Введение к работе
Актуальность исследования. Специфические условия деятельности людей, уровень развития общества порождают потребности личности и социальных групп как социальных субъектов. Еще основоположники марксизма неоднократно подчеркивали, что первая предпосылка всякого человеческого существования заключается в том, что люди, чтобы быть в состоянии «делать историю», должны иметь возможность жить, то есть удовлетворять относительно элементарные (витальные) потребности - в пище, питье, жилище, одежде и т.д. Размеры же так называемых необходимых потребностей, равно как и способы их удовлетворения, сами представляют собой продукт истории и зависят в большой мере от культурного уровня страны.
На всех этапах исторического развития человеческой цивилизации жилищная проблема была одной из наиболее важных: иметь жилище – базовая потребность homo sapiens. Но решение этой проблемы в разных странах и у разных народов осуществлялось и осуществляется на основе различных подходов и с разными уровнями сложности. Здесь следует выделить два перманентно актуальных момента. С одной стороны, жилищная проблема – явление многостороннее, комплексное и динамичное, одни вопросы в ней назревают, обостряются и доминируют, другие отходят на второй план, исчезают либо порождают новые (достаточно обратить внимание на динамику спроса на жилье, его стоимость и т.д.). С другой стороны, (и это ключевой момент) проблема обеспечения граждан доступным и достойным жильем в любой стране является краеугольным камнем социальной политики, и уровень, на котором эта проблема решается, непосредственно отражает заботу власти о благосостоянии граждан и, как следствие, о благополучии общества в целом.
И десятилетия назад, и сегодня в нашей стране обещаний официальных властей решить эту проблему в исторически короткие сроки было много. Каждому советскому и уже постсоветским поколениям, согласно неоднократно выдвигаемым высшим руководством концепций и стратегий, уже давно можно было бы жить в отдельной благоустроенной квартире или собственном доме. Однако реалии таковы, что проблема жилищного строительства и обеспечения населения жильем остается проблемой номер один. Разумеется, популистские обещания дискредитируют власть, подвергают сомнению ее компетентность не только в способности на практике решить данную проблему, но и в оценке ее масштабов и реальных сроков решения.
Но дело не только в этом. И в советский, и постперестроечный периоды из года в год объемы жилищного строительства увеличивались, а недостаток жилья, тем не менее, становился хроническим. Почему это происходило, если сама сущность жилищной проблемы давно всем ясна? Может быть, государство проводило ошибочную социальную политику в области жилищного строительства? Или сам институт государственного обеспечения жилищной системы оказался несостоятельным? А, может быть, виновата сама специфика жилья, которое, с одной стороны, является рыночным товаром, а с другой – социальной услугой, вследствие чего необходимы переосмысление мировоззренческих ориентиров, переоценка ценностей и анализ тех средств, которые использовались для решения практических задач в области жилищного строительства? Впрочем, таких вопросов может быть множество. Но в любом случае на них необходимы адекватные ответы, которые помогли бы разрешить в России пресловутый «жилищный вопрос».
Вхождение в XXI век для России знаменуется началом нового курса государства на повышение уровня благосостояния населения и удовлетворение социальных нужд и потребностей граждан. Заявленные социальные инициативы в сфере здравоохранения, образования, жилищной политики, агропромышленного комплекса являют собой ориентацию государства на инвестиции в человека и объявлены национальными приоритетами в государственной политике. Это означает, что на этих направлениях должны быть сконцентрированы главные усилия всех ветвей и уровней власти.
Казалось бы, сегодня для этого сложились необходимые благоприятные условия. Во-первых, накоплены значительные финансовые ресурсы, которые могут быть направлены на решение социальных задач без угрозы инфляции. Во-вторых, укрепление государственной власти, в частности, новая система избрания руководителей субъектов федерации, создали новые административные возможности для согласованных действий всех ветвей и уровней государственной власти, что абсолютно необходимо для успеха таких масштабных проектов. В-третьих, государство перешло на трехлетнее бюджетное планирование, что расширяет горизонты экономического планирования и вселяет уверенность в завтрашнем дне. В-четвертых, для обеспечения координации усилий всех участников проектов создан Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике во главе с Президентом. В состав Совета вошли представители всех уровней исполнительной и законодательной властей, гражданского общества, эксперты; обеспечивается «обратная связь» с обществом посредством мониторинга реального изменения ситуации, «горячих линий», работа парламентского и общественного контроля. Наконец, в-пятых, у обозначенных приоритетов нет оппонентов - все основные политические силы страны сходятся в том, что именно на них должны быть сосредоточены усилия государства. Тем не менее, жилищный вопрос приобретает все большую остроту.
