Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе трансформации российской политической системы все более актуальной становится потребность в такой организации муниципальной политики, которая бы обеспечивала эффективное взаимодействие населения и органов власти на местном уровне. Продолжается поиск новых институциональных форм достижения консенсуса в отношении целей и способов развития, условий политического сотрудничества и политического участия.
Муниципальная реформа проводится в Российской Федерации почти двадцать лет. Современный этап начался после принятия и вступления в силу ныне действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Несмотря на то, что муниципальная реформа осуществляется достаточно долго, процесс муниципализации далек от завершения. Особенности действующего закона позволили при осуществлении муниципальной политики в некоторых случаях отказаться от ряда демократических процедур, ранее являвшихся обязательными. Поэтому многие важнейшие вопросы местного развития решаются без участия населения, что приводит к ситуациям, когда формы и способы решения вопросов местного развития не отвечают интересам населения, а институты его участия в решении вопросов муниципального развития отсутствуют или не являются существенным элементом муниципальной институциональной организации. Это позволяет говорить о необходимости совершенствования институциональных аспектов осуществления муниципальной политики в современной России.
Неразвитость институтов взаимодействия населения и органов местной власти способствует утрате доверия к последней, снижению уровня конструктивной политической активности населения, переходу активности в протестные, деструктивные формы. В этой связи особую важность приобретает анализ существующих и поиск новых институциональных форм муниципальной политики, поиск путей перехода к демократическому типу ее институциональной организации.
Сегодня процесс формирования институциональной организации муниципальной политики не только не окончен, но находится в ситуации неопределенности. Муниципализация в России в настоящий момент проходит стадию поиска оптимальной модели взаимодействия населения и власти. Поэтому исследование муниципальной политики, в частности ее институциональный анализ, призвано ответить на вопрос о том, какие формы институциональной организации муниципальной политики в наибольшей степени востребованы современным обществом и какие шаги следует предпринять для перехода к ним.
Эти обстоятельства актуализируют настоящее исследование, предопределяют выбор темы, объекта, предмета, цели и задач диссертационной работы.
Степень научной разработанности проблемы. Местное самоуправление как политическое явление впервые стало рассматриваться в рамках политической концепции местного самоуправления Л. Штайна. Вопросы определения соотношения местного самоуправления и местной власти были впервые затронуты в работах таких зарубежных учёных, как П. Ашлей и Г. Еллинек и в работах отечественных учёных: В.П. Безобразова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского.
Среди современных отечественных авторов, занимающихся проблемами муниципальной политики, следует назвать А.Н. Аверина, Г.В. Барабашева, В.И. Бутова, А.Г. Воронина, А.Г. Гладышева, Н.А. Емельянова, В.Б. Зотова, В.Г. Игнатова, Л.А. Калиниченко, В.А. Лапина, Н.П. Мамедова, В.И. Патрушева, В.В. Рудого, В.Б. Слатинова, А.А. Уварова, В.Е. Чиркина, А.Н. Широкова, В.Л. Ясюнаса.
Вопросы организационно-правовых основ муниципальной политики поднимаются в работах А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Г.В.Барабашева, В.А. Баранчикова, В.И. Васильева, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кутафина, П.П. Макагонова, В.С. Максакова, А.А. Мацнева, Н.П. Медведева, Е.А. Незнамовой, К.Б. Норкина, В.Н. Савина, В.С. Самохвалова, М.В. Столярова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева.
Региональная специфика муниципальной политики показана в трудах В.Г. Игнатова, Н.М. Кытмановой, А.В. Понеделкова, А.М. Старостина, В.И. Хрипуна.
Изучение опыта организации муниципальной политики в зарубежных странах рассмотрено в работах Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Н.А. Куфакова, Н.С. Тимофеева. Сравнительный анализ муниципальных реформ в странах Запада и в России, изучение возможности использования западного опыта организации муниципальной политики в современной России находят отражение в исследованиях И.А. Василенко, С.В. Кузнецова. Среди зарубежных авторов, изучающих опыт муниципальных преобразований, можно выделить Д. Вилсона, Г. Вольмана, Ж. Доменак, В. Дюрана, Ю. Лауринмяки, Т. Линкола, Ж. Оффердала, Дж. Чендлера.
