Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и методологические основы изучения государственной политики 14
1.1. Сущность государственной политики в области высшего профессионального образования 14
1.2. Особенности формирования и реализации государственной политики в сфере высшего образования в контексте современного международного опыта 32
Глава II. Этапы и направления формирования государственной политики в сфере высшего профессионального образования 51
2.1. Исторические этапы и направления формирования государственной политики в сфере высшего образования в России 51
2.2. Современный этап формирования государственной политики в сфере высшего образования России 78
Глава IIІ. Модели формирования государственной политики в сфере высшего профессионального образования 113
3.1. Субъекты формирования современной государственной политики России в сфере высшего профессионального образования 113
3.2. Направления совершенствования процесса формирования государственной политики России в сфере высшего профессионального образования 137
Заключение 150
Список литературы 154
Приложение 1 166
- Сущность государственной политики в области высшего профессионального образования
- Исторические этапы и направления формирования государственной политики в сфере высшего образования в России
- Субъекты формирования современной государственной политики России в сфере высшего профессионального образования
Введение к работе
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года1 российской властью поставлена новая задача развития страны, связанная с переходом от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу экономического развития.
Актуальность данной задачи обусловлена долговременными системными вызовами, отражающими как мировые тенденции, так и внутренние барьеры развития, перед которыми оказалась в середине текущего десятилетия российская экономика. Один из таких вызовов - возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития. Для России ответ на данный вызов предполагает преодоление имеющихся негативных тенденций в развитии человеческого потенциала, сложившихся в том числе в образовательной сфере.
За прошедшее двадцатилетие облик российского высшего образования заметно изменился, реагируя на новые реалии социальной, экономической, политической, культурной жизни демократической России.
Во-первых, произошло значительное расширение высшего образования России. С 1990-го по 2009 год общее число студентов выросло в 2.6 раза, достигнув 7.4 млн человек. Рост количества учащихся произошел за счет увеличения числа государственных и муниципальных вузов (с 514 до 662), расширения их филиальной сети, а также появления сектора негосударственного образования (число негосударственных вузов выросло с нуля в 1990 г. до 452 в 2009 г.)2.
Распоряжение Правительства Российской Федерации «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
Данные Федеральной службы государственной статистики:
Во-вторых, массовизация высшего образования повлекла за собой диверсификацию образовательных услуг: появление новых типов образовательных учреждений, расширение дистанционного образования, увеличение числа студентов заочной формы обучения.
В-третьих, произошла диверсификация источников и механизмов финансирования вузов. Важной статьей доходов вузов стало обучение российских и иностранных студентов на платной основе, выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Введен механизм бюджетирования, ориентированного на результат, а также механизм распределения средств на конкурсной основе.
Наконец, образовательные учреждения были нацелены на повышение уровня интернационализации, на установление сетевого взаимодействия между российскими и зарубежными институтами, академическими группами, студентами.
Указанные изменения в целом соответствовали тенденциям, которые в последние 20 лет являлись характерными, для систем высшего образования большинства стран3, однако в российской действительности они повлекли за собой новые проблемы. Так, расширение доступности высшего образования не могло не сказаться на качестве предоставляемых образовательных услуг. Рыночная среда, в которой учреждения вынуждены функционировать, предъявляет новые требования к внутривузовскому управлению, а также к эффективности функционирования всей системы.
Кроме того, решить внешние задачи, связанные с вкладом в процессы государственного строительства, экономических преобразований и промышленного развития страны, повышением благосостояния населения, образовательная сфера в полной мере не смогла.
3 Tertiary Education for the Knowledge Society. Volume 1. Ed. by P. Santiago, K. Tremblay, E. Basri, E. Arnal. OECD. 2008.
В то же время, переход к постиндустриальному обществу оказывает существенное влияние на. государство как главного политического института. Изменяется характер взаимодействия государства с внешними контрагентами, которое строится на принципах клиентского формата, а в некоторых сферах на принципах равноправного участия, что приводит к возникновению новых центров принятия решений и в целом иной архитектуре субъектов, формирующих политику.
