тевено, рассматривающих множественные порядки обоснования ценности и способы координации социальных взаимодействий5.
Фундаментальную теоретическую базу исследования составили неоинституциальные положения российских ученых, позволившие концептуализировать неформальные практики применительно к миграционной политике (В.В. Радаев, СВ. Барсукова, А.Ю. Чепуренко, Г.Б. Юдин)6.
Следующим направлением в изучении темы являются теоретико-методологические основы миграционной политики. Основательная разработка проблем миграционной политики представлена в
современность. 2001. № 5; Иванова И.Н. Рынок труда и рынок образования: региональные практики профессионального обучения. Саратов: Регион, центр, 2003.
1 См.: Baker W.E. The Social Structure of a National Securities Market II American Journal of Sociology. 1984.
Vol. 89. № 4. P. 775-811; Поланьи К. Великая трансформация. Политические и экономические истоки
нашего времени. М.: Алетейя, 2002; Hannan М., Freeman J. Organizational Ecology. Cambridge: Harvard
University Press, 1989.
2 См.: Granovetter M. Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedncss II American
Journal of Sociology. 1985b. Vol. 91. P. 481-510.
3 См.: DiMaggio P. (eds.). The New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago: University of Chicago
Press, 1991.
4 См.: Fligstein N. The Spread of the Multidivisional Form among Large Firms, 1919-1979 II American
Sociological Review. 1985. Vol. 50. P. 377-391.
5 См.: Boltanski L., Thevcnot L. Finding One's Way in Social Space: A Study Based on Games II Social Science
Information. 1983. Vol. 22. P. 4-5.
6 См.: Барсукова СЮ. Рецнпрокные взаимодействия: сущность, функции, специфика // Социологические
исследования. 2004. № 9; Радаев В.В. Деформализация правил и уход от налогов в российской
хозяйственной деятельности // Вопросы экономики. 2001. № 6; Чепуренко А.Ю. Малое
предпринимательство в социальном контексте. М.: Наука, 2004.
социологических теориях, раскрывающих общие проблемы управления (Ж.М. Дэнкэн, К. Кенинг, В.Н. Лескин, А.Н. Швецов)1; управление миграционными процессами на федеральном уровне (А.С. Ахиезер, Г. Витковская, М.М. Вышегородцев, Ж. Зайончковская, Е. Красинец, А.С. Крухмалев, И.Б. Орлова, М. Рахманинова, Т.М. Регент, Т.С. Шараф, Т.В. Шевцова); управление миграционными процессам на региональном уровне (И.М. Бадыштова, Л.Е. Бляхер, С.Г. Лебедева, Н.В. Мкртчан,
'У
Е.А. Назарова, Л. Рыбаковский); а также теории, анализирующие динамику миграционной политики Российской Федерации (Г.С. Вечканов, Т. Иванова, А.А. Коробов, Ю.Г. Олегов, А. Празаускас)4.
Методологические основания изучения миграционной политики государства сформулированы в научных работах И.Т. Абдуловой,
1 См.: Дэнкэн Ж.М. Политическая наука. М.: Наука, 1993; Кениг К. Управление в сфере государственной
администрации: Критика концепций, критерии и предпосылки политики // Проблемы теории и практики
управления. 2002. № 2; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика
государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997.
2 См.: Ахиезер А.С. Эмиграция как индикатор состояния российского общества // Міф Россшг. 1999. № 4;
Витковская Г.С. Миграция и мигрантофобия в Приволжском округе: Саратовская область. М., 2004.
Вып. 2; Вышегородцев М.М. Факторы, определяющие оптимгаацию миграционной политики
Российской Федерации // Трудовое прапо. 2003. № 10; Зайончовская Ж. Миграционная ситуация в
современной России // Человек и труд. 2005. № 6; Красинец Е., Баринова Н. Особенности миграционных
процессов в России // Экономист. 1994. № 5; Крухмалев А.Е. Миграционные проблемы в совремеїшой
России // Соцнс. 2002. № 9; Орлова И.Б. Современная миграционная ситуация в России // Социально-
политический журнал. 1993. № 7; Рахманинова М., Варшавская Н.О. Миграционной ситуации в России //
Вопросы статистики. 1998. № 10; Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного
управления. M.: РАГС, 1999; Шараф Т.С. Миграционная ситуация в России и ее влияние на рынок
труда // Трансформация системы воспроизводства рабочей силы в условиях формирования российской
экономики. Саратов: Научная книга, 1997; Шевцова Т.В. О результатах и последствиях лнберашшцнн
нового миграционного законодательства в России // Миграция и социально-экономическое развитие
стран региона Балтийского моря / под ред. ЛЛ. Емельяновой, Г.М. Федорова. Калининград: Изд-во
Калининград, ун-та, 2008.
3 См.: Бадыштова И.М. Трудовая миграция как средство выживания семьи в России // Миграция
населения. M., 2001. Вып. 2: Трудовая миграция в России / Приложение к журналу «Миграция в России»;
Бляхер Л.Е. Диалог через границу: региональные варианты кросскультурного экономического
взаимодействия // Вестннк Евразии. 2003. № 4; Лебедева С.Г. Миграционные процессы на постсоветском
пространстве: общие тенденции и региональные особенности // Этнодемографнческие процессы в
Казахстане и сопредельных территориях. Усть-Каменогорск: Медиа-Альянс, 2004; Мкртчан Н.В.
