Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические аспекты взаимодействия государства и гражданских инициатив .21
1.1. Гражданское общество и государство: проблематика политического участия 21
1.2. Специфика формирования публичной сферы и публичной политики в России: категория контроля 36
1.3. Основные особенности процесса становления института общественного контроля в современной России 58
ГЛАВА 2. Становление общественного контроля над системой государственного и муниципального управления, проведением избирательных кампаний 77
2.1. Становление и развитие форм общественного контроля в сфере госуправления, государственной гражданской службы 77
2.2. Субъекты и практики общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления 97
2.3. Субъекты, формы и технологии общественного контроля над проведением избирательных кампаний 111
ГЛАВА 3. Особенности общественного контроля над функционированием военной, правоохранительной и пенитенциарной систем 127
3.1. Особенности институционализации форм и методов общественного контроля над Вооруженными Силами (ВС) .128
3.2. Механизмы и технологии общественного контроля в сфере деятельности правоохранительных органов 140
3.3. Становление форм общественного контроля в отношении судебной и пенитенциарной системы .155
Заключение 171
Список литературы 177
- Специфика формирования публичной сферы и публичной политики в России: категория контроля
- Основные особенности процесса становления института общественного контроля в современной России
- Субъекты и практики общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления
- Механизмы и технологии общественного контроля в сфере деятельности правоохранительных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы в научном и прикладном дискурсах все более актуальной и востребованной становится проблематика общественного контроля в переходных обществах над деятельностью государственного управления, включающего в себя государственную гражданскую, военную и правоохранительную службы. Проводившаяся в течение более чем десяти лет модернизация и реформирование системы управления в Российской Федерации не принесла значительных результатов в создании эффективных демократических правительств, дееспособных политико-административных систем и, самое главное, государственного контроля, что является объектом критики со стороны научного и экспертного сообщества.
Есть смысл утверждать, что и надежды лидеров общественных объединений на то, что их взаимодействие с органами власти и управления новой России будет продуктивным за счет привлечения их к процессу соуправления с законодательно закрепленной миссией гражданского контроля над деятельностью государства и его институтов не оправдались. Более того, в результате принятия ряда правовых актов по формированию надстроечных конструкций в виде федеральной и региональных общественных палат, общественных советов при министерствах и ведомствах, фактически ставших препятствиями на пути к участию активных граждан в данном процессе, породили социальный пессимизм в гражданском обществе России.
Логично предположить, что система государственного управления не может дать эффективного результата, если ее представители не являются объектами постоянного гражданского контроля, а лидеры гражданских инициатив не вовлечены в процесс подготовки и принятия политических и управленческих решений. Новым же импульсом для позитивных изменений в органах власти и управления должна стать политическая воля руководства страны по институционализации общественного контроля. В рамках практических мер эффективный общественный контроль на федеральном и региональном уровнях, а также на уровне местного самоуправления может сложиться при реальном, а не декларативном участии двух сторон: органов власти и гражданских инициатив, что предполагает готовность сторон к выработке повестки дня, к соблюдению правил и процедур контроля.
На основании вышеизложенного исследование проблем в сфере государственного управления, становления в РФ полноценного гражданского общества, сложного болезненного и противоречивого процесса институционализации общественного контроля в РФ представляется чрезвычайно актуальным, поскольку без их разрешения немыслима экономическая, социальная и политическая модернизация страны, формирование преимуществ России в условиях глобальной конкуренции.
Степень научной разработанности темы. Применительно к избранной теме исследования существующие исследования, касающиеся проблематики общественного контроля в сфере публичной политики, можно разделить на четыре основные группы. К первой группе исследований можно отнести классические работы зарубежных и российских авторов по проблематике гражданского и общественного контроля в ракурсе становления и развития гражданского общества России и стран Запада. С одной стороны, к данной группе следует отнести исследования зарубежных авторов: Э. Гидденса, Дж. Дьюи, Дж. Кина, Дж.Л. Коэна и Э. Арато, Р. Патнэма, Ф. Тённиса, Ю. Хабермаса, С. Хантингтона, М. Ховарда и др. С другой стороны, представляется необходимым указать работы российских исследователей, детально разрабатывающих специфику гражданского общества и публичной политики в РФ. Это научные труды Н.Ю. Беляевой, Р.С. Гринберга, И.М. Дзялошинского, Ю.А. Красина, Л.И. Никовской, В.В. Петухова, В.Н. Якимца и др.
Работы первой группы дают ключ к анализу существующих проблем, но они не предполагают формирование комплексного представления о системе общественного контроля над деятельностью государственных структур, органов государственной власти и управления в Российской Федерации. В данном отношении первая группа работ способствует пониманию существующих проблем становления гражданского общества и публичной политики, но эта группа не отражает проблемы становления системы общественного контроля.
Вторая группа работ формирует теоретико-методологическую основу для понимания природы и функционирования института государственной гражданской службы, особенностей и специфики развития различных форм контроля (политического, парламентского, финансового, общественного и т.д.) над деятельностью органов государственной власти и управления, функционирования органов местного самоуправления. В работах данной группы формируется важная научная основа для изучения проблематики контроля сквозь призму категории управления, рассмотрению которой особое место отводится в работах как зарубежных, так и российских авторов. В первом случае наиболее значимые подходы к рассмотрению категории управления приведены в работах Г. Алмонда и Дж. Пауэлла, У. Бека, Р. Даля, Э. Остром, Б.Г. Питерса и В. Райта, Н. Мэннинга и Н. Парисона, Н. Пуланзаса, А. Пшеворского и др.
