Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Местное самоуправление как субъект политического властвования: проблемы теории и практики
1.1. Самоуправленческие структуры как атрибут демократической институционализации 16
1.2. Проблемы политического акторства местного самоуправления в контексте мирового опыта функционирования муниципальной сферы 26
1.3. Особенности местного самоуправления в организации системы публичной власти современной России 33
1.4. Принципы разграничения полномочий органов местного самоуправления и государственной власти как основной дискурс развития муниципальной сферы в современной России. 44
Глава II. Местное самоуправление в Российской Федерации как актор публичной власти в условиях новой российской политико-правовой парадигмы
2.1. Формирование новой модели самоуправления в контексте социальных трансформаций 55
2.2. Институты местного самоуправления в условиях становления правовой базы 65
2.3. Политико-правовые проблемы формирования органов местного самоуправления в контексте нового федерального законодательства 79
2.4. Обеспечение реальной субъектности местного самоуправления как низового уровня публичной власти: проблемы и противоречия (на примере функционирования муниципальных образований Московского региона) 94
Заключение 109
Список используемой литературы 115
- Самоуправленческие структуры как атрибут демократической институционализации
- Принципы разграничения полномочий органов местного самоуправления и государственной власти как основной дискурс развития муниципальной сферы в современной России.
- Формирование новой модели самоуправления в контексте социальных трансформаций
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Совершенствование системы местной власти - необходимая составляющая общего процесса демократических преобразований, осуществляющихся в современной России, и «создание эффективных институтов самоуправления как одной из фундаментальных основ российской государственности должно стать венцом всей работы по реформированию системы власти»1. Это предполагает наличие действенных и эффективных самоуправленческих структур муниципального уровня, выступающих в качестве важного элемента общей системы публичной власти, т.е. в качестве общественного института, наделенного реальными властными полномочиями.
В России для этого, казалось бы, все есть: законодательно гарантирован объем исключительных прав местного самоуправления, в которые государство не может вмешиваться; набор полномочий, раскрывающих самостоятельность местного самоуправления в функциональном аспекте, сформулированный в действующем законодательстве по принятому во всем мире универсальному принципу субсидарности; определены на законодательном уровне основные виды муниципальных образований; конкретизированы формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и т.п. Нет только одного - самостоятельных органов самоуправления на местах, являющихся полноправными субъектами публично-властных отношений.
Миронов М.А. Обратная связь в системе власти и управления // Муниципальный мир. Информационно-аналитический журнал. - 2003. №1. - С. 55.
Между тем развитие местного самоуправления и эффективное функционирование его организационных структур, как показывает социально-историческая мировая практика становления социумов с развитыми демократическими политическими системами, - необходимая составляющая демократии как таковой, императивно предполагающей наличие институтов самоуправления. Не случайно в принятой на Совете Европы в октябре 1985 г. «Европейской хартии местного самоуправления» (ратифицирована Российской Федерацией в 1998 г.) констатируется, что «право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам» и подчеркивается, что «это право может быть осуществлено именно на местном уровне» и «наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и одновременно приближенное гражданину самоуправление»1.
Однако в условиях современной России именно «наличие облеченных реальной ответственностью», а точнее - реальной властью органов местного самоуправления остается «проблемой проблем» оптимизации системы публично-властных отношений и социального развития в целом.
В последние полтора десятилетия в постсоветской России было принято немало законодательных актов, непосредственно или косвенным образом затрагивающих важнейшие аспекты развития местного самоуправления как одного из уровней публичной власти. Однако налицо комплекс как теоретико-методологических, так и имеющих вполне конкретную, «приземленную» прикладную значимость проблем, без продуманного и квалифицированного решения которых местное самоуправление не сможет стать социальным институтом, адекватным своему целе-
Европейская хартия местного самоуправления // Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. -М., 2001.- С. 3.
вому предназначению - составлять «одну из основ конституционного строя Российской Федерации»1.
