Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА ПЕРВАЯ - ГЕНЕЗИС И МОДЕЛИ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (ИСТОРИКО-ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ) 14
Параграф первый - Институты местного самоуправления в России: место и роль в системе политического устройства .14
Параграф второй - Местное самоуправление в России опосредование механизма государственного управления (Х1Х-ХХ в.в.) 38
ГЛАВА ВТОРАЯ - ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 51
Параграф первый - Особенности становления местного самоуправления в современном российском обществе 51
Параграф второй - Институты самоуправления как элемент политической системы, форма общественной самодеятельности 75
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 115
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 126
ПРИЛОЖЕНИЯ 141
- Институты местного самоуправления в России: место и роль в системе политического устройства
- Местное самоуправление в России опосредование механизма государственного управления (Х1Х-ХХ в.в.)
- Особенности становления местного самоуправления в современном российском обществе
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования.
Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего длительностью и противоречивостью процесса становления и развития новых форм государственности и самоуправления в реформирующемся российском обществе, возникновением качественно иных по сравнению с советским периодом демократических институтов власти. Смена моделей управления сопровождалась явлениями общественной дезорганизации, параличом государственных структур, несовершенством механизма правового регулирования и др.
Демократизация общества как приоритетная политическая цель, порождающая цепь трансформаций, качественных изменений политической системы, предусматривает формирование и функционирование института местного самоуправления, дополняющего систему государственных структур в регионах, городах, районах.
В качестве новой модели социально-политической активности масс эта форма ориентирована на углубление демократического процесса, становление правового, социального государства, гражданского общества. При этом становится очевидной целесообразность творческого использования исторического опыта России и развитых демократических государств со сложившейся системой местного самоуправления.
Необходимость и важность настоящего исследования определяется также новизной отрасли российского права - муниципального права, характером новых для российской политической практики форм взаимодействия институтов самоуправления и государственной власти. В Указе Президента Российской Федерации В.В. Путина «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» отмечена необходимость функционирования государства посредством местного
4 самоуправления для достижения баланса государственных и местных интересов.
В выступлении В. Путина на ХШ расширенной сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации (11-12 ноября 2003 г. в Москве) прозвучало положение об органах местного самоуправления, обладающих высшими и ответственейшими полномочиями - отстаивают интересы людей там, где они живут, осуществляют реальное самоуправление и саморегулирование общества.
Демократия на местах названа «основой гражданственности», позволяющей судить об уровне законности, правопорядка, дееспособности отдельных органов государственного управления и всех остальных государственных систем и механизмов. Причем процессы становления институтов местного самоуправления определены как приоритетные для политики российского государства.3
Проблема соотношения центра и субъектов Российской Федерации -проблема укрепления и развития современного российского федерализма, основанного на нормах Основного закона государства - Конституции Российской Федерации. В этой связи, процессы становления и развития институтов местного самоуправления -характеристика функционирования институтов демократии в современной России, вставшей на пути создания основ демократического правового государства.
Свое начало процесс складывания и функционирования институтов берет в дореволюционной России, особенно во второй половине XX в. -послереформационный период. В постсоциалистической России он связан с принятием Конституции РФ (1993 г.), последующей ратификацией Европейской Хартии местного самоуправления - нормативно-правового акта, устанавливающего основные принципы построения и реализации одной из моделей общественного управления. Дальнейшим импульсом стало принятие
' См. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: Указ президента РФ. // Российская газета. 1999. 21 окт. 2 См. Российская газета. 2003. 12 нояб.
5 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако неправомерно утверждать, что решена вся совокупность вопросов относительно регламентации становления и деятельности этих институтов.
В государстве продолжает иметь место и подмена местного самоуправления органами государственного управления, зависимость первых от вторых, что не позволяет в полной мере раскрыть весь спектр возможностей институтов самодеятельности граждан. Существует экономическая зависимость структур местного самоуправления от органов государственной власти. Отсутствует четко работающий механизм нормативно-правового регулирования отношений органов региональной и муниципальной власти.
Все изложенное выше и обусловливает актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Анализ массива научных исследований как отечественных, так и зарубежных авторов позволяет констатировать, что проблемам сущности, исторических корней, перспектив развития институтов самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти посвящено достаточно большое количество публикаций. При этом подавляющее большинство работ сориентировано на раскрытие правового, политологического, философского аспектов самоуправления на местах.