Работы отечественных исследователей, посвященные анализу аспектов управления, ориентированы, с одной стороны, на рассмотрение вопросов государственной гражданской службы, функционирование органов государственной власти и управления. В первую очередь, это работы А.И. Бардакова, М.Д. Закирова, Т.А. Кулаковой, В.Б. Слатинова. А.И. Соловьева, С.С. Сулакшина и др. С другой стороны, весьма обширен спектр работ российских исследователей, посвященных рассмотрению концепции управления через призму деятельности органов местного самоуправления, локальных политик и взаимодействия органов местного самоуправления с социальными группами и гражданскими инициативами. В данном отношении, прежде всего, следует отметить работы М.Б. Горного, И.Е. Кокарева, Б.В. Сазонова и др. Важным сегментом исследования также стало рассмотрение корпуса работ, посвященных изучению электоральных практик и проведению избирательных кампаний, среди которых особенно стоит выделить работы А.Ю. Бузина, О.П. Кудинова, Г.В. Голосова, П.А. Кабанова.
Работы исследователей, отнесенные к данной группе, формируют лишь определенный срез существующих проблем в сфере управления, в том числе и в Российской Федерации, а также в специфике деятельности органов власти и управления, которые находятся в состоянии перманентного реформирования. Третья группа представлена работами российских авторов, предметом исследования которых является «силовой блок» государства (армия, полиция), судебная и пенитенциарная системы, роль и влияние гражданских инициатив на деятельность данных структур в становлении общественного контроля. Для данной группы работ характерен определенный диссонанс в оценке состояния и эффективности деятельности структур «силового блока».
С одной стороны, авторы целого ряда работ являются апологетами армии, органов МВД, судебной или пенитенциарной систем, в силу того, что либо их профессиональная, либо экспертно-аналитическая деятельность непосредственно связана с этими системами. К числу таковых главным образом можно отнести исследования В.В. Аванесяна, Ф.А. Вестова, А.Г. Волеводза, В.И. Лутовинова, Л.В. Певеня, К.С. Чекалина и др. С другой стороны, ряд авторов выделяемой группы придерживается либерального взгляда при анализе существующих проблем «силового блока», концентрируя свое внимание на серьезных антагонистических противоречиях внутри органов полиции, Вооруженных сил России, судебной и уголовно-исправительной систем. И это работы, прежде всего, М.Ф. Гацко, А.К. Горбуз, Н.Ю. Даниловой, П.В. Десятых, П.Н. Панченко, В.Б. Пастухова и др.
Четвертая группа работ посвящена институционализации форм общественного контроля, исследованию практик и противоречий в формировании информационно-коммуникативного взаимодействия государственных и муниципальных структур, с одной стороны, и институтов гражданского общества, с другой. Именно этот аспект дает представление об эффективности общественного контроля в России. Данное направление, по нашему мнению, является малоизученным. Более того, таких работ чрезвычайно мало, что свидетельствует о том, что проблематика контроля не стала приоритетным направлением в научном дискурсе. Вместе с тем именно исследования данного сегмента позволили бы реально представить себе вклад как органов власти и управления, так и субъектов общественного контроля в процесс взаимодействия сторон, направленный в конечном итоге на повышение качества жизни граждан.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе процесса институционализации форм общественного контроля над деятельностью органов государственной и муниципальной власти и управления в сфере публичной политики постсоветской России.
Достижению цели служит ряд поставленных задач:
1) разграничить и уточнить понятия «общественный контроль», «гражданский контроль», «народный контроль» в общей системе контроля граждан как политического института над сферой государственного управления;
2) выявить ключевые особенности институционализации общественного контроля постсоветской России с точки зрения политического процесса;
3) провести анализ практик реализации общественного контроля в сфере государственной гражданской, правоохранительной и военной службы постсоветской России, обобщить технологические аспекты реализации практик общественного контроля в сфере публичной политики;
4) выявить ключевые формы и модели реализации практик общественного контроля с учетом их специфики в период 1990-х и 2000-х годов;
5) обосновать оптимальные пути сочетания государственного и общественного контроля в решении задач общественного развития России.
Объектом диссертационного исследования выступает процесс институционализации общественного контроля в сфере публичной политики в постсоветской России.
Предметом диссертационного исследования являются формы, практики и технологии институционализации общественного контроля над деятельностью органов власти и управления.
В качестве рабочей научной гипотезы диссертационного исследования выступает предположение о том, что институционализация общественного контроля в современной России является актуальной, необходимой и чрезвычайно востребованной задачей российского гражданского общества и органов государственной власти, поскольку существующий государственный контроль не дает значимого эффекта в социально-экономической и политической модернизации страны. Решение данной задачи поможет всей системе управления в России, с одной стороны, привлечь наиболее талантливых лидеров и актив гражданских инициатив к соуправлению, с другой – адаптировать в правовые рамки стихийно возникшие неформальные практики общественного контроля, являющиеся следствием институционализации неправовых форм.
