Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты исследования взаимоотношений между центром и регионом
1.1. Федерализм как способ организации взаимоотношений между центром и регионом: многообразие моделей и основные подходы 20
1.2. Ценностный и прагматический подходы к исследованию взаимоотношений между центром и регионом: проблемы и противоречия 37
1.3. Исторические особенности развития взаимоотношений центра и регионов в России: централизм и квазифедерализм 55
ГЛАВА 2. Федерализм как способ организации взаимоотношений между центром и регионом: многообразие моделей и основные подходы.
2.1. Борьба в региональном поле в конце XX века: децентрализация России как следствие слабости Центра 69
2.2. Централизация регионального поля: монополизация власти Центром в конце ХХ-начале XXI века 106
2.3. Проблемы и перспективы политических взаимоотношений Центра и регионов в России 138
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 160
- Федерализм как способ организации взаимоотношений между центром и регионом: многообразие моделей и основные подходы
- Борьба в региональном поле в конце XX века: децентрализация России как следствие слабости Центра
- Централизация регионального поля: монополизация власти Центром в конце ХХ-начале XXI века
Введение к работе
Актуальность темы вызвана изменениями политико-территориальной структуры в России после 1991 года, продолжающими происходить и сейчас. Эти изменения определяют содержание политического взаимодействия Центра с субъектами федерации России и политического процесса в целом. Речь идет, в первую очередь, о характере территориального распределения власти в Российской Федерации.
Конституцией России определены базовые принципы таких взаимоотношений, из которых следует, что Россия является федеративным государством. Но реальность не всегда совпадает с декларациями, поэтому задача политической науки состоит в анализе этой реальности и выявлении причин, почему эти проблемы возникают. С самого начала существования нового Российского государства структура политических взаимоотношений постоянно менялась, проходя различные фазы централизации и децентрализации. Сам распад СССР, после которого появилась Российская Федерация, сопровождался различными децентралистскими лозунгами. В результате была предпринята попытка наполнить реальным содержанием федеративную составляющую новой государственности, то есть создать кардинально новую политическую структуру там, где до этого существовало формально федеративное, но в реальности централизованное государство.
Централизованная структура советского государства оказывала влияние на общественные классификационные схемы, которые не могли игнорировать вызов, идущий от отклоняющихся форм. Каждая конкретная система классификации неизбежно сталкивается со случаями, заставляющими усомниться в ее представлениях. Она не может игнорировать отклонения, порождаемые ее классификационной схемой, рискуя в противном случае потерять доверие к себе. Это означает, что при столкновении с более эффективными методами управления, незнакомой, или же просто более «взрослой» культурой, собственные классификационные схемы могут претерпевать серьезные деформации. Подобное произошло и с российским обществом после начала интенсивных контактов в бытность еще Российской империи с Европой, а затем и с обществом, существовавшем в СССР. Федерализм является в этом случае тем «отклонением, которое заставило и заставляет представителей нашего общества сомневаться в оценке собственных институтов.
Учитывая влияние европейской и американской культуры на Россию, можно констатировать, что российское общество в лице его интеллектуальной части вынуждено реагировать на этот своеобразный вызов. Результатом является неподдельный интерес российских политиков и ученых к федеративному типу государственного устройства, многие из которых считают, что заимствование федералистских институтов у американского и европейских обществ поможет России оптимизировать собственную систему управления. Одним из самых ранних проектов федерализации России была программа декабриста Н.Муравьева, согласно которой страна делилась на области; деление осуществлялось на территориальной, а не национальной основе. Области делились на уезды, уезды - на волости. Верховным законодательным учреждением являлось Народное вече, состоявшее из двух палат - Верховной Думы и Палаты представителей. Первая выражала федеральное начало, вторая была общенациональным представительством.
В дальнейшем идеи федерализма привлекали внимание таких теоретиков, как М.Бакунин и П.Кропоткин, говоривших о необходимости федерализма, который должен был проникать в каждую область человеческой деятельности. Необходимо также упомянуть, что разногласия среди российских теоретиков проявлялись по вопросу о федералистских традициях в России. Славянофил А.С.Хомяков, например, считал, что «первый период истории русской представляет федерацию областей независимых, охваченных одной цепью охранной стражи».
Философ И.А.Ильин считал, что тысячелетняя история России доказала неспособность русского народа к федерации, основы которой не соответствуют национально-историческим, духовно-самобытным и культурным началам России. Потому федеративный строй в России, не имея необходимых предпосылок в случае его политического осуществления, превратится в фикцию, как это произошло с Советской федерацией. И.А.Ильин подчеркивал, что федеративных отношений в Древней Руси не было и не могло быть.1
Далее идея федерализма в России развивалась по двум направлениям: первое - это продолжение и отчасти развитие известных западных теорий, второе направление - попытка интеграции западных теорий с уже сложившимися к тому времени традициями Российской государственности (концепция славянской федерации). В советское время основное внимание уделялось национальным аспектам федерализма, в первую очередь из-за того, что советское государство формально являлось союзом национальных республик.