Основные положения теоретико-методологического свойства о местном самоуправлении получили свое оформление в XIX и начале XX вв. в трудах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина и др.4
3 Там же.
4 См. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. //Русский вестник. - М., 1874; Васильчиков
А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных
учреждений. - СПб. - T.2. - 1870; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его
управлении, финансах и методах хозяйства. - М.-Л.,1928; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет: в 4
тт. - СПб., 1909 - 1911; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. - СПб, 1899;
Коркунов Н.М. Русское государственное право. T.2. - СПб, 1903 и др.
С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, В.В. Бакушев, Н.А. Емельянов, А.В. Замотаев, Е.С. Строев, В.И. Фадеев, П.А. Юдин и мн. др.5 исследовали становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации.
Проблемам соотношения институтов местного самоуправления и системы государственного регулирования в постсоветский период, функционирования данных институтов посвящены труды таких ученых, как А.К. Агапонов, А.А. Андриасян, М.А. Васильев, А.В. Воронова, А.П. Глазков, З.М. Зотова, В.Г. Игнатов, Н.А. Калашникова, Л.А. Калиниченко, Е.М. Ковешников, М.И. Либоракина и др.6
Исследователи проблемы местного самоуправления анализируют зарубежный и отечественный опыт, рассматривают вопросы адаптации западных моделей структуры и принципов деятельности муниципальной власти.
Проблемам существа институтов местного самоуправления, их истории, теории посвящен ряд диссертационных работ.7
5 См. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Конституция и решение нового
закона //Вестник МГУ. Право. - 1996. - №2; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. -
М.,1997; Бакушев В.В. и др. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта.
-М., 1998.; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.,1994. Емельянов Н.А. Местное самоуправление:
проблемы, поиски, решения. - М. -Тула: ТИГИМУС, 1997; Замотаев А.В. Местное самоуправление как
элемент государственного устройства // Российская юстиция. - 1996. - №6; Строев Е.С. Бюджетный
федерализм - основа развития самоуправления в России //Центральная Россия на рубеже XXI века. - Орел,
1996. -С.3-13; Юдин П.А. Развивать методы муниципального управления //Муниципальный мир. - 1999. -
№3 и др.
6 Свидетельством тому может служить только небольшой (примерный) перечень научных публикаций
последних лет - См. в частности, Агапонов А.К. Проблемы ответственности в политико-административном
управлении. Ростов н/Д. 2002; Андриасян А.А. Полномочия региональных органов исполнительной власти.
Кемерово.2002; Васильев М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и
технология.Обнинск. Институт муниципального управления. 2002; Воронова А.В. Местное самоуправление
как институт социальной политики. Белгородский Университет. 2002; Глазков А.П. Формирование
компетенции муниципальных образований в сельской местности. Астрахань. Пед. Университет. 2000;3отова
З.М. Государственная власть и местное самоуправление. М. РАГС. 2001; Игнатов В.Г. становление
государственного управления и местного самоуправления в современной России. Ростов н/Д. 2001;
Калашникова Н.А. Управление и распоряжение муниципальной собственностью. Ростов н/Д. Университет.
2003; Калиниченко Л.А. Муницицпальнбое управление: организационные аспекты. М. Логос.
2001;Ковешников Е.М. государство и местное самоуправление в России:теоретико-правовые основы
взаимодействия. М.НОРМА. 2001; Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного
самоуправления:независимая экспертиза реформы. М.:Фонд «Либеральная миссия». 2003; Москва - Санкт-
Петербург: местное самоуправление в городах федерального значения. СПб. Институт муниципального
развития. 2004. и др.
Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления. Автореф. дисс. канд. полит, наук. СПб. 2001; Байрамов В.Д. Местное самоуправление и государственная власть в России - проблемы взаимоотношения. Автореф. дисс. канд. полит, наук. М. 2003.; Белановская Ю.Е. Особенности развития системы городского самоуправления Российской Федерации в 90-е годы XX в. М. 2006; Бесов П.А.. Местное самоуправление в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в
7 Вместе с тем осуществленный анализ нельзя считать исчерпывающим. Дальнейшего исследования ждут такие аспекты проблемы местного самоуправления, как противоречивость его становления и функционирования, нерешенность ресурсно-финансового обеспечения, незавершенность нормативно-правовой базы и др.