Сегодня, по официальным данным Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, две трети россиян не удовлетворены жилищными условиями; каждая четвертая семья проживает в плохих или очень плохих жилищных условиях; в очереди на получение квартир стоят около 4,5 млн. семей, а время ожидания в очереди составляет по-прежнему 15-20 лет. До сих пор люди живут в «коммуналках», общежитиях семейного типа, деревянных домах. Для них переезд в красивые дома с просторными и светлыми квартирами – самая заветная мечта.
По данным социологических опросов, к началу реализации национального проекта общая потребность населения России в жилье составляла 1 570 млн. кв. метров. Чтобы удовлетворить ее, жилищный фонд надо увеличить на 46,1%. Реально ли это, если общий объем жилищного строительства, например, в 2004 году составил лишь 41,2 млн. кв. м, что в 1,5 раза меньше, чем в 1990 году?
Следует подчеркнуть, что в жилищной сфере старые методы и подходы, которые и раньше не решали «квартирный вопрос» для большинства, теперь вообще не работают. Но при этом для основной части работающего населения необходимо обеспечить возможности приобретения жилья на рынке, одновременно гарантируя предоставление социального жилья малоимущим.
К сожалению, мировой экономический кризис, затронувший практически все страны мира, в том числе и Россию, резко осложнил проблемы на рынке недвижимости и вызвал процессы, которые способны полностью изменить мировую финансовую систему. Как отмечают специалисты Института глобализации и социальных движений (ИГСО), после цикла первых биржевых обвалов еще в январе-феврале 2008 года российские банки начали всерьез ощущать недостаток платежных средств, а практически двукратное ускорение инфляции усилило негативную динамику, породив сбои в функционировании финансовых институтов, от которых полностью зависит система ипотечного кредитования в России. Поэтому еще до конца 2008 года в РФ вполне обоснованно ожидали первого падения на рынке жилой недвижимости, вызванное национальным кризисом ипотеки, что однозначно негативно сказалось на реализации программ жилищного строительства.
Стратегия реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» - стержня государственной жилищной политики - включает в себя ряд направлений, из которых наиболее важными являются: повышение доступности жилья; увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования; увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры; выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленных федеральным законодательством. Все они – исключительно социально ориентированы, но, к сожалению, социально не реализованы.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема государственной жилищной политики является традиционным объектом внимания со стороны зарубежных и отечественных авторов, рассматривавших различные ее аспекты. Если же конкретизировать направления разработки проблемы в трудах представленных и других авторов, то можно выделить несколько группы источников, раскрывающих определенные аспекты взаимосвязи социальной политики и ее сердцевины: жилищной политики - с политической системой общества; политические установки социальных проектов и программ - с их экономическим обеспечением; опыт западных государств в сфере жилищного строительства - с возможностями его использования на российской почве и другие направления.
Первая группа – это работы, посвященные правовым основам формирования и функционирования жилищной политики. Здесь следует выделить таких ученых, как И.И. Андрианов, В.А. Арбузов, С.К. Бабкин, А.Ю. Бушев, В.И. Вишневская, В.П. Грибанов, Л.Ю. Грудцына, И.Н. Исрафилов, С.А. Калачева, Е.А. Киндеева, С.М. Корнеев, П.В. Крашенинников, В.Н. Литовкин, И.Б. Марткович, Е.В. Норкина, Л.М. Пчелинцева, П.И. Седугин, Трушин, С.В. Тычинин и других.
Вторая группа – социально-экономические проблемы и механизмы реализации государственной жилищной политики. В российской экономической литературе, особенно в последнее время, стало уделяться достаточно внимания анализу положения в жилищной сфере. В работах Т. Белкиной, Е.Л. Березиной, О.Э. Бессоновой, О.А.Кириковой, К.В. Кияненко, Н.Б. Косаревой, В.В. Кутузова, А.С. Пузанова, Н.В. Родионовой, П.В. Сокола, Е.Н. Соколовской, И.Э. Файзулина и других рассматриваются вопросы финансирования жилищного строительства, разработки схем жилищного кредитования, проводится анализ потенциального платежеспособного спроса на жилье, особенностей ипотечного жилищного кредитования.