В первую очередь это касается ряда проблем, которые, казалось бы, на вполне очевидную с точки зрения демократического содержания видимую позитивность, тем не менее, требуют глубокого и точного (с позиции их соответствия специфике российским социально-политическим и экономически реалиям) анализа и выработки конкретных механизмов их решения. Речь идет, прежде всего, о вопросах действительного, а не декларативного акторства (субъектности) местного самоуправления в системе публичной власти России в условиях реализации конституционного принципа отделения местного самоуправления от государственно-властных структур. Исследование вопросов трактовки содержания и адекватности как имеющей место законодательной практики, так и проводимой в отношении местного самоуправления властными структурами федерального и регионального уровня политики конституционного принципа невмешательства государственных органов в область компетенции местного самоуправления, необходимого для выполнения местным самоуправлением функции полноправного института публичной власти, а также многих других вопросов, связанных с данной проблематикой, имеет в настоящее время несомненную актуальность.
Кроме того, обращение к названным вопросам актуально и потому, что «на современном этапе в России складывается ситуация, при которой компетенция органов местного самоуправления остается лишь декларированной в Конституции РФ, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных обра-
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - M., 2004. - С. 3.
зований, а местное самоуправление так и не укореняется на российской земле, нередко оставаясь лишь формально провозглашенным»1. Как отмечают в связи с этим аналитики, «при сохранении такого положения следует ожидать дискредитации идеи местного самоуправления как такового»2.
Научный анализ сложившейся ситуации, как и проблем, связанных с вопросами обеспечения реальной субъектности местного самоуправления в системе публичной власти современной России (в том числе такие, как проблемы исполнительного звена муниципальной власти, взаимоотношений органов местного самоуправления с государственной властью и друг с другом и т.п.), без сомнения, необходимы, поскольку от их решения зависят перспективы развития как местного самоуправления, так и всей системы публичной власти в целом.
Это свидетельствует о несомненной теоретической и практической актуальности выбранной темы исследования.
Степень научной разработанности проблемы
Вопросы, связанные с проблематикой организации и функционирования местного самоуправления, на протяжении многих лет привлекали и привлекают внимание ученых. Следует отметить, что как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе названным проблемам, в том числе проблемам сущностных характеристик, статуса и перспектив развития системы местного самоуправления в современной России, посвящено немало трудов.
Однако большая часть работ - это труды, анализирующие вопросы правового обеспечения функционирования местного самоуправления, с
1 Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. - М., 2001. - С. 4.
2 Сапов О.А. Местное самоуправление сегодня. - М., 2001. - С. 5.
некоторым включением политических аспектов (поскольку рассматриваются проблемы структурирования властных отношений), либо разработки, выполненные в рамках экономико-правового дискурса. Попытки же комплексного анализа проблематики местного самоуправления (в политическом, правовом, экономическом и праксиологическом аспектах) немногочисленны. В особенности крайне мало (учитывая жизненную важность для российской системы социально-политической регуляции решения данных вопросов) работ, основным проблемным полем которых является анализ функционирования местного самоуправления в контексте необходимости оптимизации его деятельности и трансформации в полноценный институт системы публичной власти. Если данные проблемы и рассматриваются, то, на наш взгляд, фрагментарно, поскольку при анализе характера и специфики взаимодействия между тремя основными уровнями власти - федеральным центром, регионом и местным самоуправлением, как правило, исследовательский приоритет отдается изучению отношений между первыми двумя уровнями. Более того, в некоторых разработках имеет место точка зрения, основанная на том, что «подход к решению проблем местного самоуправления и региональной демократии общий. Взаимоотношения субъектов РФ с органами местного самоуправления должны быть точным отражением взаимоотношений федерального центра с субъектами Федерации»1. С подобной позицией трудно согласиться, тем более что она не соответствует Конституции РФ, где разделяются общие принципы организации органов власти субъектов Федерации и общие принципы организации местного самоуправления2.
По существу, базовых работ, посвященных анализу местного самоуправлению именно как актора публично-властных отношений, то есть
1 Материалы парламентских слушаний «Развитие местного самоуправления в Российской
Федерации» // Выборы. Законодательство и технологии. - 2002. - №10. - С. 3.
2 См.: Конституция Российской Федерации. - М., 1993.
субъекта социально-политического процесса, еще нет. Между тем представляется, что именно такой подход позволяет осуществлять качественный анализ реальных проблем местного самоуправления.
При этом следует отметить, что определенный дефицит разработок по теме диссертационного исследования в немалой степени обусловлен относительной новизной проблемы для современной российской науки и практики, поскольку, как известно, в течение длительного периода отечественной истории - периода существования Советского Союза - вопрос о реальном акторстве местного самоуправления, собственно, и не рассматривался, так как «местные Советы народных депутатов представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата»1.