Теоретико-методологическая база исследования. Теоретическую основу исследования составили концепции и подходы российских и зарубежных авторов в области политологии, юриспруденции, философии, социологии. В своем исследовании автор опирается на научные труды, посвященные анализу концепта гражданского общества, а также проблематики функционирования публичной политики, взаимодействию органов власти и управления и гражданских инициатив.
Методологическую базу исследования определяет совокупность подходов, в том числе институциональный, позволяющий рассматривать формально-правовые и неформальные аспекты становления института общественного контроля. Само функционирование общественного контроля рассматривается с точки зрения структурно-функционального подхода, позволяющего акцентировать внимание на структурных составляющих объекта и их функциональной насыщенности. Рассматривать изучаемый объект в комплексе дает возможность системный подход, а детально анализировать практики общественного контроля в конкретных регионах позволяет метод case study.
В ходе исследования использовались общенаучные методы познания, формально-логические методы, а также сравнительный анализ и методы системного подхода. Для сбора эмпирических материалов автором был задействован также метод экспертных и массовых опросов, контент-анализ материалов средств массовой информации, а также метод наблюдения за политическими событиями, в том числе и метод включенного наблюдения.
Эмпирическая база диссертационного исследования представляет собой пять основных групп источников. Первая группа источников представляет собой официальные документы органов власти и управления, в том числе положения Конституции Российской Федерации, законы, проекты законов, положение об Общественной палате РФ, об общественных палатах регионов, общественных советах министерств и ведомств, общественных советах региональных и муниципальных органов власти и управления, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства России, ведомственные инструкции и т.д. Ценность данной группы источников заключается, прежде всего, в том, что они дают представление о существующих институтах, формах общественного контроля над деятельностью органов власти и управления. Вместе с тем автором исследования учитывается, что данная группа источников не дает реального представления обо всей палитре существующих практик становления и развития форм общественного контроля над деятельностью органов государственной власти и управления.
Вторая группа источников представляет собой статистические данные о численности некоммерческих организаций, которые вовлечены в том числе в процесс общественного контроля. Данная группа источников вбирает в себя, прежде всего, материалы Минюста, в том числе и его региональных управлений, а также данные официальной статистики, представленные материалами Федеральной службы государственной статистики и ее региональных отделений. Степень доверия данной группе источников весьма высока, соответственно именно данная группа источников позволяет сформировать численный портрет зарегистрированных на территории России некоммерческих организаций, в том числе реализующих направления, связанные с осуществлением форм общественного контроля.
К третьей группе источников следует отнести данные социологических исследований ведущих социологических центров России, таких как ВЦИОМ, Фонд общественного мнения, Левада-Центр, данные региональных консалтинговых структур, в том числе АНО «Институт политического анализа и стратегий», АНО «Агентство региональных социально-экономических проектов». Кроме того, в данную группу также отнесены результаты экспертных опросов, проводимых в том числе при участии автора. Ценность данной группы источников весьма высока в силу того, что позволяет четко фиксировать определенные цифровые показатели и учитывать срезы общественного мнения и общественных настроений в отношении как структур власти и управления, так и гражданских инициатив.
Четвертая группа источников представляет собой уставы общественных объединений и неправительственных организаций зарегистрированных как в Российской Федерации, так и за рубежом, которые осуществляют в той или иной мере контроль над деятельностью органов власти и управления. Ценность данных источников автор рассматривает как весьма значимую, вместе с тем относится к ним с немалой долей критичности в силу того, что рассматриваемые неправительственные организации в своей деятельности ориентированы не только на эффективность выполняемой деятельности по общественному контролю, но и на внешний и внутренний PR и создание паблисити.
И, наконец, пятая группа представлена источниками, в которых отражается деятельность органов государственной власти и управления, а также деятельность некоммерческих организаций, их взаимодействие в процессе реализации форм общественного контроля. К этим источникам отнесены материалы периодической печати, материалы электронных средств массовой информации (радио и телевидение), а также электронные ресурсы (Интернет). Автор критически относится к данному виду источников, предпочитая использовать в своем диссертационном материале ключевые показатели, факты, события, критически относясь к версиям, гипотезам, сценариям и оценкам.
Область диссертационного исследования соответствует п. 2 «Политическая система, ее структура. Функции политической системы. Типология политических систем. Модели политических систем: сравнительный анализ. Природа и функции государства. Типы и формы государства и государственной власти. Государственная система. Основные характеристики правового государства. Государство и гражданское общество. Государственная политика и управление. Виды государственной политики. Эволюция политической системы и государственной политики РФ в постсоветский период, ее основные характеристики» Паспорта специальности 23.00.02 Политические институты, процессы и технологии.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна. В диссертационном исследовании на основе анализа функционирующих практик разработан алгоритм реализации эффективного общественного контроля в России как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Кроме того, анализ проблемы позволяет говорить и о следующих аспектах научной новизны работы:
1. Выявлены основные особенности процесса институционализации общественного контроля постсоветской России с выделением этапов, характеристик процесса, основных направлений контроля и субъектов, участвующих в процедурах контроля.