Недостает комплексного исследования этой проблемы на стыке философской, юридической, политологической, социологической, исторической наук.
Многие стороны состояния взаимодействия органов самоуправления и институтов государственного управления остались пока вне поля зрения исследователей данной проблемы.
Раскрытие существа системы местного самоуправления (процессов ее формирования и становления, развития , функционирования) позволяет утверждать, что для этого многопланового процесса, необходимо включающего в себя элементы, помимо политических и экономические, юридические, управленческие, социальные, выделение (с характеристиками полной определенности) только одного аспекта, может быть рассмотрено как не имеющего возможности предстать в качестве научноОобоснованного - как в силу абстрактности объекта, так и невозможности выделить для проведения детального исследования только один из анализируемых составляющих общее - систему местного самоуправления в России. Точно такое же утверждение следует в качестве вывода и при попытке реализовать данную (предположительную) форму исследования в конкретном, практическом применении - в силу наличия необычайно высокого уровня степени связанности, взаимообусловленности и взаимопроникновения выше
Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. полит, наук. М. 2004; Демин И.Ю. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: подходы к реализации и механизмы осуществления. Автореф. дисс. канд. полит, наук. М. 2002; Емельянов H.A.. Самоуправление как форма демократического обустройства общества, политические аспекты и особенности его становления в России. Автореф. дисс. канд. полит, наук. М. 1996.; Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: теоретико-прикладной анализ. Автореф. дисс. докт. полит, наук. М. 2003; Прибыткова Л.В. Муниципальная служба как управление деятельностью: социологический анализ. Автореф. дисс. канд. социолог, наук. М. 2002; Шлык О.В. Политико-правовые аспекты развития местного самоуправления (на опыте
8 обозначенных составляющих существо самой системы местного самоуправления.
Выбор объекта позволяет исследовать систему местного самоуправления как элемент политической системы общества, демократии и форму самодеятельности граждан.
Гипотеза исследования. Автор диссертации исходит из предположения о том, что процесс формирования институтов самоуправления в современной России как объективный, диктуемый сутью демократизации страны, нуждается в постоянном внимании и поддержке со стороны государства, ибо затрагивает комплекс политических, социальных, экономических, правовых и других вопросов, от успешного решения которых зависит эффективность этой особой формы отправления власти.
Объект исследования - формирующаяся система местного самоуправления России во взаимодействии с государственными органами власти.
Выбор объекта позволяет исследовать систему местного самоуправления как элемент политической системы общества, демократии и форму самодеятельности граждан.
Предмет исследования - взаимодействие политического, правового аспектов местного самоуправления, тенденции, противоречия этого процесса.
Основные цели и задачи исследования.
Цель - анализ проблемы формирования и функционирования институтов местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти, выявление направленности этого процесса, его противоречий.
Реализация цели предопределила следующие задачи исследования:
муниципальных образований Северо-Западного Федерального округа). Автореф. дисс. канд. полит, наук. М. 2003.
Исследовать исторический аспект функционирования местного самоуправления в России.
Проанализировать специфику модели функционирования институтов местного самоуправления в дореволюционной России (земского движения второй половины XIX в.).
Выявить позитивные грани исторического опыта функционирования муниципальной системы и целесообразность их использования в современной России.
Выявить тенденции процесса институциализации местного самоуправления в постсоветской России.
Раскрыть существо института местного самоуправления в качестве элемента политической системы общества, дополняющего государственное управление.
Провести анализ проблем, возникающих из соотношения институтов государственного управления и местного самоуправления, их связей.
Провести анализ проблем реализации государственных интересов на уровне муниципальной власти.
Выработать предложения по совершенствованию процессов функционирования институтов государственного управления и самоуправления в процессах отправления властно-публичных полномочий.
Теоретико-методологическая основа исследования. В качестве методологической основы использованы принципы, общенаучные и частные методы познания: диалектика, системный подход, сравнительный, конкретно-исторический, структурно-функциональный, цивилизационный.