Причиной того, что образование к середине первого десятилетия XXI в. вновь вошло в стадию кризиса, является неэффективность реализуемой в данной сфере государственной политики - наиболее мощного инструмента экономических и социальных преобразований в стране.
С одной стороны, события последних лет в экономической, политической сферах, такие как финансовый кризис, продолжающиеся вооруженные конфликты, террористические атаки, угрозы возникновения гражданских войн в соседних государствах, отодвигают от эпицентра государственной политики вопросы развития образования.
С другой стороны, очевидно, что образование и наука должны занять новые позиции в осмыслении мировых процессов развития современных государств. Устоявшееся представление о месте образования в информационном обществе со второй половины 2000-х гг. начинает переосмысливаться в связи с мировым экономическим кризисом, пик которого пришелся на 2008-2009 гг., так как сама возможность возникновения подобного рода кризисов ставит под сомнение тезис, что современная экономика основана на знаниях. Соответственно, должна измениться стратегия деятельности государства по отношению к образованию.
Начиная с середины первого десятилетия XXI в. Российское государство стало предпринимать шаги, нацеленные на преодоление сложившегося кризиса в образовании: увеличиваются объемы финансирования образования, реализуются крупные федеральные программы и проекты.
Однако опыт предшествующих образовательных реформ показал, что в. условиях неэффективной системы формирования государственной политики, прежде всего этапа целеполагания, коэффициент полезного действия последующих этапов реализации государственной политики значительно снижается. Эффективность использования государственных стратегий в интересах общества определяется различными факторами (характеристиками государства как субъекта управления, уровнем взаимодействия государства и общества, составом политических элит и др.), влияющими на способность государства ставить и реализовывать управленческие цели:
Новый этап реформирования системы образования, связанный с приданием государством данной сфере приоритетного значения в- условиях построения инновационной экономики, определяет актуальность исследования подходов к формированию государственной образовательной политики России с позиции политической науки.
Объектом диссертационного исследования является государственная политика в сфере высшего профессионального образования современной России.
Предметом научной работы выступают модели и механизмы формирования современной государственной политики России в сфере высшего профессионального образования.
Цель исследования — определение перспективных моделей и механизмов формирования современной государственной политики в сфере высшего профессионального образования, способствующих повышению ее эффективности и развитию Российского государства.
В соответствии с обозначенной целью в работе ставятся следующие задачи:
1. Уточнить понятие «государственной образовательной политики» и
местоположение этого вида деятельности в общей структуре
активности российского государства.
Выявить структурные и процессуальные особенности формирования российской государственной политики в сфере высшего образования в контексте современного международного опыта.
Выделить и охарактеризовать этапы формирования государственной политики России в сфере высшего образования, отражающие различные подходы правительства к совершенствованию и развитию последней.
Определить основные направления развития отечественной системы высшего профессионального образования на современном этапе.
Выявить и систематизировать перспективные направления государственной политики России в сфере высшего образования, ее механизмы и технологии.
Разработать предложения по повышению эффективности государственной образовательной политики.
Степень научной разработанности проблемы
Научные труды, посвященные проблемам образовательной политики, в подавляющем большинстве освещают отдельные аспекты развития образования России, и прежде всего образовательную реформу и управление системой образования на различных исторических этапах. Междисциплинарный характер изучения вопросов формирования государственной образовательной политики обусловил обращение к данной теме исследователей-экономистов, социологов, историков, философов, педагогов. В значительно меньшей степени данная проблематика представлена в политологических научных трудах.
Отечественными исследователями государственной политики в области высшего профессионального образования разработана солидная теоретическая аргументация в пользу необходимости приоритетного развития данной сферы как фактора модернизации страны в XXI веке. Этот
аспект изучения образовательных реформ прослеживается в специальных работах, посвященных будущему образования (М.Б. Бергельсон, Б.Н. Бессонов, Н.П. Ващекин, М.Ю. Тихонов, А.Д. Урсула и др.)4, а также в рамках исследований различных моделей и концепций устойчивого развития и модернизации российского общества (Б.С. Гершунский, В.И. Жуков, В.А. Коптюга, В.К. Левашов, Ю.Г. Матросов, Е.И. Рюмцев, B.C. Семенов, Ю. Г. Татур, Г.Н. Фурсей, М.Н. Чирятьев и др.)5.