2. Доказано, что в условиях постсоветской России институционализация общественного контроля происходит противоречиво, с неготовностью значительных сегментов общества к участию в данном процессе, со стремлением органов государственной и муниципальной власти к ангажированию гражданских инициатив, способствуя тем самым их выходу за рамки правового поля, поскольку многие практики, исходящие от гражданских инициатив не принимаются и отторгаются этой властью.
3. Выявлены и обоснованы основные модели общественного контроля над деятельностью государственной гражданской службы, «силовых» структур, органов МСУ, реализация которых затрагивает интересы граждан и осуществляется при содействии органов власти. Приняты во внимание и уровень современной политической культуры, и только формирующиеся традиции гражданского участия.
4. Исследованы, обобщены и систематизированы основные формы общественного контроля в зависимости от целей субъектов контроля и этапов его проведения. Установлено, что определенные элементы институционализации общественного контроля в постсоветской России были реализованы вне существования законодательных основ.
5. Выявлена и обобщена результативность контрольной деятельности некоммерческих организаций, территориального самоуправления, СМИ, сетевых сообществ. При этом доказано, что общественный контроль, влияющий на качество государственного и муниципального управления, имеет два круга: внутренний (российские гражданские инициативы) и внешний (группы интересов «извне»: международные НПО и СМИ).
Положения, выносимые на защиту:
1. В условиях политической модернизации России особое значение приобретает общественный контроль над деятельностью органов власти и управления, который находится в процессе становления, причем при отсутствии комплексной законодательной и нормативной базы. В силу этого контроль общества над деятельностью власти, как и наличие политической конкуренции являются непреложными условиями модели инновационного развития России, которая, в свою очередь, является важным стимулом становления консенсусной демократии. Общественный же контроль предопределяет ту основу, благодаря которой значительная часть населения будет демонстрировать доверие граждан к институтам государственной власти.
2. Причинами затянувшегося процесса становления общественного контроля над властью в России являются: отсутствие варианта политического и социального консенсуса, который функционирует в США, ФРГ, ряде «молодых демократий»; модель «партии власти», которая функционировала и в период 1990-х, и в 2000-е годы; гибридный политический режим, сочетающий в себе демократические и авторитарные черты, при котором осуществляется руководство «партией власти»; политические силы, фактически аффилированные с этой властью и которые действуют в эгоистических интересах своего социального слоя или группы.
3. Особое значение для России имеет идеал-типическая модель общественного контроля, которая предполагает конвергенцию трех компонентов: 1) международный опыт (создание общенациональных сетей общественного контроля, активность политической оппозиции, СМИ, зарубежных НПО); 2) совокупность прецедентов контроля граждан над властью в сфере публичной политики и сложившихся внесистемных отечественных практик (интернет-проекты, медиаконтроль, гражданские инициативы) общественного контроля; 3) «выращивание» субъектов общественного контроля (общественные палаты, общественные советы при министерствах и ведомствах и др.). Интериоризация такой модели российским обществом будет свидетельствовать о зрелости российского общественного контроля, эволюционизирующего в гражданский контроль.
4. Общественный контроль над государственной гражданской службой и органами МСУ, избирательными комиссиями всех уровней проходит сложный путь становления и развития и пока не сложился в цельную систему, для которой были бы характерны следующие принципы: публичность, массовость, всеохватность, транспарентность, обязательность общественного контроля, доверие и поддержка данного института всеми слоями и социальными группами населения, ни одна сфера государственного и муниципального управления не остается вне контроля общества.
5. Контроль со стороны граждан над деятельностью структур «силового блока» государства (армия, правоохранительная, пенитенциарная и судебная системы) ориентирован, с одной стороны на защиту интересов самого государства (выявление коррупциогенных и проблемных зон в деятельности этих структур, наносящих финансовый и репутационный ущерб), с другой – на защиту прав граждан, столкнувшихся с системами «силового блока» (неуставные отношения и не свойственные в армии работы, милицейско-полицейский произвол, не соответствующие нормам условия содержания заключенных под стражей, укоренение принципов обвинительного правосудия).
6. Основными формами общественного контроля, в зависимости от этапов и целей его проведения, являются: отслеживание и выявление фактов деятельности объектов общественного контроля, не соответствующей общественным интересам или нарушающей права и свободы личности (мониторинг, публичные слушания, фото-, аудио- и видеорегистрацию противоправных действий представителей органов власти и управления); предварительная проверка (общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов, использование гражданами системы обратной связи с органами исполнительной и представительной власти, журналистские и общественные расследования), информационное и публичное обнародование (медиаконтроль, открытые письма, креативные формы «вызова» представителей структур власти и управления к открытому диалогу) и перепроверка предпринятых действий и достигнутых результатов.
7. Направленностью общественного контроля становится качественный состав государственной гражданской службы и органов МСУ, обеспечивающий социально-экономическое развитие страны; честные и прозрачные выборы всех уровней, сопоставимые с выборами в странах Запада; не пораженные коррупцией Вооруженные силы, органы МВД, судебная и пенитенциарная системы; неукоснительно соблюдаемые права человека. Итогом реализации различных форм общественного контроля становится исправление институциональных искажений, выравнивание «институциональных перекосов» в публичной сфере и развитие в России публичной политики.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования определяется актуальностью и востребованностью анализа изучаемого объекта и его теоретического обоснования. Ввиду крайне незначительного количества комплексных теоретических исследований проблематики институционализации общественного контроля через призму категории управления, приведенные в исследовании выводы и положения повышают теоретическую значимость исследования.
