Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы политологического анализа государственной кадровой политики в области образования в России 18
1.1. Государственная кадровая политика: понятие, политическая сущность, особенности 18
1.2. Международный опыт формирования и реализации кадровой политики 38
1.3. Правовые основы формирования и реализации государственной кадровой политики в сфере образования России 56
Глава 2. Социально-политические причины трансформации императивов государственной кадровой политики в области образования 77
2.1. Трансформация императивов и приоритетов государственной кадровой политики России на рубеже XX — XXI веков в контексте изменений государственного внутриполитического курса: историко-политологический анализ 77
2.2. Глобальные тенденции в сфере образования как факторы трансформации императивов и приоритетов государственной кадровой политики в области образования в современной России 98
2.3. Содержание ключевых императивов государственной кадровой политики в области образования 113
Глава 3. Перспективы модернизации государственной кадровой политики в области образования в современной России 126
3.1. Основные проблемы осуществления государственной кадровой политики в области образования в России 126
3.2. Предложения по совершенствованию государственной кадровой политики в области образования в РФ 143
Заключение 160
Список использованной литературы
- Международный опыт формирования и реализации кадровой политики
- Правовые основы формирования и реализации государственной кадровой политики в сфере образования России
- Глобальные тенденции в сфере образования как факторы трансформации императивов и приоритетов государственной кадровой политики в области образования в современной России
- Предложения по совершенствованию государственной кадровой политики в области образования в РФ
Международный опыт формирования и реализации кадровой политики
В своем первом Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подчеркнул социальную и политическую значимость государственной кадровой политики. Он, в частности, отметил, что «сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна и новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного, муниципального управления, в бизнес наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей» . Важно, что с точки зрения Президента, «решающую роль в формировании нового поколения профессиональных кадров должно сыграть возрождение российской образовательной системы, ... поскольку система образования в прямом смысле слова образует личность, формирует сам образ жизни народа, передает новым поколениям ценности нации»8. Таким образом, кадровая политика в области образования оказывается особенно значимой: именно педагоги являются инструментом реализации, проводниками политики государства, ориентированной на формирование нового поколения специалистов для всех сфер профессиональной деятельности, в частности, государственного управления.
Соответственно, кадровая политика в области образования должна быть локомотивом и одновременно связующим звеном всех других направлений государственной кадровой политики. В том- же Послании Президент определяет ее приоритеты, отмечая, что, «ключевая роль в школе принадлежит учителю. И нам необходимо разработать систему моральных и материальных стимулов для сохранения в школах лучших педагогов и постоянного повышения их квалификации. Но что еще более важно - для пополнения школ новым поколением учителей» .
Вместе с тем, констатация политической значимости кадровой политики не только не заменяет, но и подчеркивает необходимость ее обстоятельного научного анализа. Эта необходимость усиливается тем, что в предыдущие периоды политической истории России исследования по проблемам кадровой политики государства в современном понимании носили, по преимуществу, тенденциозный характер. «Об этом свидетельствует однообразная историко-партийная тематика диссертаций, статей и брошюр того периода: в основном это работы о деятельности КПСС по подготовке и расстановке кадров для различных отраслей народного хозяйства. Обращает на себя внимание значительная недостаточность философских, социологических, теоретико управленческих научных исследований по кадровой политике государства» .
Рассмотрение сущности и раскрытие содержания государственной кадровой политики необходимо предварить прояснением категориального аппарата проблемы.
Термин кадры, под которым в настоящее время обычно понимается основной состав работников какого-либо учреждения или предприятия, профессиональной или партийной организации, восходит к французскому слову «cadres» - рамка. В России термин вошел в употребление в начале XIX века и применялся в военных документах в следующем значении: профессиональные военные, образующие постоянный (рамочный) состав вооруженных сил. В.И.Даль дает следующее толкование термина: «Кадры (фр.) — офицеры, унтера и фланговые рядовые, составляющие основу полка, либо иной части войска, ядро, которое, в случае надобности, пополняется рекрутами»11. До второй мировой войны военно-административное содержание семантики термина оставалось основным. Так, Малая Советская энциклопедия 1929 года еще определяла кадры как «содержимый в мирное время состав войсковых частей, формируемых или развертываемых в военное время призывом запасных» ".