Особое значение имеет использование междисциплинарного подхода -исторического, правоведческого, социологического, политологического в их взаимодействии.
Автор использовал как методологический инструментарий теоретические концепции отечественных и зарубежных авторов, ключевые
10 понятия, раскрывающие суть местного самоуправления, политической системы, государственной власти.
Именно такой подход - комплексный, всесторонний анализ -использован для наиболее полного раскрытия решения поставленных задач.
Источниковую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, Федеральные законы о местном самоуправлении, различные нормы дореволюционной России, СССР, РСФСР, ряда зарубежных государств.
Научная новизна исследования состоит в комплексном, междисциплинарном исследовании института самоуправления в России во взаимодействии с системой государственного регулирования, что позволило получить совокупное знание о месте и роли в обществе этой формы отправления власти на местах, о противоречивости этого процесса, нерешенных проблемах, выявить средства успешного проведения реформы местного самоуправления.
Автором на основе детального анализа характеристики элементов системы самоуправления и нормативно-правового материала, регламентирующего ее деятельность, критически проанализирован опыт функционирования этой формы отправления публичной власти, ее взаимодействия с органами государственного управления по вопросам разграничения и передачи полномочий и высказаны конкретные предложения по усилению роли самоуправления в регулировании жизнедеятельности местного сообщества.
Положения, выносимые на защиту.
1. Системы государственного управления и местного самоуправления -
две формы отправления публичной власти, тесно взаимодействующие,
дополняющие друг друга.
2. Муниципальная форма отправления власти, отличающаяся от
государственной, остается в правовом поле и поле политического
руководства, сочетая начала управления и самоуправления, организации и
самоорганизации. Это форма власти, с развитием которой связан процесс демократизации общества.
Процесс взаимодействия систем государственного управления и самоуправления, автономности, сочетания государственных и местных интересов, «прозрачность» действий структур самоуправления может позитивно повлиять на эффективность управления.
Становление правового государства требует повысить уровень нормативно-правового регулирования общественной жизни, поведения граждан, активизации их политического участия.
Однако этот процесс, будучи объективно обусловленным, пока не проявил себя в полной мере, так как не сложилось необходимое взаимодействие федеральных органов государственной власти с региональными и местными структурами местного самоуправления. В связи с этим выработка подобного механизма может рассматриваться в качестве одного из государственных приоритетов.
Местное самоуправление - одна из форм социально-политического управления процессами общественного развития, сужающая сферу государственного воздействия и расширяющая область общественного управления, не изменяя сути социального регулирования, но с использованием возможностей гражданских структур, инициатив, общественной самодеятельности.
Муниципальные образования при всей их значимости без поддержки со стороны институтов государства практически не в состоянии самостоятельно решать все вопросы управления, по крайней мере, на нынешнем этапе развития нашего общества.
Уровень эффективности функционирования системы местного самоуправления зависит от такого фактора, как разночтение, разнотолкование нормативной базы деятельности как элементов местного самоуправления, так и всей системы государственного управления.
7. Расширяющийся, в возрастающей прогрессии, перечень полномочий,
вменяемых органам самоуправления государством, при отсутствии четкого
«задействованного» механизма отправления функций не представляется пока
положительным фактором успешного осуществления реформы местного
самоуправления.
Сопряженность этого процесса с преобразованиями в других областях общественной жизни и государственного обустройства значительно затрудняет, на наш взгляд, достижение намечаемых результатов в сфере отправления функций самоуправления.
Остается недостаточно разработанной проблема сотрудничества муниципальных образований между собой, особенно если это касается решения финансовых вопросов, относящихся к числу наиболее затратных. Но именно межмуниципальное сотрудничество при использовании собственных возможностей позволит институту местного самоуправления «встать на ноги» и существенно повлиять на решение важных общественных проблем.
Нормативное регулирование общественных отношений на уровне функционирования системы местного самоуправления - это всегда социальное регулирование, приобретающее политический характер при возникновении противоречий, трудно разрешаемых в рамках самоуправления. Перерастая из просто социального в социально-политическое, местное самоуправление приобретает свойство элемента политической системы общества, сохраняя свое предназначение -регулировать вопросы и проблемы местного уровня.