Практическая значимость исследования предопределяется тем, что обобщенные практики форм общественного контроля над деятельностью органов власти и управления могут быть рассмотрены и учтены в деятельности обоих сторон (как субъектов общественного контроля, так и самих органов власти и управления). При этом выделенные автором модели взаимодействия субъектов общественного контроля со структурами власти и управления могут быть рассмотрены органами власти и управления в качестве определенных ориентиров в выстраивании системы взаимодействия с субъектами общественного контроля.
Следует также отметить, что теоретическое обоснование институционализации общественного контроля, равно как и обобщение практик и форм его реализации могут быть использованы в процессе разработки региональных законодательных нормативных актов об общественном контроле. Материалы исследования также могут быть задействованы при подготовке учебно-методических курсов.
Апробация диссертационного исследования. Принципиальные положения и подходы диссертационного исследования были представлены автором на международных и всероссийских научных и научно-практических конференциях, в том числе на Международной научно-практической конференции «Политическая наука: состояние и перспективы развития в XXI веке» (г. Краснодар, 28 октября 2011 г.); Всероссийской научно-теоретической конференции «Идентичность как предмет политического анализа» (ИМЭМО РАН, Москва, 21-22 октября 2010 г.); на Всероссийском научно-практическом симпозиуме с международным участием «Культура конфликта во взаимодействии власти и гражданского общества как фактор модернизации России» (Истра-Москва, 2011 г.); на Международной научно-практической конференции «Конвенциональные и неконвенциональные технологии политической деятельности в условиях глобализации» (г. Москва, 23 сентября 2011 г.); на Всероссийской научно-практической конференции «Роль и значение института выборов в современной России: политико-правовые и социологические аспекты» (г. Майкоп, 21-22 октября 2011 г.); на II Международной научно-практической конференции «Социальная модернизация: проблемы и перспективы» (г. Воронеж, май 2013 г.); на VIII Международной научно-практической конференции «Реформирование системы государственного управления в субъекте Российской Федерации: традиции и инновационные практики» (г. Брянск, 7-8 ноября 2012 г.); на Х Международной научной конференции «Политическое проектирование в пространстве социальных коммуникаций» (РГГУ, г. Москва, 31 октября – 1 ноября 2013 г.).
Выводы исследования нашли отражение в научных публикациях автора. По теме диссертации автором опубликовано 20 научных работ, в том числе в рецензируемых научных изданиях ВАК Министерства образования и науки России, а также две монографии.
Объем и структура работы определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.
Специфика формирования публичной сферы и публичной политики в России: категория контроля
Объектом диссертационного исследования выступает процесс институционализации общественного контроля в сфере публичной политики в постсоветской России.
Предметом диссертационного исследования являются формы, практики и технологии институционализации общественного контроля над деятельностью органов власти и управления.
В качестве рабочей научной гипотезы диссертационного исследования выступает предположение о том, что институционализация общественного контроля в современной России является актуальной, необходимой и чрезвычайно востребованной задачей российского гражданского общества и органов государственной власти, поскольку существующий государственный контроль не дает значимого эффекта в социально-экономической и политической модернизации страны. Решение данной задачи поможет всей системе управления в России, с одной стороны, привлечь наиболее талантливых лидеров и актив гражданских инициатив к соуправлению, с другой – адаптировать в правовые рамки стихийно возникшие неформальные практики гражданского контроля, являющиеся следствием институционализации неправовых форм
Теоретико-методологическая база исследования. Теоретическую основу исследования составили концепции и подходы российских и зарубежных авторов в области политологии, юриспруденции, философии, социологии. В своем исследовании автор опирается на научные труды, посвященные анализу концепта гражданского общества, а также проблематики функционирования публичной политики, взаимодействию органов власти и управления и гражданских инициатив.
Методологическую базу исследования определяет совокупность подходов, в том числе институциональный, позволяющий рассматривать формально-правовые и неформальные аспекты становления института общественного контроля. Само функционирование общественного контроля рассматривается с точки зрения структурно-функционального подхода, позволяющего акцентировать внимание на структурных составляющих объекта и их функциональной насыщенности. Рассматривать изучаемый объект в комплексе дает возможность системный подход, а детально анализировать практики общественного контроля в конкретных регионах позволяет метод case study.
В ходе исследования использовались общенаучные методы познания, формально-логические методы, а также сравнительный анализ и методы системного подхода. Для сбора эмпирических материалов автором был задействован также метод экспертных и массовых опросов, контент-анализ материалов средств массовой информации, а также метод наблюдения за политическими событиями, в том числе и метод включенного наблюдения.
Эмпирическая база диссертационного исследования представляет собой пять основных групп источников. Первая группа источников представляет собой официальные документы органов власти и управления, в том числе положения Конституции Российской Федерации, законы, проекты законов, положение об Общественной палате РФ, об общественных палатах регионов, общественных советах министерств и ведомств, общественных советах региональных и муниципальных органов власти и управления, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства России, ведомственные инструкции и т.д.