Обширна литература, посвященная реформе образования 90-х гг.: так, к работам обобщающего характера можно отнести труды В. А. Болотова, Э.Д. Днепрова, В.Г. Кинелева, М.Н. Костиковой, И.Г. Кухтиной, А.Я. Савельева, В.Д. Шадрикова и др6. В них анализируются такие центральные идеи реформирования образования, как гуманитаризация и гуманизация* образовательной сферы; инновации и эксперименты; внедрение новых экономических и управленческих механизмов; вариативность образования и др.
Наряду с общими проблемами государственной политики в области образования отечественными авторами рассматриваются ее частные аспекты. Так, процессы интеграции российской образовательной системы в междуна-
Некоторые аспекты социодинамики сферы образования в современном российском обществе / Под ред. Бергельсон М.Б. - М.: Моск. обществ, науч. фонд, 2000; Образование - прорыв в XXI век. / Бессонов Б.Н., Ващекин Н.П., Тихонов М.Ю., Урсул А.Д.; Моск. гос. ун-т коммерции. - М., 1998
Гершунский Б.С. Философия образования для XXI века (в поисках практико-ориентированных образовательных концепций) -М.: Изд-во «Совершенство», 1998; Жуков В.И. Российское образование: проблемы и перспективы развития. -M.: Союз, 1998; Новая парадигма развития России: Комплексные исследования проблем устойчивого развития / под ред.: Коптюга В.А., Матросова В.М., Левашова В.К..; РАН. Ин-т соц-полит. исслед.; Ин-т машиноведения. - M.: Academia, 1999; Семенов B.C. Уроки XX века и путь в XXI век: социально-философский анализ и прогноз.-М.: ИФ РАН, 2000; Татур Ю.Г. Образовательная система России: Высшая школа / Исслед. центр проблем качества подготовки специалистов; Моск. гос. техн. ун-т. -M.: Изд-во Моск. гос. техн. Ун-та, 1999; Фурсей Т.Н., Рюмцев Е.И., Чирятьев М.Н. Наука и образование в общем контексте культуры как определяющий фактор устойчивого развития России .-СПб: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та, 1998
Образование для всех: оценка 2000: Аналит. доклад./ Авт. кол.: Савельев А.Я., Кухтина И.Г., Зуев B.M. и др.; НИИ ВО. - M., 2000; Шадриков В.Д., Философия образования и образовательные политики. - М.: Исслед. центр пробл. качества подгот. специалистов. 1993; Днепров Э.Д. Образование и политика (Том 1,2). -M., 2006; Кинелев В.Г. Объективная необходимость. История, некоторые итоги и перспективы реформирования высшего образования России. -M.: Республика, 1995; Кинелев В.Г. О государственной программе развития высшего образования в Российской Федерации //Высшее образование. - 1992. - № 1; Болотов В.А., Костикова М.Н. Педагогическое образование — страницы реформирования. - Волгоград.: Перемена, 1998
родное и европейское образовательное пространство породили обширный круг исследований данной тематики (И.В. Аржанова, В.И. Байденко, М.В. Ларионова, М.М. Лебедева, Г.А. Лукичев, В.М. Филиппов, В.Н. Чистохвалов и др.)7.
Проблемы качества высшего профессионального образования рассматриваются в работах В.А. Болотова, Г.А. Бордовского, Е.Н. Геворкян, Г.Н. Мотовой, Н.А. Селезневой и др8.
Очередной этап реформирования российской системы высшего профессионального образования обусловил необходимость разработки общенациональной стратегии его развития. Стратегический анализ развития современной высшей школы представлен в исследованиях С.А. Белякова, А.В. Волкова, Я.И. Кузьминова, В.A. May, И.М. Реморенко, И.Д. Фрумина, А.А. Фурсенко и др9.