Основной должностной состав какого-либо учреждения, организации или предприятия долгое время назывался кадрами лишь в переносном смысле. В перечне значений термина «кадры» это значение выходит на первый план лишь в лишь в 60-е годы XX века, именно в этот период термин быстро и прочно закрепился в терминологическом аппарате управленческих наук. Однако в содержании термина все советское время сохранялся оттенок значения, обязывающий интерпретировать кадры всех отраслей советского народного хозяйства как стратегический ресурс государства в войне с мировым империализмом. Идеологическая парадигма стратегии советской кадровой политики была артикулирована еще в 30-е годы в речах И.В.Сталина. Так, он заявлял, «Лозунг «кадры решают все» требует, чтобы наши руководители проявляли самое заботливое отношение к нашим работникам, к «малым» и «большим», в какой бы области они ни работали, выращивали их заботливо, помогали им, когда они нуждаются в поддержке, поощряли их, когда они показывают первые успехи, выдвигали их вперед и т.д.» Политизированное и идеологизированное понимание кадров — как стратегического государственного ресурса — отражено во многих научных работах советского времени по проблемам кадровой политики1 . Оно было основным вплоть до начала 90-х годов XX века.
Правовые основы формирования и реализации государственной кадровой политики в сфере образования России
Основы государственной кадровой политики России были заложены в период становления Древнерусского государства. В частности, первый «кадровый корпус» государства, выступавший как объект управленческого воздействия со стороны князя (и как прообраз объекта государственной кадровой политики), состоял из приближенных князя. В частности, из даньшиков («приставов» - сборщиков налогов), мытников (сборщиков торговой дани — прообраза налога на добавленную стоимость), тиунов (управлявших имуществом князя — конюшней, полями, пастбищами и т.д.)90. Взаимоотношения между князем и его кадровым корпусом нормировались правовыми обычаями, традицией, и княжескими указами, и нормами «Русской правды». Этот кодекс норм сегодня служит источником научного знания об истоках русского государствостроения и конкретно той его части, которая касалась становления и правового оформления кадровой политики.
В последующие периоды кадровый корпус государства расширялся и дифференцировался по видам деятельности. Помимо собственно государственного управления (администрирования) оформились такие функции, как правоохранительная (соответствующая деятельность изначально представляла собой преимущественно государственное -легальное - принуждение), судебная, хозяйственная, образовательно-воспитательная и т.д. В период Московского царства властно-управленческая. парадигма «князы — слуги» постепенно поменяла свое содержание и приняла форму «государство, его политика и идеология — служащие», иными-- словами, личный характер отношений постепенно» трансформировался и принимал по преимуществу формы служения идеям, принципам, институтам, неличностным ценностям91.
В процессе укрепления и институционального оформления государственной власти происходило развитие не только самого государственного кадрового корпуса, но и государственной политики-в отношении кадров. В частности, она приобретала сословный характер, принципы общинности и демократии сменялись принципами автократии и наследственности, полицентризм управления кадрами уступил место унитаризму.
В 15 веке закончился процесс оформления русской государственности; и со второй половины 16 века в русском национальном централизованном государстве установилась самодержавная форма правления. В период правления Ивана Грозного оформилась тенденция бюрократизации государственного управления: усиление самодержавной власти институционально опиралось на все более разветвленный, ранжированный и усиленный государственный аппарат92.
В XVII веке в России содержание государственной кадровой политики определялось таким специфическим явлением, как местничество. В нем оформился наследственный принцип кадровой политики: его суть состояла в гарантировании государством представителям привилегированных семей наследуемого права на определенное «место» в государственном аппарате. Местничество стало формой адаптации наследственной бюрократии к процессам централизации и унитаризации государства. При этом оно обеспечивало «наследственную» (традиционную) лояльность служащих по отношению к государственной власти .
Институционализация кадровой политики реализовывалась через формирование и развитие приказной системы: в XVII веке функции государственного управления осуществлялись несколькими десятками централизованных приказов (органов государственного управления). Тот же период стал временем становления бумажного делопроизводства в российском государстве. Делопроизводство, в свою очередь, требовало расширения кадрового корпуса и специализации «персонала» приказов. Специфика кадровой политики того периода определялась тем, что при назначении на должность служащего того или иного приказа, субъект принятия кадрового решения руководствовался тремя основными критериями: «породой» (происхождением), чиновностью (титулом), и разрядностью (предыдущими должностями)94.
Коренные изменения в кадровой политике произошли в 1682 году с изданием Указа об отмене местничества, которым был оформлен отказ государства от наследственного принципа кадровой политики и положено начало развития тенденции профессионализации государственного управления.