Миграция и регион: на примере Приволжского федерального округа // Міф России. 2004. № 2;
Назарова Е.А. Особенности миграционных процессов на юге России // Соцнс. 2006. № 6;
Рыбаковский ЛЛ. Региональный анализ миграции. М.: Статистика, 1997.
4 См.: Вечканов Г.С, Рульков О.А. Миграционное движение населения Российской Федерации //
Социально-экономические проблемы миграционного и естественного движения населешія Российской
Федерации. СПб.: Изд-во ЛГУ, 1993; Иванова Т. Иммиграция в Россию ю-за пределов бывшего СССР.
М.: Прогресс, 1997; Коробов А.А. Динамика государственной миграционной политики Российской
Федерации 2000-2006. Саратов: Изд-во СГСЭУ, 2007; Олегов Ю.Г., Руденко Г.Г., Журавлев П.В.
Миграционные процессы и занятость в России (история и современность). М.: Изд-во Рос. экон. акад.,
1996; Празаускас А. От Российской империи к Союзу СР // Вестник Евразии. 1996. № 1. С. 11-13.
A.C. Ахременко, C.A. Белановского, A.C. Готлиб, M. Догана, A.M. Долгорукова, Д. Пеласси, О.М. Роя, С Садмена, В.А. Ддова, характеризующих применимость социологических методов при сборе и анализе информации1. Социологические методы, применяемые непосредственно к анализу миграционной политики государства, рассматриваются в трудах О.Д. Воробьева, Т.В. Черевичко, исследующих методологию разработки миграционной политики и современные методы анализа миграционной политики государства2.
Следующее направление в изучении миграционной политики представлено исследованиями ученых, которые акцентируют внимание на субъектах миграционной политики и их роли в миграционном процессе: органах государственной власти (М.Н. Афанасьев, А.Б. Даугавет, А.Г.Кравченко, А.Ю. Мамычев, СЮ. Павленко, К.А. Лунина, А.Е. Чирикова)3, диаспорах (В.И. Дятлов, В. Мукомель, Э. Паин, В.А. Тишков, Ж. Тощенко, Т. Чаптыкова)4; мигрантах (А.В. Дмитриев,
1 См.: Абдулова И.Т. Изучение формальных сообществ: опыт исследовательской рефлексии //
Communitas. Электронный научный альманах. 2006 № 2 // ; Ахременко А.С. Политический анализ и прогнозирование. М.:
Гардарнкн, 2006; Белановскіїй C.A. Глубокое интервью. М.: Ннколо-М, 2001; Готлиб А.С. Введение в
социолопічсское исследование: качественный и количественный методы // Методология.
Исследовательские практики. М.: Изд-во МГУ, 2005; Доган M., Пеласи Д. Сравнительная политическая
социология. М., 1994; Долгоруков A.M. Case-study как способ (стратегия) понимания //
; Рой О.М. Исследования
социально-экономических и политических процессов. СПб.: Питер, 2004; Садмен С. Как правильно
задавать вопросы: Введение в проектирование опросного инструмента / пер. с англ. А.А. Виимцкой; M.:
Ин-т Фонда «Общественное мнение», 2002; Ядов B.A. Стратегия социологического исследования:
Описание, объяснение, понимание социальной реальности. М.: Добросвет, 2003.
2 См.: Воробьева О.Д. Методологические основы разработки миграционной политики // Миграция в
России. 2001. Вып. б; Черевичко Т.В. Миграция населеіпія: методология и современные методы
исследования. Саратов: Изд-во Сарат, ун-та, 1999.
3 См.: Афанасьев M.H. Измерения в механизме функционирования правящих региональных элит //
Полис. 1994. № 6; Даугавет А.Б. Неформальные практики российской элиты. Апробация когнитивного
подхода // Полис. 2003. № 4; Кравченко А.Г., Мамычев АЛО. Неформальные практики в деятельности
исполнительных органов власти в РФ // Государственная власть н местное самоуправление. 2007. № 8;
Павленко СЮ. Неформальные управленческие взаимодействия // Постижение. Социальная политика.
Экономическая реформа / под ред. Ф.М. Бородкииа, Л.Я. Косалса, P.B. Рыбкиной. M.: Прогресс, 1989;
Пуиина K.A. Органы представительной власти как акторы политического процесса в регионах
современной России: дне. ... канд. полігг. наук. Пермь, 2006; Чирикова А.Е. Исполнительная власть в
регионах: правила игры формальные и неформальные // Общественные науки и современность. 2004.
№3.
4 См.: Дятлов В.И. Диаспора: попытка определиться в понятиях // Диаспоры. 1999. № 1; Мукомель В.,
Паин Э. Новые диаспоры. Государственная политика по отношению к соотечественникам и
национальным меньшинствам. M.: Днполь-Т, 2002; Тишков B.A. Увлечение диаспорой. О политических
И.М. Козина, Л. Панкратова, Г.А. Пядухов)1; принимающих сообществах (И.М. Бадыштова, И.Б. Бритвина, Е.Ш. Курбангалеева, А.В. Рябов)2. Основные практические аспекты анализа неформальных практик рассматривались в работах С.А. Никепшна (консервативные тенденции в деятельности региональных органов власти)3, Н. Гапоненко, Н.И. Лапина, А.И. Пригожина (социология инноватики и инновационная деятельность)4.