Третья группа – научные труды, посвященные отдельным социальным и социально-политическим аспектам государственной жилищной политики и ее реализации. Здесь плодотворно работали и работают ученые, политики, практики М.А. Бесхмельницын, Ф.Э. Бурджалов, Р.М. Вульфович, К.П. Глущенко, В.Н. Горелов, В.К. Гуртов, Н.А. Денисов, Е.В. Коновалова, С.И. Круглик, М.Г. Меерович, С.А. Попов, А.С. Старовойтов, Н.Е. Тихонова и другие.
Четвертая группа - исследования отечественных и зарубежных ученых, в которых отражена практика реализации государственной жилищной политики в европейских странах и США, достаточно подробно анализируется политико-экономическое функионирование жилищного сектора, взаимодействия спроса и предложения жилья, государственная политика в области стимулирования жилищного строительства.
Пятая группа – монографические и диссертационные исследования, поднимающие наиболее актуальные проблемы жилищного строительства в экономических, социологических, исторических, юридических и политических науках. В этих работах жилищная политика рассматривается как прямые воздействия политических структур на жилищную систему, направленные на ее сохранение или изменение, так и косвенное влияние на нее иных политических решений. Подчеркивается, что жилищный политический институт имеет, как правило, двухуровневую структуру: центральный и локальный уровни. Реже встречается трехуровневое устройство - через взаимодействие национальных, региональных и местных органов власти. В зависимости от типа жилищной системы центр тяжести политических решений находится на уровне либо центральной власти, либо местных органов. В исторической ретроспективе жилищная политика рассматривается в работах М.Г. Мееровича, Н.Б. Лебиной, А. Черных. Используя статистические исследования и исторические данные, они описывают послереволюционную жилищную практику, возникновение домов-коммун и коммунальных квартир, состояние жилищного фонда, результаты жилищного передела, исследуют проблемы практик коммунальной жизни в макроконтексте советской модернизации. Социальную направленность государственной жилищной политики исследуют С.В. Воронин, А.И Гранько, Е.Ш. Гонтмахер, В.К. Кармен, М.Д. Щербакова и другие.
Обобщая степень разработанности проблемы в современной отечественной и зарубежной литературе, можно сделать следующие выводы. Во-первых, избранная тема не рассматривалась еще в качестве самостоятельного докторского диссертационного исследования. Во-вторых, современная российская практика жилищного строительства испытывает острую потребность в концептуальном обеспечении по многим направлениям ее преобразования и совершенствования. В-третьих, большинство существующих работ направлено на исследование отдельных аспектов реформы жилищного сектора России, на анализ становления и функционирования рынка жилья, либо на изучение проблем жилищно-коммунального хозяйства, в то время как комплексное исследование жилищной проблемы в стране с политологических позиций предпринимались только отдельными исследователями. Недостаточно исследованы также проблемы формирования жилищной политики в условиях рыночной экономики. Таким образом, налицо несоответствие между актуальностью проблемы исследования и ее отражением в источниках зарубежных и отечественных ученых. Все это и многое другое требует научного анализа и объяснения.
Научная проблема диссертации заключается в политологическом анализе феномена государственной жилищной политики, ее сущности, содержания, социальных факторов и причин детерминации, обосновании императивов и приоритетов на каждом историческом этапе социального развития СССР и постсоветской России. При этом диссертант исходит из сущностного положения, определяющего государственную жилищную политику как деятельность государства, направленную на решение жилищной проблемы и реализацию права граждан на жилье.
Объектом исследования является собственно государственная жилищная политика советского и постсоветского периодов в СССР и современной России, а предметом – ее политологический анализ, способствующий научному осмыслению политического содержания деятельности государства по реализации конституционного права граждан на жилье.
Полный, глубокий и логичный анализ диссертационной темы требует четкого и ясного формулирования целей и задач исследования.
Цель исследования состоит в политологическом анализе содержания, основных направлений, стратегических императивов и приоритетов советского и постсоветского государства в области жилищного строительства, взаимосвязи изменений государственной жилищной политики с трансформациями политического режима в СССР и постсоветской России, выявлении и определении комплексных мер и рекомендаций по совершенствованию жилищной политики в ее социальном измерении.