Современная Россия свою административно-территориальную структуру1 унаследовала от СССР. Формально советское государство было федерацией, на деле же управление происходило на основе централизации. После распада союзного государства в России была сделана попытка провести реальную федерализацию взаимоотношений между центром и регионами. Однако настоящей федерацией наше государство так и не стало. Через процессы децентрализации и централизации, попеременно сменяющие друг друга, связанные с ослаблением или укреплением центральной власти, российский федерализм принял такой же формальный вид, какой был в СССР.
Анализ существующей научно-исследовательской литературы по взаимодействию центра и регионов России показывает наличие нескольких тематических блоков по этой теме. Так, свою административно-территориальную структуру Российская Федерация унаследовала от СССР. Поэтому первой группой источников являются советские конституции, а также принятый в 1993 году современный российский Основной Закон, в которых устанавливалась система политических и государственных институтов страны, а также ряд государственных и региональных документов, определяющих правила взаимодействия центральной и региональной властей. Все эти документы имеют во многом формальный характер, так как ни во времена СССР, ни сейчас эти конституции не имели строго-нормативного характера, а устанавливаемые ими нормы никогда не выполнялись полностью. Особенно это характерно именно для взаимодействия между центром и регионами государства.
Второй тематический блок составляет научная литература по теории и практике федерализма. Степень исследованности теоретических проблем федерализма высока. Ими занимались такие зарубежные ученые, как Р.Неф, В.Остром, П.Кинг, Дж.Элейзер, Н.Роджерс, Дж.Корри, Д.Тэпс, Р.Инмэн, Д.Рубинфельд, Л.Зидентоп ". В работах указанных авторов выделяются основные черты и особенности федерализма, исследуется практика федерализма государств Западной Европы и Северной Америки. Вместе с тем есть в этих работах и проблематизация теоретических аспектов федерализма, связанная с многообразием его форм и трудностями в определении его существенных черт. Проблемами федерализма занимались и такие российские авторы, как А.Н.Аринин, Г.В.Марченко, В.С.Нерсесянц, А.А. Захаров, Л.М.Карапетян, С.Д.Валентей, И.А.Умнова (Конюхова), Г.В.Каменская, А.Н.Родионов, Э.В.Тадевосян, В.Е.Чиркин, В.Б.Пастухов, А.А.Галкин, П.А.Федосов, В.Д.Соловей, М.Г.Миронюк и др." В работах этих авторов также разрабатываются основные положения теории федерализма, даются его типологии, исследуются реальные примеры федеративной политики за рубежом и в России. В теоретическом плане российские авторы находятся под влиянием зарубежных концепций федерализма, что, по нашему мнению, вызвано длительным перерывом в развитии отечественной политологии и теорий федерализма - в частности, находившихся в СССР под жестким идеологическим прессом.
Вместе с тем, анализируя работы как зарубежных, так и российских ученых, мы пришли к выводу, что в подходах к рассмотрению федерализма существует два основных направления - ценностное и формально-позитивистское, имеющие сущностные отличия друг от друга.
Ценностный подход отличается от формально-позитивистского тем, что речь здесь идет не просто о взаимодействии властных институтов различного уровня, имеющих в своей основе одну природу - политическую власть, господство. Речь идет о наличирі третьего субъекта, опосредующего эти взаимоотношения, тем самым изменяя содержание отношений господства и подчинения. Согласно ценностному подходу этим субъектом является гражданское общество. Если рассматриваемая политическая структура функционирует без участия гражданского общества, то она не является федеративной. Таким образом, существуют две отчетливых позиции: согласно формально-позитивистскому подходу для успешного развития федерализма в России достаточно установить определенные институты, согласно ценностному - существование федеративных институтов в государстве не означает, что оно является федерацией. Представители этого подхода считают, что для реального федерализма необходимо наличие в стране гражданского общества.
Анализ теории и практики гражданского общества не входит в задачи нашей работы, скажем лишь, что здесь также существует несколько подходов к его пониманию, в целом характеризующихся противоречивостью, неопределенностью понятий и характеристик, что приводит к очевидным трудностям в использовании этого понятия применительно к исследованию реальных политических процессов в обществе. В конечном же итоге речь идет о противоречиях между двумя описанными подходами в социальных науках, что напрямую связано с темой нашего исследования.