Особую значимость для диссертационного исследования представляют работы ученых, направленные на рассмотрение понятия «неформальные практики» и их разновидностей.
Анализ и сопоставление формальных и неформальных практик проводится в научных трудах современных ученых-правоведов О.В. Кораблиной (юридическая природа правоприменительных практик)5, И.Г.Горького (формальное и функциональное право), Т.И. Заславской (трансформация неправовых практик)6. Важность правового подхода к анализу неформальных практик в сфере миграционной политики вызвана
смыслах диаспорального дискурса // Диаспора. 2003. № 2; Тощенко Ж., Чаптыкова Т. Диаспора как объект социологического исследования // Социологические исследования. 1996. № 12.
1 См.: Дмитриев А.В., Пядухов В.А. Этнические группы трудящихся мигрантов и принимающее
сообщество: взаимодействие, напряженность, конфликты // Соцнс. 2006. № 9; Козина И.М.,
Каренина М.В., Метапнна Т.А. Трудовые практики иностранных рабочих в России // Социологические
исследования. 2005. № 3; Пядухов Г.А. Этнические группы мигрантов: тенденции притока, стратегии
поведения. Пенза: Приволжский дом знаний, 2003; Панкратова Л. Мнграігг как элемент механизма
интеграции восточных регионов России с экономикой КНР // Международная миграция: Каир + 10: сб.
статей / гл. ред. В А. Ионцсв. М.: МАКС Пресс, 2004.
2 См.: Бадыштова И.М. Отношение местного населения к мигрантам (на примере Приволжского
федерального округа) // Социологические исследования. 2003. № 6; Бритвина И.Б. Отношение жителей
провинциального города к вынужденным мигрантам // Социологические исследования. 2006. № 2;
Базовые ценности россиян: Социальные установки. Жизненные стратегии. Символы. Мифы / отв. ред.
А.В. Рябов, Е.Ш. Курбангалеева. М.: Дом интеллектуальной книги, 2003.
3 См.: Никсшнн С.А. Консервативные тенденции в деятельности региональных органов власти (на
примере Законодательного собрания Санкт-Петербурга) // Философия и социально-политические
ценности консерватизма в общественном сознании России: сб. статей / под ред. Ю.Н. Солонина. СПб:
Изд-во СПбГУ, 2004. Вып. 1.
4 См.: Гапоненко H. Инновации и инновационная политика на этапе перехода к новому
технологическому порядку // Вопросы экономики. 1997. № 9; Лапнн Н.И. Формирование и реализация
современной инновационной стратегии организаций // Управление социально-экономическим развитием
России / рук-лн авт. колл. Д.С. Львов, А.Г. Поршнев. М.: Изд-во МГУ, 2002; Пригожий А.И.
Нововведение: Стимулы и препятствия. M.: Прогресс, 1989.
3 См.: Кораблнна О.В. К вопросу о юридической природе усмотрения в правоприменительной практике // Становление гражданского общества и развитие российской государственности: тенденции, проблемы, противоречия: сб. науч. тр. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2008.
6 Заславская Т.И. О социальных факторах расхождения формальных и неформальных практик // Общественные науки и современность. 2001. № 5. С. 5-24.
четким делением права и обычая, позволяющим отклоняться отдельному человеку или группе от жестких и непреклонных требований права (Б. Малиновский)1.
Экономическая интерпретация понятий «формальная» и «неформальная» практика основана на анализе особенностей рыночных отношений в определенный временной промежуток. Возникновение неформальных практик учеными-экономистами рассматривается как естественная реакция экономической системы на государственную экономическую политику в стране. Поэтому экономистами неформальные практики определяются как теневые, существующие в реальной экономической деятельности (В.В. Волков, Н.П. Рыжова, ИЛ. Седова, С. Студников, В. Тамбовцев, В.Н. Титов, Т. Ярулина) . Значительное число исследований неформальных практик посвящено анализу внутригрупповых как формальных, так и неформальных отношений на предприятиях (СЮ. Алашеев) .
Одним из проработанных направлений в рамках экономического подхода к неформальным практикам является маркетинговый подход, при котором неформальные практики рассматриваются как основа символического порядка, используемого для символического социального контроля и критерия социальных различий. Помимо этого, маркетинговый подход позволяет достаточно подробно расписать практики потребления в рамках повседневности и групповой идентичности (И.Н. Иванова)4.
См.: Малиновский Б. Преступление и обычай в обществе дикарей // Малиновский Б. Избр.: Динамика культуры. M.: Рос. полит, энциклопедия, 2004.
2 См.: Волков B.B. Силовое предпринимательство. СПб., 2002; Рыжова Н.П. Формы и механизмы
неформальной российской экономики (на примере Амурской области) // Вести. Амурск, гос. ун-та.
Благовещенск: АмГУ, 2003. Вып. 21; Седова И.Н. Неформальная экономика в теории и российской
практике // Обществишые науки и современность. 2002. № 3; Студников С. Неформальный сектор в
российской экономике // Проблемы пропюзігрования. 1999. № 5; Тамбовцев В. Теоретические вопросы
нзучешія неформального сектора // Производство в России. 1998. Вып. 15; Титов В.Н. Социальный
механизм функционирования и воспроизводства системы неформальной экономики // Общественные
науки и современность. 2005. № 4; Ярулина И. «Серый» рынок труда // Законность. 2005. № 1.