Вторая группа источников представляет собой статистические данные о численности некоммерческих организаций, которые вовлечены в том числе в процесс общественного контроля. Данная группа источников вбирает в себя, прежде всего, материалы Минюста, в том числе и его региональных управлений, а также данные официальной статистики, представленные материалами Федеральной службы государственной статистики и ее региональных отделений. Степень доверия данной группе источников весьма высока, соответственно именно данная группа источников позволяет сформировать численный портрет зарегистрированных на территории России некоммерческих организаций, в том числе реализующих направления, связанные с осуществлением форм общественного контроля.
К третьей группе источников следует отнести данные социологических исследований ведущих социологических центров России, таких как ВЦИОМ, Фонд общественного мнения, Левада-Центр, данные региональных консалтинговых структур, в том числе АНО «Институт политического анализа и стратегий», АНО «Агентство региональных социально-экономических проектов». Кроме того, в данную группу также отнесены результаты экспертных опросов, проводимых в том числе при участии автора. Ценность данной группы источников весьма высока в силу того, что позволяет четко фиксировать определенные цифровые показатели и учитывать срезы общественного мнения и общественных настроений в отношении как структур власти и управления, так и гражданских инициатив.
Четвертая группа источников представляет собой уставы общественных объединений и неправительственных организаций зарегистрированных как в Российской Федерации, так и за рубежом, которые осуществляют в той или иной мере контроль над деятельностью органов власти и управления. Ценность данных источников автор рассматривает как весьма значимую, вместе с тем относится к ним с немалой долей критичности в силу того, что рассматриваемые неправительственные организации в своей деятельности ориентированы не только на эффективность выполняемой деятельности по общественному контролю, но и на внешний и внутренний PR и создание паблисити.
Основные особенности процесса становления института общественного контроля в современной России
В рамках консенсуса, являющегося «механизмом достижения политического согласия, он появляется как метод принятия политических решений, как метод решения политических споров и конфликтов и как процедура согласования действий и интересов сторон82, базовым элементом служит общественный контроль над деятельностью власти, который, в свою очередь, уничтожает в зародыше политическую монополию, воспроизводит в разных формах политическую конкуренцию, позитивно влиющую на развитие консенсусной демократии. Именно эти условия способствовали созданию широкой сети общественного контроля в Польше, включая общественные организации, СМИ, парламентские и внепарламентские политические партии.
Особое место в системе акторов общественного контроля занимает гражданская сеть «Вотчдог Польшa» («сторожевые псы» Польши), ранее известная как Ассоциация лидеров местных гражданских групп, которая была создана в 2003 году. Члены Гражданской сети осуществляют надзор за соблюдением законности и открытости правительства, а также получают информацию о его деятельности. Гражданская сеть «Вотчдог Польшa» функционирует на территории всей Польши. Региональные специалисты сети сотрудничают с экспертами: юристами, социологами, экономистами и ИТ специалистами посредством ресурсных и просветительских центров. С 2007 года гражданская сеть «Вотчдог Польшa» в рамках программы «Мощные сторожевые» поддерживает неправительственные организации, которые занимаются общественным контролем. «Вотчдог Польшa» осуществляет системный и повсеместный контроль государственных учреждений в рамках так называемых «сторожевых действий». После обнаружения проблемы «стражник» для изменения сложившейся ситуации предпринимает решительные действия, которые подразделяются на три типа: «юридические – когда «стражник» готовит жалобы в суд или контролирующие органы и делает выводы о внедрении инноваций на основе существующего закона; политические – когда «стражник» узнает о необходимости внедрения нового закона либо о его изменении, для того чтобы исправить сложившуюся ситуацию. В этом случае «стражник» обязан побудить политиков к действиям посредством встреч, конференций, предоставлений экспертиз; общест венные/публичные – когда для реальных изменений необходимо давление путем демонстраций, маршей, массовой рассылки листовок. Иногда также требуется обучение управляющих»83.
Акторы общественного контроля в Польше реализуют стратегии, вытекающие из существующих внутренних вызовов, внешних факторов, этапов развития организаций. В рамках стратегий осуществляется и множество конкретных шагов по осуществлению общественного контроля, касающихся прав человека, государственного управления на национальном, региональном и местном уровнях, финансовой целесообразности госучреждений (в Польше существует Наивысшая палата контроля, региональные учетные администрации, аналогичные Счетной палате РФ, контрольно-счетным палатам в российских регионах), прозрачности и надежности государственных институтов.
Таким образом, польские сети общественного контроля (созвучного контролю гражданскому)84 реализуют следующую последовательность действий: мониторинг проблем публичной сферы и действий власти; вмешательство и алармирование; включение проблемы в общественно-политическую повестку дня; давление на власти (принятие решений по конкретному вопросу, корректировка решений власти или дезавуирование их); контроль над исполнением решений власти, принятых по итогам общественного давления, паблисити общественного контроля, формирование трендов общественно-политического развития страны.