Недостаточность научных публикаций по данной проблематике в определенной мере была компенсирована изучением широкого круга общетеоретических трудов по местному самоуправлению, а также разработок, предметом анализа которых являются различные аспекты функционирования муниципальной сферы как в России, так и за рубежом.
Большую помощь в данном исследовании оказало изучение работ таких зарубежных ученых, как Д. Андерсен, А. Арато, Ф. Ардан, Ф. Век-лер, Д. Гарнер, Б. Гладстоун, Р. Граверт, С. Данканс, Дж. Диллон, Э. Дет-тон, Ф. Кнемайер, Д. Коэн, К. Лицина, С. Монтис, В. Остром, Р. Редлих, А. Токвиль, Э. Харлоф, Дж. Чандлер, М. Эландер и др2.
1 Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М. - Тула, 1997. - С.313.
2 См.: Andersen D.L. Municipal Public Palatino. - Chicago, 1966; Арата А., Коэн Д. Гражданское общест
во и переходный период от авторитаризма к демократии // Гражданское общество. - М., 1994; Кардан
Ф. Франция: государственная система. - M., 1994; Векслер Ф. Пути развития местных органов само
управления // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. - М., 1996; Гар
нир Д. Великобритания: центральное и местное самоуправление. - М., 1984; Гладстоун Б., Данканс С.
Новые явления: узкопрофильные ассоциации местных властей в Великобритании // Государственная
служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. - M., 1996; Граверт Р. Финансовая автономия
органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. - 1992. - №10; Dillon J. Commentaries
on the law of municipal corporations. - Boston. 1991. Vol. I. Деттон Э. Местная администрация Фран
ции. - M., 1957; Кнемайер Ф. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры
особенности, недостатки) // Государство и право. - 1995. - №4; Лицина К. Основные сведения об ор
ганах местного самоуправления в Чешской Республике. - Прага, 1994; Остром В. Смысл американ
ского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. - М., 1993; Редлих Р. Английское мест-
Кроме того, в процессе работы над диссертацией значительное внимание было уделено анализу трудов основоположников российской муниципальной школы, идеологов (теоретиков и практиков) земского движения, в научных разработках которых рассматриваются естественно-правовые основы институционализации самоуправления, степень адекватности зарубежного опыта организации местной власти российским условиям, возможности осуществления местного самоуправления в России, специфика его взаимодействия с и государственными структурами и ряд других проблем, связанных с организацией и функционированием местного самоуправления. Многие идеи ученых XIX - нач. XX вв. относительно оптимизации деятельности институтов местного самоуправления актуальны и по сей день. Среди них следует в первую очередь назвать В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, И.А. Вернера, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, В.А. Григорьева, П.П. Гранского, И.И. Дитятина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Н. Чичерина, М.Л. Шаховского и др1.
Важнейшей составляющей исследовательской литературы, проанализированной автором, являются труды по проблематике местного самоуправления современных российских ученых, в том числе научные разработки С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина,
ное самоуправление. - СПб., 1908; Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 1992; Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. - М., 1992; Chandler J. Public policymaking for local government. - L., 1989; Эландер M., Монтпис С. Децентрализация и контроль. Отношение в Швеции // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. -M., 1996.
1 См.: Безобразов В.П.. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874; Васильчикова А.И. О самоуправлении. Сравнительный образ русских и иностранных земских и общественных учреждений. -СПб., 1869-1871. Т. 1-3; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., - Л. 1928; Вернер И.А. Городское самоуправление в России. - М., 1908; Веселовский Б.Б. Земства и его новые устройство. Петроград, 1917; Градовскии АД. Системы местного управления на западе Европы и России // Сборник государственных знаний. - СПб., 1878, Т. 6; Григорьев В.А. Реформа местного самоуправления при Екатерине II (Учреждение о губерниях от 7 ноября 1775 года). - СПб., 1910; Гранский П.П. Общинное управление в главнейших государствах Германии. M., 1916; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. T.I. - СПб., 1875; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1897; Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сборник статей. - СПб., б.г.; Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе самоуправления. - М., 1871; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1806; Шаховской М.Л. О городском самоуправлении. - Харьков, 1905.