3 См.: Алашеев С.ІО. Неформальные отношения в процессе производства: «взгляд ішгутри» //
Социологические исследования. 1995. № 2.
4 См.: Иванова И.Н. Рынок труда и рынок образования: региональные практики профессионального
обучения. Саратов: Регион, цеіггр, 2003.
Значительный вклад в исследование проблем неформальных практик внесли саратовские ученые: К.С. Мокин (групповые стратегии мигрантов), О.Н. Фомин (сетевые организации и неформальные практики), Т.И. Черняева (социальный порядок и институциональные практики), В.Н. Ярская, Е.Е. Немерюк (региональная миграционная политика), Т.П. Фокина, Ю.А. Корсаков, Н.Н. Слонов (формальные организации и организационное проектирование), Н.Б. Зазаева (онтологическая сущность права)1.
Исследование теоретико-методологических и аналитических разработок демонстрирует недостаточную изученность неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики. Существующие научные подходы к неформальным практикам ограничиваются отдельными сферами жизнедеятельности (правовой, социальной, экономической, политической) и описанием их в статике.
Недостаточная изученность динамичных аспектов неформальных практик, отсутствие концептуализации неформальных практик органов власти в сфере миграционной политики делает диссертационное исследование актуальным и значимым, позволяет определить объект, цель и задачи научно-исследовательской работы.
Объектом исследования являются неформальные практики региональных органов власти в сфере миграционной политики.
Предмет исследования — изменение неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики.
Цель диссертационного исследования — выявление позитивных
1 См.: Мокин К.С. Модель этнологического мониторинга. Саратовская область. РАН. Ин-т этиологии и антропологии. Саратов: Научная книга, 2005; Фомин О.Н. Сетевые структуры глобальной власти // Глобал!ШЦия: проблемы международного сотрудничества и решение общечеловеческих задач. Саратов: ПАГС, 2005; Черняева Т.И. Архетектоннка социального пространства: дне. ... д-ра соцнол. наук. М., '2004; Ярская В.Н. Дискурсивный расизм в языковых коммуникациях // Социокультурные проблемы языка и коммуникации. Саратов: ПАГС, 2004. С. 7-16; Ожегова О.А. Оппозиция «свой — чужой» в генезисе российской социокультурной идентичности // Веста. СГАУ. 2004. № 1, ч. 2; Слонов Н.Н., Фокина Т.П., Корсаков ЮЛ. Парадигмы менеджмента и объект административного управления // Городское управление. 2005. № 4; Немерюк Е.Е. Миграция и рынок труда в современном российском обществе: социологический анализ. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2006.
тенденций в неформальных практиках региональных органов власти в сфере миграционной политики Российской Федерации.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
исследование сущности понятия «неформальные практики»;
разработка методики анализа неформальных практик;
— характеристика субъектов миграционной политики, реализующих
неформальные практики;
— типологизация неформальных практик региональных органов власти
в сфере миграционной политики России;
— исследование этапов изменения неформальных практик
региональных органов власти в сфере миграционной политики;
— выявление инновационных практик региональных органов власти в
сфере миграционной политики Российского государства на современном
этапе.
Теоретико-методологическую основу диссертационного
исследования составили научные положения и выводы, нашедшие отражение в фундаментальных работах 3. Баумана, П. Бергера, практико-ориентированном подходе П. Бурдье, М. Вебера, Э. Гидденса, Э. Дюркгейма, Д. Норта, Н. Элиаса, Т. Парсонса, рассматривающих практики в рамках институциального и поведенческого подходов.
Важное значение имеет положение М. Грановеттера об укорененности действий акторов в конкретных системах социальных отношений, имеющих сетевую структуру.
Исследование миграционной политики и неформальных практик основано на методологии структурно-функционального анализа, сложившегося в концепциях Э. Дюркгейма, Р. Мертона, Г. Спенсера, Н. Смелзера, которые позволили изучить, типологизировать неформальные практики и определить причины их изменений.
Операционализация основных понятий и процедура эмпирического исследования разработаны в соответствии с теоретическими положениями С.А. Белановского, А.С. Готлиб, М. Догана, A.M. Долгорукова, Д. Пеласси, О.М. Роя, С. Садмена, В.А. Дцова. К методам анализа результатов социологического исследования относятся количественная обработка экспериментальных данных, математико-статистический анализ, графическое представление результатов, а также качественные методы анализа нормативно-правовых и публицистических текстов. Целостность цикла исследований и последовательность перехода от строго научных к практическим категориям обеспечены общенаучными методами анализа и синтеза.
Эмпирическая база диссертационного исследования охватывает следующие социологические методы: экспертный опрос, контент-анализ, анализ вторичных данных и метод case-study. Практическая часть работы построена на материалах социологического исследования, проведенного диссертантом в 2005-2008 годах. Специфика объекта раскрывается благодаря обращению к количественным и качественным данным. Инструментами исследования выступают «Гид эксперта» и «Матрица анализа «Саратовской областной» газеты», разработанные по авторской методике.
Выборочной совокупностью при проведении экспертного опроса явились 12 экспертов, которые подтвердили авторскую гипотезу о наличии и изменении неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики.