Теоретический анализ феномена политического института в рамках неоинституционального подхода представлен в трудах Дж. Марча, Д. Норта, Й. Олсeна, Э. Острома, Б.Г. Питерса, Б. Ротстайна, Р. Тэйлора, П. Хэлла, С. Патрушева, П. Панова и др. Эволюция политических институтов рассматривается в работах Д. Норта, Э. Острома, Г. Экштайна. Применение неоинституциональной методологии к изучению функционирования местных органов власти было осуществлено В.Я. Гельманом, В.Д. Нечаевым, Э. Остромом, О. Оффердалом, Р. Патнэмом, С.С. Рыженковым, И.Н. Трофимовой.
Место и роль муниципальных институтов в современном российском гражданском обществе, их положение в качестве связующего звена между властью и населением рассматриваются в работах В.Э. Бойкова, З.Т. Голенковой, Г.П. Зинченко, З.М. Зотовой, В.С. Карпичева, В.С. Комаровского, К.О. Магомедова, Л.М. Романенко, В.Г. Смолькова, В.М. Соколова.
Исследованием процесса институционализации в сфере муниципальной политики, а также причин, обусловивших проблемный характер современного этапа развития муниципальных институтов, занимаются В.Н. Дейнега, А.А. Ермоленко, М.А. Краснов, В.Д. Нечаев, О.С. Новикова, Д.А. Тихонов, И.Н. Трофимова.
Муниципальная власть в качестве ключевого субъекта властных отношений на местном уровне рассмотрена в исследованиях М.Н. Афанасьева, С.И. Барзилова, В.Я. Гельмана, Н.Ю. Дорожкина, С.С. Митрохина, С.С. Рыженкова, С.И. Смолий, Ф.Ю. Фабричного и других.
Изучение специфики властных полномочий муниципалитетов нашло свое отражение в работах Р. Даля, Ф. Дарендорфа. Вопросы, связанные с формированием в современной России субъектов муниципальной власти и муниципальной элиты, в рамках отечественной политической науки рассматриваются В.К. Белолипецким, Е.А. Заможных, В.Г. Игнатовым, К.С. Идиатуллиной, Н.Ю. Лапиной, А.К. Магомедовым, О.С. Новиковой, А.И. Поповым, А.В. Понеделковым, А.М. Старостиным, В.П. Хренковым, А.Е. Чириковой и другими. В трудах названных авторов анализируются такие темы, как социопрофессиональный состав региональных и муниципальных элит, их институционализация, каналы их рекрутирования, взаимодействие экономических и политических элитных образований, электоральная поддержка.
В работах В.Я. Гельмана, Н.Ю. Лапиной, М.Ю. Мартынова, В.Д. Нечаева, С.С. Рыженкова выявлены особенности становления институтов муниципальной власти в отдельных регионах в период 1990-2010 гг.
Однако, несмотря на существующее в науке значительное число работ по вопросам осуществления муниципальной политики в отдельных сферах социальной жизни, комплексный институциональный анализ муниципальной политики в современных научных трудах в полной мере не представлен. Возникает необходимость политологического изучения процессов, происходящих на местном уровне власти. Тем более что в настоящее время, характеризуемое продолжающимся переходным состоянием российского общества, дальнейшей эволюцией его структуры и развития властных отношений, весьма востребованными и своевременными представляются исследования, направленные на поиск факторов, влияющих на процесс институционализации муниципальной политики.
Научный интерес к избранной теме диссертационного исследования обусловлен тем, что недостаточно исследованы институциональные процессы в муниципальной политике. Современная политическая наука проявляет повышенный интерес к исследованию институтов местного самоуправления, однако большинство работ посвящено организационным или управленческим аспектам функционирования местного самоуправления и его институциональной организации, при этом осуществление муниципальной политики и институционализация политического процесса на муниципальном уровне остаются без должного внимания. Представленная диссертация в определенной степени направлена на восполнение этого пробела.
Актуальность выбранной темы, степень ее научной разработанности, потребности в дальнейшей разработке проблемы обусловили выбор объекта, предмета, постановку целей и задач диссертационного исследования.
Объект диссертационного исследования: современная политическая власть и властные отношения на муниципальном уровне.
Предмет диссертационного исследования: содержание муниципальной политики и её институциональная организация в современном российском обществе.
Цель: выявить оптимальные формы институциональной организации муниципальной политики на современном этапе развития России.
Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
-
Уточнить понятие «муниципальная политика» в контексте современной политической науки.
-
Выявить и проанализировать основные формы институциональной организации муниципальной политики в современном обществе.