Основные тенденции развития высшего образования: глобальные и болонские измерения / Под науч. ред. В.И. Байденко. - М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2010; Байденко В.И. Болонский процесс: проблемы, опыт, решения. - М. Исслед. центр проблем кач-ва подг. специалистов, 2006; Аржанова И.В. Международное сотрудничество в контексте реализации государственной политики в сфере образования, магистр.дисс. - М.; Аржанова, И. В. География и арифметика Болонского процесса // Аккредитация в образовании. -2007. -№ 18. - С. 40-45; Лукичев Г.А.. Трансграничное образование // Высшее образование сегодня. 2004, №4; Арефьев А.Л. Подготовка кадров высшее квалификации для зарубежных стран в российских вузах - М.: Центр социального прогнозирования, 2004; Ларионова М.В. Формирование общего образовательного пространства в условиях развития интеграционных процессов в Европейском союзе... дис. докт. полит.наук, 2006; Россия и ЕС на пути к общеевропейскому пространству высшего образования: сценарии будущего. Сб. аналит. мат-лов по сотрудничеству в области образования со странами Европы в рамках реализации «дорожной карты» Россия-ЕС. Под ред.: Горбуновой Е.М., Железова Б.В., Ларионовой М.В., Мешковой Т.А., Перфильевой O.B., Твороговой СВ. М.: Изд. дом ГУ - ВШЭ, 2007; Болонский процесс: проблемы и перспективы : [сборник статей] / под ред. М.М. Лебедевой. - М.: «Оргсервис-2000», 2006.; Лебедева М.М. Развитие Болонского процесса: роль профессионального сообщества / М.М. Лебедева// Россия и ЕС : проблемы формирования общего пространства науки и образования. -2007; Чистохвалов В.Н. Болонский процесс: половина пути пройдена — что дальше? // Вопросы образования. 2004. № 4. С. 178-193; Филиппов, В. М. Болонский процесс и «Дорожная карта Россия - Евросоюз» // Высш. образование сегодня. - 2008. - № 1. - С. 5-9.
Болотов В.А. Основные подходы к созданию общероссийской системы оценки качества образования в Российской Федерации // Вопросы образования. 2004. № 3.; Геворкян Е.Н., Мухаметзянова Г.В. Модернизация качества высшего образования в России (стратегии, опыт, принятие решений). - М.: Высш. шк., 2005; Бордовский, Г. А. Управление качеством образовательного процесса в вузе /// Ценности современного образования : регион, аспект / Сев.-зап. отд-ние РАО, ПГУ. - Архангельск, 2004. - С. 178-180; Экспертиза качества образования: европейский подход. / Наводнов В.Г., Мотова Г.Н. - М., 2008; Мотова, Г.Н. Аккредитация образовательных систем: монография. - Йошкар-Ола, 2004.; Байденко В. И., Селезнева Н. А. Государственный образовательный стандарт высшего про-фессионального образования нового поколения как комплексная норма качества высшего образования: общая концепция и модель. - М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специа-листов, 2005.
Волков А.Е., Кузьминов Я.И., Реморенко И.М., Рудник Б.Л., Фрумин И.Д., Якобсон Л.И.. Российское образование - 2020: модель образования для инновационной экономики // Вопросы образования. - 2008. - №1;
В вышеуказанных работах образование рассматривается как самодостаточная сфера, либо в контексте экономического развития страны. При этом исследования, рассматривающие образовательную политику не с точки зрения педагогических, юридических, исторических наук, но и с политологической точки зрения, являются скорее исключением. К последним можно отнести работы Ю.В. Громыко, использующего методологический подход к изучению государственной образовательной политики, рассматривающего перспективы развития российского образования с точки зрения стратегии развития Российского государства, определения самоидентичности российского народа в условиях глобализации10.
Комплексный подход к проблеме правового обеспечения государственной образовательной политики мы также находим у О.Н. Смолина, описывающего законодательные механизмы формирования государственной образовательной политики России, как с теоретической, так и с практической точек зрения, образовательная, политика анализируется в контексте проблем нормативно-правового характера, деятельности законодательных органов власти РФ, политических партий11.
