Государственная политика России и механизмы взаимодействия ветвей власти в сфере управления развитием железнодорожного транспорта : политологический анализ Мишина, Наталья Вячеславовна

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. Теоретико-методологические аспекты государственной политики 41

1.1. Государственная политика и система разделения властей 41

1.2. Специфика государственной политики в сфере железнодорожного транспорта 62

1.3. Законодательство как основное средство реализации государственной политики 79

1.4. Правовая доктрина как основной источник и особая форма объективизации государственной политики 93

1.5. Правовая технология как метод государственной политики 104

ГЛАВА II. Генезис государственной политики россии в сфере управления развитием железнодорожного транспорта 115

2.1. Институционализация средств управления первыми российскими железными дорогами общего пользования 115

2.2. Создание единого политико-правового пространства на железнодорожном транспорте в дореволюционной России 147

2.3. Политика централизации в сфере управления развитием железнодорожного транспорта в советский период 192

2.4. Политическая институционализация разделения властей в сфере управления развитием железнодорожного транспорта России в переходный период 228

ГЛАВА III. Механизмы взаимодействия ветвей государственной власти в сфере управления развитием железнодорожного транспорта в современной России 261

3.1. Взаимодействие властей при формировании доктринальной политики в сфере управления развитием железнодорожного транспорта 261

3.2. Правотворческая политика в сфере управления развитием железнодорожного транспорта 275

3.3. Правоприменительная политика в сфере управления развитием железнодорожного транспорта 302

3.4. Интерпретационная правовая политика в сфере управления развитием железнодорожного транспорта 320

3.5. Взаимодействие международной и российской правовых систем в сфере железнодорожного транспорта 336

Заключение 358

Библиография

• Законодательство как основное средство реализации государственной политики
• Создание единого политико-правового пространства на железнодорожном транспорте в дореволюционной России
• Правотворческая политика в сфере управления развитием железнодорожного транспорта
• Интерпретационная правовая политика в сфере управления развитием железнодорожного транспорта

Введение к работе

Актуальность темы исследования, детерминированная растущим значением транспортной политики в развитии российского общества, определяется тем, что в политологических исследованиях государственная политика России в сфере железнодорожного транспорта как исследовательская проблема лишь в последние годы начинает получать свои очертания. При обилии публикаций, прямо или косвенно связанных с изучением транспортной политики России на различных исторических этапах, собственно институты железнодорожной политики лишь становятся предметом историко-экономических исследований. Между тем, является очевидным, что политологические исследования не могут дать требуемого научного уровня без их системного, методически грамотного теоретического обоснования. Коренные изменения, происходящие в российской экономике, политике и социальной сфере являются объективными факторами, детерминирующими принципиальную значимость теоретических исследований проблем транспортной политики и политических институтов, особенно проблем взаимодействия ветвей власти в сфере политического управления развитием железнодорожного транспорта.

Развитие железнодорожного транспорта всегда влияло и продолжает влиять на материальное и духовное состояние общества, политическую сферу его жизнедеятельности, социальную структуру, его возможности и способности к дальнейшему цивилизационному развитию. Данная проблема является стержневой для государственной политики, интегрирующей концептуальные разработки теоретиков и практиков. В этом качестве проблема развития железнодорожного транспорта и входит в предметное поле современной политической науки.

Показательным является тот факт, что Президент Российской Федерации Д.А. Медведев (будучи кандидатом), формулируя главные задачи своей будущей политики на II Общероссийском гражданском форуме 22 января 2008 г., первое место уделил преодолению правового нигилизма как фактора, противодействующего развитию нашего общества, что в свою очередь является одним из приоритетных направлений государственной политики России. Уже первые выступления вновь избранного Президента РФ акцентировали внимание на правовых механизмах решения политико-социальных и экономических проблем России.

¹ Выступление Дмитрия Медведева на II Общероссийском гражданском форуме 22 января 2008 года // электронная версия журнала «ИНТЕЛРОС - Интеллектуальная Россия» .html (03.06.2008).

На наш взгляд, именно правовые механизмы являются наиболее эффективным инструментарием политического управления, как в целом, так и отдельной отраслью.

В.В. Путин 8 февраля 2008 г. на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» , формулируя стратегические направления предполагаемого развития нашего общества, не в полной мере уделил внимание механизмам реализации данной стратегии. На наш взгляд, реализация поставленных задач не может быть осуществляться без научно обоснованного и эффективного механизма взаимодействия всех ветвей власти.

В демократических государствах действует функциональное распределение органов власти по принципу разделения властей на три ветви: органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти. Такое разделение властей закреплено в ст. 10 Конституции Российской Федерации: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Однако самостоятельность органов власти вовсе не означает их разобщенность.

В данном ключе представляется актуальным изучение механизма взаимодействия различных ветвей власти Российского государства в сфере управления развитием железнодорожного транспорта - одной из важнейших отраслей экономики - на современном этапе. Транспортная политика в России рассматривается как одна из значимых составляющих общегосударственной стратегии, поэтому транспорт, особенно железнодорожный, постоянно находится под контролем со стороны государства. Однако без исследования его генетического развития на различных исторических этапах невозможно понять сущности современного взаимодействия органов государственной власти в данной сфере, а также выявить наиболее эффективные механизмы такого взаимодействия. Ретроспективный взгляд на железнодорожную политику государства и ее политологический анализ позволяют выявить закономерности политико-правового развития страны в данной отрасли, показать модернизационные процессы в политической сфере ее деятельности.

Теоретические исследования государственной политики не могут быть ограничены структурно-функциональным анализом и выявлением основных приоритетных направлений. В связи с тем, что содержа-

² Владимир Путин: Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» // ? starteg=l (03.06.2008).

5 ниє государственной политики включает в себя множество компонентов: целей, задач, видов, направлений, форм реализации, средств и т.п., полноценное изучение и исследование всех ее аспектов одновременно представляется проблематичным. Особенно, когда речь идет о применении теоретических выводов на практике. При реализации общих положений государственной политики необходимо их конкретизировать в каждой отдельной сфере общественных отношений, в связи с чем необходимо разрабатывать отраслевые направления государственной политики, так как именно они являются необходимым элементом конкретизации общей политики государства и условием ее практического применения.

Выбор железнодорожного транспорта в качестве конкретной отрасли, на примере которой будет исследоваться государственная политика России и механизмы взаимодействия ветвей власти, детерминирован тем, что сегодня многие крупные железнодорожные предприятия испытывают в своей работе значительные трудности, обусловленные недостатками правового регулирования в сфере управления его развитием. Коренное изменение взаимоотношений субъектов железнодорожного рынка в связи с формированием конкурентной среды потребовало столь же радикального пересмотра нормативной правовой базы, регулирующей перевозочную деятельность на железнодорожном транспорте и предоставление услуг по использованию его инфраструктуры.

Несмотря на бурное развитие автомобильного, воздушного и трубопроводного транспорта, вот уже около 175 лет железнодорожный транспорт остается основным средством перемещения грузов и массовой перевозки пассажиров. Находясь в настоящее время в процессе реформирования, обусловленного происходящими в начале XXI века социально-экономическими и политико-правовыми преобразованиями России, железнодорожный транспорт нуждается в научном обосновании проводимых преобразований, в обновлении и совершенствовании нормативной правовой базы деятельности железнодорожной отрасли, ее управления, что невозможно осуществить без формирования эффективного механизма взаимодействия ветвей власти в сфере железнодорожного транспорта.

Актуальность изучения данной проблемы определяется тем, что взаимодействие ветвей власти всегда являлось и является наиболее узким проблемным местом в осуществлении государственной политики. Кроме того, актуальность данному исследованию придают следующие факторы. Во-первых, без разработки отраслевой, в частности железнодорожной, государственной политики невозможно разработать

целостную эффективную политику Российского государства. Во-вторых, формирование стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации невозможно без разработки соответствующей политики в сфере его управления. В-третьих, развитие рыночной реформы на транспорте со всей очевидностью показывает необходимость серьезной проработки ключевых вопросов взаимодействия ветвей власти при осуществлении железнодорожной политики. Особое внимание к исследованию государственной политики именно в сфере управления развитием железнодорожного транспорта определяется, с одной стороны, тем обстоятельством, что железные дороги играли, играют и будут играть значимую роль во внутренней и внешней политике России, определять основные направления, возможности и пределы проведения в жизнь интересов и приоритетов страны в тех или иных областях. С другой стороны, это внимание обусловлено профессиональными интересами самого автора, т.к. она принимает непосредственное участие в подготовке кадров для отечественного железнодорожного транспорта, которым в свою очередь придется принимать участие в формировании концептуальных основ государственной политики в данной сфере.

С целью достижения устойчивой безубыточной работы железнодорожного транспорта, долгосрочного укрепления экономики железнодорожной отрасли и Российского государства в целом требуется научно обоснованное совершенствование государственной политики в области железнодорожного транспорта через инновационное развитие железнодорожного законодательства. В этой связи необходим всесторонний анализ проблем железнодорожного права, его источниковой базы и поиск наиболее эффективных путей обновления и совершенствования железнодорожного законодательства.

«Падение объемов перевозок, вызванное как общим ухудшением экономической ситуации в России, так и отсутствием научно обоснованной тарифной политики на железнодорожном транспорте, рост цен на энергоносители и другие материалы, жесткая налоговая и кредитная политика, отсутствие государственной поддержки для обновления изношенных средств - вот далеко не полный перечень факторов, отрицательно влияющих на успешное функционирование и развитие железных дорог», на которые указывал СЮ. Витте еще в XIX веке и которые не утратили своей актуальности в настоящее время. В этих условиях необходимо возродить все полезное, что было накоплено за более чем полуторовековую историю развития железнодорожного транспор-

³ Витте СЮ. Принципы железнодорожных тарифов по перевозке грузов (репринтное издание 1884 г. с комментарием и кратким биографическим очерком). - СПб.: ПГУПС, 1999. - С. 334.

7 та и на ее основе создать научно обоснованную государственную политику в данной отрасли.

Следует отметить, что при выборе наилучшей модели будущей организации железнодорожного транспорта России изучение опыта реформирования железных дорог развитых стран мира представляет существенный интерес, однако не следует забывать, что у каждой страны свой проторенный, но неповторимый путь к взаимодействию государства, железных дорог и пользователей ее услугами, поэтому необходимо более глубокое изучение накопленного богатейшего опыта. В частности опыт организации и управления железнодорожным транспортом как единым целостным организмом, где государству принадлежит решающая роль, имеет огромное значение, когда опять на повестку дня ставится вопрос о реструктуризации важнейшей жизнеобеспечивающей отрасли страны.