К началу 18 века в России сформировался государственный аппарат, отличавшийся громоздкостью, неэффективностью, «коррумпированностью», функциональной пробельностью или, напротив, 93 Агибалова Е. В., Донской Г. М. История средних веков. - М., Просвещение, 1991. -318 с; Зимин А. А., Хорошкевич А. П. Россия времени Ивана Грозного. - М., Наука, 1982.-240 с.-С. 125 Леонтьева А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве. -М.: Наука, 1961 - 254 с. - С. 24-28 наложением функций. Требовались коренные изменения в государственной кадровой политике. 24 января 1722 года в России начался процесс административного реформирования, что было конституировано введением Указом Петра I «Табеля о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...». Этот Закон был одним из базовых в сфере государственной кадровой политики вплоть до начала XX века. В Законе определялось три рода государственной службы — военная95, гражданская и придворная. Табелем не только вводилась единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, но и создавались базовые нормативные условия для стабилизации и воспроизводства кадровых процессов .
Закон также включал пункты, в которых разъяснялось содержание табелей рангов. Кроме того, Табелем как нормой права устанавливались основные принципы государственной кадровой политики . В частности, принятием Табеля, государство отказалось от узко сословного принципа кадровой политики. Молодым людям, не обладавшим «породой» (благородным происхождением), но имевшим талант и добросовестность, Табелем была гарантирована возможность продвинуться по службе. Одна из статей закона указывала: «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать» . В предшествующий период чиновному росту талантливой и добросовестной молодежи препятствовало местничество и отсутствие необходимой «породы».
Глобальные тенденции в сфере образования как факторы трансформации императивов и приоритетов государственной кадровой политики в области образования в современной России
В настоящее время подготовка кадров образования возложена, по преимуществу, на педагогические университеты, институты, государственные университеты и отраслевые вузы. В 90-е годы многие педагогические вузы, специализировавшиеся на подготовке учителей, приобрели статус государственных университетов и сегодня ведут подготовку специалистов по ряду специальностей («филология», «география», «биология», «художественное оформительство и дизайн» и др.), но без присвоения квалификации «учитель». Кроме того, в государственных университетах (бывших педагогических вузах) в тот же период были расширены номенклатуры подготовки специалистов за счет ведения таких специальностей, как экономика, менеджмент, маркетинг, государственное и муниципальное управление . Таким образом, в 90-е годы осуществлялся масштабный процесс перепрофилирования педагогических вузов в высшие учебные заведения более широкого профиля подготовки специалистов.
Анализ этой тенденции может привести к ложному выводу, что ее результатом стало сокращение подготовки педагогических кадров, приведшее к их хронической нехватке. Однако если сравнить количество педагогических кадров, выпускаемых системами среднего специального и высшего образования с заявками органов управления образованием, то напрашивается противоположный вывод — об их значительном перепроизводстве (так, количество выпускаемых вузами учителей ежегодно на 70% превышает количество заявок образовательных учреждений).
Вместе с тем, специалисты отмечают, что ни один из этих выводов не отражает реального положения вещей в системе подготовки педагогических кадров. Основная проблема состоит в том, что ни на уровне государства, ни на уровне регионов не осуществляется мониторинг обеспеченности кадрами образовательных учреждений, не прогнозируется рост или снижение потребности в кадрах и, соответственно, не формируется обоснованный запрос системе педагогического образования. Поскольку нет такого запроса, вузы выпускают дипломированных специалистов «в воздух», неизвестно для кого. В результате, в различных регионах имеют место как перепроизводство, так и недопроизводство педагогических кадров. Система образования с ее кадровыми потребностями, существует автономно, не детерминируя функционирование системы педагогического образования176.
В Советском Союзе набор в педагогические учебные заведения страны планировался централизованно, в размере 10% от численности работающих педагогов. Эта система, показав свою целесообразность, сохранялась неизменной до последних лет советской власти и нашла своё отражение в справочниках Госкомстата, изданных уже в 1980-е гг.177 Сегодня количество педагогических кадров, «производимое» системой их подготовки, не коррелирует с реальными потребностями системы образования в кадрах . «Так, в настоящее время в наших школах меньше всего учеников начальных классов. Но через 5-7 лет их станет несколько больше. Зато «яма» сместится в средние и старшие классы, следовательно, - резко снизится потребность в учителях математики, русского языка и литературы, истории, а затем - физики, информатики, химии... Как реагирует на эти изменения система подготовки педагогических кадров — среднее и высшее педагогическое образование регионов России? Оказывается, что в большинстве случаев — никак не реагирует» .