Анализ состояния научной разработанности проблемы, затронутой в нашей диссертации, позволяет сделать вывод, что вопросы изучения подходов
Волков А.Е., Ливанов Д.В., Фурсенко А.А. Высшее образование: повестка 2008 - 2016 // Эксперт. 2007. №32; Фрумин И. Проблемы и перспективы региональной образовательной политики в современной России // Тенденции развития образования: проблемы управления образованием региона. - М., 2005; Беляков С.А. Модернизация образования в России: совершенствование управления. - М.: МАКС Пресс. 2009; Российское образование. Тенденции и вызовы. Под ред. May В.А.- М., 2009; Жураковский В.М. Современные тенденции развития и стратегические приоритеты высшей школы России. Сборник научных трудов, посвященный 60-летию Российской Академии образования - М., - Пятигорск: РАО - ПГЛУ, 2003. - 227 с.
Громыко Ю.В. Проблемы образовательной политики в Российской Федерации. Тюмень: ТОГИРРО, 2000; Громыко Ю.В. Мыследеятельностная педагогика (теоретико-практическое руководство по освоению высших образцов педагогического искусства) - Мн.: Технопринт, 2000
Смолин О. Н. Образование, политика, закон // politics/index htm; Смолин О.Н. Знание - свобода. Российская государственная образовательная политика и федеральное законодательство 90-х годов. Систематизированный сборник. - М.: ООО «ИПТК «Логос» ВОС», 1999; Смолин О.Н. Образование. Революция. Закон. Проблема законодательного обеспечения российской государственной образовательной политики 90-х годов. - М.: ООО «ИПТК «Логос» ВОС», 1999, Смолин О.Н. Образование -для всех: философия, экономика, политика, законодательство. - М.: Проспект, 2006
формирования, государственной политики России в сфере образования, особенно с позиции политической науки, остаются недостаточно исследованными.. В трудах большинства упомянутых нами ученых анализируются практические аспекты развития собственно образовательной системы России, в то время как обобщающие научно-политологические работы, посвященные комплексному анализу процесса формирования государственной образовательной политики, фактически отсутствуют.
Теоретико-методологические основы исследования
Для изучения процесса формирования государственной политики и принятия государственных решений мы использовали инструменты политического анализа, предложенные А.А. Дегтяревым, А.Т. Зубом, Б.Н. Литваком, В.В. Лобановым, В.В. Мироновым, А.И. Соловьевым, Л.В. Сморгуновым и рядом других ученых12.
Для оценки роли образовательной сферы в процессе модернизации общества в нашей диссертации мы ориентировались на общие футурологические концепции и теории постиндустриального, информационного общества (Д. Белл, И.В. Бестужев-Лада, Э. Тоффлер и
Дегтярев А.А. Принятие политических решений. - М., 2004; Литвак Б.Г. Разработка управленческого решения. - М., 2000; Лобанов В.В., Государственное управление и общественная политика. - СПб., 2004; Миронов В.В., Зуб А.Т. Принципы принятия управленческих решений в системе федеральных органов исполнительной власти. - М., 2003; Соловьев А.И., Колебательно-маятниковый механизм принтия государственных решений: к обоснованию когнитивной модели (I, II) // Полис. -2005. - №5, №б; Соловьев А.И. Политический облик постсовременности: очевидность явления // Общественные науки и современность, №5, 2001; Соловьев А.И. Принятие государственных решений. Вариант системного описания // Власть. 2005. №10; Соловьев А.И. Российская бюрократия как субъект политического контроля // Демократия в современном мире. Под. ред. Я. Пляйса, А. Шатилова. - М.: РОССПЭН, 2009. - С. 257-273; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. Политические исследования. 2003. №4
Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. — Москва: Академия, 1999; Бестужев-Лада И.В. Прогнозное обоснование социальных нововведений. М.: Наука, 1993; Бестужев-Лада И.В. Нужна ли школе реформа? Ожидаемые и желаемые изменения народного образования в России. М.: Педагогическое общество России, 2000; Тоффлер Э. Смещение власти: знание, богатство и сила на пороге XXI века. - М. 2005; Тоффлер Э. Previews and Premises.- NY: Morrow, 1983;
Теоретическую основу исследования составили также положения теорий модернизации, глобализации, модерна и постмодерна, а также такие современные концепции публичного администрирования, как «новый публичный менеджмент», теория политических сетей, концепция «governance» и др. Методологической основой исследования послужило использование инструментария системного, институционального, нормативного, исторического подходов, методов включенного наблюдения. Методологическую основу диссертации составили также общенаучные методы обобщения, систематизации, классификации явлений, контент-анализа.