Именно история государства и права России, как и зарубежных стран, позволяет исследовать формирование и развитие правовой политики как одной из основных составляющих государственной деятельности, проследить на конкретном историко-политическом и правовом материале тенденции ее развития, институционализации и воздействия на различные процессы жизнедеятельности общества. Взгляд на развитие государственно-правовых институтов в России через призму политики в историческом контексте позволит понять систему объективных и субъективных факторов в механизме влияния на формирование и реализацию государственной политики, ее институциона-лизацию на уровне государственно-правового инструментария воздействия на различные процессы в стране. Это позволяет выявить устойчивые процессы в использовании политико-правовых институтов в решении политических проблем и учесть исторический опыт разработки политико-правовых подходов к решению современных проблем, обеспечить принятие государственной властью управленческих решений и издание законодательных актов с учетом национальных традиций и сформировавшейся ментальносте российского общества, увидеть в оценке прошлого перспективы выхода из современных проблем, многие из которых детерминированы историческим прошлым.

Актуальность проведенного исследования не ограничивается только теоретическим значением. Результаты данной работы способствуют также решению практических проблем взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей, повышению уровня эффективности механизма такого взаимодействия в сфере управления развитием железнодорожного транспорта, помогает устранить некоторые недостатки в политической системе России.

Степень изученности и разработанности проблемы. Проблематика исследований, связанных с изучением политического воздействия государственной власти на государственно-правовую (юридическую) сферу жизнедеятельности общества, в последние годы находится в ряду наиболее востребованных в общественных науках - политологии, юриспруденции, истории. Вопросы места и роли государственной власти в формировании политики, в различных сферах деятельности государства активно обсуждаются не только в политологии, но и в теоретическом и отраслевом правоведении, написаны специализированные учебные курсы политико-юридического характера по политологии и юриспруденции. Одновременно складываются центры изучения политико-юридической проблематики (Институт государства и права РАН, Саратовская государственная академия права, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования) и издаются научные журналы «Право и политика», «Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование» (г. Москва), «Правовая политика и правовая жизнь» (г. Саратов), вокруг которых происходит концентрация исследователей и исследований и на страницах изданий которых обсуждается широкий круг проблем политико-юридического характера.

Анализ степени научной разработки государственной политики позволяет выявить, что понятие «политика государства» изложены в учениях знаменитых философов: Платона, Аристотеля, Цицерона, И. Канта, Дж. Локка, Ш. Монтескье.

Среди трудов ученых, представляющих современное российское политологическое сообщество, особого внимания заслуживают работы Т.А. Алексеевой, А.С. Аникеевой, В.Э. Багдасаряна, И.А. Василенко, К.С. Гаджиева, А.И. Костина, М.М. Лебедевой, Ю.М. Павлова, А.С. Панарина, А.В. Понеделкова, Л.В. Сморгунова, А.И. Соловьева, A.M. Старостина, С.С. Сулакшина, П.А. Цыганкова, О.Ф. Шаброва, В.И. Якунина и других известных исследователей.

Термин «правовая политика», а также суждения, касающиеся права и политики, упоминаются еще в трудах ученых-юристов конца XIX - начала XX в., в том числе И.А. Ильина, Н.Н. Кареева, Б.Н. Чичерина и др. Характерно, что Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич, Л.И. Петражицкий и др. не рассматривали правовую политику как реально существующее явление. Исторически они рассматривали ее как «набор определенных идей, взглядов, представлений о праве и не праве, как прикладную науку, которая призвана оценивать действующее законодательство и способствовать выработке более совершенного права».

Наиболее существенные заслуги в изучении законодательства как источника права принадлежат историкам права XIX - начала XX в. Значительный интерес среди трудов по истории права представляют работы И.Д. Беляева, Г.В. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, Н.П. Загоскина, Н.М. Коркунова, В.Н. Латкина, Ф.И. Леонтовича, А.В. Романовича-Словатинского, В.И. Сергеевича, А.Н. Филиппова, И.П. Числова, Б.Н. Чичерина, М.И. Ясинского.

В трудах по истории права, написанных в советский и постсоветский периоды, анализу источников, в том числе и законодательных, внимания почти не уделялось, в лучшем случае упоминались основные разновидности законодательных актов и давался очерк истории кодификации. В советский период проблемы истории законодательства затрагивались попутно при изучении истории государства и права, а также истории государственных учреждений. Следует заметить, что четкого определения понятия «закон» и критериев для отделения закона от прочих распоряжений верховной власти в российской историко-правовой науке выработано не было. По-видимому, это в принципе неразрешимая задача, поскольку теоретически разграничить закон и административное распоряжение можно только «когда исполнительная власть отделена от законодательной», чего в российской истории не было не только в XVIII-XIX вв., в условиях самодержавной империи, но и на протяжении большей части XX в. Как правило, на практике историки чаще всего относят к законодательным актам второй половины XVII - начала XX в. то, что было отобрано в качестве законодательных актов составителями Полного собрания законов Российской империи.

Тем не менее, наблюдения и выводы, сделанные при изучении истории права преимущественно исследователями XIX - начала XX в., весьма ценны для исследования истории законодательства. Это, в первую очередь, наблюдения над изменением соотношения обычая и закона как источников права и выводы о его причинах и следствиях, которые позволяют опираться на историко-правовые исследования при характеристике нового этапа в истории российского законодательства.

Дальнейшее изучение проблем взаимодействия права и политики наблюдается в некоторых работах советского периода. Однако в этот период термин «правовая политика» наиболее систематично употреблялся на отраслевом уровне, преимущественно в сфере уголовно-правовой. Понятие «правовая политика» («юридическая политика», «законодательная политика») стало активно использоваться в советской юридической литературе только после принятия Конституции

10 Союза ССР 1977 г., причем в него был заключен не отраслевой, а государственно-политический смысл. Правовая политика рассматривалась как «неотъемлемая часть государственной политики, ... единой политической роли партии, ее стратегии и тактики», которая заключалась в

«создании и использовании норм права» .

В некоторых разработках советских исследователей рассматривались роль транспорта во внутренней политике государств, влияние транспортных коммуникаций на их экономическое, политическое, культурное, территориальное и т.п. развитие.

В последние десятилетия, особенно на рубеже XX-XXI вв. проявляется устойчивый интерес уже к «новому» понятию государственной политики - «правовой политики» среди представителей общей теории права. Так, целый ряд монографических, диссертационных и других работ, посвящен различным аспектам правовой политики. Наибольший вклад в разработку ряда проблем правовой политики внесли такие ученые-правоведы, как А.С. Автономов, С.С. Алексеев, С.Ф. Афанасьев, В.П. Беляев, Е.В. Вавилин, Н.Н. Вопленко, А.И. Зайцев, И.А. Иванников, В.Ф. Иванов, Н.В. Исаков, М.В. Карасева, А.П. Коробова, Ю.А. Крохина, В.П. Кудрявцев, Е.В. Куманин, Н.А. Лопашенко, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.В. Момонтов, Н.И. Матузов, А.А. Павлушина, СВ. Поленина, Т.М. Пряхина, Н.В. Путало, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, Т.А. Савельева, В.Н. Синюков, Л.А. Стешенко, В.М. Сырых, В.Д. Холоденко, А.К. Черненко, Д.Ю. Шапсугов, К.В. Шундиков, А.И. Экимов и другие.

Особой оценки заслуживает исследование профессора А.К. Черненко «Теоретико-методологические проблемы формирования правовой системы общества» (Новосибирск, 2004), в котором раскрыты теоретико-методологические закономерности формирования правовой системы общества и совокупность методов, способных раскрыть эти закономерности во всей их полноте и многообразии в условиях современного государства и права. А.К. Черненко впервые в отечественной юридической науке проанализировал методы правовой технологии и раскрыл ее роль в механизме формирования эффективной и рациональной правовой системы. В нашей работе правовая технология рассматривается как метод государственной политики.

В 1997-1998 годах редакционной коллегией журнала «Правоведение» на базе Саратовской государственной академии права был проведен «круглый стол», посвященный проблемам и различным аспектам правовой политики, где большинство ученых поддержали идею о не-

⁴ Малышева Е.П. Становление советской правовой политики: к постановке проблемы // (07.08.2006).

обходимости утверждения понятия «правовая политика» в качестве общетеоретической категории и перспективности ее разработки. Так, в июне 2000 года Саратовским филиалом Института государства и права Российской Академии Наук была проведена научная конференция на тему «Правовая политика: федеральные и региональные проблемы», а с ноября 2000 года начал издаваться специальный журнал «Правовая политика и правовая жизнь», на страницах которого ведутся дискуссии, обсуждаются проблемы, касающиеся правовой политики.

Таким образом, комплексно проблемы государственной политики, в том числе правовой политики Российского государства, стали изучаться в Саратовском филиале Института государства и права РАН, где и был разработан проект Концепции правовой политики в Российской Федерации.

Исследованию вопросов государственного механизма посвящена достаточно обширная научная литература дореволюционного периода, в частности о механизме государства писали В.М. Гессен, Ф.Ф. Ко-кошкин, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражипкий, П.А. Сорокин, В.М. Хвостов, Г.Ф. Шершеневич и другие.

В советский и современный периоды отдельные вопросы, связанные с государственным механизмом, рассматривали в своих работах С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Р.С. Болдырева, П.Т. Василенков, В.В. Гибов, Э.П. Григонис, Л.Л. Григорян, Б.П. Елисеев, М.К. Искакова, Л.И. Каск, В.В. Конейчиков, СВ. Кра-юшкина, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, А.А. Мишин, Н.М. Иавличен-ко, З.М. Ретизни, В.Е. Чиркин, Б.Л. Страшун и др.

Анализу содержания основных направлений развития теории разделения властей, ее места и роли в государственно-правовом и конституционном механизме различных стран посвящены многочисленные монографии, научные статьи и брошюры западных исследователей . Так же следует выделить труды X. Линца, Дж. Кэри, М.С. Шу-гарта, С. Мэйнуорринга, А. Лейпхарта, Дж. Сартори, А. Валенсуэлы, Л. Даймона, Р. Роуза, Т. Ремингтона, Ж.-Л. Шабо, А. Нуссбергер, С. Хантингтона, в которых анализируются особенности различных форм правления и, так или иначе, ставится вопрос о возможных институциональных рамках реализации принципа разделения властей.

⁵ См.: Wade Е. Bradley A. (eds). Constitutional Law. - L., 1978; Fisher Heinz (Hrsg.). Das Poli-tische System Osterreichs. - Wienn, 1992; Hogg P. (ed.). Constitutional Law of Canada. - Toronto, 1985; Twin W. The Indeterminacy of the Separation of Powers and the Federal Courts II The Jeorge Washington Law Review. - 1989. - № 3; Buffington M. Separation of Powers and the Independent Governmental Entity After Mistretta v. United States II Lousiana Law Review. - 1989. -Vol. 50.