Достижение основной цели исследования потребовала решения следующих задач:
определить сущность жилищной политики, правовые основы и роль государства в осуществлении конституционного права граждан на жилье;
обосновать государственную жилищную политику как политический инструмент в строительстве нового общества;
обобщить практику реализации государственной жилищной политики в западных странах в качестве рационального опыта для современной России;
исследовать изменения в государственной жилищной политике как результат трансформаций политического режима в СССР и современной России;
охарактеризовать особенности реализации государственной жилищной политики в условиях становления рыночной экономики в постсоветской России;
проанализировать практику ипотечного жилищного кредитования, сложившуюся в рамках реализации Федеральной целевой программы «Жилище»;
раскрыть политический смысл смены стратегических императивов и приоритетов государственной жилищной политики России в конце ХХ – начале XXI вв.;
выявить политические проблемы и социальные перспективы реализации современной политики российского государства в области жилищного строительства.
Теоретико-методологической основой диссертации послужили труды классиков политической науки, политической философии, политической социологии, политического менеджмента по исследуемой проблеме. Способ работы в данном исследовании обусловлен трудностями самого предмета: его комплексность заставляет отказаться от того, чтобы предписывать специфические способы исследования какой-либо одной специальной дисциплины, и, в то же самое время, ни один вид интегрируемого материала не должен быть господствующим.
Следует отметить, что прикладное исследование жилищной политики государства, как правило, является междисциплинарным, поскольку в его фундамент наряду с моделями политической системы попадает также изучение действия факторов ее внешней среды – экономических, психологических, социокультурных и прочих, требующих систематического привлечения выводов других фундаментальных наук. Поэтому прикладное политологическое знание в подобном ракурсе выступает вовсе не как эклектичное соединение конкретно-эмпирических выводов различных дисциплин, а, скорее, как технологический синтез разных абстрактных моделей, объединенных в единую картину, позволяющую дать теоретическую интерпретацию той или иной конкретной политической ситуации и как бы «встроить» в нее сам социальный субъект.
В ходе исследования использованы методы изучения сложных социальных объектов: системный подход, системный анализ, единство исторического и логического, общенаучные методы обобщения, применявшиеся как для работы с научной литературой, посвященной различным аспектам деятельности советского и постсоветского государства в области жилищного строительства, так и для анализа текущих материалов.
Научная новизна исследования заключается:
в выявлении роли государства в осуществлении конституционного права граждан на жилье в советский и постсоветский периоды развития российского общества;
в обосновании жилищной политики как специфического политического инструмента государства в общей практике строительства нового общества в СССР и России;
в выявлении прямой взаимосвязи трансформаций политического режима и изменений в государственной жилищной политике в советский и постсоветский периоды;
в результатах анализа и обобщения практики жилищного строительства в зарубежных странах в качестве рационального опыта для современной России;
в выявлении особенностей реализации государственной жилищной политики в условиях становления рыночных отношений в современном российском обществе;
в раскрытии политического смысла смены стратегических императивов и приоритетов государственной жилищной политики России 90-х гг. ХХ – первого десятилетия XXI вв.;
в обосновании политической ангажированности и экономической несостоятельности выдвинутых государством в первом десятилетии XXI века социальных проектов и программ жилищного строительства.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Содержание жилищной политики в СССР и России и в советский, и в постсоветский периоды определялось многими факторами, главный из которых всегда был связан с политической идеологией советской власти. Суть жилищной проблемы (жилищного кризиса) состоит не в том, что жилья хронически не хватает, а в том, что жилищная подсистема советского общества многие десятилетия функционировала на основе абсолютного доминирования в ней института государственного обеспечения.
2. Государственная жилищная политика как часть политики социальной в деятельности политического руководства страны являлась специфическим политическим инструментом строительства нового общества в СССР и России, поставившим людей в прямую зависимость от условий, масштабов, темпов и т.д. государственного жилищного строительства и создавшим уникальную ситуацию социального иждивенчества населения, которое перестало мыслить улучшение своих жилищных условий без опоры на государство.