Информационная база исследования включает в себя теоретические и прикладные работы отечественных и зарубежных авторов, официальные правовые документы институтов государственной власти, межведомственные и ведомственные стратегии и концепции, официальные статистические данные, материалы профильных конференций, семинаров, круглых столов, стенограммы заседаний Государственной думы РФ, результаты научно-исследовательских работ, выполненных в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 гг.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном анализе процессуальных особенностей формирования современной государственной политики России в сфере высшего профессионального образования, определении перспективных путей ее совершенствования и развития в краткосрочной и среднесрочной перспективе.
В данном контексте получены следующие основные результаты: 1. Уточнены содержательные характеристики современной государственной образовательной политики России, выявлены ее относительно самостоятельные разновидности: политика в сфере образования, внутриведомственная образовательная политика и политика сферы образования.
Определены основные механизмы и технологии формирования, современной государственной образовательной политики, выделены факторы, задающие требования как к новому содержанию стратегий развития образования, так и к процессу его разработки.
На основании исторического анализа показана зависимость содержания проводимых реформ в сфере высшего образовании от социально-экономических и политических приоритетов правящих кругов, а процесса разработки стратегических решений от общих характеристик политической системы и политического режима; раскрыта преемственность применения централизованных методов принятия решений при формировании образовательных стратегий в российском обществе.
Выделены основные субъекты формирования современной государственной политики, определена их роль в процессе выработки стратегических решений, сформулированы предложения по повышению эффективности процесса формирования государственной политики России в сфере высшего образования.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Результаты исследования могут быть использованы при дальнейшем
анализе процессов формирования и реализации государственной образова
тельной политики, государственными органами власти, политическими пар
тиями и общественными организациями в их законотворческой и практиче
ской деятельности. Материалы диссертации могут быть также использованы
в системе высшего профессионального и послевузовского образования при
чтении курсов по государственному управлению, в политологии, социоло
гии, а также при переподготовке и повышении квалификации государствен
ных служащих.
Сущность государственной политики в области высшего профессионального образования
Изучение сущности государственной политики занимает значительное место в современной политической науке, что связано с возрастанием роли политики в общественной жизни, а также ее значения в управлении социально-экономическими процессами. Несмотря на глобализационные процессы и развитие международных контактов, роль политики становится заметной не только для конкретных государств, но и для отдельных сфер общества, в том числе образования.
В политико-социологической литературе можно встретить большое разнообразие определений, концепций, подходов по целому кругу вопросов, касающихся государственной политики, что свидетельствует о том, что данные вопросы по-прежнему остаются дискуссионными и актуальными.14 Прежде всего, это касается определения понятия государственной политики; во-вторых, определения соотношения государственной политики и управления; в-третьих, выявления основных элементов системы государственной политики.15 Данные вопросы возникают и применительно к государственной образовательной политике.
Изучение государственной образовательной политики может осуществляться с позиций различных наук, мы же сосредоточимся на политологическом подходе, опустив правовые, исторические, философские и иные трактовки данного понятия.
Можно выделить 2 основных подхода к определению места государственной политики в общей структуре деятельности государства.