Автором предлагаются определения, расширяющие представление о местном самоуправлении на основе рассмотрения соотношения этого понятия с государственным управлением, традициями, обычаями, социальным регулированием.
Практическая значимость. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при уточнении
13 государственной политики в области муниципального управления. Основные положения диссертации могут быть учтены в процессе подготовки законодательных актов о местном самоуправлении.
Результаты исследования могут применены при подготовке учебных курсов по теории и практике муниципального управления, политологии, отечественной истории и правоведению.
Апробация диссертации. Диссертация обсуждалась и рекомендована к защите на заседаниях кафедры политологии Российского государственного социального университета и кафедры права и социально-культурной деятельности Московского института коммунального хозяйства и строительства.
Теоретические положения и практические рекомендации диссертационного исследования излагались на нескольких всероссийских и региональных научно-практических конференциях. Основные положения и выводы изложены в разделе коллективной монографии и трех статьях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.
Институты местного самоуправления в России: место и роль в системе политического устройства
Самоуправления в дореволюционной России содержало признаки сословности: весь общественный организм, все население страны периода абсолютизма было разделено по признаку принадлежности к тому либо иному сословию, и эта принадлежность была закреплена нормативно-правовым способом.
В связи с этим институты самоуправления создавались и совершенствовались с целью - наиболее полно отвечать интересам слоев населения территориально-общественного образования.
Однако утверждать, что такая форма управления делами общества по своим основным параметрам была достаточно совершенной безосновательно: как правило, все процессы общественно-политической самодеятельности граждан протекали под контролем либо под надзором со стороны правительственных учреждений. Это касалось как сельского самоуправления, так и дворянского, городского. Последнее в качестве субъекта рассматривало как население городов, разделенных на шесть основных групп, как «градское общество» на основе сословного признака.
Усиление интереса к самоуправлению сказалось на теоретической разработке этого вопроса. В 60-х годах XIX века получила распространение «общественная» теория самоуправления. (А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков). Ее истоки - в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях об естественных правах общины. Интересы общества противопоставлялись интересам государства, и при этом отстаивалось право местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами.
А.И. Васильчиков называл самоуправлением такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности «заведовываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями». При этом он считал самоуправление «чуждым политике» .
Отношение к общественной теории самоуправления не могло быть однозначным - как в период ее наибольшей популярности, так и в более позднее время - 70-е годы XIX века. Сторонники этой теории хотели видеть форму управления на местах полностью свободной от «опеки», надзора со стороны государственно-управленческих структур.
Противники теории - представители правящих кругов (чиновничья бюрократия) - напротив, признавая и понимая степень важности и необходимости введения процессов функционирования институтов местного самоуправления в реальную практику, все же предлагали рассматривать такие органы в качестве второстепенных по значимости для управленческих процессов.
Причем перечень вопросов, подпадающих в сферу действия органов самоуправления, включал в себя, как правило, только хозяйственные дела при полном отрицании значимости институтов местного самоуправления как политических структур.
Более поздняя теория самоуправления получила наименование «государственной». «Ее сторонники придерживались мнения, что учреждения самоуправления и бюрократические учреждения являются разновидностями органов государства»9. По мнению В.П. Безобразова, самоуправление есть понятие политическое. А.Д. Градовский считал, что система самоуправления - это система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они «должны действовать на правах «государственных властей», т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах, «акт власти»10. Однако, это не мешало Градовскому оправдывать правительство, не наделившее земство властными полномочиями, тем, что оно, якобы, пока не является опорой правительство на местах.11.
Самоуправленческие образования России (городские, земские учреждения) в постреформенной России (с 1860 года), достаточно эффективно для своего времени функционировали на протяжении нескольких десятилетий, формируя у населения основы политической самодеятел ьности.
Основным недостатком самоуправления была недостаточность нормативно-правового обеспечения его деятельности, касавшаяся и спектра полномочий.
«Тем не менее, - пишут авторы научного исследования «Институты самоуправления: историко-правовое исследование», - формы самоуправления, возникшие в России в XVIII в., являлись, несомненно, предшественниками более поздних форм, созданных буржуазными реформами XIX в. В этом и состоит их историческое общественно-политическое значение».