Матрица анализа «Саратовской областной» газеты разработана на основе изучения «Саратовской областной» газеты за 2005-2008 годы. Выбор данного информационного источника продиктован необходимостью исследовать неформальные практики региональных органов власти, а «Саратовская областная» газета выражает официальную
позицию региональных органов власти. Временной промежуток, выбранный для анализа, характеризует миграционную политику как современную.
В диссертации использовались результаты вторичного анализа социологических исследований, проведенных Информационно-аналитическим центром Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина в 2007 году («Оценка эффективности взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций»), и Саратовским МИОН в 2007-2008 годах («Трансграничные миграции и принимающее сообщество: практики взаимной адаптации»).
Помимо этого, в рамках диссертационного исследования проведен анализ федеральных законов, указов Президента РФ и иных нормативно-правовых актов федеральных органов власти; нормативно-правовых актов субъектов РФ, отражающих специфику региональной миграционной политики; отдельных случаев, рассмотренных Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и субъектах РФ; концептуальных и программных документов в сфере миграционной политики Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в создании авторской концепции изменения неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики:
— сформулировано авторское определение неформальных практик;
экспериментально обоснована и разработана технология анализа неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики;
изучены субъекты миграционной политики разных уровней и возможности реализации ими неформальных практик в сфере миграционной политики, что позволило обосновать необходимость изучения неформальных практик региональных органов власти;
представлена типология неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики в зависимости от стратегических оснований и степени укорененности их в социальных сетях;
прослежено изменение неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики начиная с 1990-х годов до настоящего времени;
выявлены доминирующие тенденции в неформальных практиках региональных органов власти в сфере миграционной политики РФ.
Положения, выносимые на защиту:
1. Миграционная политика в условиях современного российского общества порождает существование особого поля взаимодействия акторов, регулируемого как формальными нормами, так и неформальными правилами. Последние способствуют возникновению неформальных практик — устойчивых, воспроизводимых действий социальных акторов, корректирующих издержки обращения к формальным нормам и меняющих институциальные функции. Неформальные практики выполняют по преимуществу компенсирующие функции. Во-первых, они существуют как средство компенсации структурных пустот, возникающих в условиях разобщенности, принадлежности к разным социальным сетям ключевых акторов — мигрантов и представителей региональной власти. Неэффективное законодательство, не учитывающее региональной миграционной специфики, вытесняется неформальными договоренностями (прямыми или через посредников). Во-вторых, они компенсируют дефицит формальных ресурсов социальной адаптации по сравнению с коренным населением (мигранты вынуждены соглашаться на низкооплачиваемую и непрестижную работу, у них не установлены прочные сети поддержки). Неформальным договоренностям приписывается символическая ценность в обустройстве на новом месте жительства.
2. Комплексная методика выявления и анализа неформальных практик
региональных органов власти в сфере миграционной политики
заключается в реализации нескольких стратегий — поисковой,
подтверждающей и аналитической. Поисковая стратегия включает в себя
описательные методы (системный, структурно-функциональный,
сравнительный), нацеленные на исследование институтов, структур и
организаций, а также присущие им неформальные практики.
Подтверждающая стратегия строится на формализованных экспертных
интервью и направлена на подтверждение выявленных тенденций в
формировании и реализации неформальных практик. Аналитическая
стратегия позволяет эксплицировать причины возникновения
неформальных практик и выявить их влияние на развитие миграционной
политики в регионе и государстве в целом, а также определить их
воздействие на изменение миграционных потоков.
3. Неформальные практики региональных органов власти в сфере
миграционной политики по критерию соответствия формальным правилам
подразделяются на криминальные, вступающие в противоречие с законом;
допустимые (не запрещенные, но и не формализованные) и инициативные
(возникающие в рамках легальной деятельности, но не регистрируемые).
По стратегическим основаниям и степени укорененности неформальные
практики бывают двух типов. К первой группе относятся консервативные
неформальные практики, обусловленные консерватизмом института
государственного управления и длительностью истории его
существования, которая диктует своим представителям определенную
логику действий в стандартных, часто встречающихся ситуациях. В
данных неформальных практиках доминируют привычные,
профессиональные установки представителей органов власти над
стратегическими потребностями территории (укорененность). Ко второй
группе относятся инновационные неформальные практики региональных
органов власти, возникающие как ответ на региональный социально-экономический запрос, обусловленный развитием территории, ее экономики, демографии, культуры. Такие неформальные практики характеризуются преобладанием стратегического мышления у представителей региональных органов над стереотипами привычного, часто повторяющегося опыта тактического управления. Они направлены на защиту прав мигрантов, создание благоприятных условий для их нахождения на территории Российской Федерации (создание юридической консультации для мигрантов «Миграция и право» и др.).