Сторонники первого подхода отстаивают позицию, согласно которой государство предстает как преимущественно либо исключительно политический институт. Соответственно, государственная политика рассматривается как единственно возможная форма деятельности государства. Вне зависимости от сферы вмешательства государства (образование, социальная сфера, культура), его действия, по мнению сторонников.данного подхода, всегда носят политический характер. Таким образом, государственная политика определяется как «совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной или муниципальной власти, с привлечением институтов гражданского общества. Она является средством, позволяющим государству достичь определённых целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении»16.
Сторонники второго подхода исходят из понимания государства как интегративного социального института, действующего в различных сферах общества, одной из которых является политика. Согласно данному подходу, государственная политика есть один из видов деятельности государства и не охватывает все проявления его активности. Основным механизмом формирования и реализации государственной политики является процесс принятия государственных решений, носящий многоуровневый характер, в том числе выделяется политический уровень принятия решений.
Высказываясь в пользу первого подхода, В.И. Якунин соглашается с тем, что государство может решать мелкие задачи, не требующие разработки стратегий, однако даже при решении таких задач государство должно их соотносить «с руководящими идеями и принципами», и любая деятельность го-сударства должна осуществляться в русле единых общестратегических подходов к решению социальных, экономических, административных задач18.
Еще одним фактором, обеспечивающим единонаправленность государственной политики вне зависимости от масштаба решаемых им задач, является наличие общего контроля над деятельностью государственных органов со стороны высших структур власти и управления.
Применительно к целям и задачам проводимого исследования использование второго подхода, рассматривающего государственную политику как особый вид деятельности государства, представляется нам более операциональным, поскольку данный подход позволяет отделить сознательную деятельность государства по целеполаганию, выстраиванию долгосрочных стратегий от его краткосрочных акций по решению текущих задач.
В рамках нашего исследования государственная политика понимается как определенная сфера отношений государственных институтов, их деятельности по регулированию отношений между членами общества для достижения социального порядка на основе общественно значимых интересов за счет завоевания, удержания и использования политической власти определенной группой общества, конкретные действия которой отражают уровень достигнутого компромисса основных субъектных позиций по ключевым вопросам.
Исторические этапы и направления формирования государственной политики в сфере высшего образования в России
Изучение особенностей формирования современной государственной образовательной политики невозможно без исторического осмысления опыта становления и развития политики в сфере высшего образования, осознания взаимосвязи между правительственными образовательными курсами в различные эпохи. Научная характеристика механизмов государственной политики в сфере высшего образования должна опираться на прежний опыт государственного управления, а также закладывать в оценочную- базу представления о характерных для общества традициях, культурных и цивилизацион-ных особенностях его развития, поскольку новые формы взаимоотношений в государстве неизбежно складываются на «институциональных развалинах прошлого» и при игнорировании характерных для страны идей и взаимоотношений неизбежно «загораживают путь» перспективным стратегиям общественного развития. В качестве нижней границы хронологических рамок исследования выступает рубеж XVIII - ХГХ вв. Первый университет в России появился в 1726 году (Академический университет при Петербургской академии наук); но его деятельность не получила значительного развития, а в 1766 г. он был закрыт. Основанный в 1755 г. Московский университет оставался единственным в России до 1804 года, когда в ходе либеральных реформ Александра I число университетов стало расширяться. В дальнейшем в процессе модернизации России ключевая роль отводилась высшему образованию.
Таким образом первым выделенным этапом будет являться первая четверть ХГХ в. (1801-1825 гг.), охватывающая правление Александра I. Именно тогда, по мнению ряда авторов, начинается период формирования академической политики государства по отношению к высшей школе в целом. Верхней хронологической границей исследования является 2009 год включительно. Однако период с конца 1980-х гг. (когда начинается радикальное реформирование системы высшего образования и изменение приоритетов в государственной политике) по настоящее время рассматривается отдельно, в следующем разделе, как современный этап государственной образовательной политики. В рассмотрении и проведённой типологии этапов и направлений развития высшего образования необходимо не столько подробное историческое описание проводимых реформ, сколько выявление их государственной востребованности и политической характеристики.