Одна из причин затянувшегося процесса становления гражданского контроля над властью в России, над крупными бизнес-корпорациями, фактически аффилированных с этой властью, состоит в отсутствии варианта политического и социального консенсуса, который функционирует в США, ФРГ, ряде «молодых демократий», например в Польше. Институционализации же общественного контроля в России мешает модель «партии-государства», которая работала и в 1990-е годы (партиями власти были «Демократический выбор России», «Наш дом – Россия», «Единство» и «Отечество – Вся Россия») и в период 2000-х годов («Единая Россия»).
В рамках этой модели партии-государства полноценной институционализации общественного контроля мешает и авторитаризм власти, которая руководит этой партией-государством, мешают и политические силы, действующие в эгоистических интересах своего социального слоя или группы и интегрированные, по мнению В.Я. Гельмана, в «подрывные институты» и неформальное управление современной России. И такая Россия может «служить своего рода «лабораторией» господства неформальных институтов, порождающих многочисленные негативные явления в политике, экономике и обществе»85.
Именно они, по выражению В.Я. Гельмана, продуцируют негативные явления, такие как клиентелизм, коррупцию, клановую политику, схему ухода от налогообложения, селективное применение права государственным аппаратом. Начало второго десятилетия 2000-х годов добавило к этому перечню негативных эффектов вывод капитала из России, увлеченность оффшорами, приобретение чиновниками, депутатами и бизнесменами имущества за рубежом. По данным Центрального Банка России, только по итогам 2013 года отток капитала из России составил почти 63 млрд долларов.86. Как отмечает ряд российских исследователей, противодействие этим негативным явлениям и прокладывание путей дальнейшего общественного развития России возможно «только через политическую конкуренцию, … через тесную обратную связь с обществом и соревновательную политическую борьбу между партиями»87. А решение данного вопроса невозможно без системного, повсеместного и последовательного общественного контроля над властью, который, достигая своей зрелости (высшая степень эффективности), переходит в гражданский контроль (идеал-типическая модель для России).
Субъекты и практики общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления
Их практики работы сконцентрированы преимущественно вокруг мониторинга и рейтинговых оценок. К примеру, Transparency International исследует проблематику коррупции (в 1996 году по индексу восприятия коррупции Россия занимала 47-е место из 54-х; в 2000-м году 83-е место из 90; в 2005 году России было отведено 128-е место из 159; в 2012 году Россия заняла 133-е место из 176 возможных171), Freedom House акцентирует внимание на соблюдении гражданских прав и политических свобод (Россия в 2012 году, как и годом ранее, получила «6» за политические права и «5» за гражданские свободы и была признана «несвободной» страной172), «Репортеры без границ» – на свободе слова в мире (в 2012 году в рейтинге свободы слова Россия заняла 148-е место из 179; в 2007 году – 144-е место; в 2004 году – 140-е место173). Такой контроль и оценки стран в иерархии демократических свобод оказывает существенное влияние на политику национальных государств в исправлении ситуации.
Важно отметить, что в современной России четко оформляется дихотомия действий органов власти и управления. С одной стороны, боязнь общественных инициатив, с другой – действия, направленные на расширение «участия граждан и организаций в формировании стандартов предоставления государственных услуг и контроле за их исполнением». При этом в рамках реформирования и развития государственной гражданской службы указывается на обязательность формирования «новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы, предусматривающих … применение системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, в том числе на базе социальных сетей и с учетом мнения сетевых сообществ»
Вместе с тем следует иметь в виду, что закрепление формально-правовых норм в неформальных реально воспроизводимых практиках – процесс не одномоментный, достаточно длительный и отчасти болезненный. Соответственно, логично предположить, что сложившаяся система кадровой политики в России к настоящему времени не готова ориентироваться на этот контроль как на один из конструктивных элементов оценки деятельности государственных служащих, поскольку «преобладание иерархических механизмов управления не было потеснено сетевыми взаимодействиями с обществом»175. Более того, корпусом государственных гражданских служащих контроль со стороны гражданских инициатив к сегодняшнему моменту, как правило, в большинстве случаев воспринимается как нечто враждебное и априори деструктивное.
Субъекты и практики общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления
Исследователь проблемы философии политики К. Лефор отмечал, что «демократия достигает триумфа, только устанавливая разделение между гражданским обществом, где существуют мнения без власти, и либеральным светским государством, властью без мнений»176. Применительно к современной России институт местного самоуправления играет особую роль во взаимоотношениях государства и гражданского общества. С одной стороны, местное самоуправление законодательно отделено от государства, с другой – этот институт фактически имеет зависимость от вертикали власти.
Современная российская концепция организации деятельности местного самоуправления, а тем более его роль и место в системе государственной власти в России, оставаясь продолжительное время полем для ожесточенных дискуссий, получили концентрированное выражение в рамках существующего законодательства. В соответствии с ним под местным самоуправлением в России понимается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»177.
Понимание специфики деятельности органов местного самоуправления представлен в работе российского исследователя М.Б. Горного «Муниципальная политика и местное самоуправление в России». Отмечая то обстоятельство, что «в России пока нет современных отечественных научных концепций МСУ», автор приводит четыре основных подхода к МСУ, наиболее распространенных в западной современной общественно-политической мысли: локалистский подход, неомарксистский подход, теория общественного выбора и дуалистический подход178. В этом отношении локалистский подход к сущности общественного контроля имеет особое значение.