Л.В. Гильченко, А.Н. Дементьева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Л.Е. Лаптевой, Н.П. Медведева, В.Г. Мостового, Е.А. Незнамовой, Н.П. Постового, О.А. Салова, И.А. Умновой, СЮ. Фабричного, А.И. Черкасова, Н.В. Шумянковой, СА. Юрковой и др.1. И хотя значительная часть трудов названных ученых выполнены в русле заметного доминирования правовой проблематики (в результате чего анализ социально-политического контекста реального функционирования органов местного самоуправления осуществляется, по мнению диссертанта, явно недостаточно2), изучение этих работ позволило многое осмыслить и понять в сложнейших процессах становления и функционирования местного самоуправления, проблем и трудностей реформирования институтов местной власти в современной России.
См.: Авакьян СА. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового Закона // Вестник московского университета. Сер. 11. Право. - 1996. - №2; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра // Журнал российского права. - 1997, №8; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идей к практике (конституционно-правовой аспект). - Екатеринбург, 1998; Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. - 1997. - №3; Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Центр - регионы - местное самоуправление. -М. - СПб., 2001; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. - М. - Тула, 1997; Замотаев А.А. Реализация конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления // Местное самоуправление: стратегические направления развития. Материалы научно-практической конференции 13-14 апреля 2000г. - М., 2000; Лаптева Л.Е. Центр - регионы - места в России: очерк взаимоотношений в исторической ретроспективе // Центр - регионы - местное самоуправления. - М., 2001; Медведев Н.П. Политическая регионалистика. - М., 2005; Мостовой ВТ. Местное самоуправление в России: концептуально-стратегические аспекты становления и развития. - М. - Н. Новгород, 2001; Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. - М., 2001; Постовой Н.П. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М., 1995; Салов О.А. Местное самоуправление сегодня. - М., 2001; Умнова И.А., Побережная И.А., Титова Т.П. Основные тенденции развития современного местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление в России: Проблемно-тематический сборник. - М., 1998; Фабричный СЮ. Муниципальная власть Российской Федерации. - М., 2001; Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление. - М„ 1998; Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. - М., 2004; Юркова СА., Широков А.А. Местное самоуправление: рыночный облик местной власти //Экономист. - 1996. -№1. 2 Как справедливо отмечает по этому поводу А.А. Замотаев, «феномен местного самоуправления ... не является сугубо правовым. Для того чтобы рассмотреть его со всех точек зрения, безусловно, нужно рассматривать его и в социально-политическом, и в экономическом аспектах» {Замотаев А.А. Реализация конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления. Проблемы, перспективы, механизмы // Местное самоуправление: стратегические направления развития. Материалы научно-практической конференции 13-14 апреля 2000 г. - М. 2000. - С. 89).
Цель и основные задачи исследования
Целью данной диссертационной работы является комплексный анализ местного самоуправления в России как субъекта публично-властных отношений в контексте рассмотрения сравнительных характеристик формально-конституционального и реального статусов институтов местного самоуправления в политической системе современной России. В соответствии с содержанием поставленной цели формулируются основные задачи исследования.
Общий замысел работы предполагает постановку и разрешение следующих задач:
проанализировать самоуправленческие структуры в качестве неотъемлемого атрибута демократической институциализации;
изучить проблемы политического (публично-властного) акторства местного самоуправления в контексте мирового опыта функционирования муниципальной сферы;
исследовать теоретико-методологическую базу, формы и специфику институтов самоуправления, существовавших в России;
выявить основные проблемы и рассмотреть перспективы местного самоуправления как полноправного актора публичной власти в условиях новой политико-правовой парадигмы;
дать анализ вопросов обеспечения реальной субъектности местного самоуправления как низового уровня публичной власти на примере функционирования структур местного самоуправления в московском регионе.
Объектом исследования является местное самоуправление как один из необходимых и важнейших институтов публичной власти в современной России.
Предметом исследования является анализ комплекса факторов, детерминирующих обеспечение реального акторства местного самоуправления в российской социально-политической системе.
Методологической основой диссертационной работы являются методологические принципы и методики исследования, выработанные в рамках социально-философской, политологической и социологической областей научного знания, и, прежде всего, конкретно-исторический, структурно-исторический, структурно-функциональный и социокультурный подходы к осмыслению современных социальных и политико-управленческих реалий. Важным компонентом исследовательской программы является применение системного, сравнительно-политологического и междисциплинарного анализа, что позволило осуществить комплексное, во взаимосвязи многих сторон и аспектов изучение столь неоднозначного (с точки зрения сущностных характеристик и статуса в системе политического властвования) феномена, как местное самоуправление.