3. Государственная жилищная политика динамична, изменчива, подвержена конъюнктуре. Любые политические трансформации оказывают непосредственное влияние на ее содержание, формы и механизмы реализации. Ее структура складывается из основных направлений, в целом (а не только в сфере жилищного строительства) копирующих систему социальных функций государства, а также механизмов реализации этих функций, в качестве которых могут выступать различные (причем не только государственные) структуры, нормы и принципы.
4. Практика жилищного строительства показывает, что идеального разрешения жилищной проблемы в мире не существует. Однако без опоры на государство жилищный вопрос не может быть разрешен, поскольку только государство: а) формирует законодательно-правовую базу и саму жилищную политику, проводит мероприятия по реформированию жилищной сферы; б) регулирует развитие частного предпринимательства в жилищной сфере и удерживает под контролем резкие колебания строительного производства; в) осуществляет адресную помощь в приобретении и строительстве жилья отдельным категориям населения и социальную поддержку посредством субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущим слоям населения.
5. На каждом этапе строительства нового общества в СССР и России государство определяло основные императивы и приоритеты государственной жилищной политики. Неизменными при этом оставались четыре приоритета: а) этатистский подход к решению жилищных вопросов, государствоцентризм, отчуждавшие людей от участия в решении задач обеспечения населения жильем; б) экономический прагматизм, базировавшийся на удешевлении жилищного строительства; в) дифференциация социального распределения жилья, усиление тенденций социального неравенства в распределении квартир в соответствии с «государственными интересами»; г) тотальная детерминация государства в вопросах управления жилищным фондом, отстранение граждан от управления своим жильем.
6. В 90-е гг. ХХ века социалистическая направленность императивов и приоритетов жилищной политики сменилась на либеральную, которую характеризовало отсутствие баланса между деятельностью государства в направлении социальной защиты незащищенных категорий граждан и стимуляцией той части населения, которая была способна на самостоятельное решение жилищной проблемы. Наибольший же эффект, как показывает мировая практика, может иметь нахождение баланса между социальной защитой незащищенных категорий граждан и государственной поддержкой остального населения при учете факторов демографического, социального, политического, экономического, климатического и иного характера.
7. Реализация государственной жилищной политики в первом десятилетии нового столетия идет с учетом новых социальных приоритетов: 1) удовлетворение жилищных потребностей населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств; 2) адресность оказания помощи государства в приобретении жилья отдельными категориями населения. Первый приоритет свидетельствует о том, что государство окончательно сняло с себя ответственность за обеспечение жильем всех социальных слоев общества, второй – выделяет отдельные категории граждан, подпадающих под адресную поддержку государства.
8. Все государственные, федеральные, региональные программы в области жилищного строительства имеют определенную преемственность с точки зрения их политизированности, популистских лозунгов и утопичности. Принятые и реализуемые в первом десятилетии Национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», Федеральные целевые программы «Жилище» на 2002-2010 гг. и на 2011-2015 гг., в полном объеме выполненными быть не могут: либерально направленная государственная жилищная политика не даст необходимого эффекта при неразвитой либеральной экономике, низкой социальной защищенности большинства населения страны и обилии нерешенных социальных проблем.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, материалы научных дискуссий, в которых содержатся принципиальные положения и оценки деятельности государства в области жилищного строительства и обеспечения граждан жильем. Важнейшей аналитической основой работы служили декреты советской власти в первые послереволюционные годы, постановления правительства СССР и правительства постсоветской России, федеральное законодательство, нормативно-правовые акты субъектов федерации, монографическая и справочная литература, официальные материалы интернет-сайтов Президента РФ, Правительства РФ, Правительства Москвы и других субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертации составляют результаты конкретных социологических исследований, проведенных специалистами Всероссийского центра исследования общественного мнения (ВЦИОМ), Фонда общественного мнения им. Ю. Левады, Института социально-политических исследований РАН, самим автором. Особую группу эмпирических данных исследования составляют результаты анализа и обобщения конкретных фактов, контент-анализ документов, источников, печатных и электронных средств массовой информации, посвященных вопросам выработки и реализации политики российского государства в области жилищного строительства.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивалась исходными методологическими позициями, анализом научных публикаций по проблеме, использованием апробированных методов эмпирического исследования, оперированием данными социологических исследований на репрезентативных выборках, стремлением автора к объективности оценок и избеганию крайностей в выводах и надуманного переноса западных реалий в сфере жилищного строительства на российскую действительность.