Среди политологических работ, рассматривающих процесс конституционного творчества в России как политического столкновения различных правящих сил следует отметить также работы, посвященные становлению парламентаризма в новейшей истории России. Особенный интерес в них представляет анализ причин разрыва институциональной преемственности с опытом советского парламента и переход к новой системе представительства интересов (Р.Я. Евзеров, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева, Ж.И. Овсепян, В.Е. Усанов, Н.П. Баранова, P.M. Романов, Н.И. Бирюков, В.М. Сергеев, О.Н. Булаков и др.). Значение института президентства в структуре политической власти глубоко изучен в отечественной юридической литературе (Л.А. Окуньков, Ю.А. Дмитриев, В.И. Радченко, Б.С. Эбзеев, И.Д. Хутинаев, М.Б. Ага-ев, Г.В. Дегтев, В.И. Каинов и др.). Целый ряд публикаций о роли судебной власти в механизме разделения властей принадлежит таким авторам, как В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, Н.В. Витрук, А.А. Белкин, В.Д. Зорькин, О.В. Романова, Т.Я. Хабриева, Г.А. Гаджиев, Е.Ю. Терюко-ва, Н.С. Волкова, В.А. Кряжков, М.А. Митюков, Д.Н. Вороненков.

Научные труды в теоретико-правовом ключе, в которых исследуются различные аспекты реализации разделения властей в зарубежных государствах и в России, представлены работами отечественных авторов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баг-лая, A.M. Барнашова, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, И.А. Кравца, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, Н.А. Сахарова, В.Н. Синюкова, В.В. Смирнова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина. Среди российских политологов, исследовавших проблемы реализации разделения властей назовем Е.Б. Шестопала, A.M. Салмина, А.Н. Шохина.

На наш взгляд, нельзя не отметить труды классиков политической науки, в которых рассматривается теория политических институтов и институциализация как политический процесс, в частности Г. Алмонда, П Бергера, Т. Лукмана, Р. Гудина, Х.-Д. Клингемана, Г. Друри, В. Меркель, Л. Круассан, Д. Норта, Б. Ротстайна, Р. Швери, У.Е. Бейкера, К. фон Бойме, В. Бане, Д. Истона, Э. Лэйна, С. Эрссона, Дж. Марча, И. Олсена, Б.Г. Питерса, П. Пирсон, К.А. Шепсле, К.Л.Шеппели, С. Хантингтона, А. Этциони и др. Среди российских исследователей политических институтов стоит отметить работы Г.Г. Дилигенского, Г.А. Белова, О.Э. Бессоновой, В.М. Бьгаенкова С.В.Патрушева, П.В.Панова, С.Г. Кирдиной, В.Г. Ледяева, В.В. Радае-ва, В.П. Тамбовцева, И.Н. Тарасова, С.Г. Сергеева и др.

Тем не менее, анализ научной литературы на сегодняшний день демонстрирует отсутствие комплексных политологических работ, по-

13 священных изучению государственной политики в сфере управления развитием железнодорожного транспорта комплексно не изучались, хотя некоторые аспекты управления и правового регулирования в сфере железнодорожного транспорта все же освещались в монографических, диссертационных и других научных исследованиях такими учеными, как В.Б. Ляндрес, О.О. Жабин, В.В. Попов, Д.К. Асеев, А.В. Родионов, В.Г. Баукин, В.Н. Тестов, Н.К. Андреева, О.В. Гончарук, С.А. Зубков, В.И. Якунин и др.

Разработка важнейших государственных проблем в области железнодорожного транспорта России на теоретическом уровне была заложена еще в 60-е-70-е гг. XIX в. ведущими российскими учеными, специалистами по железнодорожному делу. Дореволюционную историографию представляют многочисленные работы, авторы которых активно выступали за государственное вмешательство в сферу железнодорожного транспорта и тарифную политику. Научные труды А.И. Чупрова, который активно выступал за государственное вмешательство в сферу железнодорожного транспорта, его многочисленные публикации в периодической печати по различным аспектам железнодорожной политики государства представляют несомненный интерес. Его работы нашли свое отражение в сборнике научных трудов «Из прошлого русских железных дорог: статьи 1874-1895 гг.», а его идеи имели большое научно-практическое значение. В первой статье «О способах государственного вмешательства в железнодорожные тарифы» (1887 г.) А.И. Чупров выражал уверенность в том, что подчинение государственному контролю железнодорожных тарифов заграничного сообщения «представляет собой первый шаг на пути государственного вмешательства в тарифное дело, за которым рано или поздно

6 последуют другие шаги» .

Крупнейший российский государственный деятель конца XIX-начала XX века, СЮ. Витте внес неоценимый вклад в научные разработки тарифообразования. В 1883 г. им был издан обширный специальный труд «Принципы железнодорожных тарифов по перевозке грузов», в котором рассматриваются коренные вопросы финансового положения русских железных дорог и политики правительства в области тарификации. СЮ. Витте считал государственное вмешательство в деятельность железнодорожных обществ необходимым, но не беспредельным: «Пределы такого вмешательства, подсказываемые благора-

зумием, должны зависеть от условии времени и места» и иметь в виду действительные интересы страны. Он создал тарифную систему, фак-

⁶ Чупров А.И. «Из прошлого русских железных дорог». - М., 1909. - С. 209.

⁷ Витте СЮ. Принципы железнодорожных тарифов по перевозке грузов. - СПб., 1910. - С. 256.

14 тически действующую до сих пор, и одним из первых внес в концепцию транспорта идею государственности. Таким образом, основные принципы формирования тарифов, изложенные СЮ. Витте, вновь приобретают важное теоретическое и практическое значение в условиях рыночной экономики, когда железнодорожный транспорт функционирует как сегмент рынка с развитой конкуренцией и рассматривается как естественный монополист. Изучение основных положений этого фундаментального труда поможет современному исследователю по-новому взглянуть на тарифы и тарифную политику.

Работы Н.Д. Токарского и Г. Лангвилла также заслуживают внимания. Авторы, критически относившиеся к свободе частной инициативы, царившей на железных дорогах, рекомендовали переход к государственному управлению железнодорожным хозяйством. В частности Н.Д. Токарский отмечал, что от железнодорожной тарифной политики зависит единение обществ в государстве, а также разумное единение государств между собой.

Тарифы на железных дорогах находятся на границе частных и общественных интересов, о чем говорит А.П. Субботина, в своей работе специально посвященной тарифам.

В исследовании Н.Е. Гиацинтова основное внимание уделено вопросам организации тарифного дела на дорогах России. Автор настаивает на сосредоточении управления железнодорожным хозяйством в руках правительства.

Вопросы преимущества частной и казенной эксплуатации железных дорог рассматривал в своей книге Д.И. Пихно, где более подробно исследовал конкурентную борьбу и соглашения о разделе прибыли между железными дорогами и другими путями сообщения.

Автор, являясь в данном вопросе оппонентом СЮ. Витте, считал, что государство должно согласовывать свои тарифные мероприятия с естественными условиями, в которых находится железнодорожное дело, а железнодорожная экономика должна быть направлена на уменьшение тарифов, чтобы привлечь перевозки и таким образом увеличить общий доход. На наш взгляд, такая точка зрения не менее важна для разработки государственной политики России в железнодорожной отрасли.

Проблемам железнодорожной политики, рассматривая основные экономические проблемы железнодорожного хозяйства, посвятил немало теоретических трудов К.Я. Загорский. Считая железнодорожную политику одним из звеньев в общей системе государственной политики, автор убежден, что она должна стремиться к осуществлению тех же задач и целей, которые преследует государство в отношении всей

15 экономической жизни России, то есть к созданию такой организации и такого управления железнодорожным делом, при которых сооружение, усовершенствование рельсовых путей сообщения в стране и вся их эксплуатация отвечали бы указанной общей цели государственной политики. И надо заметить, что сегодня государственная политика в сфере управления развитием железнодорожного транспорта строится именно на таких принципах.

Среди зарубежных исследований несомненный интерес представляют работы немецких ученых В. Лаунгардта и Г. Кона, которые внесли весомый вклад в научные разработки тарифообразования. По мнению В. Лаунгардта сторонника объединения и государственного владения железными дорогами, доходность железных дорог со стороны частных интересов определяется размером того процента, который дают дороги на строительный капитал, между тем с государственной точки зрения доходность эта должна определяться той экономической пользой, которая приносится всему населению железными дорогами в результате значительного уменьшения перевозочных издержек.

Основные аспекты российской железнодорожной политики в конце ХГХ-начале XX в. также изложены немецким ученым О. Мер-тенсом, который являясь оппонентом вышеназванных авторов, считал недопустимым вмешательство государства в дела частных железнодорожных обществ даже для предотвращения негативных экономических последствий.

Признавая ошибочным переход российского правительства к государственной системе строительства железных дорог и защищая частное предпринимательство, в тоже время О. Ментерс в целом поддерживал проведение большинства правительственных мероприятий. Он пришел к выводу о том, что железнодорожная политика российского правительства способствовала интенсивному развитию производительных сил страны.

К сожалению, в советской исторической литературе специальных работ по исследованию железнодорожного транспорта в 30-40-е гг. XX в. не было. Возобновление интереса к железнодорожной тематике наблюдается лишь в 1950-е годы, когда изучение вопросов государственной политики в области железнодорожного транспорта и ее приоритетного направления - железнодорожного строительства, вновь привлекло внимание ученых.

Так, в работе И.Ф. Гиндина железнодорожная политика характеризуется как важная составная часть общей политики государства. Методы государственного вмешательства и финансирования, по мнению автора, особенно широко применялись в железнодорожном строитель-

стве, которое, по существу, велось на государственные средства ради создания в кратчайшие сроки железнодорожной сети в стране.

Исследования А.П. Погребинского, основанные на широком круге архивных материалов, подтверждают вывод о том, что при огромном расточительстве государственных средств цель по созданию российской железнодорожной сети все же была достигнута. В своих работах автор уделял большое внимание анализу финансирования железнодорожного строительства в дореволюционной России.

В монографии «Железнодорожный транспорт России во второй половине XIX в.» A.M. Соловьевой подробно рассматривается состояние железнодорожного транспорта России с самого начала строительства железных дорог до конца XIX в., а также мероприятия российского правительства по созданию государственного сектора железных дорог, способствовавшие внедрению государственной системы управления на железнодорожном транспорте. Заслуживают внимания и другие работы автора, в которых освещаются основные этапы становления и развития государственно-капиталистической системы хозяйства на российском железнодорожном транспорте.