Литература, посвященная проблеме противоречий между ценностно-нормативным и формально-позитивистским (прагматическим) подходами, образует следующий тематический блок. Эта проблема имеет уже давнюю историю и связана, в свою очередь, с проблемой методологии в политологических исследованиях. Классиком здесь является Макс Вебер, поставивший проблему отделение оценки от эмпирических фактов в исследовании . Из зарубежных авторов стоит также выделить политического философа Лео Штрауса 1, обозначившего скрытые основы позитивистского подхода в политической науке; Пьера Бурдье6, французского классика социологии, исследовавшего противостояние ценностного и позитивистского подходов в поле науки, а также немецких политологов Вольфганга Бонса и Христиана Вельцеля, разрабатывавших проблемы эпистемологии, выбора исследовательской позиции, научно-методических и теоретических основ политологии7.
Среди российских ученых, занимавшихся методологическими проблемами в политологических исследованиях, стоит выделить О.Бойцову и В.Гельмана . Данные авторы рассматривают вопросы противостояния двух подходов - ценностного и формально-позитивистского, особенности и недостатки каждого из них.
Сторонники ценностного подхода категорически против изучения социальных явлений в отрыве от ценностных установок исследователя. Ученый просто обязан руководствоваться своей ценностной позицией в ходе исследования. Такой точке зрения противостоят представители формально-позитивистского подхода, считающие, что ценностные установки ученого, в том случае, если они применяются к объекту исследования, только мешают ему адекватно воспринимать явления, что сказывается на качестве исследования и его результатах.
В общенаучном плане, проблемы особенностей гуманитарного познания разрабатывали В.Г.Кузнецов, Л.А.Микешина, В.В.Ильин9. Специфика такого познания заключается в неотрывной связи с ценностным отношением к изучаемому объекту, в отличие от подходов, принятых в естественнонаучных дисциплинах.
Оба подхода, ценностный и формальный, отличаются определенными недостатками. При использовании ценностного подхода непосредственная политическая реальность размывается и исследование рискует превратиться в свод идеологических воззваний. Но при этом, как будет показано в первой части нашей работы, представители формального подхода могут прикрываться свободой от ценностных оценок, отстаивая, однако, именно свою ценностную позицию. Таким образом, формально-позитивистский подход к исследованию российского федерализма не исключает ценностных коннотаций в позиции исследователя, что приводит к игнорированию определенных проблем с российским федерализмом.
Указанные противоречия проявляются в практических исследованиях политического взаимодействия Центра и регионов России. Исследователями описаны процессы децентрализации и централизации, происходившие и происходящие сейчас в России. По общему мнению, децентрализация и получение региональными властями больше прав на самоуправление всегда связано с ослаблением центральной власти. И наоборот, как только Центр усиливается, он начинает играть решающую роль во внутренней региональной политике и в общегосударственном масштабе. Но при этом существуют различные интерпретации этих процессов, с одной точки зрения централизация политического пространства России, происходящая в последние годы, является лишь упорядочением федеративных отношений, с другой - перед нами процесс упразднения федерализма. В нашем исследовании мы придерживаемся второй точки зрения: по нашему мнению, речь может идти только об элементах федерализма в структуре политических взаимоотношений между Центром и регионами России, а при описании этих взаимоотношений полезнее пользоваться категориями централизации-децентрализации, лучше отвечающими задачам нашего исследования.
Что касается рассмотрения непосредственно политических взаимоотношений между Центром и Приморским краем, то эта тема достаточно слабо разработана в политологическом ключе. В разное время этой темой (а также другими, непосредственно связанными ней темами) занимались такие авторы, как Н.Петров, Ким Сын Чжун, И.Саначев, А.Кожевников, А.Минченко, Б.Г.Хачатурян, М.Ю.Шинковский, Н.В. Шинковская, А.П.Конякина и др.10 Эти ученые в своих работах анализируют процессы, происходившие на территории Приморья в период после развала СССР, и то, как они отражались на политических взаимоотношениях региона с Центром. Эти взаимоотношения можно разбить на два этапа, подразделяемых по времени управления Приморским краем губернаторами Е.Наздратенко и С.Дарькиным. Общепринятой точкой зрения на первом этапе является констатация конфликтности этих взаимоотношений и акцент на личности губернаторов Приморья, в первую очередь - на личности Е.И.Наздратенко. Это и неудивительно: как емко выразился директор Центра политической конъюнктуры В.В.Федоров: «федерализм в России - это губернаторы»,11 и связано это с централистскими особенностями исторического развития России. При этом необходимо отметить, что Наздратенко никогда не обострял конфликты с Центром до последней степени непримиримости. С другой стороны, после прихода к власти В.Путина и связанного с этим усилением Центра Е.Наздратенко перестал быть угоден и вынужден уйти со своего поста. На смену ему пришел С.Дарькин, стратегией которого стала полная лояльность Центру, что позволило ему занять свой пост повторно.
Также нами использовались материалы периодических изданий - газет и журналов - как местных, так и центральных: «Независимая газета», «Известия», «Коммерсант», «Профиль». «Эксперт» «Золотой Рог», «Владивосток», «Дальневосточный капитал», «Азиатско-Тихоокеанский регион», из которых мы брали фактологию происходивших событий. Статьи в этих изданиях посвящены разворачивавшимся конфликтам в региональном поле, текущей политической аналитике и злободневным политическим вопросам. Также мы активно пользовались материалами, размещенными в Интернете, это прежде всего официальные страницы органов власти Российской Федерации и Приморского края, сайты, посвященные российской правовой системе.