-
Осуществить компаративный анализ современной муниципальной политики и определить процедуры, обеспечивающие демократичность осуществления муниципальной политики.
-
Рассмотреть форму институциональной организации муниципальной политики в современной России и выявить ее особенности.
-
Выявить особенности институциональной организации муниципальной политики в современных российских условиях.
-
Раскрыть условия, обеспечивающие переход к демократической форме институциональной организации муниципальной политики в современном российском обществе.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
– обосновано, что в рамках институционального анализа сущность муниципальной политики раскрывается через институциональную организацию как систему институтов и акторов муниципальной политики; выявлено, что содержание институтов и состав акторов муниципальной политики определяют форму институциональной организации;
– предложена классификация форм институциональной организации муниципальной политики и указано, что её основными формами в современном обществе являются монократическая, олигократическая и демократическая;
– на основе компаративного анализа современной муниципальной политики выявлены процедуры, обеспечивающие демократичность институциональной организации; показано, что такими процедурами являются процедуры легитимации микротерриториальных ассоциаций населения;
– сделан вывод о том, что в современной России наибольшее распространение получила олигократическая форма институциональной организации муниципальной политики и раскрыты особенности её проявления в современных российских условиях;
– выявлена особенность осуществления современной муниципальной политики в России, проявляющаяся в росте заинтересованности населения в непосредственном осуществлении муниципальной политики и определении формы ее институциональной организации;
– доказано, что условием перехода от олигократической формы институциональной организации к демократической является нормативное закрепление права местного населения на создание ассоциаций с дискреционными полномочиями в отношении органов власти.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Муниципальная политика – это деятельность акторов муниципальной политики, прежде всего, субъектов местной власти, по определению и достижению целей развития муниципалитета, осуществляемая в рамках муниципальных политических институтов. Институты муниципальной политики, а также акторы муниципальной политики – субъекты местной власти и агенты политического влияния, образуют институциональную организацию муниципальной политики. Состав акторов и содержание институтов муниципальной политики определяют форму институциональной организации муниципальной политики. Изменение состава акторов и влияние на содержание институтов осуществляется посредством институциональных процедур.
2. Для современного общества характерна монократическая, олигократическая и демократическая форма институциональной организации муниципальной политики. Монократической форме присущи иерархичность и широкие полномочия субъектов местной власти, а также персонификация политической ответственности. Олигократической – наличие нескольких «центров силы» и отсутствие строгой иерархии субъектов местной власти, деперсонификация политической ответственности. Демократической – развитая система политических институтов, позволяющая непосредственное участие населения в муниципальной политике, выборность и подотчетность населению органов власти и должностных лиц муниципалитетов.
3. Практика организации муниципальной политики в зарубежных странах свидетельствует о том, что процедуры, обеспечивающие демократичность институциональной организации муниципальной политики, – это процедуры легализации и легитимации микротерриториальных ассоциаций населения, обязывающие органы муниципальной власти осуществлять взаимодействие с ассоциациями. Ассоциации могут создаваться: или по инициативе жителей, после чего легитимируются и проходят процедуру легализации; или учредительными актами, либо в рамках консенсуса власти и населения, после чего легитимируются в процессе деятельности.
4. Нормативное закрепление полномочий и порядка формирования муниципального представительного органа в современной России, способствует широкому распространению олигократической формы институциональной организации. В российских условиях для неё характерны следующие специфические черты: низкий уровень влияния населения на муниципальную политику, закрытость, клиентелизм, коррупционность, транзакционные издержки, отсутствие персональной политической ответственности.
5. Практика осуществления муниципальной политики свидетельствует о заинтересованности населения муниципальных образований в непосредственном участии в осуществлении муниципальной политики. В случаях, когда муниципальные органы власти инициируют развитие территориального общественного самоуправления и внедрение институтов общественного участия на муниципальном уровне, взаимодействие власти и населения осуществляется, но, как правило, только по наиболее проблемным вопросам. При отсутствии указанных инициатив участие населения в муниципальной политике проявляется в протестных формах, в которых участвуют преимущественно аномические акторы, а в наиболее неблагоприятных случаях – неассоциативные и ассоциативные акторы.
6. Переход к демократической форме институциональной организации муниципальной политики возможен через создание микротерриториальных ассоциаций с дискреционными полномочиями в отношении органов муниципальной власти. Необходимо закрепить их обязательные признаки и установить право местного населения на самостоятельное создание и регистрацию ассоциаций. Также необходимо установить возможность принятия и изменения уставов муниципалитетов исключительно на местном референдуме.