Довольно содержательны некоторые работы, рассматривающие проблемы строительства железных дорог на окраинах России. Из трудов современных авторов заслуживает внимания исследование Е.Е. Хадонова «Очерки из истории финансово-экономической политики пореформенной России (1861-1904 гг.)». Выделяя железнодорожное строительство как приоритетное направление в политике правительства России, автор исходил из того что, поскольку одной из важнейших задач любого цивилизованного государства является целенаправленная деятельность по управлению экономикой страны, то, естественно, оно не в праве оставлять вне сфер своего прямого и непосредственного влияния такой могущественный фактор развития народного хозяйства, каким являются железные дороги. Из этого следует, что в России политика государства в области железнодорожного строительства всегда находилась в теснейшей зависимости от его экономической политики.

В современных исследованиях, посвященных руководителям российского государства, министерств и ведомств путей сообщения на разных этапах исторического развития железнодорожного транспорта, освещаются не только результаты их деятельности, но и обращается самое пристальное внимание на то, что представляли собой эти личности, от которых во многом зависит целесообразность проведения государственной политики.

Приоритетные направления железнодорожной политики, законодательно-правовые основы ее реализации рассмотрены в статье В.А. Персианова «Ключевые вопросы транспортной политики». Автор обосновывает необходимость разработки многомерной «транспортной доктрины», которая должна определить подлежащую реализации в государственном масштабе систему взглядов на цель, задачи, приоритеты и механизмы управления путями сообщения страны, отдавая при этом приоритет железнодорожному транспорту.

Весьма полезной для нашего исследования явилась монография Н.Е. Аксененко, Б.М. Лапидуса и А.С. Мишарина «Железные дороги России: от реформы к реформе», где в исторической ретроспективе освещаются предпосылки и важнейшие этапы развития и реформирования российских железных дорог, функции их государственного управления и регулирования, тарифной политики, взаимоотношений с пользователями услуг железнодорожного транспорта.

В двухтомном издании по «Истории железнодорожного транспорта России» отражены исторические и экономические предпосылки возникновения железных дорог общего пользования, история их становления и развития, состояние системы подготовки кадров и социальной среды железнодорожного транспорта в различные годы, а также в описательном плане рассмотрены некоторые нормативно-правовые и нормативно-технические акты и документы, регулирующие деятельность железнодорожного транспорта с 1836 по 1945 гг.

Тем не менее, не смотря на то, что некоторые аспекты государственной политики в сфере управления развитием железнодорожного транспорта уже освещались, анализ существующей литературы свидетельствует о недостаточной разработке темы нашего исследования, поскольку до сих пор нет обобщающих трудов, в которых подробно освещаются вопросы и проблемы государственной политики и механизма взаимодействия ветвей власти в сфере управления развитием железнодорожного транспорта, формирования и генезиса железнодорожного законодательства, что также предопределило выбор темы нашего исследования.

В частности недостаточно изучены и выявлены существующие пробелы и противоречия в железнодорожном законодательстве, не получили должного отражения основные направления государственной политики, в частности доктринальная, правотворческая, правоприменительная и правоинтерпретационная политика в сфере управления развитием железнодорожного транспорта, практически отсутствует научное обоснование формирования эффективной железнодорожной

18 политики государства и механизма взаимодействия ветвей государственной власти.

Цель диссертационного исследования состоит в политологическом анализе государственной политики России и разработке механизма эффективного взаимодействия ветвей власти в сфере управления развитием железнодорожного транспорта.

На основе комплексного исследования содержания и сущности железнодорожной политики Российского государства необходимо провести анализ состояния организационного обеспечения железнодорожной политики и ее нормативной правовой базы в исторической ретроспективе путем изучения нормативно-правовых актов дореволюционной России, РСФСР, СССР, Российской Федерации, практики формирования и функционирования структуры управления железнодорожным транспортом, обеспечивающей осуществление железнодорожной политики России, выявить проблемы, затрудняющие ее осуществление и дать предложения по совершенствованию государственной политики и механизма взаимодействия ветвей власти в сфере управления развитием железнодорожного транспорта, повышению эффективности государственной политики России в данной сфере.

Изучение развития государственной политики России в сфере управления развитием железнодорожного транспорта позволит узнать не только прошлое и настоящее, но и дать ответ на вопрос, каким может стать будущее железнодорожной отрасли и Российского государства в целом.

Следует заметить, что понятия государственная политика в сфере управления развитием железнодорожного транспорта и железнодорожная политика государства в данной работе идентичны.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи исследования:

исследовать феномен государственной политики и системы разделения властей;

выявить специфику государственной политики в сфере управления развитием железнодорожного транспорта;

рассмотреть законодательство как механизм и средство реализации государственной политики;

исследовать доктрину как источник, механизм и особую форму объективизации государственной политики;

раскрыть сущность правовой технологии как метода политического управления;

выявить институционализацию системы управления первыми российскими железными дорогами общего пользования;

проследить создание единого политико-правового пространства на железнодорожном транспорте в дореволюционной России;

рассмотреть политику централизации в сфере управления развитием железнодорожного транспорта в советский период;

дать анализ политической институционализации разделения властей в сфере управления развитием железнодорожного транспорта России в переходный период;

обосновать взаимодействие властей при формировании док-тринальной политики в сфере управления развитием железнодорожного транспорта;

рассмотреть правотворческую политику в сфере управления развитием железнодорожного транспорта;

рассмотреть правоприменительную политику в сфере управления развитием железнодорожного транспорта;

исследовать интерпретационную правовую политику в сфере управления развитием железнодорожного транспорта;

показать взаимодействие международной и российской правовых систем в сфере железнодорожного транспорта.

Объектом диссертационного исследования является государственная политика по развитию железнодорожного транспорта Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются механизмы взаимодействия ветвей власти в процессе политического управления железнодорожным комплексом России.

Гипотеза исследования. Современная политическая система Российской Федерации находится в процессе трансформационных и модернизационных преобразований. Демократизация и либерализация общественных отношений, детерминирующие разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, потребовали коренной перестройки экономических отношений на постсоветском пространстве.

В транспортной политике Российской Федерации, направленной на социально-экономическое развитие территорий особое место отводится железнодорожному транспорту. Железнодорожный комплекс является системообразующим для ряда территорий и от его состояния зависит социальная, экономическая и политическая жизнь отдельных регионов.

Политическое управление транспортной отраслью экономики требует проведения единой государственной политики и повышения эффективности взаимодействия как ветвей, так и уровней власти. Это вызвано тем, что в сфере транспорта отмечаются противоречия и несбалансированность отношений как между бизнесом и властью, так и

20 между деятельностью отдельных институтов власти и местного самоуправления. Несбалансированность деятельности ветвей власти в железнодорожной отрасли вызывает дисфункции в реализации транспортной политики России.

На наш взгляд, разработка доктринальных положений транспортной политики позволит выработать системную и скоординированную правовую политику развития и функционирования железнодорожного комплекса в условиях либерализации экономики и демократизации политической сферы.

Сложившаяся в России система разделения власти в большей степени в настоящее время направлена на создание системы сдержек и противовесов и в меньше степени на сотрудничество в отраслевом управлении. Железнодорожный транспорт является ярким примером недостаточного уровня данного взаимодействия.

В итоге, можно предполагать, что, не разработав эффективных механизмов отраслевого политического управления, не удастся создать устойчивую демократическую политическую систему в Российской Федерации, направленную на развитие регионов, частно-государственного партнерства и отраслей экономики народного хозяйства.

Проведенный политологический анализ данной проблематики показал, что современная транспортная политика является неэффективной, необходимо совершенствование как законодательства в сфере транспорта, так и системы отраслевого политического управления.

Научная новизна исследования определяется полученными автором результатами. Данная диссертационная работа представляет собой комплексное политологическое исследование, в котором исследованы государственная политика России в сфере управления развитием железнодорожного транспорта через механизмы взаимодействия различных ветвей государственной власти посредством формирования и реализации таких направлений государственной политики, как док-тринальная, правотворческая, правоприменительная и правоинтерпре-тационная на современном этапе. В диссертации впервые изложены основные концептуальные положения, заключающиеся в анализе системы железнодорожного законодательства, отражении его адекватности происходящим реальностям на том или ином этапе его генетического развития. На основе изучения обширного круга опубликованных источников, нормативных правовых актов и научной литературы автором восполнен пробел в разработке комплексного и системного исследования государственной политики России в конкретной сфере общественных отношений - в сфере управления развитием железнодорожного транспорта. Помимо этого, научная новизна данного диссертаци-

21 онного исследования определяется самой сущностью авторского подхода к рассмотрению поставленной проблемы, а так же содержанием вытекающих из него основных положений и выводов:

обобщен политологический опыт по зарождению и поэтапному развитию государственной политики России в сфере железнодорожного транспорта, начиная с 1836 г. по настоящее время;

дан анализ формирования современной государственной политики России;

раскрыта логика саморазвития железнодорожного законодательства и отраженной в нем объективной закономерности развития общественных отношений в сфере железнодорожного транспорта;

дана периодизация развития государственной политики в сфере управления развитием железнодорожного транспорта, что позволяет обоснованно с научной точки зрения определить важнейшие закономерности развития политики Российского государства в данной сфере;

сформулировано и обосновано авторское определение государственной политики, которое применимо к любому этапу исторического развития, что придает новому определению некую универсальность;

систематизированы вопросы, которые не нашли полного и должного отражения в политической, юридической и исторической литературе и которые позволили адекватно решить цели и задачи данного исследования;

на основе имеющегося в политической науке категориального аппарата государственной политики, автором разработаны и конкретизированы отдельные положения данного феномена, без которых невозможно формирование эффективной государственной политики на современном этапе;

результаты исследования содержат положения и выводы, направленные на решение крупной научной проблемы политической науки - политологии, - имеющей важное познавательное, социально-культурное и, в определенной степени, прикладное значение.

Научная новизна исследования конкретизируется в основных положениях, выносимых на защиту.

На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:

1. Авторское определение феномена государственной политики сводится к следующему: государственная политика - это целенаправленная деятельность ее субъектов по формированию доктринальных положений о создании, функционировании и развитии наиболее эффективных государственных структур и политических институтов.

22 Проанализировав существующие в настоящее время научные определения государственной политики, сформулированные исследователями в разное время, автор пришел к выводу, что перечисление целей и задач государственной политики в самом определении излишне, так как и цели, и соответственно задачи государственной политики меняются на том или ином этапе исторического развития государства и общества. Большинство современных исследователей данного феномена при определении понятия государственной политики перечисляют те цели, которые стоят перед Российским государством сегодня. Однако, применительно к генезису исследуемого явления, особенно на ранних этапах его развития, мы не можем применять подобные определения.