Целью данной диссертации является исследование политических взаимоотношений между Центром и регионами России на примере Приморского края после 1991 года, проблем и перспектив этих взаимоотношений. Раскрывая тему исследования, диссертанту необходимо было выполнить следующие задачи:
- проанализировать современные теоретические подходы в исследовании политических взаимоотношений между Центром и регионами государства;
- рассмотреть основные теоретические проблемы в существующих подходах к изучению федерализма;
- решить проблему выбора методологии;
- проанализировать структуру политических взаимоотношений между Центром и регионами России в постсоветский период;
- раскрыть особенности этих взаимоотношений на примере Приморского края;
- определить проблемы и перспективы взаимоотношений между Центром и регионами России;
Объектом исследования является система политических взаимоотношений между центральной и региональной властями в рамках политической системы Российского государства. Эта система строится на федеративных принципах, что записано в Российской конституции, поэтому рассмотрению подлежит практическая организация этих взаимоотношений, их проблемы и перспективы.
Предметом исследования являются политическое взаимодействие между Центром и Приморским краем после распада СССР. Приморский край формально выступает как субъект федерации и является одной из сторон федеративных взаимоотношений в России Теоретической и методологической основой нашего исследования стали, в первую очередь, подходы, разработанные такими учеными как М.Вебер, П.Бурдье, С.Кирдина.12
Используя работы этих авторов мы попытались избежать излишней демонстрации своих ценностных установок и по-возможности попытавшись выдержать объективистский взгляд на исследуемые явления. М.Вебер ориентирует нас на то, чтобы мы воспринимали нормативно значимый объект как «сущее», а не как «значимое», т.е. старались выдержать объективность исследования. Поэтому в методологическом плане важнейшим для данной работы является использование формально-позитивистского и нормативного подходов. Мы попытались разделить проблему исследования взаимоотношений между центром и регионами России на два основных уровня: на уровень фактов и на уровень интерпретаций.
В рамках объективизма мы проверили также гипотезу представителя новосибирской экономико-социологической школы С.Кирдиной о существовании в России особой институциональной матрицы, обусловливающей ее политическое развитие в сторону централизации и иерархизации управления.
Именно влияние этой матрицы исключило из базовых российских институтов федерализм, а фазы децентрализации, периодически происходящие в нашем государстве, обусловливаются прежде всего слабостью центральных политических институтов. Как только Центр восстанавливает свое влияние, наступает фаза централизации.
Для исследования самих политических взаимоотношений нами был использован структурный конструктивизм французского ученого П.Бурдье. Использование разработанной им методологии подразумевает рассмотрение различных социальных позиций, позволяющих социальным агентам бороться за власть в социальном пространстве. Такой подход позволяет рассматривать процессы, происходящие в обществе без использования размытых и ценностных категорий, не позволяющих объективно смотреть на вещи.
Методология структурного конструктивизма предполагает конструирование объекта исследования в его специальных границах. Таким объектом исследования является региональное поле России как совокупность социальных позиций, позволяющих агентам, занимающим эти позиции, бороться за изменение или сохранение действующей структуры распределения власти в этом поле.
Политические взаимоотношения в этом случае будут взаимодействием, борьбой агентов, занимающих определенные социальные позиции и стремящихся сохранить или изменить структуру распределения капиталов внутри обозначенного социального поля. Позиции, рассматривающиеся нами, занимаются институтами власти, партийными аппаратами, индивидуальными и коллективными агентами, способными или претендующими на это, изменять структуру поля. Более конкретно - это институты исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и Приморского края, партии и общественные объединения, а также неинституционализированные юридически группы агентов или индивидуальные агенты.
Здесь следует обозначить, что речь идет о региональном поле как субполе политики, и целью борьбы в нем является не монополия над распределением объективированных социальных ресурсов (власть над финансами, правом и т.п.), а монополия на символическое насилие, то есть на производство и распространение мобилизующих политических представлений и мнений. Это означает, что речь идет о символической борьбе за формирование, навязывание представлений о самой структуре поля, о распределении капиталов внутри него и, в том числе, о его физических границах. Таким образом, символическая власть, власть навязывать какое-либо видение социального деления, является политической. Эта власть, с помощью которой доминирующие агенты создают группы и манипулируют объективной структурой общества.