Представляется, что исследование основных этапов и направлений развития политики в сфере высшего образования должно осуществляться в соответствии с алгоритмом, предложенным в первой главе, а именно, необходимо дать характеристику конкретной эпохи, содержание и сущность реформ, проводимых в сфере высшего образования, в чьих интересах они осуществлялись; на реализацию каких общественно значимых интересов была ориентирована государственная политика, какие группы оказывали на неё влияние, каковы формы их существования; финансирование преобразований.
Чаще всего при описании государственной политики в образовании исследователи ограничиваются лишь описанием содержательных направлений деятельности государства в этой сфере. Нам же представляется, исходя из данного в первой главе определения государственной политики, что без изучения всех сторон пройденных этапов развития государственной политики нельзя проанализировать сущность государственной политики в сфере высшего образования.
В первую очередь необходимо определить, в интересах какой социальной группы осуществлялась государственная политика в сфере высшего образования в различные исторические периоды. На каждом этапе определенная социальная группа выбиралась государством исходя из уровня её лояльности и необходимости, способности обеспечить политическую поддержку правящему режиму, быть гарантом его политической стабильности.
Термины «бюрократия» и «чиновничество» в данном исследовании, означают совокупность лиц, занятых в сфере государственного управления, имевших определенный пост, ранг и получавших за свою работу жалованье. Чиновник - это представитель правительственной власти.65 С конца XVIII в. в России начинается третий этап формирования бюрократии в России,- чиновничий. В то время в России с населением 40 млн.человек насчитывалось около 10,5 тыс.чиновников (из них в высшем и центральном аппарате 4,8 тыс.человек, в местном 7,7 тыс.человек) и примерно столько же канцеляристов, что было явно недостаточно (у 26-миллионной Франции было более 90 тыс.чиновников). Приём чиновников на государственную службу. осуществлялся по принципу фаворитизма, от них не требовалось никакого образовательного ценза, не говоря о профессиональном.
Субъекты формирования современной государственной политики России в сфере высшего профессионального образования
Процесс модернизации, о котором шла речь в предыдущей главе, эволюция государства как главного политического института, усложнение процессов принятия решений формируют новую архитектуру взаимоотношений между основными субъектами государственной политики в сфере высшего образования. Позиционирование образования как главного ресурса государственного строительства влияет на расширение спектра контрагентов, с которыми государство должно взаимодействовать при формировании государственной политики в этой-области, чьи интересы государство должноучиты-вать.
Проблемы развития образования должны выйти из поля административных, профессиональных дискуссией реже политических дискуссий. Оно должно стать «предметом общенациональной озабоченности»146, проблемы развития образования должны совместно осмысляться государством и обществом, стать постоянной темой для обсуждения в средствах массовой информации.
Безусловно, ключевым игроком в этом процессе остается само государство. Однако роль этого главного политического института в образовании должна меняться «от заведомого доминирования к обеспечению бесперебойного эффективного взаимодействия разнообразных субъектов спроса и предложения образования. Сокращение активности государства в унифицированном детальном администрировании образовательного процесса на всех уровнях будет сочетаться не только с сохранением, но и со значительным усилением его функций как регулятора взаимодействий между участниками образовательной деятельности, так и источника средств, которыми они наделяются с целью стимулировать спрос и выравнивать финансовые возможности». В задачи государства не должно, входить жесткое регламентирование деятельности вузов, напротив, создание условий свободы образовательным организациям при четком определении- стратегических целей, создании эффективного законодательства, регламентирующего правила взаимодействия основных субъектов, а также должном уровне финансовой поддержки, отражающем приоритетность этой сферы в государственной политике.
Как уже говорилось, образование представляет собой сферу, в которой процесс принятия решений по ключевым вопросам носит политический характер, т.е. они принимаются не рациональными методами, в результате которых находится единственно-верное решение, а как процесс согласования различных точек зрения и нахождения между ними компромисса.
Для охвата всего спектра партнеров государства при формировании политики и принятия государственных решений авторами предлагаются различные классификации, к примеру, классификация может быть следующей :