1. В современных российских условиях государственная политика формируется и реализуется преимущественно государственными органами, тогда как одним из существенных показателей демократизации является степень вовлеченности в данный процесс институтов гражданского общества. На наш взгляд, целесообразно активизировать и стимулировать деятельность последних, так как политика в демократическом государстве не должна быть ограничена только деятельностью государства. Участие гражданского общества в формировании государственной политики, в том числе и в сфере управления развитием железнодорожного транспорта, должно быть обязательным и представлять собой разумный баланс государственного и общественного векторов формирования эффективной политики государства, что является важным условием стабильности и эффективности государственного регулирования.

2. Необходимым элементом конкретизации государственной политики, условием ее эффективной реализации и практического применения является разработка отраслевых направлений государственной политики, в которых и проявляется её специфика в каждой конкретной сфере общественных отношений.

3. Законодательство (в широком смысле этого термина) в демократическом правовом государстве является основным механизмом государственной политики. Для того чтобы этот механизм работал эффективно и его КПД был наибольшим, необходимо обеспечить слаженное взаимодействие всех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). В результате мы получим гармонично развивающееся законодательство, не содержащее в себе противоречий и пробелов, которое будет отвечать интересам личности, общества и государства. В данном аспекте механизмами взаимодействия ветвей государственной власти являются доктринальная, правотворческая, правоприменительная, правоинтерпретационная разновид-

23 ности государственной политики. Действие такого механизма образует целостную систему, элементы которой тесно взаимосвязаны и изменение даже одного элемента данной системы приводит к изменению всей её целостности.

5. Одним из основных механизмов государственной политики является доктрина, в то время как основным средством реализации правовой политики является правовой акт. Доктрина, являясь основным механизмом государственной политики, вместе с тем представляет собой особую форму ее объективизации.

6. Парадигма государственной политики предполагает наличие определенных стратегических целей и тактических задач на конкретном этапе ее развития, которые могут быть успешно решены при условии выбора наиболее эффективных механизмов государственной политики.

7. В системе методов познания государственной политики наиболее эффективной является концепция правовой технологии, теоретико-методологическое значение которой, в частности, состоит в опосредовании абстрактной системы знаний и превращении ее в систему знаний конкретно-исторической правовой системы, ее институтов. Сущностной характеристикой данной концепции является система принципов, методов и средств формирования эффективных правовых институтов и правовой политики в условиях конкретно-исторической обстановки в соответствии с целями и потребностями развития общества на конкретном этапе его развития.

8. Эволюция государственной политики России в сфере управления развитием железнодорожного транспорта включает в себя четыре основных этапа: 1) вторая четверть - середина XIX века; 2) вторая половина XIX - начало XX века; 3) 1917 - 1991 годы; 4) 90-е годы XX - начало XXI века. Данная периодизация основана на изменении качественных характеристик ее содержания детерминированного социально-экономическими, политическими, стратегическими целями и задачами государства, а также международным, геополитическим и геоэкономическим положением России.

9. Отсутствие системности и целостности современного законодательства, как основного средства реализации государственной политики, предполагает проведение его мониторинга, качественными характеристиками которого являются: тщательный, критический и всесторонний анализ всего массива имеющегося законодательства, его систематизацию, выявление противоречий между действующими нормативными правовыми актами, устранение имеющихся пробелов, а также необоснованных повторов, преобразование законодательства с

24 учетом современных социально-экономических и политических условий, придание ему нового качества.

10. Механизмы взаимодействия ветвей государственной власти не должны сводиться только к системе так называемых сдержек и противовесов, призванной уравновешивать одни ветви власти другими в процессе деятельности государственных органов, или ограничиваться ею. Взаимодействие ветвей власти должно быть также направлено на созидательный процесс при выработке доктринальных документов, принятии нормативных правовых актов, реализации наиболее эффективных управленческих решений, осуществлении их официального толкования, заключении международных договоров.

11. Системное исследование взаимодействия всех ветвей власти в осуществлении государственной политики детерминируется такими ее основными направлениями, как правотворческая, правоприменительная, правоинтерпретационная и доктринальная политики. Нарушение принципа системного подхода создает определенные трудности в формировании реалистичной государственной политики, и, наоборот, применение принципов и установок системной методологии позволяет придать познанию и конструированию государственной политики рациональность и эффективность.

12. Доктринальная политика современной России должна быть направлена на активизацию роли науки в правотворческом процессе. В рамках данного направления правовой политики необходимо критически переоценить российскую систему источников права с точки зрения возможности включения в нее правовой доктрины. Это обусловлено процессом построения правового государства в нашей стране. При этом необходимы: максимальное использование научного потенциала профессорско-преподавательского состава вузов и научно-исследовательских институтов с целью научной детерминации формирования эффективной правовой политики, привлечение высококвалифицированных специалистов, обладающих необходимыми знаниями в конкретной сфере общественных отношений, создание независимых экспертных комиссий, применение новейших информационно-телекоммуникационных технологий.

13. Одним из структурных элементов формирования правотворческой политики России на современном этапе ее развития является переоценка российской системы права и разработка концепции о ее формировании в целом, с учетом появления новых отраслей и подотраслей права на основе достижений современной правовой доктрины. Автором разработана концепция формирования железнодорожного права как подотрасли транспортного права со своим предметом и ме-

25 тодом правового регулирования. Железнодорожное право состоит из комплексных правовых институтов и имеет огромным массив законодательства, требующего определенной систематизации. Обоснована целесообразность принятия Кодекса железнодорожного транспорта Российской Федерации и его структура.

14. Эффективность правоприменительной политики будет достигнута при условии соблюдения установленных правил поведения путем повышения уровня правовой культуры, правовой грамотности и правового сознания всех субъектов правоотношений, когда все они практически исполняют возложенные на них обязанности, используют свои права и воздерживаются от совершения противоправных деяний. На этапе реализации принятых законов крайне важно обеспечить мониторинг правоприменительной практики для оценки эффективности принимаемых законов. Мониторинг действующего законодательства должен дополняться жестким контролем за применением законов органами государственной власти.

15. Правоинтерпретационная политика должна формироваться на основе единообразного и точного толкования нормативных правовых актов. В результате разъяснения содержания юридических предписаний правовая политика ориентирует практику на определенный вектор правового развития. При этом в ходе толкования нормативных правовых актов большое влияние оказывает правовая доктрина. На содержание правовых норм влияют также многие другие социальные факторы (мораль, политика, экономика и т. д.), которые должны быть учтены при толковании права. Эффективность толкования права во многом зависит от профессиональной подготовленности тех, кто осуществляет толкование текста закона, в связи с чем особую роль играет уровень правосознания и правовой культуры работников правоприменительных органов.

16. Взаимодействие международной и российской правовых систем в сфере управления развитием железнодорожного транспорта должно быть основано на гармонизации российского и международного законодательства, в связи с чем предполагается максимальное сближение и унификация требований национальных законодательных актов и систем международного права стран - участниц Содружества Независимых Государств (СНГ), Европейского Союза (ЕС) и Евразийского Экономического Сообщества (ЕврАзЭС).

17. Один из системных принципов, а именно - множественность описания, - допускает возможность для одной и той же системы механизмов взаимодействия ветвей власти при осуществлении государственной политики бесконечного количества ее моделей, каждая из ко-

26 торых отражает только один из ее аспектов. Вследствие этого представляется эвристически бесплодным отстаивать истинность и «работоспособность» для любых условий лишь одной-единственной модели системы взаимодействия ветвей власти. Ключевым моментом является наличие комплексного и системного подхода к осуществлению государственной политики в правотворчестве, правоприменении, интерпретации правовых норм, создании правовых доктрин.

Теоретико-методологическая основа исследования состоит из совокупности принципов, приемов и методов научного анализа, позволяющих наиболее полно раскрыть поставленные задачи.

В ходе научно-исследовательской работы над темой автор руководствовался основными философско-методологическими принципами. Это, прежде всего, принципы объективности и всесторонности рассмотрения, системности, конкретности и идеализации, восхождения от абстрактного к конкретному, научности и историзма. Последние предполагают рассмотрение и изучение любого явления и исторического события в конкретных исторических связях и условиях, избегая классовые и любые иные стереотипы. Это предполагает строгую опору на факты и хронологическую последовательность рассматриваемых событий.

Применение принципа объективности позволяет исследовать явления прошлого и настоящего без выражения личных пристрастий, исключая предвзятость и субъективный произвол исследователя для обеспечения более полного содержательного совпадения знания с исследуемым объектом. Принцип всесторонности рассмотрения проблемы требует не только анализа максимально возможного числа сторон и свойств объекта, но и учета их иерархии по степени значимости для его существования с исследуемым объектом. Системность нацеливает нас на анализ объекта как сложной системы с выделением ее структуры, также связей и взаимодействий элементов как внутри, так и вне нее. Принцип идеализации позволяет не только абстрагироваться от несущественных характеристик объекта и тем самым создавать его формализованную модель, но создавать воображаемые объекты, свойства которых отсутствуют у реальных предметов. Принцип восхождения от абстрактного к конкретному выражается в необходимости идти в теоретическом исследовании от выработки исходных научных абстракций, отличающих различные стороны объекта, к целостному его воспроизведению как единства многообразного, то есть во всей его полноте и конкретности. Конкретность требует непременного учета условий и обстоятельств, в которых существует и функционирует исследуемый объект.

Еще в дореволюционной российской юридической науке активно использовались исторический и сравнительный методы. Применение исторического, сравнительного, статистического и других прикладных методов повышает точность научных выводов, делает их более объективными.

Так, сравнительно-исторический метод, дал определенные результаты при исследовании состояния российского железнодорожного законодательства в различные периоды времени, а также влияние тех или иных факторов на его судьбу; ретроспективный метод позволил в динамике изучать и анализировать проводимую правительством России правовую политику в области железнодорожного транспорта, оценивать последствия правительственных решений, принимавшихся под воздействием роста экономического, политического и военно-стратегического значения железнодорожного транспорта страны; применение структурно-системного метода в постановке и рассмотрении проблем исследования позволило избежать описательности и придать работе уровень теоретических обобщений. Этот метод незаменим при выявлении, отборе, структуризации и систематизации нового, ранее не использовавшегося фактического материала.

Источниковая база исследования. Диссертация написана на основе широкого круга опубликованных источников, а так же российских и международных нормативных правовых актов и документов.