Физическое пространство рассматриваемого нами поля ограничено географическими координатами региона и «Центра», в которых объективированы социальные позиции, занимаемые агентами. Особенностью данного поля является политически обозначенная властью официальной номинации пространственная отграниченность социальных позиций, которые занимают агенты центральной и региональной власти. И взаимодействие объективированных на определенной территории (особым образом отграниченной политически от остальных территорий, то есть имеющую собственные границы и систему власти) социальных позиций («регион») и совокупности объективированных позиций, называемых «центром», составляет структуру поля. Власть в поле дает возможность менять структуру распределения капиталов в пространстве региона.
Оговоримся, что социальные позиции вовсе не обязательно должны быть объективированы только на территории Приморского края и Москвы. Строго говоря, они могут объективироваться в любой точке социального универсума -и на территории России, и за границей. Это могут быть вообще любые позиции, позволяющие агентам претендовать на влияние или влиять на структуру распределения капиталов в поле, например, так, как влияла на эту структуру иностранная интервенция 1918-1922 годов. Или же, проходившая в январе 1922 года в США Вашингтонская конференция, посвященная судьбе российского Дальнего Востока, на которую первоначально не были приглашены ни представители Советской, ни представители Дальневосточной республик. Мы, однако, сознательно сужаем границы поля, рассматривая только позиции, объективированные в границах российского государственного поля, и агентов, занимающих эти позиции.
Непосредственно применялись в исследовании системный, деятельностный, институциональный и диалектический методы.
Системный метод позволил исследовать систему взаимоотношений между Центром и регионами России, строящихся на определенных правилах и предписаниях. Центр и регионы государства являются главными элементами этой системы.
Деятельностный метод направляет внимание исследователя на деятельность агентов политических взаимоотношений в поле политики, делая акцент на динамике этих взаимоотношений.
Институциональный метод ориентирует на рассмотрение институтов, осуществляющих политическую деятельность (в данном случае это институты исполнительной и законодательной власти центрального и регионального уровней), а также формальных и неформальных правил организации политических взаимоотношений..
Главной задачей диалектического метода является анализ существующих противоречий в их неразрывной связи. Противоречие между децентрализационными и централизационными процессами во взаимоотношениях между Центром и регионами России является основным содержанием этих взаимоотношений.
Также в нашем исследовании были использованы общенаучные методы исследования, состоящие из логико-эвристических (анализ и синтез, описательный и прогностический) и философско-аксиологическпх (связанных с оценкой полученных в результате исследования выводов) приемов.
При этом особо подчеркнем, что в нашей работе понятия региона и субъекта федерации являются синонимами. В силу того, что, по нашему мнению, говорить о федерализации России не приходится, на деле политические процессы в нашем государстве идут по направлению к иерархизации и централизации управления, то понятие субъекта федерации неточно определяет одну из сторон политических взаимоотношений. Понятие региона в этом смысле более удачно, так как ориентирует на более точное восприятие взаимоотношений субъектов политического процесса в России.
Научная новизна исследования заключается в следующем: - подробно рассмотрена структура взаимоотношений между Центром и регионами России после распада СССР и по сегодняшний день, исследованы основные этапы, динамика и особенности этих взаимоотношений;
- в ходе анализа эволюции российского регионального поля после 1991 года рассмотрены место и роль Приморского края в центр-региональных взаимоотношениях;
- на примере политических взаимоотношений Центра и Приморского края показано несоответствие реальных практик, осуществляемых агентами регионального поля, принципам федерализма. Выводом из этого является утверждение, что Россия является квази-федеративным государством. Говорить можно лишь об элементах федерализма в структуре политических взаимоотношений;
- определены основные проблемы во взаимоотношениях между центром и регионами России, влияющих не только на их дальнейшее развитие, но и на устойчивость и демократичность ее политической системы в целом;
- показан наиболее вероятный путь развития политических взаимоотношений между Центром и регионами России в будущем.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) В силу исторической и институциональной специфики Российского государства взаимоотношения между его Центром и регионами определяются в первую очередь объемом символического капитала, которым обладают центральные агенты регионального поля.
2) Процесс политических взаимоотношений между Центром и регионами России после распада Советского Союза в 1991 г. характеризуется постоянной сменой баланса власти в сторону их децентрализации, либо централизации.
3) На сегодняшний день объем символического капитала центральной власти позволяет ей в своих взаимоотношениях с регионами проводить политику централизации по факту ведущей к дефедерализации политической системы России.
4) Региональные элиты на данный момент не способны противостоять централизации, а население регионов в федерализме и децентрализации не заинтересовано.
5) В системе центр-региональных взаимоотношений Приморский край не является ее значимым элементом. Объем политического капитала региональной элиты недостаточен для серьезного участия в политике на федеральном уровне, а проведение какой-либо самостоятельной политики в регионе зависит от санкции на обретение соответствующих полномочий, предоставляемой центральной властью либо в лице президента, либо через партийную структуру «Единой России».
6) Региональные органы исполнительной и законодательной власти Приморского края представляют не население региона на федеральном уровне, а центральную власть на внутрирегиональном, по факту являясь проводниками политики Центра в регионе.