Местное самоуправление в России опосредование механизма государственного управления (Х1Х-ХХ в.в.)
Самоуправленческие институты, призванные регулировать общественные отношения «на местах», не могли функционировать практически в полной мере при крепостном праве. Его отмена предоставила возможность раскрыться более полно этой форме управления.
Созданные для разработки реформы комиссии отмечали настоятельную необходимость предоставления земским учреждениям реальной и действительной власти на местах: самостоятельности в решении вопросов, связанных с «местным интересом». Однако, идеи самоуправления связывались только с границами административно-территориальных единиц - уезда, губернии, города. Теоретически самоуправление могло строиться и на основе действия имеющихся сельских общин, составляющих основу волости. Но они использовались только в отдельных территориальных образованиях.
Земские и городские образования самоуправленческого типа как всесословные функционировали параллельно с правительственными учреждениями, не пересекаясь с последними в процессах отправления самоуправленческих функций. Соответственно, такая деятельность не могла служить делу прогресса в процессах развития институтов самоуправления в постреформенной России середины XIX века.
Подобная форма осуществления государственного регулирования рассматривалась в качестве модели, оптимально фокусирующей в себе две формы управления делами общества - со стороны государственных учреждений и институтов самоуправления. Теоретически такая модель могла бы рассматриваться в качестве приемлемой, однако, сосуществование этих двух форм при значимости статусного влияния оказалось проблематичным.
Действующими законодательными нормами того времени вмешательство чиновников в систему самоуправления в какой-то мере ограничивалось, но к концу девяностых годов XIX в. ситуация изменилась. Положение о земских учреждениях 1890 г. и Городовое положение 1892 г. значительно ослабили позиции учреждений самоуправления, усилив статусное влияние на процессы самоуправления в регионах представителей государственных структур в форме ужесточения контроля и надзора.
Действующая с 1864 г. «трехступенчатая» система проведения выборов на основе разделения выборщиков по куриям: избирательные съезды уездных и городских землевладельцев, выборных от сельских общин при проведении выборов в уездные земские представительные органы, а право крестьян избирать членов съезда уездных землевладельцев и священослужителей - противоречило устремлениям государственно-властвующих структур к преимущественному преобладанию дворян в земских учреждениях.
Положение 1890 года заменило трехступенчатую структуру выборов на двухступенчатую, которая по своему характеру уже была «чисто сословной», что означало возможность участия в выборах с использованием сословного признака вне зависимости от характеристик имущественного ценза: два избирательных собрания - первое из дворян, второе из лиц, принадлежащих к одному из элементов городских сословных подразделений. Избирательная деятельность крестьян проходила на волостных сходах при избрании гласных с использованием формы косвенных выборов, что, в свою очередь, означало избрание кандидатов в гласные, а не самих гласных (от каждой волости по одному представителю), напрямую назначаемых самим губернатором из представленного числа кандидатов.
Анализ данной формы представительства позволяет утвердиться в выводах, что эта модель, используемая как механизм «отбора» нужных лиц, к демократии могла быть отнесена весьма условно.
Этот же нормативно-правовой документ внес запрет на участие в избирательных съездах духовенства и полностью выводил еврейское население страны из сферы участия в земском представительстве.29
Следует выделить и общую особенность, которая характеризует документы законодательно-нормативного содержания, регламентирующие процесс функционирования (на начальных этапах) самоуправленческих институтов в России этого периода, - действие нормы, устанавливающей запрет на участие в выборах субъектов, привлекаемых к различным формам ответственности за деяния, именуемые законодательством правонарушениями различного характера и различных видов.
Положение, получившее наименование Городового (1870 г.), установило разделение электората избирателей на три (предположительных) разряда согласно имеющемуся налоговому (податному) цензу - уровню уплаты налога в казну города. При этом сочли необходимым отказаться от сословной организации порядка проведения процесса выборов городских гласных. Более позднее Городовое Положение 1892 г. изменило налоговый ценз на имущественный, что позволило пользоваться правом участия в выборах отдельным видам собственников (разного уровня оценки собственности) и содержателям торгово-промышленных предприятий. Согласно Городовому Положению 1892 г. используется территориальный принцип разделения избирателей, формирующих количественный состав гласных при исключении принципа сословности, который не мог служить объединению избирателей на основе их убеждений.