Изучение российского законодательства в сфере железнодорожного транспорта позволило выявить динамику формирования государственной политики, ее содержание, структуру, субъекты, политике -правовые свойства и характер деятельности в сфере железнодорожного транспорта.

В первую очередь следует назвать официальные документы государственных органов, законодательные акты, вошедшие в «Полное Собрание Законов Российской империи» в период правления Николая I, Александра II, Александра III, «Собрание узаконений и распоряжений, издаваемое при Правительствующем Сенате» с 1863 г., официальное издание Департамента законов Государственного совета России, в котором, содержится проект закона «Общего Устава Российских железных дорог». Затем «Труды высочайше учрежденной Комиссии по исследованию железнодорожного дела в России», изданные в шести томах (1880-1881 гг.), дающие сводную картину финансово-экономического положения страны в начале 80-х г. XIX в. Опубликованные материалы данной Комиссии имеют большое научно-практическое значение и являются ценным источником.

Заслуживают внимания труды «Особой Высшей Комиссии для исследования железнодорожного дела в России» под председательством генерал-лейтенанта Н.П. Петрова, работавшей с 1908 по 1912 г. Немаловажное значение для исследования имеют «Положение о Совете по железнодорожным делам. Общий Устав Российских железных дорог» с объяснениями Г. Вербловского (1886 год); текст Общего Устава Российских железных дорог (издание 1906 года) с замечаниями составителя - К.П. Змирлова (1909 год); текст Общего Устава Российских железных дорог с разъяснениями гражданского кассационного Департамента Правительствующего сената и его отделений, составитель - И.М. Рабинович (1914 год), в нормах которого изложены основные положения о регулировании взаимоотношений в перевозочном процессе на основе принципов железнодорожного права.

Довольно значительную по объему и наиболее важную группу источников составляют обзоры деятельности Государственного совета, Комитета министров, Государственного контроля, Министерства путей сообщения, Министерства финансов в период правления императора Александра III, обзоры деятельности Комиссий для исследования железнодорожного дела в России и обзоры их трудов, журналы Совета по тарифным делам за 1889-1891 гг.; краткий отчет о деятельности тарифных учреждений Департамента железнодорожных дел за 1889— 1913 гг., юбилейные сборники Комитета министров (1802-1902 гг.), Министерства путей сообщения (1798-1898 гг.) и Министерства финансов (1802-1902 гг.), изданные к 100-летию создания этих Министерств в России, в которых содержится достоверный фактический материал, позволивший более объективно представить состояние железнодорожного дела в России в конце ХГХ-начале XX века.

Материалы периодической печати (газетные и журнальные статьи) по изучаемой теме представляет существенный интерес. В частности, старейший российский журнал - «Железнодорожный транспорт», который издается с июля 1826 года. Несмотря на то, что в этот период еще не было железных дорог, на его страницах развернулась дискуссия о целесообразности постройки железных дорог в условиях России, закладывались теоретические основы железнодорожного дела. В журнале выступали крупнейшие русские ученые и инженеры, наметившие конкретные направления создания важнейших технических объектов - рельсовой колеи, искусственных сооружений, подвижного состава. Затем, в нем стали освещаться основные проблемы, связанные с развитием железнодорожного транспорта страны.

Законодательство советского и современного периодов использовано путем активизации базы данных справочной правовой системы «Консультант Плюс».

Таким образом, названные источники позволили при всестороннем и глубоком изучении с достаточной полнотой, точностью и достоверностью осветить основные аспекты изучаемой нами темы и сделать соответствующие выводы.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что в нем разработаны положения политологии, позволяющие определить новые направления в развитии государственной политики России вообще и в сфере управления развитием железнодорожного транспорта в частности. В представленной работе даны конкретные предложения по совершенствованию железнодорожного законодательства и пути повышения эффективности государственной политики в сфере железнодорожного транспорта. Научно обоснована необходимость формирования в российской системе права железнодорожного права как подотрасли транспортного права, имеющего в основе отраслевой кодификационный акт - «Кодекс железнодорожного транспорта Российской Федерации». Диссертация призвана внести вклад в создание доступной, справедливой и эффективной правовой системы в Российской Федерации.

Основные положения диссертации, выводы и обобщения, сделанные в ходе исследования государственной политики в сфере управления развитием железнодорожного транспорта, могут быть использованы при чтении: курсов лекций по таким дисциплинам, как Политология, Правовая политика России, История политических и правовых учений, История железнодорожного транспорта, Теория государства и права, История Отечественного государства и права, Транспортное право, Правоведение; спецкурсов для студентов политологических, юридических и исторических факультетов высших учебных заведений, а также студентов, обучающихся по железнодорожным специальностям, слушателей курсов института повышения квалификации педагогических кадров и работников железнодорожного транспорта. Материалы исследования, результаты и выводы могут быть использованы при составлении обобщающих работ по историко-политологическим и историко-правовым исследованиям отраслевых проблем государственной политики России.

Апробация результатов диссертационного исследования проведена в течение 2001-2011 гг. и имеет широкую географию. Результаты данного исследования докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры «Политологии и этнополитики» Федерального государствен-

ного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Северо-Кавказская академия государственной службы» (СКАГС), на расширенных заседаниях кафедры «Теории государства и права» Ростовского государственного университета путей сообщения (РГУПС).

Основные положения диссертации докладывались на Международных научно-практических конференциях, интернет-конференциях и форумах: «Политика и право: проблемы интеграции и пути их решения» (г. Новосибирск, СГУПС, 2008), «Актуальные проблемы развития правовой системы государства: российский и международный опыт» (г. Новосибирск, ИЦПП, 2008), «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (г. Москва, МГУ, 2007), «Транспортное право в условиях реформирования транспортной отрасли Российской Федерации» (г. Саратов, СГАП-МИИТ, 2007), «ТелекомТранс-2007» (г. Сочи, 2007), «Актуальные проблемы Транссиба на современном этапе. Кадровое и научно-техническое обеспечение процессов интеграции в мировую транспортную систему» (г. Новосибирск, СГУПС, 2007), «Власть, общество, личность» (г. Пенза, МНИЦ, 2007), «Правовая политика Российской Федерации в условиях современного социально-экономического развития» (Туапсе-Небуг, РИНХ-ЮФУ, 2007), «Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты» (г. Саранск, 2007), «Преподаватель высшей школы в XXI веке» (г. Ростов-на-Дону, РГУПС, 2010), «Преподаватель высшей школы в XXI веке» (г. Ростов-на-Дону, РГУПС, 2008), «Преподаватель высшей школы в XXI веке» (г. Ростов-на-Дону, РГУПС, 2007), «Дни славянской письменности и культуры» (Украина, г. Луганск, ЛНПУ, 2006); на Всероссийских научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы публичного, частного права и правоохранительной деятельности в России» (г. Хабаровск, ДВГУПС, 2008), «Власть, общество, личность» (г. Пенза, ПГСХА, 2007), «Актуальные проблемы государственной безопасности Российской Федерации» (г. Ростов-на-Дону, РГУПС, 2008), «Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты» (г. Саранск, 2007), «Транспорт-2008» (г. Ростов-на-Дону, РГУПС, 2008), «Транспорт-2007» (г. Ростов-на-Дону, РГУПС, 2007), «Актуальные проблемы совершенствования правопорядка на транспорте: опыт, проблемы, предложения» (г. Москва, МНИТ, Юридический институт, 2006), «Государственность и право славянских народов» (г. Ростов-на-Дону, МИПП РГУПС, 2006), «Транспорт-2006» (Ростов-на-Дону, РГУПС, 2006), «Наука, инновации и образование: актуальные проблемы разви-

31 тия транспортного комплекса России» (Екатеринбург, УрГУПС, 2006), «Гражданское общество и правовое государство в России: становление и развитие» (г. Казань, 2006); на региональных и других научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы гуманитарных и социальных исследований» (г. Новосибирск, СО РАН, 2007), «Государственность и право славянских народов начала XXI века» (г. Ростов-на-Дону, МИПП РГУПС, 2003), «Государственность и право славянских народов на рубеже XX - XXI столетий» (г. Ростов-на-Дону, МИПП РГУПС, 2002); в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта на совещании по вопросу организации взаимодействия Росжелдора и вузов в части совершенствования механизма нормотвор-ческой деятельности в сфере магистрального и промышленного железнодорожного транспорта (г. Москва, 2007); на «круглом столе» «Совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей взаимоотношения между пользователями в сфере железнодорожного транспорта» (г. Сочи, 2007); на межвузовских научно-практических семинарах: «Юридическая наука и образование в XXI веке: пути модернизации» (г. Ростов-на-Дону, МИПП РГУПС, 2009), «Юридическая наука и образование в XXI веке: проблемы и перспективы развития» (г. Ростов-на-Дону, МИПП РГУПС, 2008) и «Юридическая наука и образование в XXI веке» (г. Ростов-на-Дону, МИПП РГУПС, 2006); опубликованы в 14-ти рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК Ми-нобрнауки РФ для публикации результатов докторских диссертаций: «Правовая политика и правовая жизнь», «Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Общественные науки», «Право и политика», «История государства и права», «Юридический мир», «"Чёрные дыры" в российском законодательстве», «Известия высших учебных заведений. Правоведение», «Железнодорожный транспорт», «Государственное и муниципальное управление: ученые записки СКАГС», «Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование», «Северо-Кавказский юридический вестник»; использованы при чтении спецкурсов «Правовая политика Российского государства в области железнодорожного транспорта» для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция», а также для студентов инженерных и железнодорожных специальностей, «Юридическая (законодательная) техника» для студентов, получающих второе высшее образование (юридическое) в РГУПС.

Наиболее важные аспекты исследуемых проблем отражены в 67 печатных работах общим объемом 120 п.л., в том числе в 5 монографиях: «Эффективность государственной политики России в сфере управления развитием железнодорожного транспорта: политологиче-

32 ский анализ» (26,3 п.л.), «Теоретические аспекты генезиса и формирования правовой политики России (на примере законодательства в сфере железнодорожного транспорта)» (20,4 п.л.), «Современная правовая политика России в области железнодорожного транспорта: формы практической реализации» (13,8 п.л.), «Правовая политика России в области железнодорожного транспорта: историко-правовой аспект» (14,2 п.л.), «Юридическая (законодательная) техника и правовая технология» (9,7 п.л.).

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе четырнадцать параграфов, заключения и библиографии.

Законодательство как основное средство реализации государственной политики

При этом следует отметить, что справедливость как содержательный принцип и ведущий признак политики является одним из главных критериев развития гуманистического потенциала отраслевого законодательства,неполитической системы в целом, определяет содержание государственности; . служит критерием и основой:его легитимности и легальности. В силу этого принцип справедливости выступает приоритетным принципом современной; парадигмы государственной политики. Он включает вісебяпринцип прав и свобод человека как исходное и важное условие осуществления государственной политики.