7) Несмотря на то, что о полной дефедерализации России говорить еще нельзя из-за формально сохраняющейся федеративной структуры государства и действующих элементов федерализма в отношениях между Центром и национальными республиками, политика централизации привела к тому, что Россия является квази-федеративным государством.
8) Основной проблемой политических взаимоотношений между Центром и регионами России является их централизация.
9) Будущее политических взаимоотношений между Центром и регионами России является централистским.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (три параграфа в первой, и три параграфа во второй), заключения и списка использованной литературы.
Федерализм как способ организации взаимоотношений между центром и регионом: многообразие моделей и основные подходы
В Конституции России декларирован федеративный тип ее политической системы, то есть внутригосударственные отношения должны строиться на федеративных принципах. Соответственно, нам не обойтись без рассмотрения того, что подразумевается под такого типа отношениями.
На сегодняшний день не существует единого понимания того, что такое федерализм. Например, американский политолог Уильям Стюарт насчитал 495 толкований федерализма, подтвердив этим всю сложность термина «федерализм».
Сам же термин "федерализм" происходит от латинского "foedus" ("союз") и трактуется как «форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т.п.); субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией; каждый субъект федерации имеет свою правовую и судебную системы; одновременно существует единое федеративное (союзное) гражданство и гражданство союзных единиц».1
В Юридической энциклопедии федерализм трактуется как система, при которой субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть изменены федеральной (центральной) властью в одностороннем порядке.15
В.С.Нерсесянц описывает федерализм как форму децентрализации государственной власти.
Американский ученый В.Остром характеризует федерализм как систему правления, составленную из множества единиц, осуществляющих функции правления.17
Престон Кинг, один из самых авторитетных в мире исследователей федерализма, считает, что «федерацию удобно определить как конституционную систему, которая являет собой пример разделения [полномочий] между центральным и региональными правительствами и в которой регионам даровано особое, или укрепленное [entrenched], представительство в процедурах принятия решений на центральном уровне».18
Существуют и определения федерации как союза государств, жертвующих частью своих компетенций, то есть отказывающихся от своего абсолютного государственного суверенитета. Такое многообразие толкований федерализма связано с изменениями, которые претерпевали конкретные формы федерализма в процессе исторического развития.""
И.А.Умнова пишет, что «если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве. Таким образом, в обеспечении единства государственной власти с учетом его одновременного распределения по двум уровням государственности проявляется организующая роль федерализма, необходимая для достижения эффективности государственной власти».21
До недавнего времени в науке понятия федерализм и федерация обычно не разграничивались и использовались как синонимы." В.Е.Чиркин проясняет различие: термином "федерация" характеризуется, прежде всего, статическое, организационное и институциональное состояние, федерализм же «соотносится с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление. Однако во многих аспектах эти понятия совпадают: федерация создается путем установления определенных отношений между государством в целом и его составными частями, а федерализм неизбежно включает федеративную организацию государства».""
Как мы видим, различные авторы трактуют федерализм по-разному, общим, однако, для всех определений характерно мнение о необходимости разграничения компетенции между центральным правительством и субъектами федерации и участии последних в принятии решений на центральном уровне.
Отдельно надо отметить, что как форма государственного устройства, федерализм и федеративное государство иногда противопоставляются унитаризму и централизованному государству. Существует и иная точка зрения. П.Кинг считает непродуктивным определение федерации через децентрализацию, т.к. каждая система в той или иной мере децентрализована, тогда как любое правительство, понимаемое как организационная единица [unity!, "унитарно [unitary], поэтому любое государство в определенных отношениях унитарно.24
Схожую точку зрения можно встретить и среди российских ученых, когда федерализм обозначается как вариант внутренней организации государственной власти на основе такого признака унитарного государства, как его административно-территориальное деление, и четкого распределения и закрепления функций и государственно-властных полномочий между центром и составными элементами государственной (административной) организации."0
Здесь интересно рассмотреть типы федераций в сравнительном аспекте. Р.Ф.Туровский с точки зрения генезиса федераций выделяет несколько исторических (генетических) моделей . Наше внимание привлекли следующие:
Борьба в региональном поле в конце XX века: децентрализация России как следствие слабости Центра
До падения советской системы взаимоотношения между агентами регионального поля носили централизованный, иерархический характер, укладываясь в институциональную модель Х-матричного типа. Региональные советы были соподчинены Верховным Советам СССР и РСФСР, а исполнительные комитеты партии - Советам Министров СССР и РСФСР. Помимо этого, такие службы, как финансовые органы, теле- и радиовещание, органы охраны правопорядка и др., были соподчинены местным органам власти и вышестоящим государственным органам РСФСР и СССР. Реально системой руководили комитеты КПСС, управлявшие представительными и исполнительными органами власти на всех уровнях и обеспечивавших согласование интересов различных институтов. Именно центральные партийные и государственные институции обладали властью над сконцентрированной формой различных капиталов (средствами насилия -армией и МВД, экономическим, символическим и т.п.), над тем, что является специфическим государственным метакапиталом, дающим власть над другими видами капитала и над их владельцами, то есть над различными полями, частными видами капитала и над силовыми отношениями между их владельцами.