В настоящее время органами управления образованием педагогическое образование рассматривается как «гуманитарное образование, обеспечивающее готовность выпускника к трансляции культуры на основе гуманистически ориентированной профессиональной позиции и профессиональных умений к моделированию и проектированию вариативных способов деятельности»180. Как на практике реализуется эта гуманистически ориентированная парадигма? В.Е. Иноземцева осуществила анализ образовательных стандартов по педагогическим специальностям и пришла к выводу, что «стремление к обеспечению «всесторонней» подготовки учителя привело к резкому возрастанию количества учебных предметов». Количество дисциплин «общекультурной подготовки» в 90-е годы увеличилось до 15-23, однако такое увеличение было осуществлено за счет резкого сокращения (фактически на 1/3 часов) профессиональной — по предметам специальности — подготовки будущих учителей . Таким образом, в результате введения в учебные планы предметов общегуманитарного цикла, педагогическое образование не стало глубже ", напротив, «результатом стало снижение фундаментальности и уровня профессиональной подготовки будущих учителей, сошла на нет работа по формированию мировоззрения и гражданско-нравственной позиции, потребности служить обществу» .
Предложения по совершенствованию государственной кадровой политики в области образования в РФ
Оптимизация кадровой политики должна начаться с разработки Концепции государственной кадровой политики в области образования. Доктринальная идея, оформленная Концепцией, должна заключаться в том, что государство, общество и личность - партнеры в профессиональной и личностной самореализации человека в сфере образования. Государство создает условия и возможности для самореализации- человека в сфере образования; гражданское общество посредством своих институтов осуществляет содействие и контроль этой деятельности государства, а человек выбирает наиболее приемлемую для себя траекторию саморазвития и самоактуализируется в профессиональной деятельности в сфере образования. Такой подход может обеспечить эффективную кадровую составляющую системы открытого непрерывного образования как среды всестороннего и свободного развития личности.
Приоритетными (т.е. первостепенными) направлениями кадровой политики в области образования должны стать:
Корректирование нормативной базы кадровой политики в области образования с ориентацией на устранение авторитарных и волюнтаристских концептов правовых норм и оформление в них демократической доктринальной идеи.
Научно-информационное обеспечение государственной кадровой политики в области образования с ориентацией на: разработку методологического и категориального аппарата государственной кадровой политики в области образования; разработку системы мониторинга кадрового потенциала и кадровых потребностей образовательных систем страны и отдельных регионов, причем как государственных, так и негосударственных элементов каждой из систем; определение перспектив и прогнозирование рисков воспроизводства кадров российской образовательной системы в целом и образовательных систем каждого из регионов; выявление основных факторов, детерминирующих трансформации императивов и приоритетов государственной кадровой политики в области образования; выработку основных направлений и мер по корректировке кадровой политики в соответствии с демографическими тенденциями, изменениями в мировом экономическом и образовательном пространстве и другими внешними по отношению к кадровой системе факторами; разработку качественно новой системы подготовки и отбора педагогических кадров; разработку и внедрение новых систем стимулирования и мотивирования кадров образования: прежде всего, систем оплаты труда, систем повышения профессиональной квалификации; расширение возможностей кадрового роста, разработку программы «нематериального» повышения престижа профессиональной деятельности в сфере образования; разработку «прогрессивных», с ориентацией на будущее, критериев оценки кадров образования с учетом основных тенденций развития и требований к системе образования и создание на их основе системы аккредитации; разработку и внедрение системы социальной защиты кадров образования.
Оптимизация учебно-методического обеспечения для создания новой системы подготовки и переподготовки кадров для образования, основывающейся на парадигме «образование в течение всей жизни».
Оптимизация стимулирующих и мотивирующих механизмов кадровой политики с ориентацией на повышение социокультурной привлекательности и социального престижа деятельности в области образования.
Совершенствование системы аттестации работников образования как инструмента мотивирования профессионального роста.
Такгш образом, подводя итог данному исследованию можно убедительно сказать: образование и общество неразделимы, это - единая система. Мировой опыт убедительно свидетельствует: ни одна страна не может обрести достойный статус в мире без развитой образовательной сферы, вбирающей в себя не только традиции и новации, воспроизводящей не только новые знания, но, главным образом, способной к саморазвитию, активному адекватному ответу на вызовы времени. И если реформированию и обновлению подлежат условия и факторы, напрямую связанные со становлением личности, ее культурным и духовно-нравственным развитием, то незаменимым средством такого развития является образование и все, что связано с ним. Для этого необходимо руководствоваться принципами преемственности и рационального консерватизма, позволяющими реформировать на основе созидания и поиска адекватного нашему менталитету развития образовательной сферы, которая для многих стран была, есть и остается стратегической точкой роста, поскольку создает самый эффективный, самый мощный инвестиционный ресурс — человеческий потенциал.