В этих принципах достаточно четко сформулированы требования общества к российской государственной политике.

Основной смысл государственной политики состоит в том, что, во-первых, в ее основе лежит система цел ей,.концептуальных идей по организации социальных отношений. Во-вторых, она выступает средством демократических преобразований общества. Исходя из этого, государственная- политика в идеале должна иметь свою стратегию и тактику, ясные и обоснованные цели и соответствующие средства ее достижения.

Целевой аспект логического содержания государственная политики проявляется в таких ее сущностных чертах, как целенаправленность и целесообразность, которые в свою очередь связаны с наличием и функционированием в политической сфере таких феноменов, как цели.

Н. Макиавелли утверждал, что в политике господствует целесообразность. В ней выражаются интересы многочисленных социальных групп. Содержание этих интересов имеет конкретный характер, осуществление их происходит в определенных условиях, под влиянием которых субъекты политики могут изменять свои цели.

Политическую цель, по нашему мнению, можно определить как идеально предполагаемую субъектом политических отношений модель какого-либо значимого результата (явления, состояния, процесса или др.), к достижению которого он стремится при помощи политических средств и механизмов.

К наиболее общим из целей государственной политики на современном этапе развития относится достижение таких целей, как создание гражданского общества, формирование правового государства, совершенствование законодательства и практики его применения, борьба с коррупцией во власти, борьба с преступностью, выработка эффективных антикоррупционных мер, наведение порядка во власти, усиление защиты и гарантий прав человека и др. Приоритеты государственной политики в сфере железнодорожного транспорта будут рассмотрены ниже.

Стратегия государственной политики представляет собой такую деятельность, которая направлена на формулирование наиболее общих концептуальных подходов и перспективных ориентиров развития политической системы страны с формированием ее долгосрочной программы. Государственная стратегия в политической сфере связана преимущественно с такой формой государственной политики, как правотворческая деятельность высших органов государственной власти.

Политическая тактика государства связана с последовательным развитием общестратегических ориентации в частных целенаправленных политических ориентациях, в постановке и решении с применением политических средств конкретных управленческих задач. Тактический вектор государственной политики проявляется, главным образом, в деятельности органов исполнительной и судебной власти.

Политика обеспечивает целостность общества благодаря взаимодействию ее структурных элементов, среди которых можно выделить ее субъекты, политическую власть, политические средства, политическую организацию, политические отношения, политическое сознание, политическую культуру. Поскольку политика — это, прежде всего, сознательная деятельность участвующих в ней людей, постольку первым ее элементом являются субъекты политики: индивиды, социальные группы, слои, организации, прямо или косвенно участвующие в процессе реализации государственной власти или осуществляющие влияние на нее. Субъект политики может быть структурно организован и представлять собой социальный институт, как, например, политическая партия, профсоюз, церковь, средства массовой информации, государство, международная организация (ООН, Европейский парламент и т.д.). Кроме того, в качестве субъектов могут выступать социальные общности (слои, классы, нации, элиты, массы, профессиональные группы) и отдельная личность (политический лидер, просто рядовые граждане, нередко именуемые обывателями).

Наиболее конструктивным подходом и в теоретическом и в практическом плане является разграничение субъектов, формирующих и осуществляющих государственную политику, и тех субъектов политической жизни, которые потенциально способны оказывать определенное воздействие на формирование и практическую реализацию данной политики, а также каким-либо образом участвовать в названных процессах.

Следует отметить, что в последние годы значительным потенциалом воздействия на формирование государственной политики стали обладать Общественная палата Российской Федерации и региональные общественные палаты, а также активизировалась деятельность таких важных консультативных органов, как Государственный Совет Российской Федерации (далее — Госсовет) и Совет Законодателей России, чей созидательный потенциал до сих пор полностью не раскрыт. В деятельности подобного рода совещательных и консультативных организаций в наибольшей степени проявляются механизмы взаимодействия ветвей власти, так как в их состав, как правило, могут входить представители практически всех ветвей и уровней власти.

Как справедливо отмечает К.В Шундиков, все субъекты государственной политики могут быть разделены на две большие группы. К первой следует отнести лишь высшие государственные органы власти и управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые только и могут выступать в качестве субъектов правовой политики в строгом смысле этого термина. Ко второй - систему иных государственных органов и должностных лиц, муниципальных органов власти и управления, общественных организаций, учреждений, предприятий различных форм собственности и других государственных и общественных структур и институтов64

Создание единого политико-правового пространства на железнодорожном транспорте в дореволюционной России

В то же время нормы железнодорожного права содержатся в административном, уголовном, трудовом, финансовом и других отраслях права. Следовательно, железнодорожное право является- комплексным институтом и подотраслью транспортного права.

Железнодорожный транспорт входит в единую транспортную систему России, играющую важную роль в экономике. Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью всех видов транспорта, регламентирует их отношения между собой, а также с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа. При этом осуществляемые железнодорожным транспортом перевозки грузов, пассажиров, багажа, грузобагажа, а также имущество железнодорожного транспорта могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности, согласно Федеральному закону от 10.01.2003 № 17-ФЗ (ред. от 28.04.2009) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Таким образом, на железнодорожном транспорте допускается частная собственность в регулировании отношений, связанных с перевозками.

Земли этого вида транспорта являются землями федерального значения, предоставляемыми безвозмездно в постоянное (бессрочное) пользование предприятиям и учреждениям для осуществления возложенных на них задач. Тарифы на перевозки, осуществляемые железными дорогами, устанавливаются на основе государственной, бюджетной, ценовой и тарифной политики в соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 08.11.2007) «О естественных монополиях» в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

К источникам данной подотрасли права относятся указы Президента Российской Федерации, регулирующие наиболее важные и конкретные сферы отношений в области железнодорожного транспорта. Например, «Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1996 г. № 732 «О дальнейшем развитии же 86 лезнодорожного транспорта Российской Федерации».

Источниками транспортного права следует считать также постановления пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда, которые обеспечивают единообразие судебной практики и которым предоставлено право давать руководящие разъяснения судебным органам по вопросам применения действующего транспортного законодательства при рассмотрении судебных споров. Например, постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 ноября 1998 г. № 18 «О некоторых вопросах судебной практики арбитражных судов в связи с введением Транспортного устава железных дорог Российской Федерации», в котором Пленум Высшего Арбитражного Суда разъясняет, как следовало применять судам на практике отдельные положения Транспортного устава железных дорог Российской Федерации 1998 г., постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 г. № 1 «О некоторых вопросах практики применения Транспортного устава железных дорог Российской Федерации», Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.10.2005 № 30 «О некоторых вопросах практики применения Федерального Закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».

Арбитражные суды, применяя те или иные положения транспортного законодательства, создают определенные предпосылки для его совершенствования, что приводит в дальнейшем, как правило, к изменению транспортного законодательства.

Железнодорожное законодательство регулирует значительное количество отношений между перевозчиками и клиентурой, причем это законодательство постоянно совершенствуется, развивается динамично, с учетом развития экономики страны. Это особенно четко можно проследить при анализе уставов железных дорог. Так, за период с 1885 г. до настоящего времени их было принято девять . Безусловно, основным актом в системе законодательства на железнодорожном транспорте является Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации, который регулирует отношения, связанные с перевозкой грузов и пассажиров, ответственностью перевозчиков и клиентуры за нарушение транспортного законодательства. Вместе с тем следует отметить, что в Уставе урегулированы не все вопросы и его дополняет целый ряд нормативных актов. Особое место в законодательстве о железнодорожном транспорте занимают Правила перевозки грузов и Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных (бытовых) нужд и другие ведомственные акты. Необходимость принятия подобных подзаконных актов была вызвана тем, что все вышеперечисленные акты недостаточно полно регулируют отношения железнодорожного перевозчика и клиентуры по перевозке грузов и отношения по перевозке пассажиров. Именно Правила перевозки грузов и Правила оказания услуг по перевозке пассажиров содержат конкретизирующие нормы. Правила перевозки грузов состоят из разделов, регулирующих вопросы перевозки всех видов грузов (от скоропортящихся до легкогорючих), порядок их выдачи клиентуре и составления актов в случае неисправной перевозки грузов.

Правила оказания услуг по перевозке пассажиров состоят из пяти разделов. Они детально регулируют порядок перевозок пассажиров и багажа, ручной клади, порядок контроля при перевозках, всякого рода доплаты и т.д.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 с изменениями на 30 сентября 2002 г., все разрабатываемые на различных видах транспорта Правила перевозок грузов и правила перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа должны после их утверждения соответствующим транспортным ведомством пройти обязательную государственную регистрацию в Министерстве юстиции.

Правотворческая политика в сфере управления развитием железнодорожного транспорта

Таким образом, как мы видим, «Общий Устав Российских железных дорог» 1885 г. (официальное издание 1886 и 1906 гг.) состоит из трех разделов, содержащих в общей сложности 187 статей " . Положения, регулирующие отношения, возникающие при перевозке пассажиров, багажа и грузов (ст. 1-144), можно рассматривать, в общем, как кодекс гражданского права и судопроизводства применительно к железнодорожным перевозкам. В частности, во втором разделе определены правила подсудности и исковой давности для железных дорог и исполнение исков к ним. Весьма важным является тот факт, что судебные иски в отношении железных дорог не распространялись на их имущество, так как осуществление бесперебойного функционирования железных дорог являлось основным условием деятельности железнодорожного транспорта. В качестве одной из форм ответственности железных дорог перед государством являлось признание железнодорожного акционерного общества несостоятельным, что влекло немедленный переход дороги в государственное управление, согласно ст. 142 «Общего Устава Российских железных дорог».

Как уже отмечалось, благодаря усилиям железнодорожных обществ, постановления, относящиеся к регулированию тарифных вопросов, не вошли в состав данного закона" . За исключением трех статей (ст. 68, 69, 71), которые регулировали железнодорожные тарифы, все остальные вопросы о праве законодательной власти регулировать железнодорожные тарифы, содержащиеся первоначально в проекте Общего Устава, были изъяты из него при обсуждении.

Согласно нормам, содержащимся в третьем разделе, на полицейские управления железных дорог возлагались обязанности по соблюдению общественной безопасности и внешнего порядка в пределах полосы отвода. Здесь же содержались правила поведения граждан в принадлежащей железной дороге полосе отвода и взаимные обязанности работников дорог PI пассажиров по обеспечению санитарной чистоты полосы отвода.