4. Изучение изменений неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики с позиции потребностей и интересов государства в этой области за последние два десятилетия позволило выделить три этапа их трансформации с точки зрения доминирующего дискурса. В начале 1990-х годов миграционная политика находилась на этапе становления и развития, объективные потребности государства в этой сфере не были научно отрефлексированы и законодательно обеспечены, поэтому преобладали установки органов власти на защиту государства и регионов от беженцев и мигрантов (защитно-оборонительный дискурс). В 2000-2004 годах сформировалось нормативно-правовое регулирование миграционных процессов, на фоне которого произошло закрепление сложившихся установок региональных органов власти. В этот период неформальные практики были нацелены на ужесточение пребывания мигрантов на территории Российской Федерации (создание департационных центров). Основу как формальных, так и неформальных практик составил домишірующий ксенофобский дискурс, конституируемый утверждением «мигрант — враг и обуза общества». С 2005 года начался новый, современный, этап в становлении миграционной политики России. В это время вступила в силу Концепция регулирования миграционной политики в Российской Федерации, где прописаны
потребности Российского государства в социально-экономической сфере, что привело к доминированию потребностей государства над установками региональных органов и появлению инновационных неформальных практик. Доминирующий дискурс неформальных практик трансформировался в поддероісивающий и приобрел позитивную направленность («мигрант нужен стране, региону»), что содействовало поиску со стороны региональных властей образцов эффективных практических действий по упрощению обустройства мигрантов в России (создание информационно-правовых служб для мигрантов, увеличение количества трудовых квот, ограничение полномочий милиции и пограничников).
5. В результате исследования выявлены позитивные тенденции в неформальных практиках региональных органов власти в сфере современной миграционной политики. Их появление в действиях органов власти стало возможным благодаря формированию третьего этапа в развитии миграционной политики Российской Федерации, базирующейся на поддероісивающем дискурсе «мигрант нужен стране, региону». Спецификой инновационных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики выступает возможность их последующего закрепления в нормативно-правовой базе Российского государства. Они становятся образцами, прецедентами эффективных практических действий региональных органов власти и всех субъектов миграционной политики, направленной на соблюдение прав мигрантов, прибывающих в субъекты Российской Федерации. Именно эта разновидность неформальных практик открывает новые возможности для социально-экономического развития субъектов РФ и Российского государства в целом, для защиты прав граждан Российской Федерации и мигрантов, позволяет адаптировать и корректировать нормативно-правовую базу в соответствии с интересами общества и государства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной, а также выводами общетеоретического и практического характера.
Теоретическая значимость диссертационного исследования связана с попыткой комплексного анализа и концептуального осмысления неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики. Результаты научного исследования направлены на приращение социологического знания; материалы и выводы диссертации могут быть полезными для продолжения исследований по анализируемой теме. Представленная комплексная методология позволит выявлять и решать возникающие проблемы при реализации миграционной политики; выводы об изменении неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики помогут прогнозировать возможные варианты развития миграционной ситуации в регионах и последствия реализации неформальных практик.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке рекомендаций по оптимизации миграционной политики на уровне региона. Выводы диссертационного исследования могут быть использованы для обучения государственных служащих, имеющих непосредственное отношение к решению проблем в сфере миграционной политики, а также работников ФМС.
Материалы диссертационного исследования могут применяться в
процессе подготовки общетеоретических и специализированных курсов:
«Социология», «Политология», «Политическая социология»,
«Государственное и муниципальное управление», «Миграционная политика на региональном уровне».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры политических наук ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени
П.А. Столыпина». Основные положения диссертации изложены в шести научных публикациях. Результаты исследования излагались на межвузовских научно-практических конференциях: «Становление гражданского общества и развитие российской государственности: тенденции, проблемы, противоречия» (Саратов, ПАГС, 2008); «Общество и безопасность: история, перспективы эволюции, современное состояние» (Саратов, СВИБХБ, 2008), международной конференции «Эволюция общественных отношений в процессе российской модернизации: социетальный и региональный аспекты» (Пенза, Пензенский государственный университет, 2008). Материалы диссертационного исследования использовались в преподавательской деятельности, в частности при чтении специализированных курсов «Мировая экономика», «Содержание, перспективы и последствия международной миграции кадров». Результаты диссертационного исследования были апробированы на конференции в рамках сетевого проекта МИОН «Трансграничные миграции и принимающее сообщество: практики взаимной адаптации» (Екатеринбург, 2007; Калининград, 2008).
Междисциплинарные основания определения сущности неформальных практик
Изучение неформальных практик в современных социально-гуманитарных дисциплинах представляет собой одно из важнейших направлений социологической науки. Это вызвано тем, что само понятие «неформальные практики» разными учеными связывается с полиаспектными явлениями, процессами и направлениями общественного развития.
В научной литературе наряду с понятием «практики» встречаются термины «действия», «поведение», «акт и активность», которые в данном исследовании рассматриваются как взаимодополняющие. Это обусловлено тем, что действия представляют собой результат сознательной деятельности людей, проявляющийся в конкретных поведенческих актах1. Акт — это конкретное проявление действия различных учреждений, организаций, должностных лиц, граждан, на основании которого обычно судят о соблюдении и нарушении правовых норм. Соответственно, социальная активность рассматривается как форма деятельности социального субъекта (личности, организации, группы, общества в целом), сознательно ориентированного на решение стоящих перед ним проблем.
Поведение рассматривается как обобщенная характеристика действий и актов, как совокупность этих действий и поступков индивида, через которые проявляются личность человека, особенности его характера, темперамента, потребности, вкусы; обнаруживаются его отношения к предметам и явлениям окружающей действительности. Поведение человека связано с реализацией определенной потребности и оптимальным удовлетворением интересов людей.