Особенности становления местного самоуправления в современном российском обществе
Постсоциалистический период преобразования всей политической системы России, в том числе государственного управления, регулирования общественными процессами, породил многие проблемы, связанные как с реформами и их последствиями. Качественно иной, чем в советское время, характер собственности, экономики, политического устройства, кризисные обновления, охватившие все сферы жизни и приобретшие признаки общего кризиса, меняют представления о типах, формах, методах отправления публичной власти. Касается это и местного самоуправления.
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» оказали существенное влияние на развитие правотворческого процесса, касающегося этой формы власти. Но они не могли отвечать требованиям новых реалий. Пример этих законов подтвердил положение о том, что разработки теоретического плана, осуществленные в качественно иных условиях, перестают «работать» и нуждаются в замене.
Новая Конституция Российской Федерации (1993 г.), определившая новые приоритеты государственности в либерализирующемся обществе, нацелила на теоретико-политическое исследование системы самоуправления, не входящей теперь в систему органов государственной власти. Это породило множество проблем, противоречивых оценок, предложений о сути самоуправления, его взаимоотношений с государственными структурами, компетенции и гарантиях ее осуществления, зависящих от правовых основ, государственной политики, ресурсного обеспечения. Как ни крути, государственное управление и самоуправление при всех их отличиях относятся к сфере отправления власти. Природа же последней предполагает целеполагание, ресурсы, инструмент воздействия, объем функций субъектов деятельности. Разнонаправленность власти (государство действует сверху вниз, хотя его структуры и формируются при участии населения в демократическом обществе; местное самоуправление - властный поток снизу, непосредственное участие населения) все же не меняет ее назначения - оказания влияния на общественные процессы. Но при этом требуется четкая правовая регламентация.
Конституционное положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12)», остается одним из наиболее спорных как в среде теоретиков, так и практиков. Проблема, которую формулируют и как «организационная самостоятельность местного самоуправления», и более жестко как «государство в государстве», вызывает противоречивые, подчас противоположные суждения, связанные с толкованием одних и тех же правовых норм. «Именно в этой части регулирования местного самоуправления раздаются предложения и о пересмотре конституционных положений»39.
Подобное может быть объяснено анализом фактов из исторически недавнего прошлого человеческой цивилизации: нормативно-правовое оформление нашли институты самоуправления, реально функционирующие во многих странах с развитой системой государственного управления. Документом, отразившим суть такой формы осуществления управленческих функций со статусом государственных, но при этом, имеющих так называемое местное значение, стала Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. Частью первой статьи 3 определен характер такого рода осуществления властных полномочий. «Местное самоуправление выражает права и возможности местных властей в пределах закона регулировать и управлять значительной долей общественных дел под собственную ответственность и в интересах местного населения» .
Процесс становления института местного самоуправления в Российской Федерации - это не механический процесс суммарного объединения местных структур власти, а новая качественная ступень их формирования. Меняющиеся условия требуют динамизма, адаптируемости органов власти, их умения решать острые вопросы жизнедеятельности, а в силу различных причин эти структуры не оправдывают надежд ни сверху (государства), ни снизу (населения). Пока не сложилось системное качество местного самоуправления, зависимое от ряда факторов. Одним из них -обоснованность и реальность нормативно-правового массива, основанного на нормах Основного закона Российского государства, - блока законов, нормативных актов, регулирующих самоуправленческие отправления власти. К этому, как показывает опыт, ни теоретически, ни специалисты, ни практики не были поначалу готовы, в чем убеждало обсуждение проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
К настоящему времени в сфере регулирования отношений, основанных на новых формах устройства системы управления, уже накоплен определенный опыт в виде и положительного багажа знаний и набора ошибочных установлений, от которых следует отказаться. Этот же опыт свидетельствует в пользу необходимости дальнейшего развития теории местного самоуправления - новой концепции, ориентированной на исследование субъектов и всего спектра властеотношений, связанных с деятельностью самодеятельных структур. Потребность в этом обусловлена стремлением власти, населения упорядочить, более четко решать возникающие проблемы жизнеобеспечения социума.