Но к застойным годам в СССР сложилась ситуация, при которой базовая, партийно-государственная иерархия, в отсутствие других значимых социальных иерархий, способных воздействовать на нее, переродилась в иерархию с низкой вертикальной мобильностью. Политический класс старел, что нашло выражение в слове «геронтократия», характеризовавшем режим. Но именно в советский период сформировался масштабный слой образованной молодежи, преимущественно выходцев из низших сословий, и хотя вследствие проводимой политики открытой безработицы среди этого слоя не было, но заработная плата была крайне низка. Представители этого социального слоя испытывали глубокую неудовлетворенность своим положением в обществе и именно этот слой был основной базой диссидентского движения. В стране фактически повторялась ситуация конца XIX века, когда имело место перепроизводство интеллигенции, а государство было неспособно удовлетворить ее иерархические ожидания.
Социально-возрастная регуляция была нарушена и среди многомиллионного чиновничества, что также способствовало нарастанию в этой среде агрессивного потенциала за счет роста «социальной» молодежи, то есть людей, не сумевших вовремя обрести тот или иной престижный социальный статус. Ограничения, существовавшие на прием интеллигенции в партию, способствовали минимизации социально-возрастного конфликта внутри партийно-государственной структуры, являвшейся главной стабилизирующей силой в обществе. В результате сокращался приток «молодежи» в партию, имевшей основание легально бороться со старшим поколением за места внутри правящего класса. Однако данная политика усиливала недовольство молодежи за пределами этой структуры. Неудивительно поэтому, что начальные этапы перестройки сопровождались требованием интеллигенции упразднить квоты на прием ее представителей в КПСС. Когда же квоты были отменены, туда хлынули многие представители интеллигенции, которые впоследствии стали известными политическими деятелями.
Важно именно то, что внутри партии эффективная регуляция социально-возрастного конфликта в «застойные годы» была нарушена. Это прежде всего касалось взаимоотношений между старшим и средним звеньями. К 80-м годам высшие командные посты в обществе занимали старые люди, в то время как мужчины в возрасте примерно 40 лет продолжали ходить «в мальчиках».119
Так, в 1981 году состоялся очередной XXVI съезд КПСС. По его завершении вновь избранный ЦК избрал Политбюро и Секретариат ЦК КПСС во главе с Л.И.Брежневым. В тот год из 26 членов и кандидатов в члены Политбюро и секретарей ЦК 6 человек (23%) отметили свое 75-летие либо более преклонную дату, пять (19%) - 70 и более лет, еще десять - от 60 до 70 лет и только два члена Политбюро, 2 кандидата в его члены и один секретарь ЦК были непенсионного возраста. Для этих людей мобилизационные методы в экономике были естественны.
При этом, что немаловажно, несмотря на рост городского населения в СССР, доля выходцев из деревни, малых городов и поселков в партийном руководстве росла - в некоторые периоды больше чем наполовину. А.Г.Вишневский отмечает, что за четыре десятилетия, с 1950 по 1989 г., здесь появилось всего два уроженца Москвы и ни одного - Петербурга-Ленинграда, «колыбели революции». Из ста человек, пришедших за это время на высшие партийные посты, 47 родились в деревне и 17 - в рабочих поселках. Уроженцев же крупных городов, включая Москву, было всего 22, причем 9 из них пришли уже в горбачевское время - с 1985 по 1989 гг. Таким образом «у власти великой державы - и на уровне высшего руководства, и на всех иных уровнях, во всех областях жизни стояли деклассированные маргиналы, «выдвиженцы» из крестьян».
В этих условиях доминируемая часть интеллигенции занимала социальные позиции, с одной стороны, позволяющие ее представителям обладать высоким уровнем культурного капитала, а с другой не позволяющие претендовать на позиции более высокого иерархического - уровня. Остро ощущаемая ими отчужденность от власти, невозможность занятия командных постов в обществе, занятых представителями старших поколений, протест против низкой ротации внутри правящего класса, и, как следствие, низкие шансы на самореализацию (что усугублялось централизованной структурой всего социального пространства СССР, значительно меньшим количеством значимых статусов и позиций, по сравнению с Западом - невозможность легально конвертировать культурный капитал в экономический, например, а также периферийностью самого общества, вынужденного модернизироваться, то есть постоянно догонять западные страны в своем развитии) - все это повлияло на коллективный габитус1"1 интеллигенции, усилив ее агрессивность по отношению к «социальным отцам», а заодно и ко всей системе в целом.