Теоретико-методологическую базу исследования составляет неоинституциональный подход, применение которого позволяет рассмотреть отдельные муниципальные политические институты и институциональную организацию муниципальной политики. Акторы муниципальной политики, структура и типология институциональной организации муниципальной политики и условия, необходимые для перехода к демократическим институциональным формам муниципальной политики, исследованы в рамках структурного-функционального подхода. Рассмотрение существующих в современном мире подходов к муниципальной политике осуществлено в рамках компаративного метода. Теоретическую основу исследования составила концепция муниципальной политики В.Б. Зотова, использование которй дало возможность уточнить содержание муниципальной политки. Анализ выбора и условий генезиса форм институциональной организации муниципальной политики потребовал обращения к теории рационального выбора и к поведенческому подходу.
Эмпирическую базу исследования составляют международные политические и правовые документы, декларации и конвенции, регулирующие функционирование системы местного самоуправления. В основе исследования – Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 г. № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» и другие.
Теоретическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут углубить представление о процессе институционализации муниципальной политики, функционирующей в Российской Федерации. Основные теоретические положения диссертации могут быть использованы для уточнения понятийного аппарата современной политической науки. Отдельные выводы и положения диссертации могут быть применены как теоретико-методологическая база при подготовке программ теоретических и прикладных исследований, направленных на изучение особенностей институциональной организации муниципальной политики в современной России.
Практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы при формировании дальнейших законодательных инициатив в отношении гармонизации взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Также они могут представлять интерес для совершенствования практики осуществления муниципальной политики как в плане выработки оптимальной стратегии отношений с властными институтами более высокого уровня, так и в контексте оптимизации взаимодействия с населением.
Исследование институциональной организации муниципальной политики в контексте развития гражданского общества может быть полезно при дальнейшей научной разработке проблем формирования муниципальных политических институтов в условиях современной России. Также отдельные результаты работы могут быть использованы для обоснования конкретных рекомендаций по реформированию местного самоуправления в Ставропольском крае.
Некоторые положения диссертационной работы могут быть применены в подготовке и чтении базовых лекционных курсов и специальных курсов по политологии, государственному и муниципальному управлению, политической социологии, политической истории, а также регионоведению, политической элитологии.
Апробация исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры социальной философии и этнологии Ставропольского государственного университета и рекомендована к защите по специальности 23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии.
Основные результаты и выводы диссертационного исследования были представлены в тезисах и докладах на следующих конференциях: Международной научно-практической конференции «Социальная эволюция, идентичность и коммуникация в XXI веке» (г. Ставрополь, 29 октября 2009г.); VII Международной научно-практической конференции «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (г. Тамбов, 22 марта 2010 г.); X Международной научно-практической конференции «Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития» (г. Москва, 26-27 мая 2010 г.); VII ежегодной Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Российское законодательство в современных условиях» (г. Брянск, 9 октября 2009 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Формирование человеческого и инновационного потенциала как фактор регионального развития» (г. Старый Оскол, 1 ноября 2009 г.); Всероссийской научной конференции «Современные проблемы философии и социально-гуманитарных наук» (г. Ставрополь, 21 ноября, 2009 г.); Всероссийской междисциплинарной научной конференции с международным участием «Глобализация. Глобалистика. Потенциалы и перспективы России в глобальном мире» (г. Йошкар-Ола, 26 ноября 2009 г.); Всероссийской научной конференции «Национальная безопасность: научное и государственное управленческое содержание» (г. Москва, 4 декабря 2009 г.); Всероссийском научном семинаре «Трансформация публичной сферы» (г. Краснодар, 4-7 февраля 2010 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Россия, XXI век: право, общество, государство» (г. Ростов-на-Дону, 9-10 октября 2009 г.); 56-й научно-методической конференции «Университетская наука – региону» – «Модернизационный проект современной России: проблемы и перспективы» (г. Ставрополь, 21 апреля 2011 г.).
Основные положения и выводы диссертации отражены в 11 публикациях общим объемом 4,6 п.л., в том числе в трёх работах, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах, определенных Высшей аттестационной комиссией.
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы, включающего 256 источников, в том числе 17 – на иностранных языках. Общий объем работы – 172 страницы машинописного текста.