Научно-теоретической базой диссертационного исследования являются правовые документы, касающиеся вопросов организации и функционирования местного самоуправления. В частности, это: принятая Советом Европы 15 октября 1985г. «Европейская хартия о местном самоуправлении»; действовавший до 1 января 2006г. Федеральный закон от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного само-
управления», новый Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законодательно-нормативные акты по местному самоуправлению федерального, регионального и местного уровней.
Кроме того, важнейшей составляющей научно-теоретической базы диссертации явились научные разработки по данной проблематике отечественных и зарубежных ученых.
Научная новизна работы заключается, прежде всего, в постановке самой проблемы - необходимости решения как на теоретико-методологическом, так и практико-политическом уровне вопросов реорганизации структур местного самоуправления в полноценный, т.е. отвечающий социально необходимым потребностям, субъект публичной власти. В этом смысле данная работа является, по существу, одним из первых в российской научной литературе исследованием, анализирующим проблемы обеспечения не только формально-юридического (таких работ в последнее время появляется достаточное количество), но и реального акторства местного самоуправления в системе социально-политического властвования в современной России, что, несмотря на многие попытки реформирования, так и остается нерешенным вопросом. Новизна присутствует и в самом исследовательском подходе - комплексном (т.е. с учетом социального, политического, правового, экономического и праксиологического аспектов, в своей совокупности, собственно, и составляющих основное «проблемное поле») изучении вопросов преобразования местного самоуправления. Вне такого подхода названные проблемы нельзя по-настоящему ни понять, ни тем более решить, о чем и свидетельствует практика реформирования местного самоуправления, имевшая место в последние годы.
Теоретические положения и выводы исследования конкретизируются применительно к особенностям организации и функционирования самоуправленческих структур местной власти такого важнейшего региона России, как Московский.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики местного самоуправления, равно как и обширного комплекса теоретических и организационно-практических проблем, связанных оптимизацией деятельности местного самоуправления в качестве полноправного субъекта публичной власти.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и чтении лекционных курсов, а также спецкурсов по социологическим, политологическим, правовым и управленческим дисциплинам и т.п.
Кроме того, имеющийся в диссертации исследовательский материал, а также выводы и предложения могут быть полезны практикам, осуществляющим свою деятельность в структурах местной власти.
Апробация работы
Основные результаты исследования отражены в публикациях автора. Материалы диссертации, отдельные тематические фрагменты, а также некоторые содержательные мотивы, получившие развитие в диссертации, апробированы автором на симпозиуме «Пути России» (Москва, 2004) а также на VI Межвузовской научной конференции «Диалог цивилизаций: Восток-Запад. Глобализация и мультикультурализм: Россия в современном мире (Москва, 2006).
Диссертация обсуждалась на совместном заседании кафедр политологии и социологии Российского университета дружбы народов и была рекомендована к защите.
Самоуправленческие структуры как атрибут демократической институционализации
Любой социум, развивающийся в контексте демократической парадигмы, априори требует наличия самоорганизационного сегмента социальной регуляции в качестве необходимого средства поддержания целостности, оптимального функционирования и развития социальной системы. Это обусловлено целым комплексом детерминирующих факторов, среди которых приоритетными, на наш взгляд, являются следующие. Во-первых, экзистенциональная природа общества как такового, выступающего в течение всего своего эволюционного пути в виде самоорганизующейся, саморазвивающейся системы, эндогенно формирующей (в силу необходимости упорядочения сложнейшей совокупности социальных связей) не только механизмы централизованной регуляции, но и организационные структуры, базирующиеся на самоуправленческих началах. «Истории...неведомы сколько-нибудь развитые социумы, в которых бы напрочь отсутствовали институты самоуправления ... Эмпирическая ... история наглядно демонстрирует неизбежность существования элементов собственно государственных с элементами самоуправленческими»1. Структуры самоуправления, как показывает социально-историческая практика, в той или иной форме, в той или иной степени всегда присутствовали в любом общественном организме. Это обусловлено внутренней логикой развития общества, его системной природой, предполагающей наличие необходимого противовеса государственной доминанте, а также диалектическим единством и борьбой (и тем не менее - взаимозависимостью), центростремительной и центробежной тенденций, олицетворением и выражением которых являются государственность и самоуправление. В.