Механизмы и технологии общественного контроля в сфере деятельности правоохранительных органов
Возвращаясь к тексту Федерального закона «О полиции», отметим, что в документе рамочно вводится понятие общественного контроля, однако четкая его регламентация, равно как и определение его целей, задач и форматов, отсутствует. Более того, в одном из изданий комментария к Федеральному закону «О полиции» приводится достаточно дискуссионное утверждение о том, что в законе «введен новый механизм за деятельностью полиции – общественный контроль»296.
Как отмечает В.И. Илюшкин, «сегодня в правоохранительных органах есть понимание того, что без самоорганизации граждан, многообразия гражданской инициативы в правоохранительной сфере невозможно создать по-настоящему эффективное функционирование правообеспечительного механизма, его естественное реформирование и развитие»297. Поэтому проведение общественного контроля параллельно системе органов правопорядка актуализировано, с одной стороны, глубоким убеждением граждан в презумпции несправедливого расследования дел сотрудниками системы правопорядка, с другой – имеющимися фактами проявления такой несправедливости в ходе отдельных разбирательств. В качестве арбитра в данном случае могут выступать, к примеру, правозащитные общественные организации, члены комиссии Общественной палаты РФ по проблемам безопасности граждан и взаимодействию с системой судебно правоохранительных органов.
Обращаясь к рассмотрению модели общественного контроля над системой и становлению агрессивных форматов общественного контроля, обозначим следующее. Появление третьей разновидности общественного контроля, которую можно охарактеризовать как агрессивную форму (модель общественного контроля над системой), объясняется тем, что «одной из важных областей партнерства государства и общества является именно сфера обеспечения правопорядка, не вполне удовлетворительное состояние которой в складывающихся условиях особо беспокоит обе стороны взаимодействия». В этом случае доминирующим и наиболее эффективным следствием данного противоречия становится проведение общественных (журналистских) расследований.
Инициаторами проведения таких расследований, как правило, становятся СМИ, отдельные формализованные и неформализованные группы гражданских активистов, адвокатов и правозащитников. Правовая и социальная несправедливость со стороны органов внутренних дел понимается ими как общественный вызов, на который они дают адекватный, по их мнению, ответ, демонстрируя «абсолютную неприемлемость в массовом сознании противоправных проявлений, непримиримость по отношению к ним, понимание неотвратимости наказания за них»299.
В этом случае «контроль, являясь средством выявления злоупотреблений со стороны отдельных должностных лиц, выступает тем самым надежной формой предупреждения неправомерных действий работников милиции»300. Данный разрез проблемы предполагает оформление некоего медиаконтроля, поскольку является наиболее эффективной формой противодействия всевластию могущественной административной системы.
Агрессивный общественный контроль (модель конфронтации) предполагает умеренную и радикальную формы. Так, в частности, действуя в рамках умеренной формы общественного контроля, руководитель общественной организации «Архив Отписка» А. Ливчак прикладывает немало усилий к организации общественного контроля над деятельностью органов милиции. Один из механизмов придания гласности неправомерных поступков со стороны милиции – издание брошюр с подробным раскрытием этих случаев с последующей рассылкой данных публикаций «журналистам, правозащитникам, в правоохранительные органы, в библиотеки, особенно студенческие»301.
Реализация умеренной формы модели общественного контроля над системой актуализируется тем, что именно сотрудники правоохранительной системы чаще прочих представителей силового блока взаимодействуют с гражданами, в том числе с позиции силы. Соответственно, на этой почве любое превышение должностных полномочий сотрудниками правопорядка, а тем более намеренно противоправное действие, имеет серьезные последствия. Причем такая практика характерна не только для постсоветской России. С начала 90-х годов прошлого века в США зародилось общественное движение «копвотч» (в переводе с английского «наблюдатель за полицейскими»). Участники этого движения «патрулируют улицы с фото- и видеокамерами, фиксируя правонарушения сотрудников полиции и выкладывая результаты своих наблюдений в Интернет»302.
Наиболее радикальная форма медиаконтроля реализуется частью правозащитных организаций, в частности общественной организацией «Национальный антикоррупционный комитет», которая добивается своими расследованиями перемен в «коррумпированной правоохранительной и судебной системе»303. Участники общественной организации «Комитет против пыток» предали гласности факт о том, что их усилиями, в том числе благодаря взаимодействию со СМИ, «осужден 71 сотрудник милиции по пяти регионам (Нижний Новгород, Оренбургская область, Республика Марий-Эл, Республика Башкортостан и Чеченская Республика)»304.
К числу радикальных форм медиаконтроля по праву можно отнести и появление ежедневной рубрики «Работаем без выходных» в журнале «Esquire», где «размещены сообщения о совершенных милиционерами преступлениях и правонарушениях. Летопись неблаговидных дел ведется с 27 апреля 2009 года, когда майор ОВД Царицыно Д. Евсюков начал стрельбу на поражение из табельного оружия в супермаркете «Остров», в результате которой погибли невинные люди»305.
Похожие диссертации на Институционализация общественного контроля в сфере публичной политики в современной России