Впервые к исследованию понятия «практики» обратился французский ученый П. Бурдье, который изучал его через «социальное» и «физическое» пространства. По его мнению, практики - действия агентов, определяемые их представлением о своей позиции в социальном или физическом пространстве. Практики в социальном и физическом пространстве отличаются друг от друга, так как в социальном пространстве практики как перемещения внутри иерархизированных взаимодействий зависят от социального порядка, который их и ограничивает. В физическом пространстве практики основаны не на социальном порядке, а на его восприятии и оценке. В связи с этим практики — действия агентов (индивидов или групп) одновременно вписаны в объективное (социальное) и субъективное (физическое) пространства. В дальнейшем П. Бурдье уточнит определение практик и будет рассматривать их как сознательную, целенаправленную деятельность, подчиненную определенным правилам, вырабатываемым структурами, габитусом . Идеи П. Бурдье развил в 1980-х годах американский ученый Н. Флигстин в процессе анализа практики как властно-ориентированных действий4.
3. Бауман понятие «практики» изучал как «акты», тесно связанные с категорией «норма». Согласно его мнению, норма оказывает двустороннее влияние на акты практики. С одной стороны, норма упорядочивает стихийные акты поведения (практики) людей и регулирует самые разнообразные виды общественных отношений, которые выстраиваются в определенную иерархию норм, распределяемых по степени социальной значимости. С другой стороны, практики (акты поведения) людей являются синтетическим обобщением норм, то есть часто повторяющиеся практики могут со временем превратиться в норму (формальную или неформальную).
Особое значение для раскрытия понятия «практики» сыграла теория Т. Парсонса, который практики (действия) исследовал в качестве элемента культуры, так как именно культура определяет значение, символический смысл практики. Под практиками ученый понимал индивидуальный акт или комплекс взаимосвязанных действий, составляющих «систему», или упорядоченный комплекс дифференцированных элементов. В качестве элементов выступали подсистемы действия: социальная система, культурная система, система личности и система поведения.
М. Вебер, говоря о практиках, исходил из понятия «действие». Согласно мнению ученого, действие - это субъективное отношение к различным объектам. Практики возникают в том случае, если они являются «общностно ориентированными действиями», то есть характеризуются ориентированностью на ожидания, связанные с определенными установками; последствия, которые непосредственно связаны с ожиданиями; целерациональные ожидания. Практики ориентированы на установленный порядок и «общностно ориентированные действия», что характеризует их как направленные на имеющуюся в обществе данность (культуру, традиции, ритуалы) или как на вероятностное знание, обычное мышление индивидов определенного сообщества; границы между ними крайне размыты.
Более расширенная интерпретация практик предложена западными исследователями П. Бергером и Т. Лукманом. Они утверждают, что любое действие, которое часто повторяется, «становится образцом, впоследствии оно может быть воспроизведено с экономией усилий и ipso facto осознано как образец его исполнителем»1. Именно такие действия могут являться практиками, так как они имеют все основания повторяться в будущем тем же самым образом и с тем же практическим усилием. Продолжая теоретические разработки П. Бурдье, ученые доказывали, что действия, ставшие привычными, сохраняют для индивида свой многозначительный характер, хотя значения, которые они содержат, включаются в качестве рутинных в общий запас знания, считающийся само собой разумеющимся. П. Бергер и Т. Лукман пришли к выводу, что повторяющиеся действия типизируют мотивы и способны институциализироваться в качестве инноваций.
Органы власти как один из субъектов неформальных практик в сфере миграционной политики
Миграционная политика представляет собой систему концептуально обоснованных идей, средств и инструментов, с помощью которых государство и его общественные институты достигают целей, адекватных настоящему и будущему развитию общества. В широком смысле слова миграционная политика ориентирована на изменение всей совокупности внешних и внутренних (экономических, социальных, культурных) факторов развития общества, благодаря которым трансформируется миграционное поведение человека. Всякое поведение формируется на основе различных стереотипов, образа жизни, реальной социальной практики граждан и институтов, различий в уровнях жизни и доходах населения, поэтому миграционная политика проводится, прежде всего таким образом, чтобы влиять на условия, формирующие миграционное поведение различных социальноеполитических акторов. В узком смысле слова миграционная политика — это деятельность субъектов миграционной политики, направленная на регулирование миграционного движения-, которое, в свою очередь, ограничивает или стимулирует различные миграционные процессы .
Миграционная политика может осуществляться как на международном, так и на государственном (национальном) уровне. Международная миграционная политика интерпретируется как структурная потребность, исходящая из несоответствия между открытыми, структурная потребность, исходящая из несоответствия между открытыми, характеризующимися глобальным характером рыночными силами, и закрытыми государственными образованиями, имеющими территориальные пределы. Согласно такому подходу, миграционная политика - это контроль над миграционными процессами, характеризуемыми, с одной стороны, структурной потребностью в эластичном предложении рабочей силы и свободном потоке услуг; с другой стороны, попытками сохранить дифференцированные условия оплаты труда, ограниченное социальное обеспечение и культурную однородность1. Миграционная политика отражает международную обстановку в целом: политическую, социально-экономическую и военную ситуацию в приграничных регионах сопредельных государств. Субъектами данной политики являются национальные государства и международные организации, например, Международная организация труда, Управление Верховного комиссариата по делам беженцев, Международная организация по миграции и многие другие. Неформальные практики субъектов миграционной политики анализируются исходя из особенностей мировой социально-политической ситуации.