Г. Мостовой справедливо отмечает, что «эволюционное развитие общества при всех его зигзагах, откатах и революционных толчках неоспоримо свидетельствует о том, что государственность является оптимальной формой социальной самоорганизации. Человечество путем «проб и ошибок», апробировав самые разнообразные варианты социальной регуляции, определило для себя самой естественной и стабильной, а потому и приемлемой формой социального общежития государство как важнейший институт организации общества». Тем не менее автор подчеркивает: «И все же импульсы к воспроизводству самоуправленческих структур постоянно проецируются социумом на многократно проверенный государственный механизм. Тенденция эта расширяется по мере повышения уровня зрелости общества...»1. Во-вторых, сущностные характеристики демократии как формы организации основных сфер жизнедеятельности общества (и в первую очередь политической, экономической, организационно- управленческой), приоритетно базирующейся на принципах представительства и отражающей «свободный и конкурентный выбор населением той или иной альтернативы общественного развития»2, которым «сопут-ствует право на свободу объединений...» , в том числе и объединений, функционирующих на самоуправленческой основе. Практика социально-политической эволюции различных обществ с неоспоримостью свидетельствует о том, что именно развитость институтов самоуправления является одним из самых вернейших и надежных социальных индикаторов степени демократизации организационных структур той или иной социально-политической системы «с точки зрения их автономии, эффективности и характера регулирования их деятельности ...))1. Не случайно, важнейшим конструктом демократической политической системы, как показывает эволюция появления и развития институтов демократического представительства, во многих странах является гражданское общество - «сфера общества, которая представлена самоуправлением индивидов и добровольно сформировавшимися ассоциациями и организациями граждан, способными защитить себя от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государствен-ной власти» . Поэтому, констатирует И.А. Безрукавников, «исследователи склонны считать местное самоуправление ... и условием существования гражданского общества, и механизмом его формирования. Таким образом, сегодня мы говорим о роли местного самоуправления как об од-ной из ведущих в строительстве гражданского общества» . При этом многие институты самоуправления, и в частности местное самоуправление, являются достаточно специфическими элементами гражданского общества. Обращая внимание на особенности местного самоуправления, А.А. Замотаев отмечает, что, с одной стороны, «это властная структура, без которой гражданское общество существовать не может. С другой стороны, это - та часть местного самоуправления, с которой гражданское общество тесно взаимодействует и благодаря которому местное самоуправление усиливается. Поэтому говорить о том, что первично, а что вторично - местное самоуправление или гражданское общество (спор об этом достаточно часто ведется), с моей точки зрения, бесполезно».
Принципы разграничения полномочий органов местного самоуправления и государственной власти как основной дискурс развития муниципальной сферы в современной России
«Какую бы сторону управления мы не взяли, - отмечает Б.М. Лазарев, - она так или иначе, но неизбежно приводит к вопросу о компетенции его органов»1. В этом плане не является исключением и проблема обеспечения субъектности местного самоуправления в системе публичной власти современной России. Именно компетенция организационных структур местного самоуправления (в самом общем смысле понимаемая как система полномочий этих структур по осуществлению управленческих функций) определяет пределы возможностей муниципальных образований в сфере управленческих отношений.
Казалось бы, проблема в данном случае решается достаточно просто: компетенцией местного самоуправления следует считать «круг предметов его ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления»2. Под предметами же ведения традиционно понимаются так называемые сферы местной жизни, в рамках которых функционирует данный юридически компетентный в них муниципальный орган3. Таким образом, налицо обычная и, на первый взгляд, несложная дихотомия: органы государственного управления реализуют свои функции в пределах публичной сферы, содержание которых составляют т.н. общегосударственные дела (это, собственно, и есть их компетенция), а структуры местного самоуправления, поскольку они, по сути, это «система демократически избранных внегосударственных органов местной власти»1, заняты решением негосударственных публичных дел, «вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества» . Однако еще Н.И. Лазаревский, критикуя приверженцев упоминавшейся «общественной теории» местного самоуправления, пытавшихся именно таким образом разграничить компетенции государственных органов и органов местного самоуправления, отмечал, что «самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть» . Российский исследователь С.А. Авакьян, указывая на то, что в действительности (а не на уровне теоретических выкладок) зачастую весьма непросто разграничить дела, затрагивающие интересы общества в целом и вопросы местного значения, подчеркивает, что «...попытки определить какие-то вопросы как вопросы местного значения малоэффективны. Они имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления. Но не с меньшей убедительностью можно доказывать и то, что вопросы местного значения являются частью вопросов (проблем) государственного значения». Между тем, стоит обратить внимание на то, что именно на таком, по сути, дизъюнктивном противопоставлении сфер компетентности органов государственного управления и местного самоуправления базируются не только отдельные исследовательские подходы к анализу муниципальной политики, но и реальный статус местного самоуправления в нынешней российской политико-управленческой системе. Поэтому нет ничего удивительного, что, «признавая наличие публично-властных начал в местном самоуправлении, некоторыми специалистами этот институт почему-то до сих пор воспринимается как «ущербный» по сравнению с государственной властью»1. Подобное отношение к самоуправленческим структурам местной власти проецируется и на сферу практической политики, приобретая зачастую характер вполне конкретной позиции государственных органов. Не случайно О.Н. Сысуев отмечает, что «взгляд на местное самоуправление...как на тривиальную систему корпоративно-хозяйственного управления городами и селами популярен еще среди государственных мужей».