Изданный с целью нормализации деятельности железнодорожного транспорта, Общий Устав признавался делом исключительной важности, многие отечественные газеты и журналы неоднократно подтверждали его значимость. Так, к примеру, многие статьи в периодических изданиях были посвящены подробному рассмотрению перехода от кризисного состояния, в котором находилось железнодорожное хозяйство до 80-х годов XIX века, к нормам, положенным в основу «Общего Устава Российских железных дорог». Особо подчеркивалось, что Общий Устав, несомненно, окажет большую помощь всем лицам, пользующимся услугами железных дорог. Законодателем приняты во внимание даже интересы бедного трудящегося населения, поскольку «железным дорогам вменено в обязанность принимать все зависящие от них меры к безотлагательной отправке являющихся на станции партии пассажиров — рабочих» (ст. 14). «Общий Устав Российских железных дорог» должен оказать важную услугу в деле упорядочения нашего железнодорожного хозяйства, - отмечалось в журнале «Русский вестник», — конечно, при условии, если будут со-блюдаться его постановления"" .

Следует отметить, что с принятием данного закона был юридически закреплен и получил свое развитие сформированный к тому времени комплексный правовой институт - эюелезнодорожное право. В разъяснениях к «Общему Уставу Российских железных дорог» Г. Вербловский неоднократно употребляет термин «железнодорожное право». При этом он не механически употребляет данный термин в связи с тем, что комментирует правоотношения, складывающиеся в области железнодорожного транспорта, а сознательно делает акцент на принципиальных различиях в железнодорожных правоотношениях и гражданско-правовых отношениях. Несмотря на то, что договор перевозки железнодорожным транспортом является одним из основных правовых институтов железнодорожного права и в то же время договор - это гражданско-правовой институт, Г. Вербловский отмечает, что «между частным возчиком и железною дорогою громадная разница и потому правоотношение, устанавливаемое договором перевозки между публикою и железной дорогою, резко отличается от правоотношения, возникающего из такого же договора с частным возчиком»229. Различия в этих дух правовых институтах он объясняет рядом специфических условий, присущих железным дорогам: 1) железные дороги имеют общегосударственное значение и монопольный характер; железным дорогам, наравне с некоторыми государственными учреждениями, присвоена, в некоторой степени, автономия и дисциплинарная власть по отношению к своим служащим и лицам, пользующимся услугами железных дорог (например, согласно ст. 2 «Общего Устава Российских железных дорог», железная дорога может отказать в принятии к перевозке пассажира, багажа или груза, если пассажир или отправитель груза не согласиться подчиниться условиям перевозки, определенным в данном Уставе; ст. 25-27 предоставляют право агенту (служащему) железной дороги удалить пассажира из поезда, в известных случаях; железные дороги на основании ст. 35 могут подвергнуть принимаемый багаж осмотру; ст. 40 и 90 позволяют проверить содержание груза, продать багаж или груз, в известных случаях, с публичного торга и обратить вырученные от продажи суммы в пользу пенсионной или вспомогательной кассы железной дороги; ст. 41 признает за железной дорогой компетенцию разрешать пререкания между публикой и служащими на железной дороге лицами; ст. 51 предоставляет 3) перевозка людей и грузов производится за плату, заранее определенную тарифами, и железная дорога не вправе ни повышать, ни понижать эту плату (ст. 18, 68 и 71).

Таким образом, договор перевозки, заключаемый с железной дорогой, не является свободным волеизъявлением сторон, так как условия перевозки заранее уже определены в Уставе и имеют принудительный характер. То есть, если кто-то нуждается в услугах железной дороги, тот, безусловно, должен подчиняться всем установленным для перевозки железнодорожным транспортом правилам. Следовательно, в данном договоре нет той свободы в изъявлении воли сторон, которая составляет необходимое условие гражданских сделок. Более того, в железнодорожных правоотношениях между частными лицами и железной дорогой нет того равенства сторон, которое предполагается между сторонами при заключении гражданских сделок. Это вытекает из того, что железная дорога, благодаря вышеперечисленным особенностям, является гораздо могущественнее и более независимой, чем те лица, которые прибегают к ее услугам.

Интерпретационная правовая политика в сфере управления развитием железнодорожного транспорта

В 1931 г. в партийных решениях появляется констатация отставания перевозок транспортом от установленных темпов промышленного развития страны в условиях индустриализации. Для исправления положения железнодорожный транспорт получает серьезную ресурсную поддержку. Так, в 1931 и 1932 гг. Советом Народных Комиссаров (СНК) СССР был принят ряд постановлений, направленных на интенсификацию перевозок и улучшение работы железнодорожного и безрельсового транспорта. По мере организационно-хозяйственного укрепления дорог происходило восстановление и укрепление материально-технической базы транспорта.

Дальнейший переход предприятий к работе по обязательному плану, коллективизация и ликвидация негосударственной сферы производства произошел в СССР без основополагающих законов. Конституция 1936 г. законодательно закрепила социалистическую систему хозяйствования и социалистическую собственность на орудия и средства производства. Имущественные правоотношения в подобной хозяйственно-экономической среде начнут с достаточной полнотой регулироваться основами гражданского законодательства только через четверть века.

Следующий Устав железных дорог был утвержден 10 февраля 1935 г. и введен в действие с 15 марта 1935 г. Он был создан для нормативного регулирования выполнения государственного плана перевозок. Разработчики взяли за основу структуру Устава 1927 г.: «Общие положения» (статьи 1-8); «Перевозка грузов» (статьи 9-52); «Перевозка пассажиров и багажа» (статьи 53-58); «Ответственность железной дороги, грузоотправителей, грузополучателей и пассажиров» (статьи 59-90) и включили новую главу «Акты, претензии и иски» (статьи 91-100).

В новый Устав был введен ряд статей, развивающих понятие принятия грузов к перевозке по плану. Так, в первой статье устанавливалось, что «основной обязанностью железных дорог является выполнение государственного пла на грузовых и пассажирских перевозок» .

Годовой, квартальный и месячный планы перевозок по всей железнодорожной сети составлялись Народным Комиссариатом, путей сообщения и Советом Труда и Обороны. При этом согласно статье 9 нового Устава, главной задачей НКПС и его местных органов являлось безусловное и стопроцентное выполнение плана перевозок грузов первой категории. Что касается номенклатуры планируемых грузов, то она утверждалась Советом Народных Комиссаров Союза ССР (ст. 10 Устава). Сохраняются и развиваются прямые смешанные перевозки с участием других видов транспорта, а также перевозки грузов и пассажиров. Только уголовной ответственности в ней посвящены 11 статей из 100.

Положения данного Устава распространялись на перевозки грузов, пассажиров и багажа по железным дорогам Союза ССР, открытым для общего пользования. Что же касается железнодорожных путей необщего пользования, то они регламентировались на основании отдельного положения. А перевозки грузов, пассажиров и багажа по строящимся железным дорогам производились на основании особых правил, утверждаемых Народным Комиссариатом путей сообщения до окончательной сдачи этих дорог в эксплуатацию (ст. 4 Устава).

В развитие положений, содержащихся в Уставе 1935 г., было принято 137 нормативных правовых актов — это различные правила, инструкции, соглашения, уставы, положения, технические условия, номенклатуры, перечни грузов и материалов, условия погрузки, установления различных норм и т.п." 26.

Наблюдая в эмиграции за нэповскими реформами на транспорте, последний министр путей сообщения царской России Э.Б. Войновский-Кригер заметил: «Через два-три года всяких коммунистических экспериментов... советская власть не только целиком вернулась ко всем прежним методам и общему административному строю в управлении железными дорогами, но вновь почти на все ответственные посты поставила прежних администраторов и инженеров»127.

Таким образом, в годы довоенных пятилеток начала формироваться советская государственная политика в области управления развитием железнодорожного транспорта, основанная на создании необходимой нормативно-правовой базы для его успешного функционирования. Уже с конца 1920-х годов начинается отказ от договорного регулирования железнодорожных перевозок в пользу их планирования, что было вызвано необходимостью скорейшего восстановления железнодорожной отрасли и потребностью в дальнейшем развитии железнодорожного транспорта, являющегося опорой экономического развития страны. Была введена практика оформления Советами партийных решений, а также принятие совместных решений партийными и советскими органами. Существовала и практика так называемого директивного метода управления, когда особо важным партийным решениям придавалось значение директивы для Советов, их исполнительно-властного потенциала.

Затем Великая Отечественная война явилась для России самым тяжелым периодом в истории ее развития, и железнодорожный транспорт должен был выполнить задачи по обеспечению потребностей фронта в мобилизационных перевозках и эвакуации населения и предприятий в тыловые фронты.

В феврале 1942 г. при Государственном комитете обороны (ГКО) — высшем чрезвычайном органе — был образован Транспортный Комитет под председательством И.В. Сталина, для координирования работ всех видов транспорта, более четкого регулирования воинских и народнохозяйственных перевозок. В состав этого Комитета входили руководители всех транспортных наркоматов, начальник тыла Красной Армии, начальник Управления перевозками военных сообщений (УП ВОСО). Важной мерой явилась реорганизация руководства НКПС и железных дорог Постановлением ГКО от 25 марта 1942 г., которым были ликвидированы дорожные территориальные управления НКПС и образовано Центральное управление движения (ЦД) НКПС . Проведенные мероприятия по реорганизации системы управления на железнодорожном транспорте в 1941—1942 гг. оправдали себя не только в военное время, но и впоследствии подтвердили свою важность для мирного времени.

Похожие диссертации на Государственная политика России и механизмы взаимодействия ветвей власти в сфере управления развитием железнодорожного транспорта : политологический анализ

Интернет-участие граждан в политике как механизм взаимодействия государства и гражданского общества в современной РоссииЛурье, Дмитрий Алексеевич

Российские немцы в государственной политике России : Историко-политологический анализБрюхнова Екатерина Алековна

Государственная национальная политика в России: историко-политологический анализ Зорин Владимир Юрьевич

Муниципальная политика в современной России: институцио-нальный анализПушкин Сергей Владимирович

Государственная жилищная политика в СССР и постсоветской России: политологический анализКоняхин, Геннадий Владимирович

Муниципальная политика в современной России : институциональный анализПушкин, Сергей Владимирович

Государственная политика России по борьбе с терроризмом: политологический анализКокорин, Сергей Анатольевич

Формирование государственной политики в области спорта в современной России: : политологический анализКононенко, Алексей Валентинович

Государственное руководство формированием и реализацией промышленной политики в современной России в сфере инноваций : политологический анализРемизов Дмитрий Константинович

Государственная политика по модернизации сельскохозяйственной отрасли современной России: : политологический анализПономаренко, Тамара Вячеславовна