Миграционная политика на уровне отдельного национального государства может рассматриваться в зависимости от различных характеристик, например от целей, которые ставит перед собой государство при решении различных миграционных проблем. В данном диссертационном исследовании изучаются неформальные практики через иерархию целей, которые ставят перед собой основные субъекты миграционной политики:
Во-первых, субъекты миграционной политики могут ставить объективные цели, связанные с удовлетворением внутренних потребностей государства, его демографической, социально- экономической и этноконфессиональной сферами, которые напрямую влияют на территориальную целостность и национальную безопасность. Во-вторых, субъекты миграционной политики ставят объективные цели второго порядка, зависящие от особенностей их функционирования, политических установок, связанных с социокультурными особенностями региона. В-третьих, у субъектов миграционной политики имеются и субъективные цели, обусловленные стремлением легитимизироваться в глазах населения и остальных субъектов миграционной политики. Именно эти цели лежат в основе различных неформальных практик, реализуемых субъектами миграционной политики1.
В научно-исследовательской литературе субъекты миграционной политики рассматриваются по-разному. В современной западной науке субъекты политического процесса четко подразделяются на политические и государственные. Поэтому управленческий процесс ими рассматривается как дихотомный, то есть состоящий из государственного управления (профессионализм, независимость от избирателей, удаленность от политических лидеров) и политической деятельности . Государственное управление отделяется от «политики с ее коррупцией и скандалами», а отношения между государственными служащими и политиками выстраиваются следующим образом: политики разрабатывают политические направления в различных сферах жизнедеятельности общества, а представители органов государственной власти, чиновники осуществляют эту деятельность.
Этапы изменения неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики Российской Федерации
В современных российских условиях изменение неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики вызвано трансформацией миграционной политики России в отношении к мигрантам. В конце XX — начале XXI века миграционная политика Российского государства неоднократно претерпевала изменения, а вслед за ней трансформировались и неформальные практики региональных органов власти.
Изучение изменений неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики с точки зрения потребностей и интересов государства в этой сфере за последние два десятилетия позволило выделить три этапа их трансформации с точки зрения доминирующего дискурса.
Первый этап в становлении и развитии неформальных практик в российском обществе следует отсчитывать со времени крушения советской политической системы и образования независимых государств из бывших союзных республик. Российская Федерация приняла ряд законов, направленных на защиту государственных интересов и установление правовых отношений в сфере миграционной политики. Это позволяло решать по крайней мере две общенациональные проблемы: обеспечение международного признания России как цивилизованного государства и создание правового поля для взаимодействия мигрантов и принимающего сообщества, государства и мигрантов.
В этот период Российская Федерации присоединилась к Конвенции ООН о статусе беженцев от 1951 года и Протоколу от 1967 года, были также приняты законы «О беженцах»1 и «О вынужденных переселенцах»2, инициировалось Соглашение стран СНГ «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам» . Для эффективности реализации политики в области миграции в 1992 году создается Федеральная миграционная служба4. В 1993 году принимается один из важнейших законов, регулирующих пространственную мобильность населения России, «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»5. В это же время был подписан Указ Президента РФ «О привлечении и использовании иностранной рабочей силы»6. К середине 1990-х годов особое внимание в миграционной политике стало уделяться вопросу регулирования двусторонних соглашений со странами СНГ по переселению иностранных граждан. Вплоть до конца 1990-х годов субъекты РФ принимали региональные законы в области миграционного регулирования.
Нормативно-правовое оформление взаимодействия субъектов миграционной политики происходило на фоне приобретения региональными законодательными органами власти полномочий по разработке собственных документов, регламентирующих миграционную политику в субъектах РФ и трансформаций всех сфер жизнедеятельности российского общества. Это положило начало формированию различных направленность, зависели от интересов и миграционной ситуации в регионе.
Неформальные практики на первом этапе становления миграционной политики Российской Федерации были в основном консервативными и характеризовались определенными признаками.
Во-первых, наблюдалось стремление ограничить доступ мигрантов на территорию Российской Федерации, что осуществлялось путем отказа в предоставлении статуса беженца или гражданина Российской Федерации; создавались дополнительные барьеры на пути легализации беженцев и вынужденных переселенцев.
Для того чтобы ограничить доступ мигрантов на территорию России или отдельного региона, органы государственной власти реализовывали огромное множество неформальных практик, целью которых был отказ в предоставлении статуса беженца и вынужденного переселенца. Представители органов власти разрабатывали многочисленные местные правила и распоряжения, определяющие процедуру выявления статуса, которые нередко противоречили федеральному законодательству. Например, в некоторых регионах Российской Федерации мигрантам из Казахстана отказывали в предоставлении статуса беженца на том основании, что в Казахстане отсутствует дискриминация русскоязычного населения. Заметим, что миграция из Казахстана считается самой интенсивной и многочисленной и составляет не менее 50% общего потока миграции из стран СНГ1.
Помимо этого, в региональных нормативных актах прописывались заведомо невыполнимые требования для получения статуса беженца. Так, в Постановлении № 510 были выявлены требования, которые мигранты не могли выполнить, в результате они оказывались без статуса гражданина Российской Федерации, на нелегальном положении. Подобными практик — формальных по обеспечению правопорядка и защиты государственных интересов и неформальных, вытекающих из сложившихся традиций управления отдельными территории, которые тесно переплетались и во многом дополнялись друг другом. При этом неформальные практики были присущи всем субъектам миграционной политики на всех уровнях власти и проявлялись в самых разнообразных аспектах — правоприменительном, консервативном, инновационном.