Формирование новой модели самоуправления в контексте социальных трансформаций
В настоящее время в России осуществляется комплекс значительных преобразований как системы муниципальных органов власти, так и всего механизма взаимоотношений между местным самоуправлением и государственными структурами. Создан институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, что дало возможность жителям регионов, местным сообществам, их руководителям динамичнее и эффективнее решать те вопросы, которые находятся в компетенции центральных властей. Завершила свою работу функционировавшая в течение нескольких лет под руководством заместителя главы Администрации Президента Д.Козака комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, субъектами РФ и органами местного самоуправления. Государственной Думой РФ подготовлен и принят (6.10. 2003 г.) новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который отвечает идеологии Европейской хартии местного самоуправления, хотя законодателями и оговорено, что принятый еще в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» будет являться важнейшей составляющей правовой базы, регламентирующей деятельность органов самоуправления местной власти до 1 января 2006 г.
Можно ли в этих условиях говорить о том, что очередной этап многолетнего реформирования местного самоуправления в России осуществляется в контексте совершенно новой политико-правовой парадигмы организации и функционирования муниципальной сферы? Имеется ли налицо качественно иная модельная концепция, призванная реально гарантировать и на практике обеспечить органам местного самоуправления осуществление «своих полномочий и соблюдение конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления»? Ответ на эти вопросы лежит в плоскости как рассмотрения проблем эволюции и становления нынешней системы институтов самоуправления местной власти в России, так и в русле сравнительного ана-лиза двух законов (1995 и 2003 ГГ.) с точки зрения их действенности для решения ряда жизненно важных для развития российской государственности задач, в том числе:
- определение сущности местного самоуправления и его положения в системе территориального управления государства;
- выявление на основе изучения положительного зарубежного опыта основных тенденций развития местного самоуправления в других странах, а также ключевых противоречий и форм их разрешения, с которыми имеют дело местные сообщества, и использование этого опыта в специфических условиях России;
- оценка реального положения местного самоуправления современной России;
- разработка системы мер по внедрению принципов бюджетного федерализма в отношении между субъектами федерации и местного самоуправления1.
Такой анализ требует необходимости учета комплекса социально-исторических, политических, экономических и иных факторов, детерминировавших формирование российской муниципальной сферой именно такой, какой она сложилась к настоящему времени. В современной России становление институциональных структур местного самоуправления продолжается уже около двух десятков лет, имея достаточно сложную и содержащую множество противоречий и метаморфоз эволюцию. Как отмечает в связи с этим С. Митрохин (и, думается, с его точкой зрения можно вполне согласиться), в развитии института местного самоуправления (в его современном виде) можно выделить два основных этапа. Период с 1987 по 1993 г. характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. «Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 года, когда система Советов была ликвидирована президентом. Начало второго этапа следует отсчитывать с декабря 1993 года, с момента принятия Конституции, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления»2. При этом следует учесть, что необходимость качественно иной системы местных органов самоуправления (всецело ориентированной на западный опыт) не в последнюю очередь объяснялась соображениями скорее идеологического плана, нежели результатами анализа сложившейся ситуации в муниципальной сфере. Так, выступая на заседании конституционного совещания в июне 1993 г. Б.Н. Ельцин констатировал: «Очевидно, что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия не совместимы».