Централизация регионального поля: монополизация власти Центром в конце ХХ-начале XXI века
Второй этап во взаимоотношениях между Центром и регионами наступил в 1999 году. К началу этого года в России сложились достаточные для дальнейшего развития сепаратизма условия: экономический кризис, многонациональность. неравенство регионов в отношениях с центром, несовершенство политико-административной системы, географическая удаленность регионов.159 Но эту ситуацию удалось переломить.
После безуспешных попыток президентской команды пролонгировать срок полномочий действующего президента (эта идея не встретила поддержки со стороны региональных лидеров - так, уже губернатор Приморья Е.Наздратенко на пресс-конференции во Владивостоке заявил, что перенос президентских выборов недопустим и будет встречен как в России, так и в мире с большим непониманием; также против высказался Ю.Лужков, а экс-премьер С.Кириенко даже призвал Б.Ельцина к «отставке на благо страны), Б.Ельцин ушел в отставку.160 Преемником был назначен В.В.Путин. Этот этап характеризуется неуклонной централизацией и подчинением региональной политики интересам центральной власти.
Еще до своего избрания президентом В.Путин и его администрация предприняли шаги по централизации федеративных отношений. В Министерстве юстиции было создано специальное управление законодательства и межведомственной комиссии по конституционной безопасности. Весной 2000 года Министерство юстиции начало активно отказывать в регистрации региональных законов, что лишало их юридической силы и делало недействительными. Помимо этого министерством была активизирована проверка и федеральных законов с целью упорядочения российского законодательства. Что характерно, департамент конституционной безопасности уже действовал на тот момент в ФСБ, обеспечением соответствия федеральных и региональных законов Конституции России В.Путин занимался в бытность главой Контрольного управления президентской администрации.
Пользуясь слабостью президентской власти, обе палаты Федерального собрания попытались увеличить свое политическое влияние. Совет Федерации трижды отказал Президенту в попытке снять Ю.Скуратова с должности генерального прокурора (17 марта, 21 апреля, 13 октября), а Госдума начала процедуру импичмента президента (впрочем, не удавшуюся).
Началом централизации послужила избирательная кампания 1999 года, в которой самым важным фактором оказалась антіі кремлевская консолидация элит с Е.Примаковым, Ю.Лужковым и рядом региональных лидеров во главе, окончательно оформившаяся в конце лета этого года. При этом в информационном поле отсутствовала какая-либо внятная централизация -СМИ, первоначально пользовавшиеся значительной автономией (по мнению А.Зудина, они даже выполняли роль эрзаца политических партий в силу того, что сами партии продолжали оставаться слабыми, маловлиятельными и непопулярными), быстро попали в поле притяжения различных группировок нового истеблишмента, в который вошла и элита СМИ. "
Но эта консолидация оказалась неэффективной, и победа Кремля с подавляющим преимуществом в названной выше кампании оказалась началом самого масштабного витка централизации после 1991 года. Думские выборы региональные элиты проиграли. Осознав масштабность угрозы своим позициям, Кремль посредством агрессивной информационной кампании (были задействованы оба государственных телеканала с самым широким в стране охватом аудитории: по сути выстроен единый рекламно-пропагандистский комплекс, оказывавший мощнейшее влияние на массовое сознание россиян ), удалось дискредитировать основных соперников из избирательного объединения «Отечество-Вся Россия», прежде всего мэра Москвы Ю.Лужкова и бывшего премьер-министра Е.Примакова. Преимущество было подавляющим, вдобавок был использован административный ресурс министерства печати, игравшего роль угрозы лишить оппозиционные каналы лицензии на телевещание. Немаловажным было также то, что Центр в 1998— 1999 гг. создал медиа-холдинг ВГТРК, в состав которого вошли региональные телекомпании, тем самым отстранив от электронных СМИ губернаторов (последние предпринимали попытки создать свои, «губернаторские» каналы, но из-за нехватки времени и средств они были малоэффективны).
К этому необходимо добавить эффект от произошедших терактов и военного вторжения чеченских боевиков в Дагестан, способствовавшие полной поддержке действий правительства в Чечне со стороны общества, возрастанию роли и авторитета военных и спецслужб. В этих условиях В.Путин получил поддержку и от представителей политического класса.
В развернувшемся после думской кампании укрощении регионов Центр обеспечил себе лояльность практически всех региональных лидеров. Было сделано несколько важных шагов. В мае 2000 года В.Путин своим президентским указом создал семь федеральных округов, возглавляемых полномочными представителями Президента. Каждый из таких округов объединяет около 6-15 субъектов федерации. Прообразом этих округов послужили семь межрегиональных советов руководителей территориальных подразделений ФСБ. Советы были учреждены в 1998 г. в бытность В.Путина директором службы.164 При этом распределение регионов по округам оказалось достаточно произвольным, некоторые регионы оказались совсем в других культурно-исторических территориальных общностях, чем раньше.165
